El concepto C-758 de 2025 explica que los contratos de prestación de servicios son contratos estatales para desarrollar actividades de administración o funcionamiento de la entidad, que solo pueden contratarse con personas naturales cuando no pueda hacerse con personal de planta o se requiera conocimiento especializado. También señala que, para actividades profesionales, personas naturales o jurídicas pueden vincularse mediante contratos de prestación de servicios profesionales, conforme a la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. En cuanto a inhabilidades e incompatibilidades, indica que son restricciones fijadas por la Constitución o la ley para impedir que personas celebren contratos con el Estado o accedan a cargos públicos, con el fin de proteger la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad. Además, sugiere una interpretación restrictiva y orientada por el principio pro libertate, prefiriendo la que menos limita los derechos. Sobre la Ley 1123 de 2007, precisa que la multa es pecuniaria (de 1 a 100 SMMLV) y, en ese marco, infiere que la multa no restringe por sí misma celebrar contratos de prestación de servicios profesionales con entidades estatales, y que las sanciones deben registrarse mediante los certificados regulados en el Acuerdo 075 de 2024.
CONTRATO PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto
El numeral 3° del artículo 32 de la ley 80 de 1993 define dentro de los contratos estatales, los contratos de prestación de servicios como aquellos “[…] que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados […] (énfasis fuera de texto)”.
Ahora bien, es preciso indicar que, para el desarrollo de la actividad profesional, las personas naturales o jurídicas pueden vincularse con las entidades públicas mediante la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales, de acuerdo a lo dispuesto en el literal h) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015.
RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto
Ahora bien, respecto de las inhabilidades e incompatibilidades, estas son circunstancias establecidas por la Constitución o en la ley que impiden que personas naturales o jurídicas sean elegidas o designadas en un cargo público o celebren contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la función pública, garantizando el interés general.
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado es un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer relaciones contractuales con el Estado, que pueden resultar de condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico. Al respecto, la Corte Constitucional explica que: “las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual”.
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Interpretación restrictiva –principio pro libertate
Ahora bien, las inhabilidades e incompatibilidades como ya se dijo al ser restricciones o limites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley, es decir, deben satisfacer el principio de legalidad, y su interpretación debe ser restrictiva, pues si se admitiera una interpretación amplia, extensiva, analógica o teleológica de las mismas, tales enunciados normativos podrían contemplar múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios de la profesión u oficio.
[…] como se aprecia, el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones normativas que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad en la contratación estatal. Por lo tanto, no es posible llevar a cabo la interpretación extensiva de estas, debiendo preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas, salvaguardando el interés general en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ejercicio profesional del abogado – Ley 1123 de 2007 – sanciones disciplinarias – multa –registro de sanciones.
En torno a la multa, que es objeto de la consulta debe precisarse que es una sanción que tiene un carácter pecuniario que oscila su valor entre un (1) SMMLV a cien (100) SMMLV, condicionado a la gravedad de la falta, la cual se impone en favor del Consejo Superior de la Judicatura, el cual organizará programas de capacitación y rehabilitación con entidades acreditadas, con la posibilidad de acudir con el colegio de abogados. Así mismo, dicha sanción podrá podrá imponerse de manera autónoma o concurrente con las de suspensión y exclusión, atendiendo la gravedad de la falta y los criterios de graduación establecidos en la Ley 1123 de 2007.
En tal sentido, es importante precisar que el artículo 29, numeral 4° de la Ley 1123 de 2007 que regula las incompatibilidades para ejercer la abogacía, dispone que no pueden ejercer la profesión de abogado cuando sean suspendidos o excluidos, esto es, que la sanción haya sido la suspensión o la exclusión, contemplados en los artículos 44 y 45 respectivamente de la precitada Ley. De este modo, puede inferirse de la Ley 1123 de 2007 –Código Disciplinario del Abogado- que la multa no contempla una restricción para celebrar un contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad estatal.
