El Concepto C-091 de 2021 de Colombia Compra Eficiente precisa que, además de la competencia para elaborar documentos tipo (Ley 1150 de 2007 y sus modificaciones), la Agencia tiene competencia como autoridad para interpretar la normativa contractual del Estado y otorgar alcance general a los documentos tipo vigentes. El concepto desarrolla el ámbito de aplicación de los documentos tipo para (i) agua potable y saneamiento básico, adoptados por la Resolución 248 de 2020, indicando que la “Matriz 1 – Experiencia” define actividades, tipos de infraestructura y la experiencia exigible según el presupuesto oficial; y (ii) infraestructura de transporte, cuyo ámbito se determina por los tipos de obra y actividades de la “Matriz 1”, de modo que si el objeto contractual se subsume en dicha matriz, la entidad debe aplicar los documentos tipo en la modalidad de selección procedente.
Expediente: C-091 de 2021 – Fecha: 23-03-2021 – Número Interno: C-091 de 2021 – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: P20210208000997 – Radicado de salida: RS20210323002302 – Restrictor: – Descriptor: AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA,DOCUMENTOS TIPO – Mes: Marzo – Año: 2021
Texto del concepto
AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Competencia consultiva – Documentos Tipo
además de la competencia adjudicada a la Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente para la elaboración de los documentos tipo de los que trata la Ley 1150 de 2007, modificada por la Ley 1882 de 2018 y la Ley 2022 de 2020, esta entidad es autoridad en materia de interpretación de la normativa contractual del Estado. Debido a lo anterior, se configura competencia para interpretar y otorgar alcance general al ámbito de aplicación de los diferentes documentos tipo desarrollados hasta el momento.
DOCUMENTOS TIPO ― Agua potable y Saneamiento Básico ― Ámbito general
la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente profirió la Resolución No. 248 de 2020, por medio de la cual adoptó los documentos tipo de obligatoria aplicación para las obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico. Dentro de los documentos implementados por la Resolución No. 248 de 2020, encontramos, entre otros, la «Matriz 1 – Experiencia» y el «Anexo 3 – Glosario», estos documentos determinan aspectos como las obras que deben ser contratadas aplicando tales documentos tipo, la experiencia exigible para cada actividad y algunas nociones técnicas de ingeniería referidas a proyectos infraestructura de agua potable y saneamiento básico indispensables para aplicar los documentos tipo.
La «Matriz 1 – Experiencia», determina el ámbito concreto de aplicación de los documentos tipo adoptados por la Resolución No. 248 de 2020. Dicha matriz está conformada por cinco tipos de infraestructura que a su vez contienen diferentes actividades, para las que se predeterminan unos requisitos de experiencia, que deben ser acotados en función del presupuesto oficial del proceso de contratación.
DOCUMENTOS TIPO ― Infraestructura de Transporte – Definición
Mediante la Ley 1682 de 2013 el legislador adoptó disposiciones normativas relacionadas con los proyectos de infraestructura de transporte. En su artículo 2, se definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]».
Respecto a la conformación del sistema de infraestructura de transporte, el artículo 4 de la citada ley dispone:
Artículo 4°. Integración de la infraestructura de transporte. La infraestructura de transporte está integrada, entre otros por: […]
4. Los ríos, mares, canales de aguas navegables y los demás bienes de uso público asociados a estos, así como los elementos de señalización como faros, boyas y otros elementos para la facilitación y seguridad del transporte marítimo y fluvial y sistemas de apoyo y control de tráfico, sin perjuicio de su connotación como elementos de la soberanía y seguridad del Estado.
5. Los puertos marítimos y fluviales y sus vías y canales de acceso. La infraestructura portuaria, marítima y fluvial comprende las radas, fondeaderos, canales de acceso, zonas de maniobra, zonas de protección ambiental y/o explotación comercial, los muelles, espigones diques direccionales, diques de contracción y otras obras que permitan el mantenimiento de un canal de navegación, estructuras de protección de orillas y las tierras en las que se encuentran construidas dichas obras.
