COLOMBIA COMPRA EFICIENTE, OBLIGATORIEDAD, ACUERDOS COMERCIALES, MANUALES

Texto del concepto

Página 1 de 15



CCE-DES-FM-17
ACUERDOS COMERCIALES – Fuentes – Aplicabilidad – Incorporación
Los tratados bilaterales de comercio con capítulos sobre contratación pública son hoy en día una
realidad en el ordenamiento jurídico colombiano y las normas de contratación nacionales, como el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, deben ser aplicadas en la práctica
con la debida observancia de las obligaciones internacionales del Estado, so pena de causar
responsabilidad por incumplimiento de dichas obligaciones.
De esta forma, los acuerdos comerciales son tratados internacionales celebrados entre Estados e
incorporados a los ordenamientos nacionales, cuyo contenido consagra derechos y obligaciones
en distintas materias, entre estas las compras públicas. En el caso colombiano, cada acuerdo
comercial, por ser un tratado que celebra el gobierno con otros Estados, debe ser aprobado y
posteriormente incorporado al ordenamiento jurídico colombiano por una ley de la República.
ACUERDOS COMERCIALES ― Entidades estatales ― Deber de verificación
[...] las entidades estatales tienen la obligación de identificar los Acuerdos Comerciales aplicables
a sus procesos de contratación, y de esta manera cumplir con las obligaciones previstas en materia
de compras y contratación pública. Para ello, las entidades estatales deben tener en cuenta que
los capítulos de compras y contratación pública de los acuerdos comerciales contienen: i) una lista
de las entidades estatales incluidas en el acuerdo comercial; ii) los valores (umbrales) a partir de
los cuales el Acuerdo Comercial es aplicable al proceso de contratación; y, iii) las excepciones a la
aplicación del acuerdo comercial.
UMBRAL – ACUERDO COMERCIAL – DERECHOS ESPECIALES DE GIRO – DEG –
Valor a partir del cual es aplicable un acuerdo comercial
Respecto de los valores a partir de los cuales el Acuerdo Comercial es aplicable al proceso de
contratación, debe señalarse que los valores generalmente son negociados en dólares de los
Estados Unidos de América o en Derechos Especiales de Giro (DEG) –Special Drawing Rights,
SDR por sus siglas en inglés–. [...] Frente al valor de los Derechos Especiales de Giro «DEG», el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es el encargado de señalar, con la periodicidad definida
en cada Acuerdo Comercial, el valor de conversión de estas monedas a pesos colombianos para
determinar el umbral aplicable y la Agencia pone dichos valores a disposición de los partícipes del
Sistema de Compra Pública en el siguiente enlace:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/umbrales_tratados_comercia
les_-_2022_-_2023.pdf.

COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Decreto Ley 4170 de 2011 – Naturaleza jurídica –
Objeto

El legislador determinó que su objetivo sería servir como ente rector de la política de compras y
contratación del Estado, al ser consciente de la necesidad de contar en la estructura del Estado
con un órgano técnico especializado que asumiera la tarea de formular políticas públicas, normas
y unificar los procesos de contratación estatal, facultando a la Agencia para «difundir las normas,
reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación
pública», de conformidad con el numeral 10 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011. [...] En
este contexto, concretamente el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011 señala que

Página 2 de 15



una de las funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública es «desarrollar, implementar
y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que
faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la
eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y
procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas».

COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Funciones – Expedición – Guías – Manuales –
Circulares

En ejercicio de estas competencias conferidas por el Decreto Ley 4170 de 2011, Colombia Compra
Eficiente ha expedido Guías, Manuales y Circulares, los cuales pueden ser calificados como
herramientas de apoyo a los partícipes de la contratación pública.

OBLIGATORIEDAD – Actos – Colombia Compra Eficiente

En otras palabras, lo que define la obligatoriedad de determinado acto que expida la entidad no es
que se adopte mediante Circular Externa, sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación
ha sido encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de
Contratación Pública. Lo anterior hace referencia a uno de los elementos de los actos
administrativos: la competencia.

Además, para que un acto expedido por esta entidad sea obligatorio, debe reunir todos los demás
elementos de un acto administrativo, entendido este, desde su concepción clásica, como la
manifestación unilateral de voluntad de la Administración, en ejercicio de la función administrativa,
con el potencial de producir efectos jurídicos.

