La Ley 2022 de 2020 establece que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento para las entidades públicas sujetas al EGCAP (como la Ley 80 de 1993). Además, son inalterables: las entidades no pueden modificar los requisitos, salvo lo que puedan diligenciar en los textos entre corchetes resaltados en gris. Para infraestructura social del sector educativo, la matriz de experiencia y el glosario (documentos tipo complementarios adoptados en la Resolución 220 de 2021, junto con los transversales de la Resolución 219 de 2021) aplican a cuatro tipos de obras. La consulta aclara que la matriz se refiere a obras en instituciones educativas y excluye las de instituciones de educación superior, pero puede aplicar a bibliotecas públicas, según la pauta hermenéutica citada en el concepto. Para actividades no previstas en la matriz no hay obligación de usar esos documentos tipo, sin perjuicio de que puedan emplearse como buena práctica.
Expediente: C-719 de 2022 – Fecha: 24-01-2021 – Número Interno: C-719 de 2022 – Demandado: – Actor: Carlos Alberto Londoño Quintero – Radicado de entrada: P20211213011429 – Radicado de salida: RS20220124000426 – Restrictor: – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO,MATRIZ DE EXPERIENCIA Y GLOSARIO – Mes: Enero – Año: 2021
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Inalterabilidad
Además, la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos, puesto que los documentos tipo también se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura social – Sector educativo
[…] en materia de infraestructura social se debe tener en cuenta que existen dos clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico.
[…] el pasado 6 de agosto, se adoptaron los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, mediante la Resolución No. 220 de 2020. Esta Resolución, en el artículo 2, desarrolla el «Anexo -Glosario Sector Educativo» y la «Matriz -Experiencia Sector Educativo», lo que significa que estos documentos definen el alcance para ese sector específicamente.
MATRIZ DE EXPERIENCIA Y GLOSARIO – Infraestructura social – Alcance – Sector educativo
Tratándose del sector educativo, la matriz de experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 aplica a cuatro (4) tipos de obras: i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas y iv) obras en bibliotecas públicas. Por tanto, siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la ejecución de obras públicas de infraestructura social del sector educativo a través de licitación pública.
DOCUMENTOS TIPO – Aplicación – Instituciones de educación superior – Establecimientos públicos
En consecuencia, la matriz se refiere a las obras en instituciones educativas, excluyendo las obras en instituciones de educación superior. De esta manera, si bien las instituciones de educación superior hacen parte del sector educativo, la matriz de experiencia no aplicaría en las actividades relacionadas con i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas y, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas. Esto ya que, en relación con el glosario, las instituciones educativas del artículo 9 de la Ley 715 de 2001 son diferentes a las instituciones de educación superior del capítulo cuarto del título primero –arts. 16 a 23– de la Ley 30 de 1992.
En consecuencia, respecto a la consulta realizada, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 aplicarán a las obras relacionadas con bibliotecas públicas, pues estas actividades de la matriz de experiencia no discriminan si la ejecución se realiza en instituciones educativas o instituciones de educación superior, por lo que es aplicable a ambas bajo la pauta hermenéutica «Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus». En contraste, para obras diferentes a las previstas en la «Matriz 1 – Experiencia» no existe obligación de aplicar los documentos tipo mencionados, sin perjuicio de que puedan utilizarse como un parámetro de buena práctica contractual en el sistema de compras públicas según ha sido indicado en la Directiva Presidencial 01 del 3 de marzo de 2021 en la cual se exhorta a la aplicación de los instrumentos elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
CCE-DES-FM-17
Señor
Carlos Alberto Londoño Quintero
Bogotá D.C.
Concepto C – 719 de 2022
Respetado señor Londoño Quintero:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 11, numeral 8º, y 3º, numeral 5º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta con fecha del 13 de diciembre de 2021.
- Problema planteado
En relación con los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, usted realiza la siguiente pregunta:
«Cuando la resolución 220 de 2021 emanada del director General de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente indica que para los procesos de licitación de obra pública que operan en la infraestructura social relacionada con el sector educativo, [¿] se ha de entender o no que en el referido sector educativo se encuentran incluidas las Instituciones Universitarias de Educación Superior de carácter Estatal en su condición de Establecimientos Públicos del orden departamental, con Patrimonio Propio, Autonomía Administrativa y Personería Jurídica?».
