El Concepto C-539 de 2026 explica la tipología del contrato de prestación de servicios y la obligación de las entidades estatales de ejercer control y supervisión sobre la ejecución del contrato para exigir el cumplimiento del objeto contractual. Se indica que los “planes de mejoramiento” pueden formularse como mecanismos de gestión contractual dentro de las obligaciones pactadas, siempre sin introducir subordinación (como horarios, órdenes permanentes o evaluaciones de desempeño personal). Si la exigencia desborda la supervisión y altera la naturaleza del contrato, se configura una extralimitación funcional que puede comprometer responsabilidad disciplinaria del supervisor y generar consecuencias administrativas y patrimoniales para la entidad, además del riesgo de declaratoria de contrato realidad. También señala mecanismos para controvertir estas medidas: en sede contractual, observaciones y objeciones al supervisor; en sede administrativa, derecho de petición o control disciplinario; y en sede judicial, medios de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, en especial controversias contractuales, o alegar vínculo laboral cuando concurran sus elementos.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Tipología contractual
Esta tipología contractual responde a la necesidad de atender actividades relacionadas bien sea con la administración o con el funcionamiento de la entidad, sin que ello implique la creación de vínculos laborales y por un período de tiempo en concreto.
CONTRATACIÓN ESTATAL – Control de ejecución del contrato – Supervisión contractual
[…] las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
En ese sentido, la función de supervisión contractual se erige, […] como un mecanismo indispensable de seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que ejerce directamente la entidad estatal sobre el cumplimiento del objeto contractual, cuando dicho seguimiento no exija conocimientos especializados.
SUPERVISIÓN CONTRACTUAL – Materialización – Planes de mejoramiento – Limitaciones
[…] la entidad estatal, en ejercicio de la ya mencionada supervisión contractual, puede formular requerimientos orientados a garantizar el cumplimiento del objeto contractual, incluso bajo esquemas denominados “planes de mejoramiento”. No obstante, su validez jurídica está condicionada a que dichos instrumentos se circunscriban estrictamente a las obligaciones pactadas y a la verificación del cumplimiento, sin introducir elementos de subordinación, tales como la imposición de horarios, órdenes permanentes o evaluaciones de desempeño personal. En consecuencia, estos planes son admisibles únicamente como mecanismos de gestión contractual, mas no como herramientas propias de una relación laboral.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Planes de mejoramiento – Extralimitación – Consecuencias – Responsabilidad de la entidad
[…] cuando la exigencia de planes de mejoramiento desborda las facultades de supervisión y altera la naturaleza civil o comercial del contrato de prestación de servicios, se configura una extralimitación funcional. Esta actuación puede comprometer la responsabilidad disciplinaria del supervisor […] así como también, generar eventuales consecuencias administrativas y patrimoniales para la entidad […] ante el riesgo de declaratoria de un contrato realidad.
MECANISMOS DE CONTROVERSIÓN – Extralimitación funcional – Supervisión contratos de prestación de servicios – Sede contractual – Sede administrativa – Sede judicial
[…] el ordenamiento jurídico prevé diversos mecanismos para controvertir la imposición de este tipo de medidas cuando se consideren contrarias al marco contractual. En sede contractual, puede formular observaciones y objeciones al supervisor, dejando constancia de la extralimitación; en sede administrativa, puede ejercer el derecho de petición o acudir a instancias de control disciplinario; y, en sede judicial, puede promover los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial el de controversias contractuales, o incluso alegar la configuración de un vínculo laboral cuando concurran sus elementos.
Texto del concepto
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Tipología contractual
Esta tipología contractual responde a la necesidad de atender actividades relacionadas bien sea con la administración o con el funcionamiento de la entidad, sin que ello implique la creación de vínculos laborales y por un período de tiempo en concreto.
CONTRATACIÓN ESTATAL - Control de ejecución del contrato - Supervisión contractual
[…] las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
En ese sentido, la función de supervisión contractual se erige, […] como un mecanismo indispensable de seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que ejerce directamente la entidad estatal sobre el cumplimiento del objeto contractual, cuando dicho seguimiento no exija conocimientos especializados.