Se destaca que este tipo de sanciones disciplinarias que puedan llegar a imponerse a los abogados, como la multa, censura, suspensión o exclusión, tienen una regulación dispuesta para su registro en el Acuerdo 075 de 2024, “Por el cual se regula la expedición de los certificados de sanciones vigentes y de antecedentes disciplinarios de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, la cual establece dos tipos de certificados para efectos de consulta de los interesados: i) el certificado de sanciones vigentes, que contiene las sanciones vigentes de la expedición, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007; ii) el certificado de antecedentes disciplinarios, que contiene el listado de anotaciones de las sanciones de los últimos cinco (5) años, previos a la comisión de la falta que se investiga, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007.
Texto del concepto
CONTRATO PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto
El numeral 3° del artículo 32 de la ley 80 de 1993 define dentro de los contratos estatales, los contratos de prestación de servicios como aquellos “[…] que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados […] (énfasis fuera de texto)”.
Ahora bien, es preciso indicar que, para el desarrollo de la actividad profesional, las personas naturales o jurídicas pueden vincularse con las entidades públicas mediante la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales, de acuerdo a lo dispuesto en el literal h) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015.
RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto
Ahora bien, respecto de las inhabilidades e incompatibilidades, estas son circunstancias establecidas por la Constitución o en la ley que impiden que personas naturales o jurídicas sean elegidas o designadas en un cargo público o celebren contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la función pública, garantizando el interés general.
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado es un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer relaciones contractuales con el Estado, que pueden resultar de condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico. Al respecto, la Corte Constitucional explica que: “las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual”.
REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Interpretación restrictiva –principio pro libertate
Ahora bien, las inhabilidades e incompatibilidades como ya se dijo al ser restricciones o limites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley, es decir, deben satisfacer el principio de legalidad, y su interpretación debe ser restrictiva, pues si se admitiera una interpretación amplia, extensiva, analógica o teleológica de las mismas, tales enunciados normativos podrían contemplar múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios de la profesión u oficio.
[…] como se aprecia, el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones normativas que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad en la contratación estatal. Por lo tanto, no es posible llevar a cabo la interpretación extensiva de estas, debiendo preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas, salvaguardando el interés general en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad.
INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ejercicio profesional del abogado – Ley 1123 de 2007 – sanciones disciplinarias – multa –registro de sanciones.
En torno a la multa, que es objeto de la consulta debe precisarse que es una sanción que tiene un carácter pecuniario que oscila su valor entre un (1) SMMLV a cien (100) SMMLV, condicionado a la gravedad de la falta, la cual se impone en favor del Consejo Superior de la Judicatura, el cual organizará programas de capacitación y rehabilitación con entidades acreditadas, con la posibilidad de acudir con el colegio de abogados. Así mismo, dicha sanción podrá podrá imponerse de manera autónoma o concurrente con las de suspensión y exclusión, atendiendo la gravedad de la falta y los criterios de graduación establecidos en la Ley 1123 de 2007.
En tal sentido, es importante precisar que el artículo 29, numeral 4° de la Ley 1123 de 2007 que regula las incompatibilidades para ejercer la abogacía, dispone que no pueden ejercer la profesión de abogado cuando sean suspendidos o excluidos, esto es, que la sanción haya sido la suspensión o la exclusión, contemplados en los artículos 44 y 45 respectivamente de la precitada Ley. De este modo, puede inferirse de la Ley 1123 de 2007 –Código Disciplinario del Abogado- que la multa no contempla una restricción para celebrar un contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad estatal.
Se destaca que este tipo de sanciones disciplinarias que puedan llegar a imponerse a los abogados, como la multa, censura, suspensión o exclusión, tienen una regulación dispuesta para su registro en el Acuerdo 075 de 2024, “Por el cual se regula la expedición de los certificados de sanciones vigentes y de antecedentes disciplinarios de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, la cual establece dos tipos de certificados para efectos de consulta de los interesados: i) el certificado de sanciones vigentes, que contiene las sanciones vigentes de la expedición, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007; ii) el certificado de antecedentes disciplinarios, que contiene el listado de anotaciones de las sanciones de los últimos cinco (5) años, previos a la comisión de la falta que se investiga, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007.