- Consideraciones
Para absolver los interrogantes formulados, esta dependencia analizará los siguientes temas: i) ámbito de aplicación, obligatoriedad e inalterabilidad de los documentos tipo; ii) documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo y, iii) aplicación de los documentos tipo relacionados con el sector educativo para establecimientos públicos – instituciones educativas de educación superior.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha estudiado el ámbito de aplicación de los documentos tipo en los conceptos C-645 del 6 de noviembre de 2020, C-673 del 11 de noviembre de 2020, C-692 del 27 de noviembre de 2020, C-778 del 18 de enero de 2021, C-021 del 22 de febrero de 2021, C-091 del 23 de marzo de 2021, C-200 del 14 de mayo de 2021, C-231 del 24 de mayo de 2021, C-267 de 2 de junio de 2021, C-370 del 28 de julio de 2021, C-380 del 29 de julio de 2021 y C-493 del 14 de septiembre de 2021, entre otros. Finalmente, en los conceptos C-536 del 29 de septiembre de 2021 y P20210826007696 del 6 de octubre de 2021 se analizó la aplicación de los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo. Las tesis expuestas en los anteriores conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente:
2.1. Ámbito de aplicación, obligatoriedad e inalterabilidad de los documentos tipo
Los pliegos tipo surgen en el año 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes[1]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»[2].
La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual –conforme a lo explicado en la exposición de motivos– «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»[3]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes[4].
Posteriormente, la Ley 1882 de 2018 en el artículo 4, adiciona el parágrafo 7º al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, y establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]. (Énfasis fuera de texto)
La redacción original del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 establecía que al Gobierno Nacional le correspondía adoptar los documentos tipo, pero posteriormente, la Ley 2022 del 22 de julio de 2020 otorgó esta competencia a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Así, el artículo 1 de esta Ley modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo. Esto, ya que, como se mencionó, la competencia había sido otorgada al Gobierno Nacional, pero ahora la entidad encargada directamente por la ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) la responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos[5].
Además, la Ley 2022 de 2020 señala que los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública son de obligatorio cumplimiento por todas las entidades públicas, cuyo régimen de contratación sea el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública ‒EGCAP‒. Esta obligatoriedad implica que las entidades estatales tengan que adelantar los procesos de contratación bajo las condiciones establecidas en los documentos tipo que rijan para el objeto a contratar, sin que puedan variarse los requisitos fijados en ellos. Lo anterior, por cuanto los documentos tipo se caracterizan por ser inalterables, es decir, que las entidades públicas carecen de la facultad de modificarlos, con excepción de aquellos aspectos que pueden diligenciar, es decir, las descripciones que están incluidas entre corchetes y resaltadas en gris en cada uno de los documentos tipo.
Esta es una regla que está consagrada en las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los distintos documentos o pliegos tipo. De tal manera, la inalterabilidad es una prohibición que consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los documentos tipo.
En consecuencia, las condiciones establecidas en los documentos tipo son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y su alcance y ámbito de aplicación está definido en las resoluciones que los adoptan dentro del sistema de compra pública.
2.2. Documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo
En desarrollo de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021, mediante la cual adoptó los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social. Dentro de esta categoría fue incluida la infraestructura asociada a los sectores de la salud, el educativo y el de cultura, recreación y deporte, tal como lo establece el parágrafo 2 del artículo 2 de la resolución indicada, de la siguiente manera:
Estos documentos tipo aplicarán a los proyectos de infraestructura social, tales como, sector educativo, sector salud y sector cultural, recreación y deporte, de conformidad con cada una de las resoluciones que expida la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, donde se precisará el alcance concreto de estos documentos tipo; sin perjuicio de que se incluyan otros tipos de infraestructura social. (Énfasis fuera del texto)
Como se puede observar, la Resolución 219 de 2021 contiene un listado enunciativo de los sectores relacionados con los proyectos de infraestructura social a los cuales aplican los documentos tipo –educativo; salud; cultura, recreación y deporte–. También precisa que el alcance de cada sector estará dado por las resoluciones posteriores que expida la Agencia. A su vez, esas resoluciones desarrollarán las matrices de experiencia y los glosarios que definirán concretamente cada sector, mediante los cuales se precisará de forma detallada su ámbito de aplicación. Así lo señala el parágrafo 3 del artículo 2 que dispone lo siguiente:
Los documentos tipo de infraestructura social empezarán a regir para cada sector, esto es, educativo, salud y cultura, recreación y deporte, de acuerdo con lo dispuesto en las resoluciones mediante las cuales se adopten cada una de las matrices de experiencia y glosarios aplicables a cada sector.