SUPERVISIÓN CONTRACTUAL - Materialización - Planes de mejoramiento - Limitaciones
[…] la entidad estatal, en ejercicio de la ya mencionada supervisión contractual, puede formular requerimientos orientados a garantizar el cumplimiento del objeto contractual, incluso bajo esquemas denominados “planes de mejoramiento”. No obstante, su validez jurídica está condicionada a que dichos instrumentos se circunscriban estrictamente a las obligaciones pactadas y a la verificación del cumplimiento, sin introducir elementos de subordinación, tales como la imposición de horarios, órdenes permanentes o evaluaciones de desempeño personal. En consecuencia, estos planes son admisibles únicamente como mecanismos de gestión contractual, mas no como herramientas propias de una relación laboral.
CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Planes de mejoramiento - Extralimitación - Consecuencias - Responsabilidad de la entidad
[…] cuando la exigencia de planes de mejoramiento desborda las facultades de supervisión y altera la naturaleza civil o comercial del contrato de prestación de servicios, se configura una extralimitación funcional. Esta actuación puede comprometer la responsabilidad disciplinaria del supervisor […] así como también, generar eventuales consecuencias administrativas y patrimoniales para la entidad […] ante el riesgo de declaratoria de un contrato realidad.
MECANISMOS DE CONTROVERSIÓN - Extralimitación funcional - Supervisión contratos de prestación de servicios - Sede contractual - Sede administrativa - Sede judicial
[…] el ordenamiento jurídico prevé diversos mecanismos para controvertir la imposición de este tipo de medidas cuando se consideren contrarias al marco contractual. En sede contractual, puede formular observaciones y objeciones al supervisor, dejando constancia de la extralimitación; en sede administrativa, puede ejercer el derecho de petición o acudir a instancias de control disciplinario; y, en sede judicial, puede promover los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial el de controversias contractuales, o incluso alegar la configuración de un vínculo laboral cuando concurran sus elementos.
Bogotá D.C., 30 de abril 2026
Señora
Mónica Tatiana Pareja Hoyos
Bogotá, D.C
Concepto C-539 de 2026 | |
Temas: | CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Tipología contractual / CONTRATACIÓN ESTATAL – Control de ejecución del contrato – Supervisión contractual / SUPERVISIÓN CONTRACTUAL – Materialización – Planes de mejoramiento – Limitaciones / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Planes de mejoramiento – Extralimitación – Consecuencias – Responsabilidad de la entidad / MECANISMOS DE CONTROVERSIÓN – Extralimitación funcional – Supervisión del contrato de prestación de servicios – Sede contractual – Sede administrativa – Sede judicial |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2026_04_01_004503 |
Estimada señora Pareja Hoyos, cordial saludo,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 04 de abril de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Cordial saludo,
Mi nombre es Mónica Tatiana Pareja Hoyos, y me permito solicitar respetuosamente la emisión de un concepto jurídico respecto a una situación que se me está presentando en el marco de un contrato de prestación de servicios suscrito con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
Actualmente, me desempeño como contratista en dicha entidad, y mi supervisora, la señora Mildred Katherine Pérez Cabrera, me ha requerido para iniciar un plan de mejoramiento, derivado de observaciones realizadas en el ejercicio de mis actividades contractuales.
En virtud de lo anterior, de manera respetuosa solicito se emita concepto jurídico frente a los siguientes aspectos:
Es jurídicamente procedente exigir o implementar los planes de mejoramiento a contratistas por prestación de servicios, teniendo en cuenta que este tipo de vinculación no genera relación laboral ni subordinación, de conformidad con la normatividad vigente?
En caso de que dicha práctica no sea legal o no esté ajustada a derecho, ¿Cuáles serían las posibles consecuencias administrativas o disciplinarias para le entidad o para el supervisor que la impone? ¿qué mecanismos de defensa o acciones podría ejercer el contratista frente a este tipo de requerimientos, en caso de considerarse improcedentes?
La presente solicitud se realiza con el fin de garantizar el adecuado cumplimiento de las disposiciones legales en materia de contratación estatal, así como la protección de los derechos de los contratistas.
Agradezco de antemano la atención prestada y quedo atenta a su respuesta.
