El Concepto C-392 de 2026 explica que, con fundamento en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, Colombia Compra Eficiente adopta documentos tipo de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública. Además, precisa que las Resoluciones 539, 540, 541 (21 de agosto de 2025) y 952, 953 (15 de diciembre de 2025), del sector de infraestructura social, aplican transversalmente a las modalidades indicadas y a proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría, cuando el aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026. Para determinar si un proceso debe usar los documentos tipo, se debe verificar el encaje del objeto en las matrices de “Tipo de infraestructura”, “modalidades de selección” y “tipos de obra”, con apoyo en la Matriz–Experiencia y el Anexo–Glosario. También define que, en el marco de infraestructura de servicio público (NSR-10, Subgrupo I-5), se incluyen edificaciones institucionales judiciales como las de la Fiscalía General de la Nación, y aclara la relación entre “monto agotable” y contratos de obra o suministro con pago a precios unitarios, sin desconocer la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación. Finalmente, señala que en licitación pública pueden adoptarse formas de pago previstas en el documento base (no taxativas por la expresión “o la que determine”), y que los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social versión 2 aplican incluso cuando se estructure a monto agotable.
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
DOCUMENTOS TIPO – Sector social – Infraestructura de servicio público
Como se indicó, las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público. De esta forma, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que, de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”.
En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado.
INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PÚBLICO – Documentos tipo – Sector – Fiscalía general de la Nación – Aplicación
De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, dentro de este se encuentran las edificaciones institucionales judiciales, entendidas estas como el lugar físico -edificio, oficina- donde un órgano de la administración de justicia -tribunal, juzgado, etc- ejercen sus funciones. Considerando que la Fiscalía General de la Nación “es una entidad de la rama judicial del poder público (…) cuya función está orientada a brindar a los ciudadanos una cumplida y eficaz administración de justicia”, su actividad reviste naturaleza de servicio público esencial. En este sentido, las edificaciones institucionales de la Fiscalía General de la Nación deben clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
CONTRATO POR MONTO AGOTABLE – Forma de Pago – Contratos de obra
Lo que el peticionario denomina como “Monto agotable”, en realidad puede corresponder a un contrato de suministro o de obra, donde se pacta el pago de la contraprestación a precios unitarios, conforme a unos valores asignados, que son objeto del negocio y que se entregan a la entidad, durante el plazo de ejecución del contrato, sin exceder el valor o presupuesto oficial asignado por la entidad contratante para el efecto.
(…)
Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”. Por lo demás, a pesar de que el precio del contrato se fije por un monto agotable, este no deja de pertenecer a la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, especialmente, cuando –conforme al tenor literal de la norma– la obra pública existe cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
FORMA DE PAGO – Documentos tipo – Sector social – Licitación Pública
Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, el primer inciso del numeral 4.1 dispone que la entidad debe establecer si la forma de pago corresponde a precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. Así, el documento base, en relación con la forma de pago, contempla diversas alternativas que pueden ser adoptadas por la entidad; no obstante, estas no tienen carácter taxativo, en la medida en que se prevé expresamente la posibilidad de que la entidad defina una modalidad distinta bajo la expresión “o la que determine”.
En todo caso, la opción que se adopte deberá estar debidamente justificada en los estudios y documentos previos, guardar coherencia con la naturaleza y alcance del objeto contractual y asegurar la debida correspondencia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, en cumplimiento de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad que rigen la contratación estatal.
FORMA DE PAGO – Monto agotable – Documentos tipo – Sector social – Licitación Pública – Aplicación
Los Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, sí resultan aplicables a procesos contractuales orientados a la ejecución de intervenciones de mantenimientos, adecuación o reparación de sedes institucionales de la Fiscalía General de la Nación, aun cuando estos procesos se estructuren bajo esquemas de forma de pago a monto agotable y las cantidades de obras no puedan determinarse con exactitud desde la etapa de planeación. Esto considerando que las actividades señaladas, se encuentran comprendidas dentro del capítulo 2 “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público” de la Matriz 1 – Experiencia.
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Obligatoriedad
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
SECTOR SOCIAL – Documentos tipo – Vigentes
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, de salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Matriz de Experiencia
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
DOCUMENTOS TIPO – Sector social – Infraestructura de servicio público
Como se indicó, las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público. De esta forma, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que, de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”.
En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado.
INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PÚBLICO – Documentos tipo – Sector – Fiscalía general de la Nación – Aplicación
De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, dentro de este se encuentran las edificaciones institucionales judiciales, entendidas estas como el lugar físico -edificio, oficina- donde un órgano de la administración de justicia -tribunal, juzgado, etc- ejercen sus funciones. Considerando que la Fiscalía General de la Nación “es una entidad de la rama judicial del poder público (…) cuya función está orientada a brindar a los ciudadanos una cumplida y eficaz administración de justicia”, su actividad reviste naturaleza de servicio público esencial. En este sentido, las edificaciones institucionales de la Fiscalía General de la Nación deben clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
CONTRATO POR MONTO AGOTABLE – Forma de Pago – Contratos de obra
Lo que el peticionario denomina como “Monto agotable”, en realidad puede corresponder a un contrato de suministro o de obra, donde se pacta el pago de la contraprestación a precios unitarios, conforme a unos valores asignados, que son objeto del negocio y que se entregan a la entidad, durante el plazo de ejecución del contrato, sin exceder el valor o presupuesto oficial asignado por la entidad contratante para el efecto.
