En el Concepto C-790 de 2025, Colombia Compra Eficiente precisa que, por el principio de selección objetiva, las entidades no deben rechazar propuestas por incumplimientos meramente formales cuando ello implique sacrificar una oferta potencialmente favorable. También señala que, antes de decidir el rechazo, es inherente permitir aclaraciones sobre aspectos confusos de la oferta, siempre que se hagan en los términos previstos en la ley. El concepto explica los límites a la facultad de establecer causales de rechazo en los pliegos, con referencia a la regla de subsanabilidad de la Ley 1150 de 2007. Además, diferencia la aclaración (para despejar dudas o ambigüedades sin mejorar o alterar sustancialmente la oferta) de la subsanación (relacionada con ausencia o incumplimiento de requisitos). Finalmente, indica que la presentación duplicada de una misma oferta desde dos correos electrónicos no constituye per se causal de rechazo, y que la entidad debe verificar si se trata realmente de un error formal o si configura una causal prevista en la ley o en el pliego.
PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA – Noción – Normativa
En primer lugar, conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras públicas, y en aplicación del principio de selección objetiva, las entidades estatales deben abstenerse de rechazar propuestas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, cuando ello implique sacrificar una oferta potencialmente favorable. En este sentido, es inherente al principio de selección objetiva la obligación de permitir la aclaración de aspectos de la oferta que generen confusión, siempre que dicha aclaración se realice en los términos y condiciones previstos en la ley, y antes de adoptar una decisión de rechazo.
CAUSALES DE RECHAZO DE LAS OFERTAS – Origen – Límites en su configuración
En ese sentido, si bien las entidades estatales, en ejercicio de la discrecionalidad que les corresponde en la configuración de los pliegos de condiciones, tienen competencia para determinar los requisitos que deben cumplir los proponentes para la presentación de ofertas y regular los eventos en los que procede su rechazo, el ejercicio de tales facultades encuentra ciertos límites en la ley y el reglamento, así como en los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
[…]
En ese entendido, uno de los límites a la facultad para establecer causales de rechazo se encuentra en la regla de subsanabilidad del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según la cual “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”, por lo que las entidades no podrán establecer causales de rechazo referentes a meros requisitos formales o rechazar las ofertas por esa razón.
[…]
De acuerdo con la jurisprudencia citada, existen dos casos en los que procede el rechazo de la oferta: i) que se configure alguna de las causales de rechazo originadas en la ley o el reglamento y ii) que se materialicen las establecidas en el pliego de condiciones. En tal sentido, las causales de rechazo de la oferta serán las consagradas en la ley o el reglamento producto de su aplicación, así como las definidas por las entidades en el respectivo pliego de condiciones.
ACLARACIÓN – Noción – Normativa – Diferencia con Subsanación
En consecuencia, con el fin de que la entidad estatal pueda evaluar adecuadamente las ofertas recibidas, contando con los elementos de juicio suficientes para la comprensión integral de los documentos que las conforman, resulta procedente acudir a la facultad prevista en el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición establece que el pliego de condiciones deberá incluir, entre otros aspectos, el “plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” [Énfasis fuera de texto].
No obstante, la facultad de solicitar aclaraciones, atribuida a la entidad responsable del proceso de selección en los términos del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, debe entenderse en el sentido de que el oferente requerido para aclarar su propuesta no puede introducir modificaciones que impliquen una mejora o alteración sustancial de la misma. Cualquier aclaración deberá ceñirse estrictamente a despejar dudas o ambigüedades, sin que ello suponga una variación del contenido económico, técnico o jurídico de la oferta inicialmente presentada.
En efecto, la solicitud de aclaraciones faculta a las entidades estatales para requerir a los proponentes explicaciones sobre aspectos de su oferta que resulten confusos al momento de la evaluación —como, por ejemplo, la presentación duplicada de una misma propuesta a través de diferentes correos electrónicos—. Esta figura se distingue de la subsanación, en tanto no se refiere a la ausencia o incumplimiento de requisitos habilitantes o condiciones del pliego, sino a la existencia de inconsistencias o aparentes irregularidades cuya aclaración es necesaria para comprender integralmente la oferta y permitir su adecuada valoración.