Bogotá D.C., 14 de julio de 2025
Señora
Deida Figueroa Oviedo
Bogotá D.C.
Concepto C–758 de 2025
Temas: | CONTRATO PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto / RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Concepto – REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Interpretación restrictiva –principio pro libertate / INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES – Ejercicio profesional del abogado – Ley 1123 de 2007 – sanciones disciplinarias – multa –registro de sanciones. | |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_06_12_005857 |
Estimada Deida:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el 12 de junio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente: “Fui multada por la Comisión Seccional De Disciplina Judicial Del Huila, constituye esta multa una causal de inhabilidad o un impedimento para celebrar contrato de prestación de servicio con la Alcaldía del Municipio de Neiva Huila”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿La sanción de multa impuesta a un abogado implica una inhabilidad o restricción para suscribir un contrato de prestación de servicios con las entidades estatales?
- Respuesta:
En torno al problema jurídico, objeto de la consulta, se señala que la multa es una sanción que tiene un carácter pecuniario que oscila su valor entre un (1) SMMLV a cien (100) SMMLV, condicionado a la gravedad de la falta, la cual se impone en favor del Consejo Superior de la Judicatura, el cual organizará programas de capacitación y rehabilitación con entidades acreditadas, con la posibilidad de acudir con el colegio de abogados. Así mismo, dicha sanción podrá imponerse de manera autónoma o concurrente con las de suspensión y exclusión, atendiendo la gravedad de la falta y los criterios de graduación establecidos en la Ley 1123 de 2007. En tal sentido, es importante precisar que el artículo 29, numeral 4° de la Ley 1123 de 2007 que regula las incompatibilidades para ejercer la abogacía, dispone que no pueden ejercer la profesión de abogado cuando sean suspendidos o excluidos, esto es, que la sanción haya sido la suspensión o la exclusión, contemplados en los artículos 44 y 45 respectivamente de la precitada Ley. De este modo, puede precisar que la Ley 1123 de 2007 –Código Disciplinario del Abogado- en referencia a la multa como sanción autónoma no contempla dentro de sus efectos jurídicos, una restricción para celebrar un contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad estatal. En todo caso, es importante precisar que es obligación de cada entidad pública, en la etapa precontractual verificar y exigir en cada caso particular la aplicación de la ley correspondiente en cuanto a la imposibilidad de contratar con personas que registren sanciones vigentes o que hayan tenido registro de sanciones. No obstante, es importante recordar que no es permitido hacer una interpretación extensiva o analógica de los efectos de la suspensión o la exclusión, pues las inhabilidades e incompatibilidades constituyen una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6° de la Constitución Política, según el cual: “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”. En otras palabras, solo la ley debe definir si determinado tipo de sanciones implica restricciones para contratar con el Estado. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El numeral 3° del artículo 32 de la ley 80 de 1993 define dentro de los contratos estatales, los contratos de prestación de servicios como aquellos “[…] que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados […] (énfasis fuera de texto)”.
Ahora bien, es preciso indicar que, para el desarrollo de la actividad profesional, las personas naturales o jurídicas pueden vincularse con las entidades públicas mediante la celebración de contratos de prestación de servicios profesionales, de acuerdo a lo dispuesto en el literal h) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015, que prescribe:
“Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.
Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así́ como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales [...]”
Ahora bien, para el caso concreto de su consulta, se precisa que la profesión de abogado puede ejercerse de manera independiente en virtud de un contrato de prestación de servicios profesionales o de un mandato o poder, conforme al artículo 1 del Decreto 3032 de 2013. En ese sentido, cuando la profesión de abogado se pone al servicio de la administración, en virtud de un contrato de prestación de servicios profesionales le corresponde al abogado/contratista cumplir las obligaciones para la cual fue contratado, de conformidad a lo estipulado en el contrato, que se funda en un acuerdo entre las partes y bajo los principios de buena fe y confianza legítima.
