C-463 de 2020

Texto del concepto

CCE-DES-FM-17

DOCUMENTOS TIPO – Obligatoriedad – Implementación

El desarrollo e implementación de estos Documentos Tipo fue encomendado a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en coordinación con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación. La Agencia ejerció esta competencia expidiendo la Resolución No. 1798 de 2019, referida a procesos de licitación pública –Versión 1–, la cual fue actualizada por la Resolución No. 045 de 2020 –Versión 2–-. Así mismo se expidieron la Resolución No. 044 de 2020 que implementó los Documentos Tipo para la modalidad de selección abreviada de menor cuantía, y la Resolución No. 094 de 2020, que se hizo lo propio respecto de la modalidad de mínima cuantía.

Estos documentos contienen parámetros de obligatoria observancia para las entidades estatales regidas el régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, que adelanten procesos de selección en las referidas modalidades para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Conforme a lo anterior, y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, los Documentos Tipo adoptados para las referidas modalidades de selección establecieron las condiciones habilitantes aplicables, así como los factores técnicos y económicos de escogencia para los procesos de selección en los que corresponda su aplicación, los cuales son de obligatoria observancia. Estos factores además son inalterables e inmodificables por parte de las entidades a la hora de utilizar los Documentos Tipo para adelantar sus procesos de contratación de conformidad con los artículos 2.2.1.2.6.1.4 , 2.2.1.2.6.2.3 . y 2.2.1.2.6.3.4 del Decreto 1082 de 2015.

DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de transporte – Noción

La noción de infraestructura de transporte que acogen los Documentos Tipo, –sin perjuicio de la definición y características establecidas en los artículos 2 y 3­ de la Ley 1682 de 2013– se encuentra definida en el numeral 1.29 del «Anexo 3 –Glosario», donde se opta por hacer un listado coincide con los tipos de obra establecidos en la Matriz 1. En ese orden, para determinar si el objeto a contratar recae sobre una infraestructura de transporte, y si en consecuencia procede la aplicación de los Documentos Tipo, se debe acudir a la Matriz 1 ─ Experiencia (en adelante Matriz 1). En ambos casos, la Matriz 1 de los Pliegos Tipo está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4). obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estas obras de infraestructura de transporte, a su vez, se encuentran subdivididas en la Matriz 1 como «actividades a contratar».

Bogotá D.C., 27/07/2020 Hora 7:29:58s

N° Radicado: 2202013000006631

Señores

Corporación Control Caribe

Ciudad

Concepto C – 463 de 2020

Estimados señores(as) Corporación Control Caribe:

La Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente― responde su consulta del 29 de junio de 2020, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problemas planteados

Usted solicita que se aclare «[…] si la Aeronáutica Civil por ser una entidad adscrita al ministerio de transporte y en función de su operatividad en aeropuertos, infraestructura del transporte, debe o no usar los pliegos tipos en sus procesos […]».

1. Consideraciones

La Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente en los conceptos del 13 (2), 26 y 27 de agosto de 2019 –radicados Nos. 2201913000005811, 2201913000005810, 2201913000006232, 2201913000006284, C-102 del 18 de marzo de 2020, C-144 del 2 de marzo 2020, C-263 del 25 de mayo de 2020 y C-421 del 15 de julio de 2020, estudió el carácter vinculante de los pliegos tipo y su aplicación en diferentes contratos estatales. La tesis desarrollada se expone a continuación.

El artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para diferentes procesos de selección, en los siguientes términos:

Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.

En ejercicio de la competencia conferida por el citado parágrafo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 342 de 2019, por medio del que se adoptaron los documentos tipo para licitaciones públicas dirigidas a la selección de contratistas de obra de infraestructura de transporte, por lo que adicionó la Sección 6 y la Subsección 1 al Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional. Posteriormente el Gobierno Nacional profirió el Decreto 2096 de 2019, el cual de manera análoga a lo realizado mediante el Decreto 342 de 2019, respecto de la licitación de obra pública, adoptó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía, para lo que se adicionó la Subsección 2 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. En el mismo sentido, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 594 de 2020, por medio de los que se adoptaron documentos tipo para la selección de contratistas de obra pública de infraestructura de transporte en la modalidad de mínima cuantía, modificando el artículo 2.2.1.2.6.1.6. y adicionando la Subsección 3, a la Sección 6, del Capítulo 2, del Título 1, de la Parte 2, del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.