ACUERDOS COMERCIALES – MANUALES – Alcance

Ahora bien, tratándose del Manual para el manejo de los Acuerdos Comerciales en Procesos de
Contratación, como lo indicó esta Subdirección en el Concepto con radicado No.
2201913000008425 del 13 de noviembre de 2019, «Las entidades estatales pueden hacer uso del
“Manual para el manejo de los Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratacio
́
n”, expedido por
Colombia Compra Eficiente como herramienta orientadora para conocer la cobertura de los
Acuerdos Comerciales y los plazos correspondientes, sin embargo, el uso del manual no exime a
la entidad del deber de conocer y aplicar cada Acuerdo Comercial». En otras palabras, el Manual
es una herramienta de orientación, pero no exime a las entidades estatales de verificar la cobertura
y aplicar los acuerdos comerciales que resulten obligatorios en el correspondiente procedimiento
de selección. Lo anterior guarda consonancia con los artículos 2.2.1.2.4.1.1. y 2.2.1.2.4.1.2. del
Decreto 1082 de 2015, que disponen, respectivamente, que: «Las Entidades Estatales deben
adelantar los Procesos de Contratación de acuerdo con lo previsto en los Acuerdos Comerciales,
cuando estos les sean aplicables» y que «Si un mismo Proceso de Contratación está sometido a
varios Acuerdos Comerciales, la Entidad Estatal debe adoptar las medidas necesarias para el
cumplimiento de la totalidad de los compromisos previstos en los Acuerdos Comerciales». De esta
manera, las entidades estatales y los procesos contractuales cubiertos por los tratados suscritos
entre Colombia y otros Estados son aquellos que aparecen en sus listas. Por ello, la determinación
de si tales acuerdos comerciales aplican o no en un determinado procedimiento de selección
corresponde realizarlo a cada entidad estatal, consultando el ámbito de cobertura de cada Acuerdo
Comercial.

Página 3 de 15



Bogotá D.C., 03 Agosto de 2022



Señora
Karen Moreno Echeverry
Ibagué, Tolima

Concepto C – 511 de 2022

Temas:

ACUERDOS COMERCIALES – Fuentes – Aplicabilidad –
Incorporación / ACUERDOS COMERCIALES ― Entidades
estatales ― Deber de verificación / UMBRAL – ACUERDO
COMERCIAL – DERECHOS ESPECIALES DE GIRO – DEG –
Valor a partir del cual es aplicable un acuerdo comercial /
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Decreto Ley 4170 de 2011
– Naturaleza jurídica – Objeto / COLOMBIA COMPRA
EFICIENTE – Funciones – Expedición – Guías – Manuales –
Circulares / OBLIGATORIEDAD – Actos – Colombia Compra
Eficiente / ACUERDOS COMERCIALES – MANUALES –
Alcance
Radicación:
Respuesta a consulta P20220624006318


Estimada señora Moreno:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del
artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública −
Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 24 de junio de 2022

1. Problemas planteados

Usted realiza la siguiente pregunta:

«Una duda con respecto al manual de manejo de acuerdos comerciales
proceso de contratación, teniendo en cuenta que se realizó modificación en
la expresión de valores que ahora son expresados en Derechos Especiales
de Giro (DEG), al momento de consultar los valores de referencias para la
aplicación de acuerdos a Entidades Estatales a nivel municipal, no queda
claro el valor que corresponde al acuerdo comercial ISRAEL, puesto que en
los anexos adjuntos de los umbrales no está explicito este valor. La
pregunta es la siguiente: que valor corresponde en pesos colombianos

Página 4 de 15



cuando dice: El Acuerdo Comercial con Israel es aplicable a los Procesos
de Contratación para: (i) adquirir bienes y servicios a partir de 250.000 DEG
y (ii) para servicios de construcción desde 5.000.000 SDR».
2. Consideraciones

Para resolver su consulta, se analizará el tema de la contratación pública y los tratados
internacionales, particularmente lo relativo a los valores a partir de los cuales el Acuerdo
Comercial es aplicable al proceso de contratación.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se
pronunció sobre los tratados o acuerdos comerciales en la contratación estatal en los
conceptos con radicado No. 2201913000006925 del 17 de septiembre de 2019,
2201913000008236 del 6 de noviembre de 2019, 2201913000008425 del 13 de noviembre
de 2019, C–360 del 16 de julio de 2020, C–417 del 16 de julio de 2020, C–611 del 2 de
octubre de 2020, C–613 del 26 de octubre de 2020, C–694 del 26 de noviembre de 2020,
C–755 del 6 de enero de 2021 y C–285 del 11 de junio de 2021, de igual forma se ha
pronunciado sobre la naturaleza de las guías y los manuales en los Conceptos C-451 del
31 de agosto de 2021, C-519 del 23 de septiembre de 2021, C-117 del 24 de marzo de
2022 y C-149 del 5 de abril de 2022, refiriéndose específicamente al «Manual para el
manejo de los Acuerdos Comerciales en Procesos de Contratación» en los Conceptos C-
124 del 5 de abril de 2021, C-117 de 24 de marzo de 2022 y C-383 del 15 de junio de
2022. Las ideas expuestas en dichas oportunidades se reiterarán a continuación y se
complementarán en lo pertinente: 

