CONTRATO ESTATAL, INTERVENTORÍA

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL – Ejercicio – Funciones de control y vigilancia

A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.

El seguimiento de la ejecución del contrato para la dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Por esto, el EGCAP alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

CONTRATO ESTATAL – Supervisión – Interventoría – características

De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993-, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.

INTERVENTORÍA – Obligatoriedad – Artículo 32.1 EGCAP – Artículo 83 Ley 1474 de 2011 – No excluyentes

En el marco de los contratos sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–, la obligación de contratar interventoría encuentra respaldo en los supuestos normativos previstos tanto en el inciso segundo del numeral 32.1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como en el inciso tercero del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. Estas disposiciones no deben entenderse como excluyentes entre sí, sino como complementarias, en tanto regulan distintos escenarios que exigen la implementación de mecanismos técnicos de vigilancia y control sobre la ejecución de los contratos de obra.

En ese sentido, la exigencia de interventoría no está condicionada exclusivamente a que el contrato requiera conocimientos técnicos especializados o a que su complejidad o extensión así lo ameriten. Si bien tales criterios constituyen una base para determinar su obligatoriedad según el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, también opera la exigencia prevista en el artículo 32.1 de la Ley 80 de 1993, conforme con la cual, en los contratos de obra celebrados como resultado de un proceso de licitación pública, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le sean imputables.

Así, por ejemplo, podría configurarse un escenario en el cual, a pesar de que la ejecución del contrato de obra no requiera conocimientos especializados ni revista alta complejidad o extensión, el solo hecho de haberse adjudicado mediante la modalidad de licitación pública activa la obligación legal de contratar interventoría conforme a la Ley 80 de 1993. En consecuencia, en estos casos no resulta jurídicamente procedente que la entidad estatal prescinda de la interventoría y opte únicamente por el mecanismo de supervisión, ya que la norma establece un mandato imperativo para garantizar una adecuada vigilancia técnica, administrativa, financiera, contable y jurídica del contrato.

Bogotá D.C., 28 de Julio de 2025

Señor

Jorge Ignacio Avendaño Segura

jorgeignacio2005@gmail.com

Monterrey, Casanare

Estimado señor Avendaño Segura:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 18 de junio de 2024, en la cual pregunta lo siguiente:

“1) Solicito respetuosamente me expidan concepto si en un contrato de obra pública resultante de un proceso de licitación pública existe obligación de la entidad de contratar una interventoría externa o si debido a que no se requieren conocimientos especializados la entidad puede optar por realizar solamente supervisión al Contrato.

2) favor absolver consulta si en virtud del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 una entidad estatal puede determinar que un contrato de obra pública resultante de una licitación pública al no requerirse conocimientos especializados no requiera tener interventoría externa contratada por la Entidad como rodena el artículo 32 de la Ley 80 de 1993”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Puede una entidad estatal, en un contrato de obra pública adjudicado mediante licitación pública, prescindir de la interventoría y ejercer únicamente la supervisión, con fundamento en el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, al considerar que la ejecución del contrato no requiere conocimientos técnicos especializados, o resulta imperativa la celebración del contrato de interventoría en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993?

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. A través de la actividad contractual, el Estado adquiere bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, garantizando así la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. Para la garantía de los fines de interés general, involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –en adelante EGCAP– dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Lo anterior busca que las finalidades perseguidas con la celebración de los contratos estatales se logren de manera satisfactoria.

El seguimiento de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia de su correcto cumplimiento es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación. Entre esas medidas se destacan la posibilidad de pactar y ejercer las cláusulas exorbitantes ─en algunos supuestos─, la designación de una supervisión o la contratación de una interventoría para vigilar la ejecución del contrato y la facultad de pactar e imponer multas, la cláusula penal o hacer efectivas las garantías del contrato, previa declaratoria de incumplimiento de las obligaciones. Lo anterior, con miras a garantizar que los bienes, obras o servicios contratados respondan eficazmente a los fines misionales de la entidad y a los requerimientos de interés general que justifican la contratación.

Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 de la Ley 80 de 1993 consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios objeto de este, y las condiciones de calidad ofrecidas, entre otras. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

Al respecto, es oportuno citar la Sentencia de 27 de noviembre de 2017 del Consejo de Estado, en la cual se hizo énfasis en que “La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para de esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”^[1].