El desarrollo e implementación de estos documentos tipo fue encomendado a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en coordinación con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación. La Agencia ejerció esta competencia expidiendo la Resolución No. 1798 de 2019, referida a procesos de licitación pública –Versión 1–, la cual fue actualizada por la Resolución No. 045 de 2020 –Versión 2–-. Así mismo se expidieron la Resolución No. 044 de 2020 que implementó los Documentos Tipo para la modalidad de selección abreviada de menor cuantía, y la Resolución No. 094 de 2020, que se hizo lo propio respecto de la modalidad de mínima cuantía.

Estos documentos contienen parámetros de obligatoria observancia para las entidades estatales sometidas al régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, que adelanten procesos de selección en las referidas modalidades para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Conforme a lo anterior, y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, los documentos tipo adoptados para las referidas modalidades de selección establecieron las condiciones habilitantes aplicables, así como los factores técnicos y económicos de escogencia para los procesos de selección en los que corresponda su aplicación, los cuales son de obligatoria observancia. Estos factores además son inalterables e inmodificables por parte de las entidades a la hora de utilizar los documentos tipo para adelantar sus procesos de contratación de conformidad con los artículos 2.2.1.2.6.1.4^[1], 2.2.1.2.6.2.3^[2]. y 2.2.1.2.6.3.4^[3] del Decreto 1082 de 2015.

De otro lado, en los documentos base de licitación pública, de selección abreviada y mínima cuantía se hace referencia al ámbito de aplicación de los pliegos tipo. El primero, establece que «los Documentos Tipo aplican a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte –Versión 2–, que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia». El segundo, dispone que «estos Documentos Tipo aplican a los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia». De manera análoga a lo dispuesto tales documentos base, la invitación de los documentos tipo para procesos de mínima cuantía dispone que estos se aplicarán «a los procesos de mínima cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia». Asimismo, los referidos documentos establecen que «las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los Documentos Tipo».

Ahora bien, la noción de infraestructura de transporte que acogen los documentos tipo, –sin perjuicio de la definición y características establecidas en los artículos 2 y 3­ de la Ley 1682 de 2013^[4]– se encuentra definida en el numeral 1.29 del «Anexo 3 –Glosario», donde se opta por hacer un listado coincide con los tipos de obra establecidos en la Matriz 1. En ese orden, para determinar si el objeto a contratar recae sobre una infraestructura de transporte, y si en consecuencia procede la aplicación de los documentos tipo, se debe acudir a la «Matriz 1 ─ Experiencia». En ambos casos, la Matriz 1 de los pliegos tipo está constituida por ocho (8) tipos de obras de infraestructura de transporte, identificadas con un número y su descripción, los cuales son: 1) obras en vías primarias o secundarias, 2) obras en vías terciarias, 3) obras marítimas y fluviales, 4). obras en vías primarias o secundarias o terciarias para atención de emergencias diferentes a contratación directa, 5) obras férreas, 6) obras de infraestructura vial urbana, 7) obras en puentes y 8) obras aeroportuarias. Estas obras de infraestructura de transporte, a su vez, se encuentran subdivididas en la Matriz 1 como «actividades a contratar».

Por ejemplo, las «8. OBRAS AEROPORTUARIAS» están subdivididas en seis (6) actividades a contratar, a saber: «8.1 PROYECTOS DE CONSTRUCCCION DE PISTAS O PLATAFORMAS O CALLES DE RODAJE O FRANJAS DE SEGURIDAD», «8.2 PROYECTOS DE MANTENIMIENTO DE PISTAS O PLATAFORMAS O CALLES DE RODAJE O FRANJAS DE SEGURIDAD», «8.3 PROYECTOS DE CONSTRUCCCION DE EDIFICACIONES AEROPORTUARIAS», «8.4 PROYECTOS DE MANTENIMIENTO DE EDIFICACIONES AEROPORTUARIAS», «8.5 PROYECTOS DE CONSTRUCCION O CONFORMACION DE FRANJAS DE SEGURIDAD O CANALES O DRENAJES» y «8.6 PROYECTOS DE MANTENIMIENTO DE FRANJAS DE SEGURIDAD O CANALES O DRENAJES». Esta división es la misma en los documentos tipo de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y mínima cuantía. De esta forma, si la entidad pretende contratar alguna de tales actividades, debe acudir a los documentos tipo, ya sea a los de licitación pública o a los de selección abreviada de menor cuantía, dependiendo de las particularidades del proceso de contratación.

Esto, claro está, sin perjuicio de la aplicación de los documentos tipo en virtud del artículo 2.2.1.2.6.1.5. del Decreto 1082 de 2015^[5], adicionado por el artículo 1º del Decreto 342 de 2019, que establece lo siguiente:

Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá aplicar los Documentos Tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:

1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal manera que la experiencia adicional que se exija para tales bienes o servicios procure la pluralidad de oferentes, y no limite la concurrencia de proponentes al proceso de contratación.