2.1. Contratación Pública y tratados internacionales

El derecho de la contratación estatal ha dejado de ser un fenómeno estrictamente
doméstico. Desde hace varias décadas existen instrumentos normativos, buenas prácticas
y soft law que hacen parte del «nuevo sistema de fuentes» de la contratación pública en
diversos ordenamientos jurídicos en el mundo. La transformación de los sistemas locales
ha sido de tal magnitud y tan evidente resulta la existencia de un orden internacional que
la doctrina se refirió, hace más de dos décadas, a este cuerpo de normas e ideas sobre
contratación estatal como «una reforma global»
1
o, incluso, una «revolución global»
2
.
Esta revolución global en materia de contratación estatal es un fenómeno jurídico,
en alguna medida imbricado con el fenómeno más amplio de la globalización, en el cual
se cuentan actores diversos, como la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho

1
DON WALLACE. The changing world of national procurement systems: global reformation.
Public procurement law review 4.2, 1995: 57-62.

2
SUE ARROWSMITH; LINARELLI, John; WALLACE, Don. Regulation public procurement-
national and international perspectives. Kluwer Law International BV, 2000.

Página 5 de 15



Mercantil, que cuenta con una ley modelo en materia de contratación pública
3
, los
organismos multilaterales de crédito que han actuado como catalizadores de reforma de
los sistemas locales
4
. De igual forma, la liberalización de los mercados de contratación
mediante acuerdos plurilaterales de comercio como el Acuerdo sobre Contratación Pública
de la OMC, acuerdos regionales como la Unión Europea, o acuerdos bilaterales de
comercio con capítulos de contratación estatal, lo cual tiene importantes efectos para el
asunto analizado en este concepto.
Los tratados bilaterales de comercio con capítulos sobre contratación pública son
hoy en día una realidad en el ordenamiento jurídico colombiano y las normas de
contratación nacionales, como el Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública, deben ser aplicadas en la práctica con la debida observancia de las obligaciones
internacionales del Estado, so pena de causar responsabilidad por incumplimiento de
dichas obligaciones.
De esta forma, los acuerdos comerciales son tratados internacionales celebrados
entre Estados e incorporados a los ordenamientos nacionales, cuyo contenido consagra
derechos y obligaciones en distintas materias, entre estas las compras públicas. En el
caso colombiano, cada acuerdo comercial, por ser un tratado que celebra el Gobierno con
otros Estados, debe ser aprobado y posteriormente incorporado al ordenamiento jurídico
colombiano por una ley de la República
5
.
Uno de los aspectos que presenta mayor complejidad a nivel internacional en
materia de contratación pública se refiere al concepto de contratación pública cubierta.
Esto es, las transacciones que se entienden comprendidas dentro del acuerdo, y a las
cuales deben, en consecuencia, aplicarse los estándares de protección acordados. Para
poder determinar qué es contratación cubierta es necesario revisar el instrumento

3
SUE ARROWSMITH. Public procurement: An appraisal of the UNCITRAL model law as a global
standard. International & Comparative Law Quarterly, 2004, vol. 53, no 1, p. 17-46.
4
SOPE WILLIAMS-ELEGBE. The World Bank's influence on procurement reform in
Africa. African Journal of International and Comparative Law, 2013, vol. 21, no 1, p. 95-119; SOPE
WILLIAMS-ELEGBE. Public Procurement and Multilateral Development Banks: Law, Practice and
Problems. Bloomsbury Publishing, 2017.

5
La Constitución Política, en el artículo 189, numeral 2, dispone que el Presidente de la
Repu
́
blica debe: «Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares,
recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional
tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso». Asi
́
mismo, en el artículo 150,
numeral 16, establece que el Congreso de la Republica debe: «Aprobar o improbar los tratados que el
Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional. Por medio de dichos
tratados podrá́ el Estado, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir
parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover
o consolidar la integración económica con otros Estados».