PRESENTACIÓN DUPLICADA DE LA OFERTA – No Constituye Rechazo Per Se – Error Formal – Obligación de Verificación de Administración
Ahora bien, corresponde a la entidad estatal verificar si la situación planteada, alegada como un error de tipo formal, efectivamente reviste tal naturaleza o, por el contrario, configura alguna de las causales de rechazo previstas en la ley o en los pliegos de condiciones del proceso. Por ejemplo, si se constata que un mismo proponente, o un integrante de un proponente plural, ha presentado o forma parte de más de una propuesta en el mismo procedimiento de selección, ello podría configurar una causal de rechazo incorporada en el pliego de condiciones, en tanto contraviene el principio de selección objetiva. Lo anterior por cuanto la presentación de múltiples ofertas por parte de un mismo interesado podría generar conflictos de interés, comprometer la evaluación imparcial de las propuestas y afectar la transparencia del proceso.
De hecho, al revisar el Documento Base de los Documentos Tipo de Licitación de Infraestructura de Transporte Versión 4, se observa que en el numeral 1.15 referente a las causales de rechazo, esta Agencia contempló expresamente la siguiente causal: “B. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente Proceso de Contratación”. Esta situación difiere del caso objeto de consulta, pues dicha causal está prevista para propuestas distintas presentadas por un mismo proponente, escenario que no admite solicitud de aclaración por parte de la entidad estatal. Incluso, en los procesos de selección que aplican los Documentos Tipo mencionados, la configuración de este supuesto da lugar, sin excepción, al rechazo justificado de las ofertas involucradas.
En síntesis, la presentación de una misma oferta por parte de un único proponente, enviada desde dos correos electrónicos distintos, no constituye per se una causal de rechazo ni una actuación contraria a los principios de selección objetiva y economía. Por el contrario, podría tratarse de un error de forma que, bajo determinadas circunstancias, es susceptible de ser aclarado dentro del proceso de selección mediante el mecanismo de solicitud de aclaración previsto en la normativa de contratación pública. Para ello, es indispensable que la entidad estatal formule dicha solicitud durante la etapa de evaluación, de manera oportuna y antes de la elaboración del informe de evaluación, a fin de que pueda considerarse válidamente al momento de adoptar la decisión de adjudicación.
Texto del concepto
PRINCIPIO DE SELECCIÓN OBJETIVA – Noción – Normativa
En primer lugar, conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras públicas, y en aplicación del principio de selección objetiva, las entidades estatales deben abstenerse de rechazar propuestas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, cuando ello implique sacrificar una oferta potencialmente favorable. En este sentido, es inherente al principio de selección objetiva la obligación de permitir la aclaración de aspectos de la oferta que generen confusión, siempre que dicha aclaración se realice en los términos y condiciones previstos en la ley, y antes de adoptar una decisión de rechazo.
CAUSALES DE RECHAZO DE LAS OFERTAS – Origen – Límites en su configuración
En ese sentido, si bien las entidades estatales, en ejercicio de la discrecionalidad que les corresponde en la configuración de los pliegos de condiciones, tienen competencia para determinar los requisitos que deben cumplir los proponentes para la presentación de ofertas y regular los eventos en los que procede su rechazo, el ejercicio de tales facultades encuentra ciertos límites en la ley y el reglamento, así como en los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
[…]
En ese entendido, uno de los límites a la facultad para establecer causales de rechazo se encuentra en la regla de subsanabilidad del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según la cual “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”, por lo que las entidades no podrán establecer causales de rechazo referentes a meros requisitos formales o rechazar las ofertas por esa razón.
[…]
De acuerdo con la jurisprudencia citada, existen dos casos en los que procede el rechazo de la oferta: i) que se configure alguna de las causales de rechazo originadas en la ley o el reglamento y ii) que se materialicen las establecidas en el pliego de condiciones. En tal sentido, las causales de rechazo de la oferta serán las consagradas en la ley o el reglamento producto de su aplicación, así como las definidas por las entidades en el respectivo pliego de condiciones.