Ahora bien, respecto de las inhabilidades e incompatibilidades, estas son circunstancias establecidas por la Constitución o en la ley que impiden que personas naturales o jurídicas sean elegidas o designadas en un cargo público o celebren contratos con el Estado, con el objetivo de garantizar la idoneidad, imparcialidad, probidad, transparencia y moralidad de la función pública, garantizando el interés general.
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para contratar con el Estado es un conjunto de restricciones establecidas por el constituyente o por el legislador que afectan directamente la capacidad de las personas para establecer relaciones contractuales con el Estado, que pueden resultar de condenas, sanciones o situaciones previamente establecidas por el ordenamiento jurídico. Al respecto, la Corte Constitucional explica que: “las inhabilidades representan una limitación a la capacidad para contratar con las Entidades del Estado y obedecen a la falta de aptitud o a la carencia de una cualidad, calidad o requisito en el sujeto incapacitado quien por esta razón no podrá hacer parte de una relación contractual”[1].
Las inhabilidades son medios que garantizan la transparencia y eficiencia en la actividad contractual del Estado, imponiendo restricciones en la personalidad jurídica, la igualdad, la libre empresa y, particularmente, en el derecho a participar en proceso de selección y celebrar contratos con el Estado. La Corte Constitucional ha reconocido que estas limitaciones deben estar justificadas en la salvaguarda del interés general y que su lectura e interpretación es taxativa y restrictiva:
“Todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades de suyo excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica traducido, a su turno, en el principio general de capacidad legal [CC arts. 1502 y 1503; ley 80 de 1993, art. 6]. De ordinario, como ocurre en la contratación estatal, la inobservancia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades se erige en causal de nulidad del contrato celebrado en esas condiciones (ley 80 de 1993, art. 44).
El carácter reconocidamente taxativo y restrictivo de este régimen y el de las correlativas nulidades, obedece a la necesidad de salvaguardar el interés general ínsito en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad y de reconocimiento de la personalidad jurídica de quienes aspiran a contratar con el Estado. Es evidente que si la restricción legal [incompatibilidad o inhabilidad] no se sustenta en ninguna necesidad de protección del interés general o ésta es irrazonable o desproporcionada, en esa misma medida pierde justificación constitucional como medio legítimo para restringir, en ese caso, el derecho a la igualdad y el reconocimiento de la personalidad jurídica de las personas que resultan rechazadas del ámbito contractual del Estado”[2].
Conviene también distinguir las fuentes de las inhabilidades, las cuales han sido clasificadas en dos (2) grupos: i) inhabilidades-sanción y ii) inhabilidades-requisitos. En el primer grupo se encuentran las inhabilidades que surgen como consecuencia de un proceso sancionatorio, en los ámbitos penal, disciplinario, contravencional o de perdida de investidura. En el segundo grupo están aquellas que no devienen de un proceso sancionatorio, sino de condiciones propias de la persona y garantizan la moralidad, la imparcialidad, la eficacia y la transparencia[3].
Ahora bien, las inhabilidades e incompatibilidades como ya se dijo al ser restricciones o limites especiales a la capacidad para presentar ofertas y celebrar contratos estatales, solo pueden tipificarse en la ley, es decir, deben satisfacer el principio de legalidad, y su interpretación debe ser restrictiva, pues si se admitiera una interpretación amplia, extensiva, analógica o teleológica de las mismas, tales enunciados normativos podrían contemplar múltiples supuestos indeterminados, según el parecer o el sentido común de los operadores jurídicos, poniendo en riesgo principios de la profesión u oficio.
Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado que, al precisar el sentido de este tipo de normas, “[…] el intérprete de las disposiciones legislativas en la materia ha de ceñirse en la mayor medida posible al tenor literal y gramatical de los enunciados normativos, sin que pueda acudir prima facie a criterios interpretativos, tales como la analogía, la interpretación extensiva para ampliar el alcance de las causales legalmente fijadas”[4].