En concordancia, el «Documento Base» de licitación de obra pública de infraestructura social[6] prescribe en la parte introductoria que:
Este Documento Tipo de “infraestructura social” aplica a los procesos que correspondan a las actividades definidas en las matrices de experiencia, expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente para los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte, sin perjuicio de que dicha Agencia incluya otros tipos de “infraestructura social”.
Cabe anotar que la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021 contiene los documentos tipo que aplican de forma transversal a los proyectos de infraestructura social en los sectores educativo; salud; cultura, recreación y deporte. Estos documentos son el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices, los cuales se complementarán con cada una de las resoluciones que adoptan las matrices de experiencia y los anexos de glosario para cada uno de los sectores, definiendo así su alcance y vigencia.
En consecuencia, en materia de infraestructura social se debe tener en cuenta que existen dos clases de documentos tipo que se integran en cada proceso: i) los documentos transversales a todos los sectores de infraestructura social, es decir, el documento base, los anexos, los formatos, los formularios y las matrices adoptados mediante la Resolución No. 219 de 2021; y ii) los documentos tipo complementarios, referentes a la matriz de experiencia y el glosario, los cuales han sido adoptados en la resolución para cada sector específico.
En tal sentido, el pasado 6 de agosto, se adoptaron los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, mediante la Resolución No. 220 de 2020. Esta Resolución, en el artículo 2, desarrolla el «Anexo -Glosario Sector Educativo» y la «Matriz -Experiencia Sector Educativo», lo que significa que estos documentos definen el alcance para ese sector específicamente. Además de lo anterior, la Matriz de experiencia de cada sector, además de estandarizar el requisito habilitante de experiencia, señala los proyectos o contratos concretos a los cuales aplican los documentos tipo, en el entendido de que aplicarán a los procesos contractuales cuyo objeto se relacione con alguna de las actividades establecidas de forma detallada en la Matriz de experiencia respectiva.
Cabe aclarar que mediante la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021, se aplazó y se dispuso la implementación gradual y progresiva de los documentos tipo complementarios para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, de acuerdo con los grupos de entidades y fechas señaladas en el cronograma del artículo 6 de la Resolución No. 219 de 2021[7].
2.3. Aplicación de los documentos tipo relacionados con el sector educativo a establecimientos públicos con la naturaleza de instituciones de educación superior
Como se mencionó ut supra, de conformidad con la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo adoptados por la Agencia son vinculantes en los procedimientos de selección de las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993, lo cual es congruente con el alcance de los documentos tipo mencionados en la consulta. En efecto, el artículo 2 de la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021 dispone que «Los documentos tipo contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que realicen procedimientos de licitación pública para celebrar contratos de obra relacionados con infraestructura social […]», idea reiterada en el artículo 2 de la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 para las obras del sector educativo. Ergo, los documentos tipo son vinculantes para toda entidad de dicho sector cuya competencia contractual se derive del artículo 2 de la Ley 80 de 1993.
Es de señalar que en la consulta usted hace referencia a «instituciones universitarias de educación estatal en su condición de establecimientos públicos» (Énfasis fuera de texto). Por esta razón, considerando que los establecimientos públicos son entidades estatales para efectos del Estatuto General de Contratación[8], dichas instituciones estarían sujetas, en principio, a los documentos tipo de la referencia por ser entidades del sector educativo.