De igual forma, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual, entre otros, para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal, principio que se debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual^[2]. Adicionalmente, se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual^[3] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales^[4].

En el ordenamiento jurídico colombiano, la tarea de fiscalización de los negocios jurídicos del Estado quedaba comprendida en su totalidad bajo la figura de la interventoría. Sin embargo, la Ley 1474 de 2011 introdujo la categoría de supervisión. En todo caso, materialmente las labores que corresponde desempeñar a los interventores y a los supervisores es mutatis mutandis similar, pues en uno y otro evento se trata de una vigilancia con la finalidad de garantizar el cumplimiento del negocio jurídico estatal.

Por ejemplo, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las entidades estatales para vigilar el contrato, en estos términos:

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieran conocimientos especializadas. Para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicio que sean requeridos.

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la entidad estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”^[5].

Con todo, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión^[6]–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Por otro lado, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–; ii) es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados; iii) por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993^[7]‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–; iv) le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico; v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 4–, y finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 83, inciso 4–.

Como se observa, el primer aspecto de la interventoría desarrollado en el párrafo precedente responde al objeto de la consulta. Bajo una interpretación finalista que hace esta Subdirección al contenido de las dos disposiciones que contemplan los supuestos de obligatoriedad para celebrar una interventoría, se concluye que, a diferencia del derecho privado, donde no existe una definición legal expresa del contrato de obra, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sí delimita claramente este tipo contractual, dado su carácter instrumental y determinante para la satisfacción del interés general y la ejecución de políticas públicas. Por esta razón, el contrato de obra pública exige una mayor densidad regulatoria, en aspectos como la planeación, seguimiento y control de su ejecución.

En virtud de lo anterior, el legislador ha previsto mecanismos específicos para asegurar la vigilancia técnica, administrativa, financiera, contable y jurídica de este tipo de contratos, como lo es la interventoría. Este mecanismo cumple una función sustantiva de control preventivo y correctivo sobre la ejecución del contrato, en garantía del adecuado uso de los recursos públicos y del cumplimiento del objeto contractual.

En ese sentido, en el marco de los contratos sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–, la obligación de contratar interventoría encuentra respaldo en los supuestos normativos previstos tanto en el inciso segundo del numeral 32.1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como en el inciso tercero del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, previamente señalados. Estas disposiciones no deben entenderse como excluyentes entre sí, sino como complementarias, en tanto regulan distintos escenarios que exigen la implementación de mecanismos técnicos de vigilancia y control sobre la ejecución de los contratos de obra.

Por lo tanto, la exigencia de interventoría no está condicionada exclusivamente a que el contrato requiera conocimientos técnicos especializados o a que su complejidad o extensión así lo ameriten. Si bien tales criterios constituyen una base para determinar su obligatoriedad según el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, también opera la exigencia prevista en el artículo 32.1 de la Ley 80 de 1993, conforme con la cual, en los contratos de obra celebrados como resultado de un proceso de licitación pública, la interventoría deberá ser contratada con una persona independiente de la entidad contratante y del contratista, quien responderá por los hechos y omisiones que le sean imputables.

Así, por ejemplo, podría configurarse un escenario en el cual, a pesar de que la ejecución del contrato de obra no requiera conocimientos especializados ni revista alta complejidad o extensión, el solo hecho de haberse adjudicado mediante la modalidad de licitación pública activa la obligación legal de contratar interventoría conforme a la Ley 80 de 1993.

En consecuencia, en estos casos no resulta jurídicamente procedente que la entidad estatal prescinda de la interventoría y opte únicamente por el mecanismo de supervisión, ya que la norma establece un mandato imperativo para garantizar una adecuada vigilancia técnica, administrativa, financiera, contable y jurídica del contrato.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, C-800 del 13 de diciembre de 2025, C-972 de 22 de enero de 2025, C-987 del 21 de enero de 2025, C-091 del 13 de febrero de 2025, C-265 del 7 de abril de 2025, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace:

Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio. Expediente: 51.802. ↑

2. Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 ↑

3. Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007 ↑

4. Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011 ↑

5. Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 ↑

6. A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑

7. “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría […]” ↑