Cordialmente,
Mónica Tatiana Pareja Hoyos”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Puede una entidad estatal en ejercicio de la función de supervisión contractual, exigir o implementar planes de mejoramiento a colaboradores vinculados mediante contrato de prestación de servicios, sin que ello implique desconocer la naturaleza civil o comercial de dicho contrato y la ausencia de subordinación propia de la relación laboral? ii) En caso de que la exigencia de planes de mejoramiento desborde las facultades de supervisión de la entidad, ¿podría dicha actuación generar responsabilidad administrativa o disciplinaria para la entidad o el supervisor? iii) ¿Qué mecanismos jurídicos puede ejercer el contratista para controvertir la imposición de planes de mejoramiento cuando se considere que estos desconocen el régimen jurídico aplicable a la contratación y afecten sus derechos contractuales?
- Respuesta:
i. Frente al problema jurídico planteado es necesario indicar que, conforme a la interpretación general de las normas que estructuran el régimen de contratación estatal, la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 reconocen la figura del contrato de prestación de servicios como un instrumento jurídico de naturaleza civil o comercial, caracterizado por la autonomía técnica, administrativa y financiera del contratista y por la ausencia de subordinación frente a la entidad estatal contratante[1]. Esta tipología contractual responde a la necesidad de atender actividades relacionadas bien sea con la administración o con el funcionamiento de la entidad, sin que ello implique la creación de vínculos laborales y por un período de tiempo en concreto. ii. En ese contexto, la Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26[2], entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento. En ese sentido, la función de supervisión contractual se erige, conforme al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011[3], como un mecanismo indispensable de seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que ejerce directamente la entidad estatal sobre el cumplimiento del objeto contractual, cuando dicho seguimiento no exija conocimientos especializados. iii. Así las cosas, la entidad estatal, en ejercicio de la ya mencionada supervisión contractual, puede formular requerimientos orientados a garantizar el cumplimiento del objeto contractual, incluso bajo esquemas denominados “planes de mejoramiento”. No obstante, su validez jurídica está condicionada a que dichos instrumentos se circunscriban estrictamente a las obligaciones pactadas y a la verificación del cumplimiento, sin introducir elementos de subordinación, tales como la imposición de horarios, órdenes permanentes o evaluaciones de desempeño personal. En consecuencia, estos planes son admisibles únicamente como mecanismos de gestión contractual, más no como herramientas propias de una relación laboral. Ahora bien, cuando la exigencia de planes de mejoramiento desborda las facultades de supervisión y altera la naturaleza civil o comercial del contrato de prestación de servicios, se configura una extralimitación funcional. Esta actuación puede comprometer la responsabilidad disciplinaria del supervisor, en los términos del régimen previsto en la Ley 1952 de 2019[4], así como también, generar eventuales consecuencias administrativas y patrimoniales para la entidad, puntualmente ante el riesgo de declaratoria de un contrato realidad. Lo anterior, en tanto se desconocen los principios de legalidad, responsabilidad y adecuada ejecución contractual que rigen la contratación estatal. iv. Desde la perspectiva del contratista, el ordenamiento jurídico prevé diversos mecanismos para controvertir la imposición de este tipo de medidas cuando se consideren contrarias al marco contractual. En sede contractual, puede formular observaciones y objeciones al supervisor, dejando constancia de la extralimitación; en sede administrativa, puede ejercer el derecho de petición o acudir a instancias de control disciplinario; y, en sede judicial, puede promover los medios de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial el de controversias contractuales, o incluso alegar la configuración de un vínculo laboral cuando concurran sus elementos. En síntesis, la supervisión contractual habilita a la entidad para exigir el cumplimiento del contrato, pero no para imponer mecanismos que impliquen subordinación o que desnaturalicen el vínculo jurídico y las características del contrato de prestación de servicios. Por lo tanto, la entidad estatal debe prever que la utilización de planes de mejoramiento se demarque dentro de los límites propios de la relación contractual; de lo contrario, no solo se compromete la legalidad de la actuación administrativa, sino que se generan riesgos para la entidad, que decantan en la habilitación de mecanismos de defensa para el contratista afectado. v. Al margen de la explicación planteada, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados en adoptar la decisión correspondiente, y en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i. El régimen de contratación estatal colombiano, particularmente a partir de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993[5] y la Ley 1150 de 2007, reconoce el contrato de prestación de servicios como un instrumento jurídico de naturaleza civil o comercial, caracterizado por la autonomía técnica, administrativa y financiera del contratista, y por la ausencia de subordinación frente a la entidad estatal contratante.