Por su parte, el Consejo de Estado ha acogido también este criterio, considerando – como expresa la Sala de Consulta y Servicio Civil- que “La interpretación restrictiva de las normas que establecen inhabilidades constituye una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6° de la Constitución, según el cual “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y la leyes” lo que se traduce en que pueden hacer todo aquello que no les esté expresamente prohibido”[5]. En tal sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha expresado:
“[…] de conformidad con la jurisprudencia uniforme y reiterada de esta Corporación, la aplicación de las normas que contemplan inhabilidades e incompatibilidades, como en general de todas aquellas que comportan prohibiciones o limitaciones, deben responder a una interpretación restrictiva que no permite su extensión, por vía de la figura de la analogía, a supuestos no contemplados por el ordenamiento[6].
También ha dicho que:
[…] la aplicación de estos preceptos exige una interpretación restrictiva, dado que según el principio hermenéutico pro libertate, entre varias interpretaciones posibles de una norma que regula una inhabilidad, debe preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas; en otros términos, se encuentra prohibida constitucionalmente la interpretación extensiva de las causales de inhabilidad, toda vez que las palabras de la ley son la frontera que no se puede traspasar en el ejercicio hermenéutico de las mismas, pues de hacerlo se vulnerarían los derechos fundamentales al debido proceso (art. 29 CN) y a la igualdad (art. 13 Ibid.); […]”[7].
Ahora bien, como se aprecia, el principio pro libertate es el que debe dirigir la interpretación de las disposiciones normativas que consagran restricciones de derechos, como sucede con las causales de inhabilidad e incompatibilidad en la contratación estatal. Por lo tanto, no es posible llevar a cabo la interpretación extensiva de estas, debiendo preferirse aquella que menos limita el derecho de las personas, salvaguardando el interés general en la contratación pública de manera que implique el menor sacrificio posible al derecho de igualdad.
En ese orden de ideas, es menester revisar si dentro de la Ley 1123 de 2007, “por la cual se establece el Código Disciplinario del Abogado”, las sanciones que se regulan implican inhabilidades o restricciones para contratar con las entidades estatales. Al respecto, el artículo 40 de la Ley 1123 de 2007 dispone: “[…] El abogado que incurra en cualquiera de las faltas reseñadas en el título precedente será sancionado con censura, multa, suspensión o exclusión del ejercicio de la profesión, las cuales se impondrán atendiendo los criterios de graduación establecidos en este código”.
De este modo, se identifican diferentes tipos de sanciones contra los abogados que son: i) la censura, que consiste en la reprobación pública que se hace al infractor por la falta cometida, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 41 de la Ley 1123 de 2007; ii) la multa, que es una sanción de carácter pecuniario regulada en el artículo 42 de la precitada Ley[8], que no podrá ser inferior a un (1) SMMLV ni superior a cien (100) SMMLV, lo cual depende de la gravedad de la falta, y se caracteriza porque puede imponerse de forma autónoma o concurrente con las de suspensión o exclusión, atendiendo a los criterios de proporcionalidad; iii) la suspensión, que consiste en la prohibición de ejercer la profesión por el término dispuesto en el fallo, el cual puede oscilar entre dos (2) meses y tres (3) años, pero oscilará entre seis (6) meses y cinco (5) años cuando los hechos que originen la imposición de la sanción tengan lugar en actuaciones judiciales del abogado que se desempeñe o se haya desempeñado como apoderado o contraparte de una entidad estatal, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 44 de la precitada Ley; y iv) la exclusión, que consiste en la cancelación de la tarjeta profesional y la prohibición para ejercer la abogacía, de conformidad a lo regulado en el artículo 45 de la precitada Ley. En torno a este tema, la Corte Constitucional en la Sentencia C-290 de 2008[9], en ejercicio del control de constitucional a varios artículos de la Ley 1123 de 2007 –Código Disciplinario del Abogado-:
“Como principio rector que vincula a la autoridad disciplinaria en el proceso de graduación de la sanción el estatuto prevé que ‘La imposición de cualquier sanción disciplinaria deberá responder a los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad’ (Art. 13). Como regla que rige la interpretación y aplicación de los preceptos del estatuto se contempla la finalidad del proceso (Art. 15).