Página 6 de 15



normativo preciso cuya protección se invoca –el tratado– y determinar si la transacción
que se alega como cubierta lo está o no.
Por esta razón, las entidades estatales tienen la obligación de identificar los
Acuerdos Comerciales aplicables a sus procesos de contratación, y de esta manera
cumplir con las obligaciones previstas en materia de compras y contratación pública. Para
ello, las entidades estatales deben tener en cuenta que los capítulos de compras y
contratación pública de los acuerdos comerciales contienen: i) una lista de las entidades
estatales incluidas en el acuerdo comercial; ii) los valores a partir de los cuales el Acuerdo
Comercial es aplicable al proceso de contratación; y, iii) las excepciones a la aplicación
del acuerdo comercial.
En suma, la finalidad de celebrar acuerdos comerciales es el cumplimiento
recíproco de las obligaciones que estos contienen. Por ello, dependiendo del tratado y su
contenido, se podrá determinar específicamente el tipo de obligaciones que Colombia
tendrá que cumplir.
Respecto de los valores a partir de los cuales el Acuerdo Comercial es aplicable al
proceso de contratación, debe señalarse que los valores generalmente son negociados en
dólares de los Estados Unidos de América o en Derechos Especiales de Giro (DEG) –
Special Drawing Rights, SDR por sus siglas en inglés–.
En cuanto a los Derechos Especiales de Giro «DEG», el Banco de la República los
define como «un activo de reserva internacional creado por el FMI en 1969 para
complementar otros activos de reserva de los países miembros. La calidad de activo de
reserva del DEG resulta del compromiso de los miembros de mantenerlos y aceptarlos, y
honrar las obligaciones que se derivan de las operaciones en este sistema»
6
. Por otro
lado, según el Fondo Monetario Internacional –FMI–, entidad creadora de este sistema de
activos de reserva internacional, aclara que «El DEG no es ni una moneda ni un crédito
frente al FMI. Más bien representa un derecho potencial frente a las monedas de libre uso
de los países miembros del FMI. El DEG se puede canjear por monedas de libre uso»
7
.
Partiendo de las definiciones anteriores, puede entenderse por Derechos Especiales de
Giro como un derecho potencial pecuniario, utilizado por los estados miembros del FMI,
para saldar transacciones internacionales y, en los casos pertinentes, intercambiar los
mencionados derechos por monedas de libre uso de cara a hacer frente a las necesidades
de financiamiento de la balanza de pagos o para recomponer el portafolio de las reservas
internacionales del Estado.

6
Banco de la República – Preguntas y respuestas sobre los Derechos Especiales de Giro (DEG) del
Fondo Monetario Internacional (FMI), Jueves, 16 Septiembre 2021 – https://www.banrep.gov.co/es/preguntas-
y-respuestas-sobre-derechos-especiales-giro-deg-del-fondo-monetario-internacional-fmi

7
Fondo Monetario Internacional – Ficha Técnica, Derechos Especiales de Giro (DEG), 2 de agosto
de 2021.

Página 7 de 15



Ahora bien, dentro de las monedas de libre uso que pueden intercambiarse por
Derechos Especiales de Giro «DEG» se encuentran el dólar de EE. UU, euro, yen japonés,
libra esterlina y el renminbi chino
8
. En síntesis, frente al mencionado sistema creado por
el FMI, los estados tienen dos opciones, por un lado, mantener los montos de «DEG»
como parte de las reservas económicas o, por otro lado, cambiarlos por las divisas
anteriormente mencionadas.
Frente al valor de los Derechos Especiales de Giro «DEG», el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo es el encargado de señalar, con la periodicidad definida en
cada Acuerdo Comercial, el valor de conversión de estas monedas a pesos colombianos
para determinar el umbral aplicable y la Agencia pone dichos valores a disposición de los
partícipes del Sistema de Compra Pública en el siguiente enlace:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/umbrales_tratados_
comerciales_-_2022_-_2023.pdf.
Por su parte, los Acuerdos Comerciales contemplan excepciones a la aplicación
de los compromisos y obligaciones contenidos en estos, por tanto, si un proceso de
contratación se encuentra cobijado por una excepción, las obligaciones y compromisos
del correspondiente Acuerdo Comercial no regirán el proceso de contratación.
Las excepciones no aplican de manera uniforme a todas las entidades y a todos
los acuerdos comerciales; por tanto, para determinar las excepciones aplicables a cada
Acuerdo Comercial y a cada entidad cubierta, durante la etapa de planeación del proceso
de selección, las entidades deben consultar la cobertura del acuerdo comercial y si existen
excepciones aplicables a su proceso de contratación particular.
En este marco, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra
Eficiente expidió el Manual para el manejo de los Acuerdos Comerciales en Procesos de
Contratación, con el fin de lograr que las entidades estatales cumplan, en la práctica, de
manera sencilla las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado. Este manual,
sin introducir ninguna modificación o restricción a los tratados, condensa y explica los
deberes internacionales del Estado colombiano que deben iluminar la actuación de las
entidades estatales contratantes y por tanto, el Manual para manejo de los Acuerdos
Comerciales en Procesos de Contratación se constituye como una herramienta
orientadora para conocer la cobertura de los Acuerdos Comerciales y los plazos
correspondientes. Sin embargo, el uso del manual no exime a la entidad del deber de
conocer y aplicar cada Acuerdo Comercial.
Así las cosas, en el Anexo 1 del Manual para el manejo de los Acuerdos
Comerciales en Procesos de Contratación se encuentran listadas las excepciones que
aplican por acuerdo comercial a las entidades del nivel nacional cubiertas por los