Esta tipología contractual responde a la necesidad de atender actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, sin que ello implique la creación de vínculos laborales.
ii. En ese contexto, La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.
En ese sentido, la figura de supervisión contractual se erige, conforme al artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, como un mecanismo indispensable de seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que ejerce directamente la entidad estatal sobre el cumplimiento del objeto contractual, cuando dicho seguimiento no exija conocimientos especializados. No obstante, dicha función debe ejercerse dentro de los límites propios del contrato celebrado, sin que pueda desbordar su finalidad de seguimiento y control, ni transformarse en una herramienta de dirección o subordinación del contratista.
Al respecto, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.
iii. En relación con la posibilidad de que una entidad estatal exija o implemente planes de mejoramiento respecto de contratistas vinculados mediante contratos de prestación de servicios, resulta necesario precisar que el ordenamiento jurídico no prohíbe, per se, la adopción de instrumentos orientados a corregir desviaciones en la ejecución contractual. Por el contrario, la supervisión implica la facultad de formular observaciones, requerimientos y recomendaciones encaminadas a asegurar el cumplimiento adecuado de las obligaciones pactadas.
Sin embargo, la validez de los denominados “planes de mejoramiento” depende de su contenido material y de su finalidad jurídica. En efecto, estos instrumentos serán compatibles con la naturaleza del contrato de prestación de servicios únicamente cuando se configuren como mecanismos de gestión contractual dirigidos a superar eventuales incumplimientos o deficiencias objetivas en la ejecución del objeto, y siempre que se fundamenten en obligaciones previamente estipuladas en el contrato.
En contraste, cuando tales planes incorporan elementos propios de la relación laboral —tales como la imposición de horarios, la sujeción a órdenes permanentes, la evaluación del desempeño personal, la aplicación de correctivos disciplinarios o la exigencia de cumplimiento de metas ajenas al objeto contractual— se configura una extralimitación de la función de supervisión, en la medida en que se introduce un elemento de subordinación incompatible con la naturaleza civil o comercial del vínculo. En estos eventos, no solo se desnaturaliza el contrato de prestación de servicios, sino que se abre la posibilidad de que, en sede judicial, se declare la existencia de un contrato realidad, con las consecuencias jurídicas y económicas que ello implica para la entidad estatal.
Por consiguiente, los planes de mejoramiento son jurídicamente admisibles en tanto se mantengan dentro del ámbito de la verificación del cumplimiento obligacional, sin interferir en la autonomía del contratista ni alterar la estructura jurídica del contrato.
iv. En lo que respecta a las consecuencias derivadas de una eventual extralimitación en el ejercicio de la supervisión contractual, es preciso señalar que los servidores públicos están sometidos al principio de legalidad y al deber de ejercer sus funciones dentro del marco de competencias asignadas por la Constitución y la ley. En tal sentido, cualquier actuación que desborde dichas competencias puede generar distintos tipos de responsabilidad.
Desde la perspectiva disciplinaria, la imposición de cargas, obligaciones o mecanismos de control no previstos en el contrato, o contrarios a su naturaleza jurídica, puede constituir una falta por extralimitación de funciones, en los términos de la Ley 1952 de 2019, conocida como el código General Disciplinario. Ello es particularmente relevante cuando el supervisor actúa como si ostentara facultades de dirección propias de una relación laboral, desconociendo la autonomía del contratista.
Adicionalmente analizando desde otro extremo, desde el ámbito de la responsabilidad administrativa y eventualmente fiscal, la adopción de este tipo de prácticas puede generar un riesgo patrimonial para la entidad, especialmente en aquellos casos en que se configure un contrato realidad y se imponga el reconocimiento de prestaciones sociales, indemnizaciones o sanciones derivadas del uso indebido de la figura contractual.