ACLARACIÓN – Noción – Normativa – Diferencia con Subsanación
En consecuencia, con el fin de que la entidad estatal pueda evaluar adecuadamente las ofertas recibidas, contando con los elementos de juicio suficientes para la comprensión integral de los documentos que las conforman, resulta procedente acudir a la facultad prevista en el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición establece que el pliego de condiciones deberá incluir, entre otros aspectos, el “plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” [Énfasis fuera de texto].
No obstante, la facultad de solicitar aclaraciones, atribuida a la entidad responsable del proceso de selección en los términos del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, debe entenderse en el sentido de que el oferente requerido para aclarar su propuesta no puede introducir modificaciones que impliquen una mejora o alteración sustancial de la misma. Cualquier aclaración deberá ceñirse estrictamente a despejar dudas o ambigüedades, sin que ello suponga una variación del contenido económico, técnico o jurídico de la oferta inicialmente presentada.
En efecto, la solicitud de aclaraciones faculta a las entidades estatales para requerir a los proponentes explicaciones sobre aspectos de su oferta que resulten confusos al momento de la evaluación —como, por ejemplo, la presentación duplicada de una misma propuesta a través de diferentes correos electrónicos—. Esta figura se distingue de la subsanación, en tanto no se refiere a la ausencia o incumplimiento de requisitos habilitantes o condiciones del pliego, sino a la existencia de inconsistencias o aparentes irregularidades cuya aclaración es necesaria para comprender integralmente la oferta y permitir su adecuada valoración.
PRESENTACIÓN DUPLICADA DE LA OFERTA – No Constituye Rechazo Per Se – Error Formal – Obligación de Verificación de Administración
Ahora bien, corresponde a la entidad estatal verificar si la situación planteada, alegada como un error de tipo formal, efectivamente reviste tal naturaleza o, por el contrario, configura alguna de las causales de rechazo previstas en la ley o en los pliegos de condiciones del proceso. Por ejemplo, si se constata que un mismo proponente, o un integrante de un proponente plural, ha presentado o forma parte de más de una propuesta en el mismo procedimiento de selección, ello podría configurar una causal de rechazo incorporada en el pliego de condiciones, en tanto contraviene el principio de selección objetiva. Lo anterior por cuanto la presentación de múltiples ofertas por parte de un mismo interesado podría generar conflictos de interés, comprometer la evaluación imparcial de las propuestas y afectar la transparencia del proceso.
De hecho, al revisar el Documento Base de los Documentos Tipo de Licitación de Infraestructura de Transporte Versión 4, se observa que en el numeral 1.15 referente a las causales de rechazo, esta Agencia contempló expresamente la siguiente causal: “B. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente Proceso de Contratación”. Esta situación difiere del caso objeto de consulta, pues dicha causal está prevista para propuestas distintas presentadas por un mismo proponente, escenario que no admite solicitud de aclaración por parte de la entidad estatal. Incluso, en los procesos de selección que aplican los Documentos Tipo mencionados, la configuración de este supuesto da lugar, sin excepción, al rechazo justificado de las ofertas involucradas.
En síntesis, la presentación de una misma oferta por parte de un único proponente, enviada desde dos correos electrónicos distintos, no constituye per se una causal de rechazo ni una actuación contraria a los principios de selección objetiva y economía. Por el contrario, podría tratarse de un error de forma que, bajo determinadas circunstancias, es susceptible de ser aclarado dentro del proceso de selección mediante el mecanismo de solicitud de aclaración previsto en la normativa de contratación pública. Para ello, es indispensable que la entidad estatal formule dicha solicitud durante la etapa de evaluación, de manera oportuna y antes de la elaboración del informe de evaluación, a fin de que pueda considerarse válidamente al momento de adoptar la decisión de adjudicación.