No obstante, la aplicación de los documentos tipo adoptados mediante la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021 también depende de que la obra a ejecutar esté relacionada con alguna de las actividades de la «Matriz – Experiencia Sector Educativo» de los documentos tipo complementarios para este sector. A este aspecto se refiere el documento base cuando dispone que «Este Documento Tipo de “infraestructura social” aplica a los procesos que correspondan a las actividades definidas en las matrices de experiencia, expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente para los sectores educativo, salud y cultura, recreación y deporte, sin perjuicio de que dicha Agencia incluya otros tipos de “infraestructura social”».
Tratándose del sector educativo, la matriz de experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 aplica a cuatro (4) tipos de obras: i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas y iv) obras en bibliotecas públicas. Por tanto, siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la ejecución de obras públicas de infraestructura social del sector educativo a través de licitación pública.
Ahora bien, para interpretar el alcance de la matriz de experiencia es necesario tener en cuenta el «Anexo – Glosario Sector Educativo». Esto de conformidad con el numeral 1.10 del documento base, el cual dispone que «Para los fines de este Pliego de Condiciones, a menos que expresamente se estipule de otra manera, los términos deben entenderse de acuerdo con la definición contenida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el glosario aplicable a la obra pública de infraestructura social y demás normas, decretos reglamentarios y legislación aplicable en la materia […]».
Esto es congruente con la parte introductoria del numeral 2 del glosario, pues prescribe lo siguiente: «La Entidad deberá incluir en orden alfabético los conceptos adicionales que aplican al Proceso de Contratación que no estén incorporados en el presente anexo y que se encuentren relacionados en la NTC 4595, así como los términos y conceptos definidos en el Decreto 1077 de 2015 y demás normatividad y legislación que la modifique, regule o derogue, y demás normativa vigente en la materia».
Para estos efectos, es necesario tener en cuenta que las actividades i), ii) y iii) de la matriz de experiencia solo aplican a las obras en instituciones educativas. En concordancia con el artículo 9 de la Ley 715 de 2001, este término fue definido en el numeral 2.61 como «Conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad es prestar un año de educación preescolar y nueve (9) grados de educación básica como mínimo y la media. Deben contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios educativos adecuados […]».
En consecuencia, la matriz se refiere a las obras en instituciones educativas, excluyendo las obras en instituciones de educación superior. Lo anterior en la medida que, para efectos de interpretar el alcance de la matriz de experiencia, el artículo 28 del Código Civil también dispone que «Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal».
De esta manera, si bien las instituciones de educación superior hacen parte del sector educativo, la matriz de experiencia no aplicaría en las actividades relacionadas con i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas y, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas. Esto ya que, en relación con el glosario, las instituciones educativas del artículo 9 de la Ley 715 de 2001 son diferentes a las instituciones de educación superior del capítulo cuarto del título primero –arts. 16 a 23– de la Ley 30 de 1992.
En consecuencia, respecto a la consulta realizada, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 aplicarán a las obras relacionadas con bibliotecas públicas, pues estas actividades de la matriz de experiencia no discriminan si la ejecución se realiza en instituciones educativas o instituciones de educación superior, por lo que es aplicable a ambas bajo la pauta hermenéutica «Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus». En contraste, para obras diferentes a las previstas en la «Matriz 1 – Experiencia» no existe obligación de aplicar los documentos tipo mencionados, sin perjuicio de que puedan utilizarse como un parámetro de buena práctica contractual en el sistema de compras públicas según ha sido indicado en la Directiva Presidencial 01 del 3 de marzo de 2021 en la cual se exhorta a la aplicación de los instrumentos elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
3. Respuesta
«Cuando la resolución 220 de 2021 emanada del director General de la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente indica que para los procesos de licitación de obra pública que operan en la infraestructura social relacionada con el sector educativo, [¿] se ha de entender o no que en el referido sector educativo se encuentran incluidas las Instituciones Universitarias de Educación Superior de carácter Estatal en su condición de Establecimientos Públicos del orden departamental, con Patrimonio Propio, Autonomía Administrativa y Personería Jurídica?».
De acuerdo con la explicación precedente, tratándose del sector educativo, la matriz de experiencia de los documentos tipo complementarios que se adoptaron con la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 aplica a cuatro (4) tipos de obras: i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas y iv) obras en bibliotecas públicas. Por tanto, siempre que el objeto esté relacionado con alguna de las actividades, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 son obligatorios para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 que contraten la ejecución de obras públicas de infraestructura social del sector educativo a través de licitación pública.