2. Conservar los requisitos exigidos en los Documentos Tipo.

3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica.

4. Clasificar la experiencia requerida solo hasta el tercer nivel del Clasificador de Bienes y Servicios e incluir exclusivamente los códigos que estén relacionados directamente con el objeto a contratar.

Es del caso precisar que la categoría «bienes o servicios adicionales a la obra pública», para efectos de la aplicación del artículo 2.2.1.2.6.1.5. del Decreto 1082 de 2015, se circunscribe a los contratos estatales de obra pública. Así lo reconoció esta Agencia en el concepto del 21 de octubre de 2019 –radicado No. 2201913000007847–, en el que estudió la aplicación del artículo 2.2.1.2.6.1.5. del Decreto 1082 de 2015, y, sobre la posibilidad de exigir experiencia adicional para «bienes o servicios adicionales a la obra pública», consideró lo siguiente:

La posibilidad de solicitar experiencia adicional sólo es viable cuando el objeto contractual incluye bienes o servicios adicionales a la obra pública de infraestructura de transporte, es decir: i) la actividad que se requiere si bien es una actividad de obra no es relacionada con la infraestructura de obra de infraestructura transporte, por ejemplo, la construcción de alcantarillado o acueducto, y, ii) la obra o servicio adicional es distinto a la actividad de obra aun cuando se relaciona con la infraestructura de transporte, ya sea porque es un contrato de suministro, de consultoría para realizar los estudios y diseños de la obra de infraestructura de transporte. (Cursivas propias)

A manera de ejemplo, los contratos como el de arrendamiento de maquinaria no se encuentran sometidos a los documentos tipo, se insiste, porque estos aplican para los contratos de obra pública de infraestructura de transporte, ya sea porque el contrato tiene como objeto alguna de las «actividades» relacionadas en la Matriz 1, o porque se trata de «bienes o servicios adicionales a la obra pública», según lo dicho en los párrafos anteriores.

En ese orden, Colombia Compra Eficiente considera que los documentos tipo son obligatorios para las entidades públicas, cuando sus contratos se sometan al régimen de la Ley 80 de 1993, y que el ámbito de aplicación de dichos documentos está determinado por las actividades a contratar establecidas en la Matriz 1 y, eventualmente, en el artículo 2.2.1.2.6.1.5. del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el artículo 1º del Decreto 342 de 2019, en relación con la adquisición de bienes o servicios adicionales a la obra pública.

De conformidad con lo anterior, los documentos tipo para «licitación» de «obra pública de infraestructura de transporte», así como los documentos tipo para los procedimientos de «selección abreviada de menor cuantía» y «mínima cuantía», son obligatorios y deben ser aplicados de manera obligatoria por las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 modificado por la Ley 1882 de 2018, y los procesos de contratación en los que deben aplicarse son los de infraestructura de transporte que se encuadren dentro de las actividades definidas en la Matriz 1.

En conclusión, existen tres criterios para determinar si procede de forma obligatoria la contratación de una actividad mediante los documentos tipo: a) que se trate de una obra pública de infraestructura de transporte; ii) que el contratante sea una entidad sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; y iii) que el objeto a contratar sea subsumible o esté asociado a alguno de los tipos de obra y actividades señaladas en la Matriz 1. La coexistencia de tales condiciones, conforme indican las normas analizadas, hace que sea obligatoria la aplicación de los documentos tipo.

No sobra aclarar que la naturaleza de las funciones atribuidas a la entidad que adelanta o pretende adelantar el proceso de contratación, no ha sido definido como un criterio para determinar el ámbito de aplicación de los documentos tipo. En consecuencia, siempre que una entidad estatal regida por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública pretenda contratar actividades definidas o asociadas a las de la Matriz 1 debe aplicar los documentos tipo de licitación pública, selección abreviada o mínima cuantía, según corresponda, sin que sea posible escudarse en la naturaleza de sus funciones o en nociones de infraestructura de transporte distintas de las de la Matriz 1, como motivos para proceder de manera contraria.

Así pues, para la contratación una obra pública de infraestructura de transporte, cuyo objeto corresponda a alguna de las actividades definidas en la Matriz 1, deberán aplicarse los documentos tipo. Esto, siempre que se trate de una entidad regida por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, ya que, si se trata de una entidad exceptuada de dicho régimen, no resultaría obligatoria la aplicación de dichos documentos, al estar tales entidades por fuera del ámbito de aplicación de dichos documentos, conforme a las normas y consideraciones expuestas^[6].