Bogotá D.C., 25 de julio de 2025
Señor
Lisímaco Vallejo Agudelo
Asociación Tolimense Agropecuaria de Productores - ATAP
Ibagué, Tolima
Concepto C-790 de 2025
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Estimado señor Vallejo Agudelo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 16 de junio de 2025, en la cual solicita lo siguiente:
“[…]
Solicito respetuosa y amablemente me den un concepto sobre el rechazo o no de una propuesta; para una invitación privada con recursos cofinanciados por la Agencia de Desarrollo Rural, cuando esta fue presentada idénticamente dos (02) veces por el mismo proponente, pero en el cual se evidencia un error formal, ya que se envió la misma propuesta desde dos correos diferentes. En consecuencia; verificamos algunos conceptos por parte del consejo de estado en donde indica que: “Si la presentación de dos propuestas iguales se considera un error formal, la entidad estatal puede permitir que el proponente aclare cuál de las dos propuestas desea que se tenga en cuenta, siempre y cuando no se afecte la objetividad de la selección”. Así las cosas rogamos a la entidad un concepto más amplio; acerca de permitir o no al proponente continuar dentro del proceso de contratación, notando que este fue un error formal y teniendo en cuenta los principios de selección objetiva y economía. […]”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero exponiendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico propuesto.
- Problemas planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente admisible que una entidad estatal, en el marco de un proceso de selección, permita a un proponente aclarar cuál de dos propuestas idénticas presentadas desde diferentes correos electrónicos debe ser considerada como válida, tratándose de un posible error formal, sin que se vulneren los principios de selección objetiva y economía, o, por el contrario, dicha situación constituye una causal de rechazo de la propuesta?
- Respuestas:
En primer lugar, en ejercicio de la discrecionalidad que les corresponde a las entidades estatales en la configuración de los pliegos de condiciones, tienen competencia para determinar los requisitos que deben cumplir los proponentes para la presentación de ofertas y regular los eventos en los que procede su rechazo, el ejercicio de tales facultades encuentra ciertos límites en la ley y el reglamento, así como en los principios de razonabilidad y proporcionalidad. En ese orden, conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras públicas, y en aplicación del principio de selección objetiva, las entidades estatales deben abstenerse de rechazar propuestas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, cuando ello implique sacrificar una oferta potencialmente favorable. En este sentido, es inherente al principio de selección objetiva la obligación de permitir la aclaración de aspectos de la oferta que generen confusión, siempre que dicha aclaración se realice en los términos y condiciones previstos en la ley, y antes de adoptar una decisión de rechazo. En consecuencia, con el fin de que la entidad estatal pueda evaluar adecuadamente las ofertas recibidas, contando con los elementos de juicio suficientes para la comprensión integral de los documentos que las conforman, resulta procedente acudir a la facultad prevista en el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Esta disposición establece que el pliego de condiciones deberá incluir, entre otros aspectos, el “plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” [Énfasis fuera de texto]. No obstante, la facultad de solicitar aclaraciones, atribuida a la entidad responsable del proceso de selección en los términos del artículo 30 de la Ley 80 de 1993, debe entenderse en el sentido de que el oferente requerido para aclarar su propuesta no puede introducir modificaciones que impliquen una mejora o alteración sustancial de la misma. Cualquier aclaración deberá ceñirse estrictamente a despejar dudas o ambigüedades, sin que ello suponga una variación del contenido económico, técnico o jurídico de la oferta inicialmente presentada. En efecto, la solicitud de aclaraciones faculta a las entidades estatales para requerir a los proponentes explicaciones sobre aspectos de su oferta que resulten confusos al momento de la evaluación —como, por ejemplo, la presentación duplicada de una misma propuesta a través de diferentes correos electrónicos—. Esta figura se distingue de la subsanación, en tanto no se refiere a la ausencia o incumplimiento de requisitos habilitantes o condiciones del pliego, sino a la existencia de inconsistencias o aparentes irregularidades cuya aclaración es necesaria para comprender integralmente la oferta y permitir su adecuada valoración. De tal forma que, tal y como lo expresó el Consejo de Estado en la Sentencia del 12 de noviembre de 2014 con número de expediente 27.986, aclarar una oferta no puede implicar su alteración sustancial o mejoría de sus componentes, sino limitarse a disipar lo que resulta borroso u otorgar claridad a lo que resulta oscuro o ininteligible. En este punto, se