Para estos efectos, es necesario tener en cuenta que las actividades i), ii) y iii) de la matriz de experiencia solo aplican a las obras en instituciones educativas. En concordancia con el artículo 9 de la Ley 715 de 2001, este término fue definido en el numeral 2.61 del el «Anexo – Glosario Sector Educativo» como «Conjunto de personas y bienes promovida por las autoridades públicas o por particulares, cuya finalidad es prestar un año de educación preescolar y nueve (9) grados de educación básica como mínimo y la media. Deben contar con licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial, disponer de la infraestructura administrativa, soportes pedagógicos, planta física y medios educativos adecuados […]».
En consecuencia, la matriz se refiere a las obras en instituciones educativas, excluyendo las obras en instituciones de educación superior. De esta manera, si bien las instituciones de educación superior hacen parte del sector educativo, la matriz de experiencia no aplicaría en las actividades relacionadas con i) obras en infraestructura vertical en instituciones educativas, ii) obras en infraestructura recreodeportiva y cultural en instituciones educativas y, iii) obras en vías de acceso y/o parqueaderos y/o zonas de circulación –vehicular y/o peatonal– en instituciones educativas. Esto ya que, en relación con el glosario, las instituciones educativas del artículo 9 de la Ley 715 de 2001 son diferentes a las instituciones de educación superior del capítulo cuarto del título primero –arts. 16 a 23– de la Ley 30 de 1992.
En consecuencia, respecto a la consulta realizada, los documentos tipo adoptados mediante las Resoluciones 219 y 220 del 6 de agosto de 2021 aplicarán a las obras relacionadas con bibliotecas públicas, pues estas actividades de la matriz de experiencia no discriminan si la ejecución se realiza en instituciones educativas o instituciones de educación superior, por lo que es aplicable a ambas bajo la pauta hermenéutica «Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus». En contraste, para obras diferentes a las previstas en la «Matriz 1 – Experiencia» no existe obligación de aplicar los documentos tipo mencionados, sin perjuicio de que puedan utilizarse como un parámetro de buena práctica contractual en el sistema de compras públicas según ha sido indicado en la Directiva Presidencial 01 del 3 de marzo de 2021 en la cual se exhorta a la aplicación de los instrumentos elaborados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Laura Alejandra Materón García Analista T2 – 01 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Montoya Penagos Gestor T1 – 15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual |
El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005. ↑
Ibídem. ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado. ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adicionó el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Código: CCE-EICP-GI-14. Versión 1 ↑
«Artículo 6. Vigencia. La presente resolución rige a partir de su publicación y comenzará a aplicarse, de manera gradual y progresiva, en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, de acuerdo con el siguiente cronograma:
»1. Las entidades de los sectores central y descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional deberán aplicar lo dispuesto en la resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 2 de noviembre de 2021.
»2. Las entidades del sector central y del sector descentralizado de los niveles municipal y distrital de los municipios y distritos que sean capitales de departamentos deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de febrero de 2022.
»3. Las entidades del sector central y del sector descentralizado del nivel departamental, así como las de los municipios categorías especial, 1, 2 y 3, no cobijadas por los anteriores numerales del presente artículo, deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de marzo de 2022.
»4. Las entidades del sector central y del sector descentralizado del nivel municipal, en las categorías 4, 5 y 6, al igual que las demás entidades estatales regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no cobijadas por los anteriores numerales del presente artículo, deberán aplicar lo dispuesto en esta resolución en los procedimientos de selección de licitación de obra pública de infraestructura social, cuyo aviso de convocatoria sea publicado a partir del 1 de abril de 2022.
»Parágrafo. La aplicación de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura social en los procesos de selección comienza a ser obligatoria para las entidades estatales de acuerdo con lo dispuesto en este artículo. Esto sin perjuicio de que las entidades estatales, en el marco de la autonomía y discrecionalidad que les asiste, a modo de buena práctica contractual, decidan acoger el contenido de los documentos tipo en los procesos de selección que adelanten antes de las fechas señaladas». ↑
Conforme al literal a) del artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993, se consideran entidades estatales «La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles» (Énfasis fuera de texto). ↑