(…)
Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”. Por lo demás, a pesar de que el precio del contrato se fije por un monto agotable, este no deja de pertenecer a la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, especialmente, cuando –conforme al tenor literal de la norma– la obra pública existe cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
FORMA DE PAGO – Documentos tipo – Sector social – Licitación Pública
Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, el primer inciso del numeral 4.1 dispone que la entidad debe establecer si la forma de pago corresponde a precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. Así, el documento base, en relación con la forma de pago, contempla diversas alternativas que pueden ser adoptadas por la entidad; no obstante, estas no tienen carácter taxativo, en la medida en que se prevé expresamente la posibilidad de que la entidad defina una modalidad distinta bajo la expresión “o la que determine”.
En todo caso, la opción que se adopte deberá estar debidamente justificada en los estudios y documentos previos, guardar coherencia con la naturaleza y alcance del objeto contractual y asegurar la debida correspondencia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, en cumplimiento de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad que rigen la contratación estatal.
FORMA DE PAGO – Monto agotable – Documentos tipo – Sector social – Licitación Pública – Aplicación
Los Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, sí resultan aplicables a procesos contractuales orientados a la ejecución de intervenciones de mantenimientos, adecuación o reparación de sedes institucionales de la Fiscalía General de la Nación, aun cuando estos procesos se estructuren bajo esquemas de forma de pago a monto agotable y las cantidades de obras no puedan determinarse con exactitud desde la etapa de planeación. Esto considerando que las actividades señaladas, se encuentran comprendidas dentro del capítulo 2 “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público” de la Matriz 1 – Experiencia.
Bogotá D.C., 20 de abril de 2026
Doctora
Ana Angelica Becerra Eraso
Subdirectora Regional de Apoyo del Pacífico (E)
Santiago de Cali, Valle del Cauca
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Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_03_11_003402 |
Estimada señora Becerra Eraso:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 11 de marzo de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Con el fin de garantizar la continuidad del servicio y el adecuado funcionamiento de dichas sedes, se hace necesario adelantar intervenciones de mantenimiento, adecuación, reparación y mejoramiento de infraestructura, las cuales en muchos casos responden a situaciones sobrevinientes o necesidades no previsibles, tales como daños estructurales, fallas en redes, adecuaciones funcionales o requerimientos urgentes derivados de la operación de las sedes; Por ello, la Entidad cuenta con el deber de estructurar dicho proceso bajo la modalidad de bolsa a monto agotable, mediante la cual se atienden diferentes intervenciones durante la vigencia del contrato según las necesidades que se presenten, dado que:
a. Las intervenciones no corresponden a un proyecto de obra previamente definido, sino a actuaciones puntuales que se determinan conforme surgen las necesidades.”.
b. No es posible establecer con precisión cantidades de obra o actividades específicas desde la etapa de planeación, debido a que las intervenciones dependen de situaciones contingentes o imprevistas. c. La atención oportuna de dichas necesidades resulta fundamental para no afectar la prestación del servicio público y la operación de las sedes institucionales. Teniendo en cuenta lo anterior, y considerando el contenido de la Resolución No. 540 de 2025, respetuosamente solicitamos a esa Agencia se sirva precisar:
1) Si los Documentos Tipo de infraestructura social resultan aplicables a procesos contractuales orientados a la ejecución de intervenciones de mantenimiento, adecuación o reparación de sedes institucionales bajo la modalidad de bolsa a monto agotable, en los cuales las actividades y cantidades de obra no pueden definirse con exactitud desde la etapa de planeación.
2) En caso de que dichos Documentos Tipo no se ajusten a este tipo de procesos, cuál sería la forma adecuada de estructurar el proceso de contratación, de manera que la Entidad pueda cumplir con las disposiciones normativas vigentes en esta materia y, al mismo tiempo, garantizar la atención oportuna de las necesidades de infraestructura que permiten la continuidad del servicio.
3) En el evento en que la Entidad determine que el proceso contractual debe adelantarse sin la aplicación de los Documentos Tipo, atendiendo la naturaleza previamente descrita de intervenciones por demanda bajo la modalidad de bolsa a monto agotable, cómo debería proceder la Entidad si durante la ejecución contractual surge la necesidad de realizar una intervención de infraestructura que, por su alcance o características, se enmarque dentro del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo. Adicionalmente, se agradecería orientación respecto a si ¿en dichos casos la Entidad debería suspender o limitar la atención de la necesidad mientras adelanta un nuevo proceso de contratación estructurado bajo Documentos Tipo por cada necesidad que se presente, generando en todo caso la suspensión de la atención inmediata de la intervención, asumiendo los riesgos que ello conlleva?
4) Si existe algún criterio, lineamiento o interpretación emitida por Colombia Compra Eficiente respecto de la aplicación de los Documentos Tipo en contratos de obra o mantenimiento de infraestructura institucional bajo esquemas de ejecución por demanda o por monto agotable. La presente consulta se formula con la debida anticipación, con el propósito de fortalecer los procesos de planeación contractual de la Entidad para próximas vigencias, asegurando la correcta aplicación del marco regulatorio y la adecuada gestión de los recursos públicos, sin afectar el cumplimiento de la misión institucional de la Fiscalía General de la Nación.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas que menciona en las preguntas de la solicitud, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, en relación con los documentos tipo del sector de infraestructura social, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Aplican los documentos tipo señalados para adelantar mantenimientos, adecuaciones o reparaciones sobre edificaciones institucionales de la Fiscalía General de la Nación?, ii) ¿Qué es la forma de pago por monto agotable en un contrato de obra? iii) ¿puede un proceso de selección estructurado con los documentos tipo señalados adelantarse bajo la forma de pago de “monto agotable”? y iv) ¿ Aplican los documentos tipo señalados a procesos de selección que tengan por objeto intervenciones de mantenimiento, adecuación o reparación de sedes institucionales bajo la modalidad de bolsa a monto agotable, así las actividades y cantidades de obra no pueden definirse con exactitud desde la etapa de planeación?