8
Ibidem.

Página 8 de 15



Acuerdos. El Anexo 2 contiene las excepciones a la aplicación de los Acuerdos
Comerciales para las entidades del nivel departamental y el Anexo 3 las aplicables a las
entidades del nivel municipal. Finalmente, el Anexo 4 establece el listado de excepciones
a la aplicación de los compromisos y obligaciones contenidos en los acuerdos comerciales
y se constituye como el anexo al cual pueden remitirse las entidades para conocer a qué
hacen referencia los números relacionados en los Anexos 1, 2 y 3.
En consecuencia, dado que el ordenamiento jurídico colombiano, respecto a las
compras públicas, en el artículo 2.2.1.2.4.1.1 del Decreto 1082 de 2015, dispuso que: «Las
Entidades Estatales deben adelantar los Procesos de Contratación de acuerdo con lo
previsto en los Acuerdos Comerciales, cuando estos les sean aplicables», cada entidad
estatal dependiendo del tratado y su contenido, deberá determinar específicamente el tipo
de obligaciones que rigen los procesos de contratación, para lo cual debe determinar si es
una de las entidades cubiertas por el acuerdo, si el proceso se encuentra dentro de los
umbrales para su aplicación, así como si existen excepciones que conlleven que algún
acuerdo comercial no sea aplicable.

2.2. Vinculatoriedad de las Guías, Manuales y Circulares
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente fue creada por
el Decreto Ley 4170 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial, descentralizada
de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Nacional de
Planeación.
El legislador determinó que su objetivo sería servir como ente rector de la política
de compras y contratación del Estado, al ser consciente de la necesidad de contar en la
estructura del Estado con un órgano técnico especializado que asumiera la tarea de
formular políticas públicas, normas y unificar los procesos de contratación estatal,
facultando a la Agencia para «difundir las normas, reglas, procedimientos, medios
tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública», de
conformidad con el numeral 10 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.
En este contexto, concretamente el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 4170
de 2011 señala que una de las funciones de la Agencia Nacional de Contratación Pública
es «desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas,
instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y
promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo,
a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la
actividad contractual de las entidades públicas». Asimismo, el numeral 5 del mismo
artículo otorga la facultad para expedir circulares externas en materia de compras y
contratación pública.

Página 9 de 15



En ejercicio de estas competencias conferidas por el Decreto Ley 4170 de 2011,
Colombia Compra Eficiente ha expedido Guías, Manuales y Circulares, los cuales pueden
ser calificados como herramientas de apoyo a los partícipes de la contratación pública. A
pesar de que el Decreto Ley 4170 de 2011 no contiene de manera expresa los vocablos
Guía o Manual, Colombia Compra Eficiente, a partir del 2013, los ha expedido como
instrumentos y herramientas que facilitan las compras y la contratación pública y
promueven las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad. El Decreto
1510 de 2013, por el cual se reglamentó el sistema de compras y contratación pública,
compilado por el Decreto 1082 de 2015, a pesar de que se refiere de forma expresa a los
Manuales y Guías, no distingue o precisa el concepto de cada uno.
Bajo las denominaciones de guías, manuales, instructivos y protocolos muchas
entidades del Estado han adoptado herramientas e instrumentos para definir criterios
técnicos, fijar procedimientos, estandarizar procesos y establecer metodologías, aunque
no existe un significado unívoco que defina cada herramienta
9
.
Dentro del funcionamiento interno de esta entidad, los Manuales han sido
entendidos como documentos que tratan de manera general aspectos fundamentales y
elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los
puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado
manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los
acuerdos comerciales en los procesos de contratación.
Las guías, por su parte, se han entendido como documentos técnicos que indican
generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de
los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías
de compras públicas socialmente responsables o guía para la liquidación de los contratos
estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto.