concluye, distinto es aclarar y subsanar una oferta, siendo este último un instituto que procura porque el oferente presente, dentro del plazo y bajo las condiciones dadas por la norma aplicable, los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos como habilitantes para participar en el respectivo procedimiento de selección, mientras que la aclaración permite el mejor entendimiento de los elementos de la oferta, sean o no subsanables, para la correcta verificación y evaluación de los mismos por parte de la entidad pública, caso en el cual, el proponente debe acogerse al tiempo que le otorga la administración para aclarar la propuesta, que deberá realizarse durante la evaluación de estas, pues es necesario esclarecer los aspectos dudosos de las ofertas antes de la adjudicación. Ahora bien, corresponde a la entidad estatal verificar si la situación planteada, alegada como un error de tipo formal, efectivamente reviste tal naturaleza o, por el contrario, configura alguna de las causales de rechazo previstas en la ley o en los pliegos de condiciones del proceso. Por ejemplo, si se constata que un mismo proponente, o un integrante de un proponente plural, ha presentado o forma parte de más de una propuesta en el mismo procedimiento de selección, ello podría configurar una causal de rechazo incorporada en el pliego de condiciones, en tanto contraviene el principio de selección objetiva. Lo anterior por cuanto la presentación de múltiples ofertas por parte de un mismo interesado podría generar conflictos de interés, comprometer la evaluación imparcial de las propuestas y afectar la transparencia del proceso. De hecho, al revisar el Documento Base de los Documentos Tipo de Licitación de Infraestructura de Transporte Versión 4, se observa que en el numeral 1.15 referente a las causales de rechazo, esta Agencia contempló expresamente la siguiente causal: “B. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente Proceso de Contratación”. Esta situación difiere del caso objeto de consulta, pues dicha causal está prevista para propuestas distintas presentadas por un mismo proponente, escenario que no admite solicitud de aclaración por parte de la entidad estatal. Incluso, en los procesos de selección que aplican los Documentos Tipo mencionados, la configuración de este supuesto da lugar, sin excepción, al rechazo justificado de las ofertas involucradas. En síntesis, la presentación de una misma oferta por parte de un único proponente, enviada desde dos correos electrónicos distintos, no constituye per se una causal de rechazo ni una actuación contraria a los principios de selección objetiva y economía. Por el contrario, podría tratarse de un error de forma que, bajo determinadas circunstancias, es susceptible de ser aclarado dentro del proceso de selección mediante el mecanismo de solicitud de aclaración previsto en la normativa de contratación pública. Para ello, es indispensable que la entidad estatal formule dicha solicitud durante la etapa de evaluación, de manera oportuna y antes de la elaboración del informe de evaluación, a fin de que pueda considerarse válidamente al momento de adoptar la decisión de adjudicación. |
- Razones de las respuestas:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Conforme a la interpretación de las normas generales del sistema de compras públicas, y en aplicación del principio de selección objetiva, las entidades estatales deben abstenerse de rechazar propuestas por el incumplimiento de requisitos meramente formales, cuando ello implique sacrificar una oferta potencialmente favorable. En este sentido, es inherente al principio de selección objetiva la obligación de permitir la aclaración de aspectos de la oferta que generen confusión, siempre que dicha aclaración se realice en los términos y condiciones previstos en la ley, y antes de adoptar una decisión de rechazo.
Bajo esta concepción, vale recordar que el rechazo de las ofertas y los eventos en los que proceden han sido asuntos de los que se ha ocupado la legislación nacional en materia de contratación pública, por lo que “la competencia de las entidades estales para establecer eventos de exclusión de propuestas es de carácter residual y restringido”[1]. En ese sentido, si bien las entidades estatales, en ejercicio de la discrecionalidad que les corresponde en la configuración de los pliegos de condiciones, tienen competencia para determinar los requisitos que deben cumplir los proponentes para la presentación de ofertas[2] y regular los eventos en los que procede su rechazo[3], el ejercicio de tales facultades encuentra ciertos límites en la ley y el reglamento, así como en los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
En ese entendido, uno de los límites a la facultad para establecer causales de rechazo se encuentra en la regla de subsanabilidad del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según la cual “La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos”, por lo que las entidades no podrán establecer causales de rechazo referentes a meros requisitos formales o rechazar las ofertas por esa razón.