2. Respuestas:
i) Sí. En los documentos tipo complementarios del sector Institucional, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, en la Matriz 1- Experiencia se encuentra el Capítulo dos (2) “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público”. En este se incluyen de manera general las actividades de adecuación, conservación, intervención, mantenimiento, mejoramiento, modificación, optimización, rehabilitación, remodelación, reposición, reparación locativa, restauración, restitución, terminación, entre otras, sobre infraestructura de servicio público. Para interpretar el alcance y aplicación de estas actividades, se debe tener en cuenta las definiciones del “Anexo – Glosario” de los documentos tipo indicados. Esto, en razón a que el numeral 1.10 del documento base dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”. Como se indicó, las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público. De esta forma, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que, de conformidad con la norma sismorresistente NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”. En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que, por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado. De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, dentro de este se encuentran las edificaciones institucionales judiciales, entendidas estas como el lugar físico -edificio, oficina- donde un órgano de la administración de justicia -tribunal, juzgado, etc- ejercen sus funciones[1]. Considerando que la Fiscalía General de la Nación “es una entidad de la rama judicial del poder público (…) cuya función está orientada a brindar a los ciudadanos una cumplida y eficaz administración de justicia”[2], su actividad reviste naturaleza de servicio público esencial. En este sentido, las edificaciones institucionales de la Fiscalía General de la Nación deben clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público. Por lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que a partir del 16 de febrero de 2026, si una entidad de aquellas obligadas a utilizar los documentos tipo expedidos por esta Entidad adelanta un proceso que tenga por objeto la(s) actividad(es) de adecuación, conservación, intervención, mantenimiento, mejoramiento, modificación, optimización, rehabilitación, remodelación, reposición, reparación locativa, restauración, restitución, terminación, entre otras, sobre infraestructura de servicio público – edificaciones institucionales judiciales, deberá implementar los documentos tipo acogidos mediante las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025, según el proyecto se adelante por la modalidad de licitación de obra pública, selección abreviada de menor cuantía o mínima cuantía, en donde se encuentran dispuestas las actividades 2.2, 2.6 y 2.9 aplicables a los proyectos por los que se indaga en su solicitud. ii. Lo que el peticionario denomina como “Monto agotable”, en realidad puede corresponder a un contrato de suministro o de obra, donde se pacta el pago de la contraprestación a precios unitarios, conforme a unos valores asignados, que son objeto del negocio y que se entregan a la entidad, durante el plazo de ejecución del contrato, sin exceder el valor o presupuesto oficial asignado por la entidad contratante para el efecto. Esta situación se presenta en algunos contratos de obra a precios unitarios donde, pese a que se encuentran establecidos los ítems y el valor de cada uno de ellos, las cantidades definitivas dependen de lo efectivamente ejecutado al finalizar el plazo. En este sistema las partes establecen una suma fija por cada unidad de los trabajos que debe ejecutar el contratista, por lo que el precio –a diferencia del ajuste alzado o la suma cerrada– no se determina por la totalidad de la obra, sino por cada parte, unidad o medida. Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”[3]. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”[4]. Por lo demás, a pesar de que el precio del contrato se fije por un monto agotable, este no deja de pertenecer a la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, especialmente, cuando –conforme al tenor literal de la norma– la obra pública existe cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago. La estructuración del precio del contrato y la forma de pago a precios unitarios, según la demanda de obras, bienes o servicios requeridos por la entidad contratante durante el plazo del contrato, sin exceder el presupuesto oficial, es una modalidad de pacto contractual admisible en el contrato estatal que puede utilizarse por las entidades públicas. En efecto, puede resultar procedente si en la etapa de planeación del contrato, producto de los estudios previos y el análisis del sector y de los oferentes, se observa que la misma resulta adecuada para satisfacer de mejor manera la necesidad que se pretende satisfacer con el proceso de contratación y puede generar algún beneficio, como por ejemplo, la posibilidad de contar con precios fijos de las obras, bienes o servicios que se adquirirán durante el plazo de ejecución, controlando el gasto con el propósito de evitar el exceso en el presupuesto oficial. En todo caso, la decisión de acudir a este tipo de cláusulas, usualmente incorporadas en la “forma de pago” o en el “valor del contrato”, es de la autonomía de las entidades públicas rectoras de sus procesos de contratación porque no están prohibidas o restringidas en la contratación estatal, y podrá adoptarse previa justificación en los estudios previos que soportan el objeto y las condiciones de ejecución del contrato. iii. El numeral 4.1 del Documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2 establece lo siguiente en relación con la oferta económica: “[La Entidad debe indicar si la forma de pago es por precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. El Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial debe ser concordante con la modalidad de pago seleccionada] [Cuando el presupuesto del Proceso de Contratación es estructurado por Precios Unitarios, la Entidad debe aplicar las notas señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial.] Para calificar este factor se tendrá en cuenta el valor total indicado en la propuesta económica o el obtenido de la corrección aritmética. La propuesta económica deberá ser allegada en el Sobre No. 2. [La Entidad debe configurar el Formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los Proponentes. [La Entidad debe incluir el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial y la oferta económica en formato Excel. En ningún caso la Entidad podrá incluir causales de rechazo o reglas que diferentes a las establecidas en el presente documento] (…)”. Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, el primer inciso del numeral 4.1 dispone que la entidad debe establecer si la forma de pago corresponde a precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. Así, el documento base, en relación con la forma de pago, contempla diversas alternativas que pueden ser adoptadas por la entidad; no obstante, estas no tienen carácter taxativo, en la medida en que se prevé expresamente la posibilidad de que la entidad defina una modalidad distinta bajo la expresión “o la que determine”. En todo caso, la opción que se adopte deberá estar debidamente justificada en los estudios y documentos previos, guardar coherencia con la naturaleza y alcance del objeto contractual y asegurar la debida correspondencia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, en cumplimiento de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad que rigen la contratación estatal. Así, debe indicarse que, en relación con los documentos tipo expedidos por esta Agencia y, en especial, en los procesos que adelanten las entidades del sector de infraestructura social, la entidad que adelanta el proceso de selección puede definir, desde los estudios y documentos previos, que el proceso se estructurará bajo la modalidad de pago de monto agotable, lo cual deberá quedar expresamente consignado en la forma de pago prevista en el documento base. Esta definición deberá estar debidamente justificada, en armonía con la naturaleza y alcance del objeto contractual, y ser concordante con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial. En este sentido, en el marco de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, y conforme a las consideraciones expuestas, es jurídicamente viable que el contrato se estructure bajo una modalidad de pago a monto agotable, caso en el cual la entidad reconocerá y pagará únicamente las cantidades efectivamente ejecutadas durante el plazo contractual, sin exceder el presupuesto oficial definido. iv. Los Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, sí resultan aplicables a procesos contractuales orientados a la ejecución de intervenciones de mantenimientos, adecuación o reparación de sedes institucionales de la Fiscalía General de la Nación, aun cuando estos procesos se estructuren bajo esquemas de forma de pago a monto agotable y las cantidades de obras no puedan determinarse con exactitud desde la etapa de planeación. Esto considerando que las actividades señaladas, se encuentran comprendidas dentro del capítulo 2 “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público” de la Matriz 1 – Experiencia. En este sentido, la naturaleza de las actividades a ejecutar –y no la forma específica de estructuración económica del contrato– es el criterio determinante para establecer la aplicación de los Documentos Tipo. Así, cuando el objeto contractual recae sobre intervenciones en infraestructura institucional de servicio público, como sedes administrativas o judiciales, se configura el supuesto de hecho que activa la obligación de emplear los documentos tipo, siempre que el proceso se adelante bajo una de las modalidades de selección para las cuales estos han sido adoptados. El hecho de que el contrato se estructure bajo una modalidad de monto agotable, usualmente asociada a precios unitarios y a la ejecución por demanda, no desnaturaliza su carácter ni lo sustrae del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo. Por el contrario, este tipo de esquemas resulta compatible con contratos en los cuales las cantidades de obra son indeterminadas o variables, siempre que exista un presupuesto oficial que opere como límite máximo y que la entidad haya definido, desde la etapa de planeación, las condiciones técnicas, económicas y de riesgo que permitan garantizar la adecuada ejecución del contrato. En consecuencia, la utilización de una modalidad de pago a monto agotable no constituye un criterio excluyente para la aplicación de los Documentos Tipo, ni habilita a la entidad para apartarse de estos. Por el contrario, su obligatoriedad subsiste cuando concurren los supuestos normativos señalados con anterioridad. |
3. Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 “Por la cual modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones” otorga a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la competencia para adoptar los Documentos Tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Administración Pública.
Con sustento en esta competencia, esta Agencia expidió diversos grupos de Documentos Tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, de agua potable y saneamiento básico y social, para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería, pero también, para la celebración de convenios solidarios con Juntas de Acción Comunal y para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito. De conformidad con las modalidades de selección establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, estos Documentos Tipo se han expedido para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, concurso de méritos y contratación directa.
En el sector social, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el segundo semestre del año 2025 adoptó las siguientes Resoluciones para contratar obra pública y concurso de méritos:
i) Resolución 539 del 21 de agosto de 2015 "Por la cual se adopta la versión -2- de los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura social y se deroga la Resolución 219 de 2021; se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte - versión 2 y se derogan las Resoluciones 220, 392 у 454 de 2021; y se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores institucional y vivienda".
ii) Resolución 540 del 21 de agosto de 2025 "Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda".
iii) Resolución 541 del 21 de agosto de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social; y los documentos tipo complementarios para los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura social relacionados con los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
iv) Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social; que agrupa los sectores de educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda”.
v) Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025 “Por la cual se adopta la versión - 2 de los documentos tipo transversales para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social, los documentos tipo complementarios para los procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social relacionados con el sector educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda y se deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023".
Las Resoluciones 539, 540 y 541 del 21 de agosto de 2025, así como las Resoluciones 952 y 953 del 15 de diciembre de 2025, adoptadas en el sector de infraestructura social, aplican de forma transversal a las modalidades de selección indicadas y a los proyectos de infraestructura, interventoría y consultoría enmarcados dentro de los sectores educativo, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, en los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026[5].
Es importante resaltar que, en virtud de la regla de inalterabilidad, los documentos tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.
Por lo tanto, la entidad solo podrá modificar aspectos de los documentos tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su proceso de contratación sin ningún tipo de alteración.