9
Por ejemplo, para Colciencias los manuales «son instrumentos administrativos que se elaboran
para determinar en forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas,
atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución. Se caracterizan por
desarrollar criterios generales sobre un tema estratégico y en su mayoría, referencian procedimientos,
guías, instructivos, modelos y formatos». Mientras que las guías son «documentos que contienen
orientaciones acerca de la forma como se desarrolla una metodología relacionada con los
procedimientos de la entidad»:
https://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/ckeditor_files/G102PR01-procedimiento-elaboracion-
control.pdf
Para la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales los manuales y guías «son documentos
técnicos a través de los cuales se estandarizan y se definen criterios y procedimientos de una actividad
específica. A través de ellos se indican enfoques, lineamientos, se definen instructivos y se detallan los
pasos que deben seguir quienes desarrollan una actividad determinada. El propósito de esta herramienta
es el de permitir que las autoridades o a cualquier otro organismo equivalente haga más efectiva su
gestión y documente sistemáticamente los criterios considerados durante los procesos de toma de
decisiones»: http://portal.anla.gov.co/manuales-y-guias

Página 10 de 15




2.2.1. Obligatoriedad de los instrumentos y herramientas expedidas por Colombia
Compra Eficiente

Para el año 2016, frente a los documentos indicados se sostuvo que los manuales y guías,
como instrumentos o herramientas de buenas prácticas y facilitadores de la comprensión
de la normativa del Sistema de Compra Pública, solo eran obligatorios cuando se acogían
a través de una circular, de manera que si las entidades estatales se apartaban de esas
buenas prácticas tenían una carga de argumentación que debía quedar consignada de
manera expresa en los documentos del proceso.
Las circulares externas, al ser actos administrativos generales, eran obligatorias
siempre que se hubieran publicado en el Diario Oficial, en este sentido, las directrices,
manuales, guías o lineamientos que se adopten por circular o cualquier otro acto
administrativo vinculante eran obligatorias para los partícipes del Sistema de Compra
Pública
10
. Así pues, el enfoque que se tuvo sobre la obligatoriedad o vinculatoriedad de
las normas proferidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública, en ejercicio de
sus funciones, le daba prevalencia a la forma mediante la cual se adoptaba la pauta o
directriz, esto es, si se trataba de circulares externas se estaba en presencia de una norma
de obligatorio cumplimiento; mientras que si la directriz se adoptaba bajo la forma de una
guía o manual su aplicación era facultativa, y por tanto su rango normativo no pasaba de
ser una recomendación de buenas prácticas administrativas.
Ahora bien, en el 2017 la Subdirección de Gestión Contractual acogió un enfoque
sustantivo sobre el carácter obligatorio de los actos expedidos por la entidad. Esto quiere
decir que con independencia de la forma que adopte la directriz, su carácter obligatorio o
no está determinado por la existencia de una competencia legal o reglamentaria para
regular el asunto en concreto. En otras palabras, lo que define la obligatoriedad de
determinado acto que expida la entidad no es que se adopte mediante circular externa,
sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido encargada por el legislador
o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública. Lo anterior
hace referencia a la competencia, como uno de los elementos que caracteriza a los actos
administrativos.

10
La Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente señala: «Las circulares externas
proferidas por Colombia Compra Eficiente son actos administrativos que contienen mandatos,
orientaciones e instrucciones que van dirigidas a las Entidades Estatales y al público en general y son
de obligatorio
cumplimiento». Disponible
en:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_circulares/cce_circular_unica.pdf

Página 11 de 15



Además, para que un acto expedido por esta entidad sea obligatorio, debe reunir
todos los demás elementos de un acto administrativo, entendido este, desde su
concepción clásica, como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración, en
ejercicio de la función administrativa, con la potencialidad de producir efectos jurídicos.
Este enfoque sustantivo o material en relación con la obligatoriedad de las Circulares,
Guías, Manuales o Documentos Tipo se corresponde al entendimiento que la
jurisprudencia del Consejo de Estado ha tenido para determinar si se está ante un acto
de la administración controlable por la jurisdicción contencioso administrativa, esto es, si
se está en presencia de un acto administrativo.
2.2.2. Posición del Consejo de Estado en torno a la obligatoriedad de los
instrumentos y herramientas expedidas por Colombia Compra Eficiente
El Consejo de Estado estudió la naturaleza jurídica de los Manuales y Guías expedidos
por Colombia Compra Eficiente. Señaló que se trata de normas de carácter general,
impersonal y abstracto, cuya finalidad es dar un mayor nivel de detalle a todas las normas
a las que están subordinadas, de forma que sea posible su aplicación. Sostuvo que
normas como los manuales y las guías son conocidas como «normas reglamentarias de
segundo o de tercer grado», entendiendo las de primer grado como las expedidas por el
Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria del numeral 11 del
artículo 189 de la Constitución Política.
El Consejo de Estado, en consonancia con el criterio sustantivo o material de
identificación de los actos administrativos arriba expuesto, reiteró que estos pueden estar
revestidos de distintas formas, como decretos, resoluciones, reglamentos, acuerdos,
manuales o circulares, en consecuencia, no es el nombre otorgado lo que genera que
tenga naturaleza de acto administrativo, sino su contenido reglamentario o normativo de
obligatoria aplicación, y ello es predicable, incluso, de los manuales expedidos por las
distintas autoridades.
De esta forma, los manuales, guías o circulares frente a los que existe un
fundamento normativo de rango legal o reglamentario que da la competencia a Colombia
Compra Eficiente para expedirlos fueron declarados ajustados al ordenamiento jurídico y,
además, frente a ellos se puede concluir que se trata de actos administrativos –incluso
reglamentos– de obligatorio cumplimiento para los partícipes de la contratación pública,
como el manual de uso de los acuerdos marco de precios, los manuales y guías para la
elaboración y actualización del plan anual de adquisiciones y el manual o guía para el uso
del clasificador de bienes y servicios.
Lo contrario ocurre con los manuales, guías o circulares que se expiden sin una
competencia legal o reglamentaria, diferente de la genérica contenida en el Decreto Ley
4170 de 2011, que defiera a esta entidad su adopción, como ocurre con los manuales y
guías para la identificación y cobertura del riesgo, los manuales y guías para la