De esta manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que las causales de rechazo pueden o no estar establecidas en el pliego de condiciones, sin perjuicio de que sean aplicables al proceso contractual las establecidas directamente en la ley. Así se estableció en la sentencia del 27 de abril de 2011, en los siguientes términos:
“En efecto, la Administración puede rechazar o descalificar los ofrecimientos hechos por causales previstas en la ley; hipótesis bajo la cual, la entidad pública licitante se limita a dar por comprobado el hecho que justifica la exclusión y así lo declarará apoyada en normas legales o reglamentarias de carácter general.
En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la Administración, en la medida en que el oferente adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular, en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley o deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.
[…]
Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación[4]”.
De acuerdo con la jurisprudencia citada, existen dos casos en los que procede el rechazo de la oferta: i) que se configure alguna de las causales de rechazo originadas en la ley o el reglamento y ii) que se materialicen las establecidas en el pliego de condiciones, o documentos equivalentes. En tal sentido, las causales de rechazo de la oferta serán las consagradas en la ley o el reglamento producto de su aplicación, así como las definidas por las entidades en el respectivo pliego de condiciones.
En tales términos, la facultad de las entidades estatales para incluir en los pliegos de condiciones, o documentos equivalentes, causales de rechazo de las ofertas, no es una facultad absoluta, en la medida que se encuentra limitada por lo dispuesto en ley, al igual que por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales exigen que las causales de rechazo que sean establecidas por la entidad, además de no contrariar el ordenamiento jurídico, no versen sobre aspectos meramente formales sin relevancia para el transcurso del proceso de selección o el perfeccionamiento del contrato. Por tanto, las causales de rechazo previstas en el pliego de condiciones deben referirse a vicios, omisiones o situaciones que evidencien que la propuesta no resulta conveniente para los intereses de la entidad ni para el cumplimiento de los fines de la contratación estatal. Pasar por alto dichas circunstancias implicaría poner en riesgo la observancia de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como afectar el deber de selección objetiva que rige los procesos contractuales.
Ahora bien, con el fin de atender el aspecto consultado por el peticionario, la Agencia debe señalar que resulta diferente, por un lado, la regla sobre subsanación de ofertas en los procedimientos de selección, y por el otro, lo referido a la aclaración de las ofertas, cuestiones que resultan ser distintas, sin perjuicio de que ambas puedan ser considerados como elementos propios del principio de selección objetiva.
Así, en aras de que la entidad, al momento de evaluar las ofertas recibidas, pueda realizar tal evaluación de manera adecuada y contando con los elementos de juicio suficientes y necesarios para la comprensión integral de cada documento contenido en la oferta, puede acudir a la facultad que le otorga expresamente el numeral 7 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993. Dicha norma señala que entre los componentes que deberá contener el pliego de condiciones se incluya el “plazo razonable dentro del cual la entidad deberá elaborar los estudios técnicos, económicos y jurídicos necesarios para la evaluación de las propuestas y para solicitar a los proponentes las aclaraciones y explicaciones que se estimen indispensables” [Énfasis fuera de texto].
La misma facultad en cabeza de la administración se establece, entre otras, en la disposición del artículo 2.2.1.1.2.2.4. del Decreto 1082 de 2015 referido a las explicaciones que la entidad estatal deberá pedir al oferente cuando advierta que su oferta contiene un precio artificialmente bajo. En similar sentido, el numeral 3 del artículo 2.2.1.2.1.3.12 incluye el deber de aclaración en cabeza del organismo asesor dentro del Concurso de Arquitectura o la posibilidad con la que cuenta la entidad estatal para solicitar aclaraciones al originador del proyecto al tratarse de asociaciones público-privadas de iniciativa privada. Todas estas normas contienen ejemplos de aplicación del mismo principio de selección objetiva, porque pretenden que la entidad u organismo que evaluará la respectiva oferta o iniciativa, según el caso, cuente con el conocimiento e información veraz y suficiente para tomar una decisión acertada.