DOCUMENTOS TIPO ― Infraestructura de Transporte ― Ámbito de aplicación – Matriz 1
En igual sentido a lo explicado respecto a los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte se encuentra determinado a los tipos de obra y actividades contemplados en la Matriz 1. De esta manera, se reitera que acudiendo a la Matriz 1 debe determinarse si el objeto contractual requiere o no la aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte. Por ello, de subsumirse el objeto contractual dentro de los tipos de obra y actividades de la referida matriz, la entidad deberá adelantar el proceso de selección aplicando los documentos tipo de la modalidad de selección procedente.
Bogotá D.C., 23 marzo 2021
Señora
Lina María Triana Sánchez
Villa del Rosario, Norte de Santander
Concepto C – 091 de 2021
Temas:
| AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Competencia consultiva – Documentos Tipo / DOCUMENTOS TIPO ― Agua potable y Saneamiento Básico ― Ámbito general / DOCUMENTOS TIPO ― Infraestructura de Transporte – Definición / DOCUMENTOS TIPO ― Infraestructura de Transporte ― Ámbito de aplicación – Matriz 1 |
Radicación: | Respuesta a consulta P20210208000997 |
Estimada señora Triana:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 2 de febrero de 2021.
1. Problemas planteados
Usted formula las siguientes preguntas en relación con la obligatoriedad de aplicación de pliegos tipo: «[…] ¿debo ceñirme a algún pliego tipo para adelantar un proceso contractual cuyo objeto es limpieza de una quebrada natural para mitigar el riesgo de lluvia ya que la misma no tiene conexión con el alcantarillado municipal ni con el acueducto?».
2. Consideraciones
Antes de emitir pronunciamiento sobre la consulta planteada, resulta relevante precisar que, en ejercicio de las competencias conferidas por el numeral quinto del artículo tercero y el numeral octavo del artículo 11 del Decreto 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente solo se encuentra facultada para absolver consultas de carácter general sobre la aplicación de normas relativas a temas contractuales.
Por ello, esta Agencia no está facultada para resolver casos concretos tales como los que subyacen de la consulta por usted planteada, cuya resolución supone la evaluación de una situación jurídica particular. De acuerdo con lo anterior y agotando las funciones consultivas otorgadas a esta entidad, se procederá a emitir pronunciamiento respecto de las normas generales que resultan pertinentes para su solicitud, con el alcance establecido en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Para absolver los interrogantes planteados, esta dependencia analizará los siguientes temas: i) ámbito de aplicación general de Documentos Tipo para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico; y, (ii) la calidad de infraestructura de transporte de algunos cuerpos de agua, así como el ámbito de aplicación de documentos tipo para obras de infraestructura de transporte
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido al alcance y ámbito de aplicación de los documentos tipo para obras de infraestructura de transporte, entre otros, mediante los conceptos C–102 del 18 de marzo de 2020, C–144 del 2 de marzo 2020, C–263 del 25 de mayo de 2020 y C–421 del 15 de julio de 2020. La tesis desarrollada se expone a continuación y se complementa en lo pertinente.
2.1. Ámbito de aplicación general de Documentos Tipo para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico
Teniendo en cuenta la relación que se plantea en la consulta entre actividades contractuales desarrolladas en un afluente hídrico y la actividad contractual relacionada con agua potable y saneamiento básico, se considera relevante indicar el alcance general de los documentos tipo referentes a esta temática.
En ejercicio de la competencia atribuida por el parágrafo séptimo del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente profirió la Resolución No. 248 de 2020, por medio de la cual adoptó los documentos tipo de obligatoria aplicación para las obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico. Dentro de los documentos implementados por la Resolución No. 248 de 2020, encontramos, entre otros, la «Matriz 1 – Experiencia» y el «Anexo 3 – Glosario», estos documentos determinan aspectos como las obras que deben ser contratadas aplicando tales documentos tipo, la experiencia exigible para cada actividad y algunas nociones técnicas de ingeniería referidas a proyectos infraestructura de agua potable y saneamiento básico indispensables para aplicar los documentos tipo.