Página 12 de 15



determinación de la capacidad residual. Estos instrumentos o herramientas quedan en el
ámbito de normas de apoyo y de buenas prácticas para los partícipes del Sistema de
Compra Pública, de donde no se puede derivar obligatoriedad.
Así las cosas, la obligatoriedad de los instrumentos expedidos por Colombia
Compra Eficiente no depende de la forma mediante la cual se adopten, pues guías,
manuales o circulares podrán ser de obligatoria observancia o de mera pauta para
fomentar buenas prácticas administrativas, dependiendo de si existe una norma de rango
legal o de reglamentario, diferente de la general del Decreto 4170 de 2011, que confiera
la competencia para regular determinado aspecto de la contratación estatal. Si la
competencia no proviene de la ley o el reglamento, sin importar que se trate de una guía,
un manual o una circular externa, no producirá efectos jurídicos y su función estará
limitada a dar orientaciones o a reproducir normas, esto es, no tendrá fuerza obligatoria
y, en consecuencia, no será vinculante para sus destinatarios, con independencia del
nombre que tenga.
Ahora bien, tratándose del Manual para el manejo de los Acuerdos Comerciales en
Procesos de Contratación, como lo indicó esta Subdirección en el Concepto con radicado
No. 2201913000008425 del 13 de noviembre de 2019, «Las entidades estatales pueden
hacer uso del “Manual para el manejo de los Acuerdos Comerciales en Procesos de
Contratacio
́
n”, expedido por Colombia Compra Eficiente como herramienta orientadora
para conocer la cobertura de los Acuerdos Comerciales y los plazos correspondientes, sin
embargo, el uso del manual no exime a la entidad del deber de conocer y aplicar cada
Acuerdo Comercial». En otras palabras, el Manual es una herramienta de orientación, pero
no exime a las entidades estatales de verificar la cobertura y aplicar los acuerdos
comerciales que resulten obligatorios en el correspondiente procedimiento de selección.
Lo anterior guarda consonancia con los artículos 2.2.1.2.4.1.1. y 2.2.1.2.4.1.2. del
Decreto 1082 de 2015, que disponen, respectivamente, que: «Las Entidades Estatales
deben adelantar los Procesos de Contratación de acuerdo con lo previsto en los Acuerdos
Comerciales, cuando estos les sean aplicables» y que «Si un mismo Proceso de
Contratación está sometido a varios Acuerdos Comerciales, la Entidad Estatal debe
adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la totalidad de los compromisos
previstos en los Acuerdos Comerciales». De esta manera, las entidades estatales y los
procesos contractuales cubiertos por los tratados suscritos entre Colombia y otros Estados
son aquellos que aparecen en sus listas. Por ello, la determinación de si tales acuerdos
comerciales aplican o no en un determinado procedimiento de selección corresponde
realizarlo a cada entidad estatal, consultando el ámbito de cobertura de cada Acuerdo
Comercial.
En todo caso, en relación con los umbrales aplicables al Acuerdo Comercial con
Israel, la OALI «recomienda que las entidades cubiertas por el Acuerdo Comercial vigente
con Israel establezcan el valor en pesos colombianos de los umbrales contenidos en las

Página 13 de 15



Secciones A, B y C usando la TRM del día anterior a la fecha de publicación del aviso de
convocatoria del respectivo proceso de compra». Entonces: Valor en pesos del umbral =
Valor umbral en DEG x TRM del día anterior a la fecha de publicación del aviso de
convocatoria x Valor del DEG (USD por DEG)»
11
. En ese sentido, según lo manifestado
por la OALI del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, para conocer el valor en pesos
de los umbrales es igual producto que surge de la multiplicación del valor del umbral en
DEG, la TRM y el valor del DEG..