Así mismo se advierte que se incorpora al estatuto un catálogo de deberes profesionales del abogado (Art. 28), y una descripción de las faltas en particular, ligadas a esos deberes, las cuales se clasifican en torno a valores, intereses y finalidades relevantes para el ejercicio ético, probo y diligente de la profesión. Así se contemplan como intereses merecedores de protección la dignidad de la profesión (Art. 30); el decoro profesional (Art. 31); el respeto debido a la administración de justicia y a las autoridades administrativas (Art. 32); la recta y leal realización de la justicia y los fines del Estado (Art.33); la lealtad y honradez del abogado con el cliente (Arts.34 y 35); la lealtad y honradez con los colegas (Art. 36); la diligencia profesional (Art. 37); la prevención de litigios y la promoción de mecanismos de solución alternativa de conflictos (Art. 38); la legalidad y el régimen de incompatibilidades (Art. 39)”.
En torno a la multa, que es objeto de la consulta debe precisarse que es una sanción que tiene un carácter pecuniario que oscila su valor entre un (1) SMMLV a cien (100) SMMLV, condicionado a la gravedad de la falta, la cual se impone en favor del Consejo Superior de la Judicatura, el cual organizará programas de capacitación y rehabilitación con entidades acreditadas, con la posibilidad de acudir con el colegio de abogados. Así mismo, dicha sanción podrá podrá imponerse de manera autónoma o concurrente con las de suspensión y exclusión, atendiendo la gravedad de la falta y los criterios de graduación establecidos en la Ley 1123 de 2007.
En tal sentido, es importante precisar que el artículo 29, numeral 4° de la Ley 1123 de 2007 que regula las incompatibilidades para ejercer la abogacía, dispone que no pueden ejercer la profesión de abogado cuando sean suspendidos o excluidos, esto es, que la sanción haya sido la suspensión o la exclusión, contemplados en los artículos 44 y 45 respectivamente de la precitada Ley. De este modo, puede inferirse de la Ley 1123 de 2007 –Código Disciplinario del Abogado- que la multa no contempla una restricción para celebrar un contrato de prestación de servicios profesionales con una entidad estatal.
Se destaca que este tipo de sanciones disciplinarias que puedan llegar a imponerse a los abogados, como la multa, censura, suspensión o exclusión, tienen una regulación dispuesta para su registro en el Acuerdo 075 de 2024, “Por el cual se regula la expedición de los certificados de sanciones vigentes y de antecedentes disciplinarios de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, la cual establece dos tipos de certificados para efectos de consulta de los interesados: i) el certificado de sanciones vigentes, que contiene las sanciones vigentes de la expedición, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007; ii) el certificado de antecedentes disciplinarios, que contiene el listado de anotaciones de las sanciones de los últimos cinco (5) años, previos a la comisión de la falta que se investiga, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 238 de la Ley 1952 de 2019, en armonía con el artículo 45 de Ley 1123 de 2007.
En referencia al artículo 238 de la Ley 1952 de 2019 –Código General Disciplinario- dispone, entre otros aspectos, las sanciones penales y disciplinarias, las inhabilidades que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las decisiones de pérdida de investidura, las condenas proferidas en ejercicio de la acción de repetición o llamamiento en garantía con fines de repetición y de las provenientes del ejercicio de profesiones liberales como la ejercida por los abogados, que deben registrarse en la División de Registro y Control y Correspondencia de la Procuraduría General de la Nación, para efectos de la expedición del certificado de antecedentes. Al respecto, dicho artículo también dispone que este tipo de sanciones debe comunicarlas el funcionario competente al Procurador General de la Nación en el formato diseñado para el efecto, una vez quede en firme la providencia o acto administrativo correspondiente. Dicha certificación de antecedentes debe contener las anotaciones de las sanciones o inhabilidades que se encuentren vigentes. Así mismo, se establece que para efectos de adelantar un nombramiento o posesión en cargos que exijan para su desempeño ausencia de antecedentes, se certificarán todas las anotaciones que figuren en el registro.