Para establecer si determinado objeto contractual se encuentra cobijado o no por los documentos tipo, es necesario determinar si el mismo se enmarca en los tipos de infraestructura, modalidades de selección y tipos de obra estandarizadas en las respectivas matrices de experiencia. De esta manera, solo resulta obligatoria la aplicación de un documento tipo en particular cuando se ha establecido que el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de las resoluciones expedidas por esta Agencia mediante las cuales se adoptan documentos tipo.
Uno de los elementos comunes a los diferentes documentos tipo es la “Matriz – Experiencia”. Esta consta de unas celdas en las que se describe la experiencia requerida en relación con el objeto a contratar, definiendo además qué tipo de actividades relacionadas con cada sector deben acogerse a los pliegos tipo. Por otro lado, encontramos el “Anexo – Glosario”, el cual contiene las definiciones de los términos usados en los documentos del proceso. Utilizando estos dos documentos, la entidad estatal puede definir si el objeto a contratarse debe emplear los documentos tipo adoptados por esta Agencia.
La Matriz – Experiencia, cumple una doble función: Por un lado, sirve para estandarizar las condiciones de experiencia, conforme al parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. De otro lado, dicha matriz permite determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo respecto de objetos contractuales asociados, ya que son las actividades descritas en esta las que, obligatoriamente, deben contratarse aplicando documentos tipo.
De esta manera, para saber a qué actividades deben aplicarse los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social expedidos por esta Agencia, la entidad debe verificar que estos apliquen para la modalidad de selección en la que debe celebrarse el proceso, subsumiendo el objeto a contratar en los tipos de proyectos de infraestructura a contratarse. Por tanto, si el objeto contractual a ejecutar se encuadra materialmente dentro de alguno de los tipos actividades concretas señaladas en cada una de las matrices de experiencia, se tendrán que aplicar estos documentos tipo para los mencionados sectores −según corresponda−, mientras que en el caso contrario no será forzosa su aplicación.
ii. En los documentos tipo complementarios del sector Institucional, en la modalidad de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía, en la Matriz 1 se encuentran los siguientes tipos de infraestructura: “1) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA, 2) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE SERVICIO PÚBLICO, 3) OBRAS EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA INSTITUCIONAL - SITIOS DE RECLUSIÓN, 4) OBRAS EN VÍAS DE ACCESO O PARQUEADEROS O ZONAS DE CIRCULACIÓN (VEHICULAR O PEATONAL) O PLAZUELAS O PLAZAS O PLAZUELAS EN EDIFICACIONES INSTITUCIONALES, y 5) OBRAS PARA ATENCIÓN, PREVENCIÓN O MITIGACIÓN DE EMERGENCIAS DIFERENTES A CONTRATACIÓN DIRECTA PARA EL SECTOR INSTITUCIONAL”. Particularmente, en relación con el primer problema jurídico planteado en este concepto, en el Capítulo dos (2) “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público”, se incluyen las siguientes actividades que recaen sobre las que indaga en su solicitud:
“2.2. PROYECTOS DE ADECUACIÓN Y/O CONSERVACIÓN Y/O INTERVENCIÓN Y/O INSTALACIÓN Y/O MANTENIMIENTO Y/O MEJORAMIENTO Y/O MODIFICACIÓN U OPTIMIZACIÓN Y/O REHABILITACIÓN Y/O REMODELACIÓN Y/O REPOSICIÓN Y/O REPARACIÓN LOCATIVA Y/O RESTAURACIÓN Y/O RESTITUCIÓN Y/O TERMINACIÓN DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PÚBLICO.
2.6. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN ADECUACIÓN Y/O CONSERVACIÓN Y/O INTERVENCIÓN Y/O INSTALACIÓN Y/O MANTENIMIENTO Y/O MEJORAMIENTO Y/O MODIFICACIÓN U OPTIMIZACIÓN Y/O REHABILITACIÓN Y/O REMODELACIÓN Y/O REPOSICIÓN Y/O REPARACIÓN LOCATIVA Y/O RESTAURACIÓN Y/O RESTITUCIÓN Y/O TERMINACIÓN DE BATERÍAS SANITARIAS Y/O REDES HIDROSANITARIAS Y/O TANQUES DE ALMACENAMIENTO Y/O SISTEMAS DE BOMBEO Y/O REDES CONTRA INCENDIOS DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PÚBLICO.
2.9. PROYECTOS DE CONSTRUCCIÓN Y/O AMPLIACIÓN Y/O RECONSTRUCCIÓN Y/O ADECUACIÓN Y/O CONSERVACIÓN Y/O INTERVENCIÓN Y/O INSTALACIÓN Y/O MANTENIMIENTO Y/O MEJORAMIENTO Y/O MODIFICACIÓN U OPTIMIZACIÓN Y/O REHABILITACIÓN Y/O REMODELACIÓN Y/O REPOSICIÓN Y/O REPARACIÓN LOCATIVA Y/O RESTAURACIÓN Y/O RESTITUCIÓN Y/O TERMINACIÓN DE REDES ELÉCTRICAS Y/O CIRCUITOS CERRADOS DE TV Y/O SISTEMAS DE SEGURIDAD Y/O CIRCUITOS DE VOZ Y DATOS Y/O PLANTAS ELÉCTRICAS Y/O SUBESTACIONES Y/O REDES DE TELEMÁTICA Y/O COMUNICACIÓN Y/O SONIDO Y/O TELEFONÍA Y/O REDES O SISTEMAS DE ILUMINACIÓN O LUMINARIAS INTERIORES O EXTERIORES DE INFRAESTRUCTURA DE SERVICIO PÚBLICO”.