En ese sentido, la facultad de solicitar aclaraciones en cabeza de la entidad directora del proceso selección establecida, principal y genéricamente, en el artículo 30 de la Ley 80 de 1993, debe comprenderse bajo el entendido que el oferente cuya oferta requiera ser aclarada, no podrá, so pena de proceder de conformidad con el requerimiento de la entidad, realizar modificaciones que impliquen una mejora o alteración sustancial de la oferta, tal y como ha sido expresado por el Consejo de Estado:
Ahora bien, lo anterior no impide que se puedan hacer aclaraciones a las propuestas bien porque la administración las solicite en la etapa de evaluación de las mismas, ora porque las realicen los oferentes en la etapa dispuesta para las observaciones a los informes de evaluación, pero siempre y cuando verse sobre aspectos meramente formales o adjetivos o que en todo caso no comporten una variación o corrección del fondo de la propuesta a favor de quien las presenta y en detrimento de la posición de los demás proponentes en la evaluación, esto es, sujetas a condición de que con las mismas no se altere de manera sustancial la información inicialmente suministrada y la situación de los oferentes en el proceso de licitación.
Por eso, como es posible que por vía aclaratoria los proponentes intenten modificar o mejorar sus ofertas, hay que distinguir entre las simples aclaraciones de las propuestas y las modificaciones a estas; las primeras son los medios para que se pueda hacer perceptible, manifiesto, explícito o inteligible algún aspecto confuso de la propuesta, sin implicar una complementación, adición, modificación o mejora de dicho aspecto, que es precisamente en lo que consisten las segundas.
En efecto, la solicitud de aclaraciones faculta a las entidades estatales para requerir a los proponentes explicaciones sobre aspectos de su oferta que resulten confusos al momento de la evaluación —como, por ejemplo, la presentación duplicada de una misma propuesta a través de diferentes correos electrónicos—. Esta figura se distingue de la subsanación, en tanto no se refiere a la ausencia o incumplimiento de requisitos habilitantes o condiciones del pliego, sino a la existencia de inconsistencias o aparentes irregularidades cuya aclaración es necesaria para comprender integralmente la oferta y permitir su adecuada valoración. Esta diferencia es importante, pues es posible aclarar los requisitos que asignan puntaje, tal como lo ha señalado la jurisprudencia en los siguientes términos:
Conforme al art. 30.7 las entidades deben garantizar el derecho que tienen los oferentes de aclarar los aspectos confusos de sus propuestas, facultad que le permitirá a la entidad definir su adecuación o no al pliego. Esta figura constituye una oportunidad propia del proceso de evaluación de las ofertas -que se diferencia de la subsanabilidad -, pues no parte del supuesto de la ausencia de requisitos de la oferta –los que hay que subsanar-, sino de la presencia de inconsistencias o falta de claridad en la oferta, […]. La importancia de diferenciarlos radica en que la aclaración o explicación se admite, incluso, sobre requisitos que afectan la comparación de las ofertas y/o inciden en la asignación del puntaje; se repite, siempre y cuando se trate de inconsistencias o falta de claridad, porque allí no se modifica el ofrecimiento, simplemente se aclara, es decir, se trata de hacer manifiesto lo que ya existe –sólo que es contradictorio o confuso-, se busca sacar a la luz lo que parece oscuro, no de subsanar algo, pues el requisito que admite ser aclarado tiene que estar incluido en la oferta, solo que la entidad tiene dudas sobre su alcance, contenido o acreditación, porque de la oferta se pueden inferir entendimientos diferentes.[5]
De tal forma que, tal y como lo expresó la alta Corporación, aclarar una oferta no puede implicar su alteración sustancial o mejoría de sus componentes, sino limitarse a disipar lo que resulta borroso u otorgar claridad a lo que resulta oscuro o ininteligible. En este punto, se concluye, distinto es aclarar y subsanar una oferta, siendo este último un instituto que procura porque el oferente presente, dentro del plazo y bajo las condiciones dadas por la norma aplicable, los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos como habilitantes para participar en el respectivo procedimiento de selección, mientras que la aclaración permite el mejor entendimiento de los elementos de la oferta, sean o no subsanables, para la correcta verificación y evaluación de los mismos por parte de la entidad pública.