En todo caso, es importante precisar que es obligación de cada entidad pública, en la etapa precontractual verificar y exigir en cada caso particular la aplicación de la ley correspondiente en cuanto a la imposibilidad de contratar con personas que registren sanciones vigentes o que hayan tenido registro de sanciones. No obstante, es importante recordar que no es permitido hacer una interpretación extensiva o analógica de los efectos de la suspensión o la exclusión, pues las inhabilidades e incompatibilidades constituyen una aplicación del principio del Estado de Derecho previsto en el artículo 6° de la Constitución Política, según el cual: “Los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes”. En otras palabras, solo la ley debe definir si determinado tipo de sanciones implica restricciones para contratar con el Estado.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra ha analizado los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración, entre otros, en los conceptos con radicado: 4201913000006452 del 07 de octubre de 2019, 4201912000006434 del 30 de octubre de 2019, 4201913000006444 del 01 de noviembre de 2019, 4201913000006331 del 07 de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 2019de noviembre de 2019, 4201912000006692 del 12 de noviembre de 20194201912000007378 del 11 de diciembre de 2019, 4201912000007781 del 26 de diciembre de 2019, C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024 y C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, C-170 del 19 de marzo de 2025, entre otros.
Asimismo, se ha pronunciado sobre el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en la contratación pública, sus criterios de interpretación –restrictiva y el principio pro libertate– y sus efectos en la capacidad contractual, entre otros, en los conceptos: C-090 del 24 de febrero de 2020, C-125 del 3 de marzo de 2020, C-157 del 17 de marzo de 2020, C-273 del 21 de mayo de 2020, C-402 del 26 de junio de 2020, C-386 del 24 de julio de 2020, C-701 del 6 de enero de 2021, C-004 del 12 de febrero de 2021, C-210 del 12 de mayo de 2021, C-275 del 11 de junio de 2021, C-449 del 31 de agosto de 2021, C-028 del 28 de febrero de 2022, C-318 del 18 de mayo de 2022, C-252 del 30 de mayo de 2022, C-619 del 27 de septiembre de 2022, C-731 de 10 de noviembre de 2022, C-059 de 13 de junio de 2023, C-352 del 22 de diciembre de 2023, C-010 del 31 de enero de 2024, C-023 del 26 de febrero de 2024, C-035 del 24 de abril de 2024, C-039 del 23 de abril de 2024, C-041 del 29 de mayo de 2024, C-067 del 16 de mayo de 2024, C-078 del 4 de junio de 2024, C-289 del 15 de agosto de 2023, C-172 de 25 de julio de 2024, C-271 del 22 de julio de 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, C-170 del 19 de marzo de 2025, C-392 del 8 de mayo de 2025, C-632 del 2 de julio de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
- Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía: 01800 0520808
- Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788
- Línea de servicio y atención al ciudadano: +57 601 7956600
- Página web: www.colombiacompra.gov.co
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | José Luis Sánchez Cardona Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó | Alejandro R. Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Corte Constitucional. Sentencia C-1016 de 2012. M.P. Jorge Iván Palacio. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-415 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-780 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. ↑
Corte Constitucional. Sentencia T-1039 de 2006. Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto. La Corte ha mantenido este criterio en las sentencias: C-903 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería; C-101 de 2018. Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado; entre otras. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 30 de abril de 2015. Expediente: 2.251. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 24 de junio de 2015. Exp. 40.635. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón (E). ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2013. Exp. 24.057. Consejera Ponente: Olga Melida Valle De De La Hoz. ↑
Artículo 42. Multa. Es una sanción de carácter pecuniario que no podrá ser inferior a un (1) smmlv ni superior a cien (100) smmlv, dependiendo de la gravedad de la falta, la cual se impondrá en favor del Consejo Superior de la Judicatura el cual organizará programas de capacitación y rehabilitación con entidades acreditadas, pudiendo incluso acudir a los colegios de abogados.
Esta sanción podrá imponerse de manera autónoma o concurrente con las de suspensión y exclusión, atendiendo la gravedad de la falta y los criterios de graduación establecidos en el presente código. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-290 de 2008. M.P. Jaime Cordoba Triviño. ↑