La «Matriz 1 – Experiencia», determina el ámbito concreto de aplicación de los documentos tipo adoptados por la Resolución No. 248 de 2020. Dicha matriz está conformada por cinco tipos de infraestructura que a su vez contienen diferentes actividades, para las que se predeterminan unos requisitos de experiencia, que deben ser acotados en función del presupuesto oficial del proceso de contratación. Para determinar si la contratación de una obra pública de agua potable y saneamiento básico debe realizarse aplicando los documentos tipo adoptados por la Resolución No. 248 de 2020, la entidad debe establecer si la obra se encuadra dentro de los siguientes tipos de obras y actividades:
i) obras de acueductos y/o alcantarillado, las cuales se componen por las actividades: 1.1. proyectos de construcción de acueductos y/o alcantarillados y/u obras complementarias; y, 1.2. proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o rehabilitación y/o reforzamiento y/o reconstrucción y/o reposición de acueductos y/o redes de acueducto y/o alcantarillados y/o redes de alcantarillado.
ii) obras de aseo y/o manejo de residuos, las cuales se componen por: 2.1. proyectos de construcción y/u optimización y/o mejoramiento y/o ampliación de rellenos sanitarios y/u obras complementarias; 2.2. proyectos de mantenimiento y/o rehabilitación y/o conservación de rellenos sanitarios y/u obras complementarias; y, 2.3. proyectos de construcción y/u optimización y/o ampliación y/o rehabilitación y/o mantenimiento y/o conservación de sistemas de aprovechamiento de residuos y/u obras complementarias.
iii) obras para planta de tratamiento de agua potable y/o tratamiento de aguas residuales, las cuales se componen por: 3.1. proyectos de construcción de PTAP y/u obras complementarias; 3.2. proyectos de construcción de PTAR, estaciones de bombeo de aguas residuales y/u obras complementarias; 3.3. proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento de PTAP y/u obras complementarias; y, 3.4. proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o adecuación y/o reforzamiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento de PTAR y/u obras complementarias.
iv) estudios y diseños, las cuales se componen por: 4.1. estudios y diseños para proyectos de construcción de acueductos (sistemas de captación, desarenador, conducción, almacenamiento, red de acueductos, estaciones de bombeo de agua potable, sistemas de incendio, y/o PTAP y/u obras complementarias); 4.2. estudios y diseños para proyectos de construcción de alcantarillados (red, sistemas de conducción, drenajes y/o ptar y/u obras complementarias); y, 4.3. estudios y diseños para proyectos de aseo y/o manejo de residuos y/u obras complementarias.
v) unidades sanitarias para vivienda rural dispersa, las cuales se componen por: 5.1. proyectos de construcción de unidades sanitarias para vivienda rural dispersa; y, 5.2. proyectos de optimización y/o mejoramiento y/o adecuación y/o ampliación y/o reforzamiento y/o rehabilitación y/o mantenimiento de unidades sanitarias.
Revisados lo anteriores tipos de obra y actividades, se advierte que obras tendientes a la limpieza de quebradas o cuerpos de agua, no se encuentran dentro del ámbito de aplicación de los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, al no encajar dentro de las actividades mencionadas. Sin embargo, no se descarta que para la contratación de tales obras deban aplicarse los documentos tipo de infraestructura de transporte.
2.2. La calidad de infraestructura de transporte de algunos cuerpos de agua y el ámbito de aplicación de documentos tipo para obras de infraestructura de transporte
Mediante la Ley 1682 de 2013 el legislador adoptó disposiciones normativas relacionadas con los proyectos de infraestructura de transporte. En su artículo 2, se definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]». Respecto a la conformación del sistema de infraestructura de transporte, el artículo 4 de la citada ley dispone:
Artículo 4°. Integración de la infraestructura de transporte. La infraestructura de transporte está integrada, entre otros por:
[…]
4. Los ríos, mares, canales de aguas navegables y los demás bienes de uso público asociados a estos, así como los elementos de señalización como faros, boyas y otros elementos para la facilitación y seguridad del transporte marítimo y fluvial y sistemas de apoyo y control de tráfico, sin perjuicio de su connotación como elementos de la soberanía y seguridad del Estado.