Las actividades señaladas, contenidas en la Matriz 1 – Experiencia de los documentos tipo del sector Institucional, de manera general corresponden a la adecuación, conservación, intervención, mantenimiento, mejoramiento, modificación, optimización, rehabilitación, remodelación, reposición, reparación locativa, restauración, restitución, terminación, entre otras, sobre infraestructura de servicio público.
Para interpretar el alcance y aplicación de estas actividades, se debe tener en cuenta las definiciones del “Anexo – Glosario” de los documentos tipo indicados. Esto, en razón a que el numeral 1.10 del documento base dispone que “[p]ara los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia”.
Ahora bien, como se indicó las actividades señaladas recaen sobre obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público. De esta forma, para determinar qué abarca este tipo de infraestructura, debe indicarse que, de conformidad con la norma NSR-10 en el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público (I-5) “se clasifican las edificaciones o espacios destinados a funciones administrativas y prestación de servicios públicos necesarios para el buen funcionamiento de las ciudades”[6]. Entre las edificaciones o espacios que pertenecen a este Subgrupo se encuentran las siguientes: “Centros de comunicación o administrativos o administrativos de servicios municipales, distritales o gubernamentales, juzgados y otros similares”[7].
En este sentido, el Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público corresponde a una categoría de clasificación establecida por la NSR-10 que agrupa a aquellas edificaciones o espacios destinados al ejercicio de funciones administrativas y a la prestación de servicios públicos esenciales para el adecuado funcionamiento de las ciudades. Este subgrupo comprende centros de comunicación, administrativos y sedes de servicios en distintos niveles, juzgados y otros similares. La expresión “Otros similares” evidencia que la enumeración no es taxativa, sino enunciativa, por lo incluye todas aquellas edificaciones que por su naturaleza y finalidad, están orientadas a la prestación de servicios públicos y al desarrollo de funciones institucionales del Estado.
De acuerdo con la definición del Subgrupo de Ocupación Institucional y las edificaciones que este comprende, dentro de este se encuentran las edificaciones institucionales judiciales, entendidas estas como el lugar físico -edificio, oficina- donde un órgano de la administración de justicia -tribunal, juzgado, etc- ejercen sus funciones[8]. Considerando que la Fiscalía General de la Nación “es una entidad de la rama judicial del poder público (…) cuya función está orientada a brindar a los ciudadanos una cumplida y eficaz administración de justicia”[9], su actividad reviste naturaleza de servicio público esencial. En este sentido, las edificaciones institucionales de la Fiscalía General de la Nación deben clasificarse dentro del Subgrupo de Ocupación Institucional de Servicio Público.
Por lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le informa que a partir del 16 de febrero de 2026, si una entidad de aquellas obligadas a utilizar los documentos tipo expedidos por esta Entidad adelanta un proceso que tenga por objeto la(s) actividad(es) de adecuación, conservación, intervención, mantenimiento, mejoramiento, modificación, optimización, rehabilitación, remodelación, reposición, reparación locativa, restauración, restitución, terminación, entre otras, sobre infraestructura de servicio público – edificaciones institucionales judiciales, deberá implementar los documentos tipo acogidos mediante las Resoluciones 539, 540 y 541 de 2025, según el proyecto se adelante por la modalidad de licitación de obra pública, selección abreviada de menor cuantía o mínima cuantía, en donde se encuentran dispuestas las actividades 2.2, 2.6 y 2.9 aplicables a los proyectos por los que se indaga en su solicitud.
Sin perjuicio de las aclaraciones anteriores, debe advertirse que es la entidad contratante, al momento de adelantar sus actividades de planeación de cada proceso contractual, quien debe determinar si de acuerdo con las particularidades del contrato a ejecutar, este encaja o no dentro de alguna de las actividades de la matriz 1 de cada Documento Tipo, y si en consecuencia deben aplicarse o no determinados Documentos Tipo, conforme a los parámetros indicados en este concepto. Lo anterior sin que pueda apartarse de su aplicación cuando materialmente el objeto a contratar corresponde con alguna actividad de contemplada en dicha matriz.
ii. Lo que el peticionario denomina como “Monto agotable”, en realidad puede corresponder a un contrato de suministro o de obra, donde se pacta el pago de la contraprestación a precios unitarios, conforme a unos valores asignados, que son objeto del negocio y que se entregan a la entidad, durante el plazo de ejecución del contrato, sin exceder el valor o presupuesto oficial asignado por la entidad contratante para el efecto.
Esta situación se presenta en algunos contratos de obra a precios unitarios donde, pese a que se encuentran establecidos los ítems y el valor de cada uno de ellos, las cantidades definitivas dependen de lo efectivamente ejecutado al finalizar el plazo[10]. En este sistema las partes establecen una suma fija por cada unidad de los trabajos que debe ejecutar el contratista, por lo que el precio –a diferencia del ajuste alzado o la suma cerrada– no se determina por la totalidad de la obra, sino por cada parte, unidad o medida.
Para la doctrina, “Se trata de un sistema flexible en el precio y en la obra, por cuanto ambos solo van a quedar definitivamente determinados al momento de la conclusión de las obras, circunstancia en la que recién podrán conocerse con exactitud la cantidad de unidades ejecutadas por el constructor y, del mismo modo, el precio definitivo a ser pagado por el comitente”[11]. En este caso, también se requiere establecer un tope máximo para la adelantar las obras, ya que “[…] el precio total depende del conjunto de trabajos ejecutados según el presupuesto, pudiendo por tanto variar por nuevos trabajos adicionales […]”[12]. Por lo demás, a pesar de que el precio del contrato se fije por un monto agotable, este no deja de pertenecer a la tipología del artículo 32.1 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, especialmente, cuando –conforme al tenor literal de la norma– la obra pública existe cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago.