1. Respuestas

Usted solicita que se aclare «[…] si la Aeronáutica Civil por ser una entidad adscrita al ministerio de transporte y en función de su operatividad en aeropuertos, infraestructura del transporte, debe o no usar los pliegos tipos en sus procesos […]».

De conformidad el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, los Decretos 342 de 2019, 2096 de 2019 y 594 de 2020, para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte, las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, estarán obligadas a adelantar tales procesos de selección contratar sea subsumible o este asociado alguno de los tipos de obra y actividades señaladas en la Matriz 1.

En ese orden, la noción de infraestructura de transporte establecida en el numeral 1.29 del Anexo 3 y la subsunción del objeto a contratar dentro de los tipos de obra y actividades definidas en la Matriz 1, es lo que determina si se está ante una infraestructura de transporte, y si en consecuencia procede o no la aplicación obligatoria de los documentos tipo. Por lo anterior, siempre que el objeto a contratar corresponda con esta noción de infraestructura de transporte, las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública deberán aplicar los documentos tipo conforme indica el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

Por el contrario, las entidades estatales exceptuadas de dicho régimen de contratación, no estarán obligadas a aplicar los documentos tipo, incluso cuando el objeto a contratar sea subsumible en las actividades definidas en la Matriz 1.

Este concepto tiene el alcance previsto pen el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Atentamente,

1. Licitación Pública «2.2.1.2.6.1.4. Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo».  ↑

2. «2.2.1.2.6.2.3. Criterios para selección abreviada de menor cuantía. La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Transporte, deberán tener en cuenta los parámetros definidos en el artículo 2.2.1.2.6.1.3. del presente decreto para el desarrollo e implementación de Documentos Tipo en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, salvo lo referente al puntaje adicional para proponentes con trabajadores con discapacidad de que tratan los artículos 2.2.1.2.4.2.6, 2.2.1.2.4.2.7, y 2.2.1.2.4.2.8 del presente decreto.

   »Los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.1.5. del presente decreto aplican para la modalidad de selección abreviada de menor cuantía para la contratación obra pública de infraestructura de transporte». ↑

3. Mínima cuantía: «2.2.1.2.6.3.4 Inalterabilidad de los Documentos Tipo. Las entidades estatales contratantes no podrán incluir o modificar dentro de los Documentos del Proceso, condiciones habilitantes y factores económicos de escogencia distintos a los señalados en los Documentos Tipo».

   ↑

4. «Artículo 2°. La infraestructura del transporte es un sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos. 

      »Artículo 3°. Características de la infraestructura del transporte. La infraestructura de transporte como sistema se caracteriza por ser inteligente, eficiente, multimodal, segura, de acceso a todas las personas y carga, ambientalmente sostenible, adaptada al cambio climático y vulnerabilidad, con acciones de mitigación y está destinada a facilitar y hacer posible el transporte en todos sus modos». 

   ↑

5. Este artículo también es aplicable a los procedimientos de selección abreviada de menor cuantía, adelantados con documentos tipo, de conformidad con el artículo 2.2.1.2.6.2.3 del Decreto 1082 de 2015. Para los procesos con documentos tipo, adelantado en modalidad de mínima cuantía, el Decreto 594 de 2020, al adicionar el Decreto 594 de 2020 introdujo una regla especial para regular esta situación, la cual dispone:

   «2.2.1.2.6.3.5. Bienes o servicios adicionales a la obra pública. Cuando el objeto contractual incluya bienes o servicios ajenos a la obra pública de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá aplicar los Documentos Tipo. Si de manera excepcional requiere incluir experiencia adicional para evaluar la idoneidad respecto de los bienes o servicios ajenos a la obra pública, deberá seguir los siguientes parámetros:

   »1. Demostrar en los estudios previos que ha verificado las condiciones de mercado para la adquisición de los bienes o servicios adicionales al componente de obra pública, de tal manera que la experiencia adicional que se exija para tales bienes o servicios procure la pluralidad de oferentes, y no limite la concurrencia de proponentes al proceso de contratación.

   »2. Conservar los requisitos exigidos en los Documentos Tipo.

   »3. Abstenerse de pedir experiencia exclusiva con entidades estatales, experiencia previa en un territorio específico, limitada en el tiempo o que incluya volúmenes o cantidades de obra específica». ↑

6. Sobre el régimen de contratación aplicable a la Aeronáutica Civil se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto de 28 de septiembre de 2016. Exp. 23.000, C.P. Édgar González López. ↑