3. Respuesta

«Una duda con respecto al manual de manejo de acuerdos comerciales
proceso de contratación, teniendo en cuenta que se realizó modificación en la
expresión de valores que ahora son expresados en Derechos Especiales de
Giro (DEG), al momento de consultar los valores de referencias para la
aplicación de acuerdos a Entidades Estatales a nivel municipal , no queda claro
el valor que corresponde al acuerdo comercial ISRAEL, puesto que en los
anexos adjuntos de los umbrales no está explicito este valor. La pregunta es la
siguiente: que valor corresponde en pesos colombianos cuando dice :El
Acuerdo Comercial con Israel es aplicable a los Procesos de Contratación para:
(i) adquirir bienes y servicios a partir de 250.000 DEG y (ii) para servicios de
construcción desde 5.000.000 SDR».

Los acuerdos comerciales son tratados internacionales celebrados entre Estados e
incorporados a los ordenamientos nacionales, cuyo contenido consagra derechos y
obligaciones en distintas materias, entre estas las compras públicas. Por esta razón, las
entidades estatales tienen la obligación de identificar los Acuerdos Comerciales aplicables
a sus procesos de contratación, y de esta manera cumplir con las obligaciones previstas
en materia de compras y contratación pública. Para ello, las entidades estatales deben
tener en cuenta que los capítulos de compras y contratación pública de los acuerdos
comerciales contienen: i) una lista de las entidades estatales incluidas en el acuerdo
comercial; ii) los valores a partir de los cuales el Acuerdo Comercial es aplicable al proceso
de contratación –umbrales–; y, iii) las excepciones a la aplicación del acuerdo comercial.
Respecto de los valores –umbrales– a partir de los cuales el Acuerdo Comercial es
aplicable al proceso de contratación, es de anotar que los valores generalmente son
negociados en dólares de los Estados Unidos de América o en Derechos Especiales de
Giro (DEG) –Special Drawing Rights, SDR por sus siglas en inglés–. Frente a este último,
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo es el encargado de señalar, con la
periodicidad definida en cada Acuerdo Comercial, el valor de conversión de estas
monedas a pesos colombianos para determinar el umbral aplicable y la Agencia pone

11
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/13_05_2022_umbrales_2022-
2023_actualizada_mex.pdf

Página 14 de 15



dichos valores a disposición de los partícipes del Sistema de Compra Pública en el
siguiente enlace:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/files_2020/13_05_2022_umbra
les_2022-2023_actualizada_mex.pdf
En relación con los umbrales aplicables al Acuerdo Comercial con Israel, la OALI
«recomienda que las entidades cubiertas por el Acuerdo Comercial vigente con Israel
establezcan el valor en pesos colombianos de los umbrales contenidos en las Secciones
A, B y C usando la TRM del día anterior a la fecha de publicación del aviso de convocatoria
del respectivo proceso de compra». Entonces: Valor en pesos del umbral = Valor umbral
en DEG x TRM del día anterior a la fecha de publicación del aviso de convocatoria x Valor
del DEG (USD por DEG)». En ese sentido, según lo manifestado por la OALI del Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo, para conocer el valor en pesos de los umbrales es igual
producto que surge de la multiplicación del valor del umbral en DEG, la TRM y el valor del
DEG.
Adicionalmente, le recordamos que el Manual para manejo de los Acuerdos
Comerciales en Procesos de Contratación expedido por la Agencia Nacional de
Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, constituye una herramienta
orientadora para conocer la cobertura, excepciones y los plazos correspondientes
contemplados en los acuerdos comerciales. Sin embargo, el uso del manual no exime a la
entidad del deber de conocer y aplicar cada acuerdo comercial.
Finalmente, en caso de que persistan dudas sobre la interpretación o alcance de
un acuerdo comercial, le sugerimos dirigirse a la Oficina de Asuntos Legales
Internacionales del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por ser la competente
para resolver dichos asuntos en virtud de la competencia otorgada por el artículo 10 del
Decreto Ley 210 de 2003.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

Elaboró:
Nathalia Urrego Jiménez
Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual
Revisó:
Alejandro Sarmiento Cantillo
Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual

Página 15 de 15



Aprobó:
Juan David Marín López
Subdirector de Gestión Contractual (E)