La estructuración del precio del contrato y la forma de pago a precios unitarios, según la demanda de obras, bienes o servicios requeridos por la entidad contratante durante el plazo del contrato, sin exceder el presupuesto oficial, es una modalidad de pacto contractual admisible en el contrato estatal que puede utilizarse por las entidades públicas. En efecto, puede resultar procedente si en la etapa de planeación del contrato, producto de los estudios previos y el análisis del sector y de los oferentes, se observa que la misma resulta adecuada para satisfacer de mejor manera la necesidad que se pretende satisfacer con el proceso de contratación y puede generar algún beneficio, como por ejemplo, la posibilidad de contar con precios fijos de las obras, bienes o servicios que se adquirirán durante el plazo de ejecución, controlando el gasto con el propósito de evitar el exceso en el presupuesto oficial. En todo caso, la decisión de acudir a este tipo de cláusulas, usualmente incorporadas en la “forma de pago” o en el “valor del contrato”, es de la autonomía de las entidades públicas rectoras de sus procesos de contratación porque no están prohibidas o restringidas en la contratación estatal, y podrá adoptarse previa justificación en los estudios previos que soportan el objeto y las condiciones de ejecución del contrato.
iii. Durante la etapa de planeación como resultado del estudio del sector y del análisis de riesgo, la entidad debe establecer las condiciones necesarias para garantizar la ejecución del contrato, teniendo en cuenta la necesidad que pretende satisfacer, el objeto, alcance, especificaciones técnicas, forma de pago y demás aspectos inherentes al proyecto. De allí que estas condiciones, al ser fijadas por parte de la entidad, pueden implicar modificaciones a los documentos tipo, las cuales deben ser adecuadas, proporcionales y consecuentes con su contenido, respetando el principio de inalterabilidad.
El numeral 4.1 del Documento base de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2 establece lo siguiente en relación con la oferta económica:
“[La Entidad debe indicar si la forma de pago es por precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. El Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1– Formulario de Presupuesto Oficial debe ser concordante con la modalidad de pago seleccionada]
[Cuando el presupuesto del Proceso de Contratación es estructurado por Precios Unitarios, la Entidad debe aplicar las notas señaladas en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto oficial.]
Para calificar este factor se tendrá en cuenta el valor total indicado en la propuesta económica o el obtenido de la corrección aritmética. La propuesta económica deberá ser allegada en el Sobre No. 2.
[La Entidad debe configurar el Formato de oferta económica que se encuentra en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, para que sea diligenciado por los Proponentes.
[La Entidad debe incluir el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial y la oferta económica en formato Excel. En ningún caso la Entidad podrá incluir causales de rechazo o reglas que diferentes a las establecidas en el presente documento]
(…)”.
Los párrafos que están en corchetes son notas aclaratorias o instrucciones para la entidad contratante, que deben ser seguidas sin vulnerar el carácter obligatorio y la regla de inalterabilidad de los documentos tipo. En específico, el primer inciso del numeral 4.1 dispone que la entidad debe establecer si la forma de pago corresponde a precio global, llave en mano, precios unitarios, administración delegada, reembolso de gastos o la que determine. Así, el documento base, en relación con la forma de pago, contempla diversas alternativas que pueden ser adoptadas por la entidad; no obstante, estas no tienen carácter taxativo, en la medida en que se prevé expresamente la posibilidad de que la entidad defina una modalidad distinta bajo la expresión “o la que determine”.
En todo caso, la opción que se adopte deberá estar debidamente justificada en los estudios y documentos previos, guardar coherencia con la naturaleza y alcance del objeto contractual y asegurar la debida correspondencia con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial, en cumplimiento de los principios de planeación, transparencia y responsabilidad que rigen la contratación estatal.
Así, debe indicarse que, en relación con los documentos tipo expedidos por esta Agencia y, en especial, en los procesos que adelanten las entidades del sector de infraestructura social, la entidad que adelanta el proceso de selección puede definir, desde los estudios y documentos previos, que el proceso se estructurará bajo la modalidad de pago de monto agotable, lo cual deberá quedar expresamente consignado en la forma de pago prevista en el documento base. Esta definición deberá estar debidamente justificada, en armonía con la naturaleza y alcance del objeto contractual, y ser concordante con el Anexo 1 – Anexo Técnico y el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial.
Ahora bien, la forma de pago escogidas por la entidad en el documento base, deberá guardar armonía con el “Anexo 5 – Minuta del Contrato”. En este documento, la “Cláusula 8. Forma de pago” tiene por objeto establecer las condiciones a las que está sometido el contratista para que la entidad estatal pague el valor del contrato[13].
En este sentido, en el marco de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social – versión 2, y conforme a las consideraciones expuestas, es jurídicamente viable que el contrato se estructure bajo una modalidad de pago a monto agotable, caso en el cual la entidad reconocerá y pagará únicamente las cantidades efectivamente ejecutadas durante el plazo contractual, sin exceder el presupuesto oficial definido.