5. Los puertos marítimos y fluviales y sus vías y canales de acceso. La infraestructura portuaria, marítima y fluvial comprende las radas, fondeaderos, canales de acceso, zonas de maniobra, zonas de protección ambiental y/o explotación comercial, los muelles, espigones diques direccionales, diques de contracción y otras obras que permitan el mantenimiento de un canal de navegación, estructuras de protección de orillas y las tierras en las que se encuentran construidas dichas obras
Con el fin de tener en cuenta la terminología aplicable a la consulta planteada, resulta pertinente remitirse al Glosario Técnico proferido por el IDEAM, en donde se define que una quebrada es «[…] el curso natural de agua normalmente pequeño y poco profundo, por lo general de flujo permanente, en cierto modo turbulento y tributario de un río y/o mar»[1]. De acuerdo con lo anterior, es posible subsumir dentro de los conceptos planteados por la Ley 1682 de 2013 a los afluentes hídricos conocidos como quebradas.
Ahora bien, sobre la contratación de obra pública de infraestructura de transporte, es preciso destacar que en vigencia del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 la competencia para adoptar documentos tipos de obligatoria observancia para las entidades regidas por el EGCAP en los procesos de contratación de obra pública estaba atribuida al Gobierno Nacional. En ejercicio de esta competencia se expidieron los Decretos 342, 2096 de 2019 y 594 de 2020, en los que se adoptaron los documentos tipo de obra pública de infraestructura de transporte para las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. En dichos decretos además se delegó a esta Agencia la implementación y desarrollo de tales documentos tipo, lo cual se llevó a cabo mediante las Resoluciones Nos. 1798 de 2019, 0044, 0045 y 0094 de 2020. Posteriormente, bajo la vigencia de la Ley 2022 de 2020 esta Agencia expidió documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, mediante la Resolución No. 240 de 2020, y los de selección abreviada de menor cuantía – versión 2 mediante la Resolución No. 241 de 2020, ambos aplicables a los procedimientos cuyos avisos de convocatoria se publiquen a partir del 1 de enero de 2021. A estos documentos se suman los de la modalidad de mínima cuantía, adoptados mediante la Resolución No. 094 de 2020.
En igual sentido a lo explicado respecto a los documentos tipo de agua potable y saneamiento básico, el ámbito de aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte se encuentra determinado a los tipos de obra y actividades contemplados en la Matriz 1. De esta manera, se reitera que acudiendo a la Matriz 1 debe determinarse si el objeto contractual requiere o no la aplicación de los documentos tipo de infraestructura de transporte. Por ello, de subsumirse el objeto contractual dentro de los tipos de obra y actividades de la referida matriz, la entidad deberá adelantar el proceso de selección aplicando los documentos tipo de la modalidad de selección procedente.
Así, las Matrices 1 de los tres grupos de documentos tipo de infraestructura de transporte vigentes, contemplan ocho tipos de obra, a saber: 1) obras en vías primarias o secundarias; 2) obras en vías terciarias; 3) obras marítimas y fluviales; 4) obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa; 5) obras férreas; 6) obras de infraestructura vial urbana; 7) obras en puentes; y, 8) obras aeroportuarias. El tipo de obra «obras marítimas y fluviales» está compuesto por las siguientes actividades:
«3.1. Obra de dragado en canales de acceso a puertos marítimos; 3.2. Obra de dragado en ríos; 3.3. Obras complementarias a canales de acceso marítimo, a canales navegables fluviales, obras de protección o de encauzamiento en roca u obras de construcción o rehabilitación, o mejoramiento o mantenimiento de estructuras hidráulicas en roca; 3.4. obras de construcción o rehabilitación, o mejoramiento o mantenimiento de estructuras hidráulicas; 3.5. contratos de señalización fluvial; 3.6. destronque y limpieza fluvial; 3.7. Mantenimiento de muelle a través de dragado y obras de protección; 3.8. Construcción muelles flotantes; 3.9. Construcción muelles en concreto; 3.10. Mantenimiento de muelles flotantes; 3.11. Mantenimiento de muelles en concreto; 3.12. mantenimiento administración organización y operación de la infraestructura portuaria metálico o flotantes; y, 3.13 mantenimiento administración organización y operación de la infraestructura portuaria en concreto».