De igual forma, debe considerarse que estas actuaciones pueden implicar la vulneración de principios rectores de la contratación estatal, tales como la transparencia, la responsabilidad y la planeación, en la medida en que evidencian una inadecuada estructuración y ejecución del contrato.
En concordancia con lo anterior, la extralimitación en la supervisión no es una cuestión meramente formal, sino que puede acarrear consecuencias jurídicas relevantes tanto para el servidor público como para la entidad estatal.
v. Siguiendo con el hilo conductor, frente a la imposición de planes de mejoramiento que el contratista considere contrarios al régimen jurídico aplicable, el ordenamiento prevé diversos mecanismos de defensa que pueden ser ejercidos de manera gradual y complementaria.
En primer lugar, en el ámbito estrictamente contractual, el contratista puede formular observaciones, objeciones y solicitudes de aclaración dirigidas al supervisor o interventor, con el fin de delimitar el alcance de sus obligaciones y dejar constancia de su inconformidad frente a exigencias que excedan lo pactado. Este tipo de actuaciones resulta fundamental para efectos probatorios, en la medida en que permite evidenciar la existencia de controversias durante la ejecución del contrato.
En segundo lugar, en sede administrativa, el contratista puede ejercer el derecho fundamental de petición para solicitar a la entidad la revisión de las medidas adoptadas, así como acudir a instancias superiores dentro de la organización administrativa. Igualmente, en caso de considerar que existe una extralimitación funcional, puede presentar quejas ante los órganos de control disciplinario.
Finalmente, en sede judicial, el contratista cuenta con los medios de control previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, particularmente el medio de control de controversias contractuales, a través del cual puede solicitar la declaratoria de incumplimiento, la nulidad de actuaciones administrativas contractuales o el restablecimiento de sus derechos. Asimismo, en aquellos eventos en que se configuren los elementos de subordinación, dependencia y prestación personal del servicio, podrá acudir a la jurisdicción competente para solicitar la declaratoria de la existencia de un vínculo laboral y el reconocimiento de las prestaciones correspondientes.
De conformidad con lo expuesto, se concluye que la entidad estatal puede, en ejercicio de la supervisión contractual, adoptar medidas orientadas a garantizar el cumplimiento del objeto del contrato, incluyendo la formulación de requerimientos o planes de mejoramiento, siempre que estos se mantengan dentro del ámbito de las obligaciones contractuales y no impliquen subordinación. No obstante, cuando dichas medidas desbordan este marco y se asimilan a mecanismos propios de una relación laboral, se configura una extralimitación que puede generar responsabilidad para el supervisor y la entidad, así como habilitar al contratista para ejercer los mecanismos de defensa previstos en el ordenamiento jurídico.
Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, C-800 del 13 de diciembre de 2025, C-972 de 22 de enero de 2025, C-987 del 21 de enero de 2025, C-091 del 13 de febrero de 2025, C-219 del 28 de marzo de 2025, C-265 del 7 de abril de 2025, C-1484 del 24 de noviembre de 2025, C-1553 del 3 de diciembre de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Andrea Camila Polo Paz Analista T02-1 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Ley 80 de 1993, artículo 32. Contratos de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. ↑
Ley 80 de 1993, artículo 4. De los derechos y deberes de las entidades estatales. […] 1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia podrán hacer al garante. […]
Ley 80 de 1993, artículo 5. De los Derechos y Deberes de los Contratistas. […] 2o. Colaborarán con las entidades contratantes en lo que sea necesario para que el objeto contratado se cumpla y que éste sea de la mejor calidad; acatarán las órdenes que durante el desarrollo del contrato ellas les impartan y, de manera general, obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando las dilaciones y entrabamiento que pudieran presentarse. […]
Ley 80 de 1993, artículo 14. De los Medios que pueden utilizar las Entidades Estatales para el Cumplimiento del Objeto Contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: […]
Ley 80 de 1993, articulo 26. Del principio de responsabilidad. […] 1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato. […] ↑
Ley 1474 de 2011. Artículo 83. Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. (subrayado fuera del texto). ↑
Ley 1952 de 2019. “Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario. ↑
Puntualmente en el numeral 3ro del artículo 32 de esta Ley, el Legislador señaló: […] “3. Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” ↑