Conforme con lo anterior, para responder al tercer problema jurídico planteado en este concepto, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente le indica que, los Documentos Tipo de infraestructura social sí resultan aplicables a procesos contractuales orientados a la ejecución de intervenciones de mantenimientos, adecuación o reparación de sedes institucionales de la Fiscalía General de la Nación, aun cuando estos procesos se estructuren bajo esquemas de forma de pago a monto agotable y las cantidades de obras no puedan determinarse con exactitud desde la etapa de planeación. Esto considerando que las actividades señaladas, se encuentran comprendidas dentro del capítulo 2 “Obras en proyectos de infraestructura institucional de servicio público” de la Matriz 1 – Experiencia.
En este sentido, la naturaleza de las actividades a ejecutar –y no la forma específica de estructuración económica del contrato– es el criterio determinante para establecer la aplicación de los Documentos Tipo. Así, cuando el objeto contractual recae sobre intervenciones en infraestructura institucional de servicio público, como sedes administrativas o judiciales, se configura el supuesto de hecho que activa la obligación de emplear los documentos tipo, siempre que el proceso se adelante bajo una de las modalidades de selección para las cuales estos han sido adoptados.
El hecho de que el contrato se estructure bajo una modalidad de monto agotable, usualmente asociada a precios unitarios y a la ejecución por demanda, no desnaturaliza su carácter ni lo sustrae del ámbito de aplicación de los Documentos Tipo. Por el contrario, este tipo de esquemas resulta compatible con contratos en los cuales las cantidades de obra son indeterminadas o variables, siempre que exista un presupuesto oficial que opere como límite máximo y que la entidad haya definido, desde la etapa de planeación, las condiciones técnicas, económicas y de riesgo que permitan garantizar la adecuada ejecución del contrato.
En consecuencia, la utilización de una modalidad de pago a monto agotable no constituye un criterio excluyente para la aplicación de los Documentos Tipo, ni habilita a la entidad para apartarse de estos. Por el contrario, su obligatoriedad subsiste cuando concurren los supuestos normativos señalados con anterioridad.
iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura social, en los conceptos C-375 del 27 de septiembre de 2021, C-536 del 29 de septiembre de 2021, P20210826007696 del 6 de octubre de 2021, C-729 del 24 de enero de 2022, C-090 del 16 de marzo de 2022, C-287 del 11 de mayo de 2022, C-334 del 25 de mayo de 2022, C-344 del 9 de junio de 2022, C-436 del 6 de julio de 2022, C-951 del 18 enero de 2023,C-231 del 30 de junio de 2023, C-587 del 23 de octubre de 2024, C-636 del 1 de noviembre de 2024, C-777 del 9 de diciembre de 2024, C-971 del 21 de enero de 2025 y C-1813 del 31 de diciembre de 2025, entre otros.
Por otra parte, esta subdirección se pronunció sobre los contratos a monto agotable en los siguientes conceptos C-768 del 26 de diciembre de 2024, C-609 del 25 de octubre de 2024 y C-1300 del 29 de septiembre de 2025, entre otros.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/ .
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos y para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
https://formacionvirtual.colombiacompra.gov.co/mod/page/view.php?id=3718
De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Carlos Mario Castrillón Endo Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Lida Milena Guanumen Pacheco Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Martha Alicia Romero Vargas Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Definición construida con base, entre otros de los diccionarios: Lexvademecum y Poder Judicial de la República de Costa Rica. ↑
Definición tomada de la fiscalía general de la Nación en el siguiente enlace: https://www.fiscalia.gov.co/colombia/la-entidad/quienes-somos/#:~:text=Es%20una%20entidad%20de%20la,y%20eficaz%20administraci%C3%B3n%20de%20justicia. ↑
PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Astrea, 2004. Pp. 254-255. ↑
PLANIOL, Marcel & RIPERT, Jeorge. Tratado práctico de derecho civil francés. Tomo XI. La Habana: Cultural SA, 1940. p. 163. ↑
Resolución 539 del 21 de agosto de 2025, artículo 23. “Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026”.
Resolución 540 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura social de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 541 del 21 de agosto de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los procedimientos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura de los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 952 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026.
Resolución 953 del 15 de diciembre de 2025, artículo 22. Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir de su publicación, deroga la Resolución 798 del 29 de diciembre de 2023 y sus modificaciones posteriores, y aplicará para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura social en los sectores educación, salud, cultura, recreación y deporte, institucional y vivienda, cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 16 de febrero de 2026. ↑
Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente NSR-10 ↑
Ibidem ↑
Definición construida con base, entre otros de los diccionarios: Lexvademecum y Poder Judicial de la República de Costa Rica. ↑
Definición tomada de la fiscalía general de la Nación en el siguiente enlace: https://www.fiscalia.gov.co/colombia/la-entidad/quienes-somos/#:~:text=Es%20una%20entidad%20de%20la,y%20eficaz%20administraci%C3%B3n%20de%20justicia. ↑
Cfr. MARTÍNEZ MAS, Francisco. La terminación, entrega, recepción, y liquidación en el contrato de obra. Madrid: Dykinson, 2001. pp. 176-177. ↑
PODETTI, Humberto. El contrato de construcción. Buenos Aires: Astrea, 2004. Pp. 254-255. ↑
PLANIOL, Marcel & RIPERT, Jeorge. Tratado práctico de derecho civil francés. Tomo XI. La Habana: Cultural SA, 1940. p. 163. ↑
“Anexo 5 – Minuta del Contrato. […] CLÁSULA 8. FORMA DE PAGO.
[La Entidad podrá escoger alguna de las siguientes formas de pago o configurar la que considere conveniente para cancelar el valor del contrato al Contratista. En todo caso, esta cláusula debe incluir todos los documentos y plazos necesarios para el pago, incluyendo el pago anticipado del contrato, en caso de que se haya pactado]”, ↑