En cuanto al límite temporal de la aclaración de las propuestas, como dispone el artículo 30.7 de la Ley 80 de 1993, aquella se realiza durante la evaluación de las respectivas ofertas, pues es necesario esclarecer los aspectos dudosos de las ofertas antes de la adjudicación. Por ello, la jurisprudencia también explica que “[…] el proponente debe acogerse al tiempo que le otorga la administración para subsanar o aclarar la oferta, lapso que la entidad no puede extender más allá de la adjudicación […]”[6]. De esta manera, “lo ideal en un proceso de selección es que las aclaraciones y explicaciones se anticipen y soliciten durante la etapa de evaluación, lo más pronto posible, es decir, antes de que la entidad elabore el informe respectivo, de tal manera que las tenga en cuenta para producir ese acto administrativo”.[7]
Ahora bien, corresponde a la entidad estatal verificar si la situación planteada, alegada como un error de tipo formal, efectivamente reviste tal naturaleza o, por el contrario, configura alguna de las causales de rechazo previstas en la ley o en los pliegos de condiciones del proceso, o documento equivalente. Por ejemplo, si se constata que un mismo proponente, o un integrante de un proponente plural, ha presentado o forma parte de más de una propuesta en el mismo procedimiento de selección, ello podría configurar una causal de rechazo, en tanto contraviene el principio de selección objetiva. En efecto, la presentación de múltiples ofertas por parte de un mismo interesado podría generar conflictos de interés, comprometer la evaluación imparcial de las propuestas y afectar la transparencia del proceso.
De hecho, a modo de ilustración, al revisar el Documento Base de los Documentos Tipo de Licitación de Infraestructura de Transporte Versión 4, se observa que en el numeral 1.15 referente a las causales de rechazo, esta Agencia contempló expresamente la siguiente causal: “B. Cuando una misma persona natural o jurídica, o integrante de un proponente plural presente o haga parte en más de una propuesta para el presente Proceso de Contratación”. Esta situación difiere del caso objeto de consulta, pues dicha causal está prevista para propuestas distintas presentadas por un mismo proponente, escenario que no admite aclaración por parte de la entidad estatal. Incluso, en los procesos de selección que aplican los Documentos Tipo mencionados, la configuración de este supuesto da lugar, sin excepción, al rechazo justificado de las ofertas involucradas.
En síntesis, la presentación de una misma oferta por parte de un único proponente, enviada desde dos correos electrónicos distintos, no constituye per se una causal de rechazo ni una actuación contraria a los principios de selección objetiva y economía. Por el contrario, podría tratarse de un error de forma que, bajo determinadas circunstancias, es susceptible de ser aclarado dentro del proceso de selección mediante el mecanismo de solicitud de aclaración previsto en la normativa de contratación pública. Para ello, es indispensable que la entidad estatal formule dicha solicitud durante la etapa de evaluación, de manera oportuna y antes de la elaboración del informe de evaluación, a fin de que pueda considerarse válidamente al momento de adoptar la decisión de adjudicación.
Referencias normativas y jurisprudenciales:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Esta Subdirección se ha pronunciado sobre el principio de selección objetiva en los conceptos: C-736 del 18 de noviembre de 2025 y C-719 del 15 de julio de 2025. Así mismo, estudió la diferencia entre la subsanabilidad y la aclaración en el Concepto C-716 del 23 de enero de 2022. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Sergio Enrique Caballero Lesmes Analista T2-02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucía Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Ana María Tolosa Rico Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE (E) |
RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. Evaluación y rechazo de ofertas en la Ley 80 de 1993. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2016. p. 190. ↑
Ley 80 de 1993 “Articulo 24. Del principio de transparencia. En virtud de este principio:
[…]
5o. En los pliegos de condiciones:
[…]
b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación […]”. ↑
Decreto 1082 de 2015 “Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información
[…]
6. Las causas que dan lugar a rechazar una oferta […]” ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera Subsección B. Sentencia del 27 de abril de 2011. Expediente No. 18.293. C.P. Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. ↑
CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 12 de noviembre de 2014. Exp. 27.986. C.P. Enrique Gil Botero. ↑
Ibidem. ↑
Ibidem ↑