Vistas tales actividades, se trae a colación la establecida en el numeral 3.6, referente a destronque[2] y limpieza fluvial. Esta actividad, en la medida en que se relaciona con la limpieza y destronque de cuerpos de agua, podría aplicarse al objeto contractual de limpieza de una quebrada en torno a la que se formula la consulta.
En ese sentido, para determinar si el objeto contractual corresponde a este tipo de actividad, la entidad contratante debe determinar si la quebrada respecto de la que se pretende realizar la limpieza se encuadra dentro del concepto de infraestructura marítima o fluvial en los términos de los numerales 4 y 5 del artículo 4 de la Ley 1682 de 2013. En caso de que la quebrada efectivamente corresponda al concepto de infraestructura de transporte, las actividades de limpieza deberán ser contratadas aplicando los documentos tipo de infraestructura de transporte en la modalidad que corresponda.
Sin embargo, la determinación de si una quebrada corresponde a la noción de infraestructura de transporte es un asunto que excede la función consultiva en virtud de la cual se expide el presente concepto, ya de acuerdo con los apartados transcritos del artículo 4 de la Ley 1682 de 2013, ello depende de ciertas características técnicas del cuerpo de agua. Por esta razón, es la entidad contratante, haciendo uso de la información técnica con la que cuenta, quien debe determinar en los documentos contractuales si la quebrada respecto de la que se pretende contratar la limpieza se ubica o no dentro de la noción de infraestructura.
3. Respuesta
«[…] ¿debo ceñirme a algún pliego tipo para adelantar un proceso contractual cuyo objeto es limpieza de una quebrada natural para mitigar el riesgo de lluvia ya que la misma no tiene conexión con el alcantarillado municipal ni con el acueducto?».
Conforme a lo expuesto, la contratación de obras tendientes a la limpieza de una quebrada se encuentra por fuera del ámbito de aplicación de los documentos tipo de obra pública de infraestructura de agua potable o saneamiento básico adoptados por la Resolución No. 240 de 2020.
Sin embargo, es posible que la quebrada sobre la que se pretende realizar la limpieza encaje dentro de la noción de infraestructura de transporte de conformidad con los numerales 4 y 5 del artículo 4 de la Ley 1682 de 2013. En ese sentido, la entidad deberá establecer si las particularidades y características de la quebrada le atribuyen la calidad de infraestructura de transporte. De ser así, la contratación de la limpieza, obligatoriamente, deberá desarrollarse aplicando los documentos tipos de infraestructura de transporte de la modalidad que corresponda.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Guillermo Escolar Flórez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 - 11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Documento disponible en: http://www.ideam.gov.co/web/atencion-y-participacion-ciudadana/glosario#Q ↑
La actividad de destronque corresponde a « […] el corte de la parte inferíos de la raíz de los árboles, antes del izaje o levantamiento, esta labor hace parte de la limpieza y mantenimiento de cauces, al igual que cunado se hace necesario el traslado de árboles para desarrollar proyectos de ingeniería» Instituto Nacional de Vías – INVIAS. Guía Ambiental de Proyectos. Subsector Marítimo y Fluvial. 2011. Disponible en: https://www.invias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/documentos-tecnicos/guia-de-manejo-ambiental-de-proyectos/972-guia-de-manejo-ambiental-subsector-maritimo-y-fluvial/file ↑