SELECCIÓN OBJETIVA, FACTORES PONDRABLES, MANO DE OBRA LOCAL

Texto del concepto

SELECCIÓN OBJETIVA – Requisitos de ponderación – Asignación de puntaje – Comparación de ofertas

Uno de los principios transversales de los procedimientos de selección es el de selección objetiva. Se trata del postulado que exige que la escogencia de la oferta ganadora deba fundamentarse en factores objetivos, de carácter técnico, jurídico y financiero, y no en criterios subjetivos, como el afecto, la amistad, el ánimo de ayuda, el interés personal, etc.

[…] En contraposición a los requisitos habilitantes, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 regula los factores dirigidos a determinar cuál es la propuesta comparativamente más favorable. En ese sentido, el numeral 2 de esta norma establece que la oferta más favorable es aquella que resulte ser la más ventajosa para la entidad, una vez se realice la ponderación precisa y detallada de los factores técnicos y económicos de escogencia, de acuerdo con los parámetros establecidos en los pliegos de condiciones o equivalentes que permiten la comparación de ofertas. Este numeral 2 se divide en dos literales, cada uno de los cuales hace referencia a los mecanismos por los que pueden optar las entidades para ponderar los elementos de calidad y precio de las ofertas. El literal a) alude a la ponderación de los referidos elementos mediante puntajes o fórmulas, mientras que el literal b) se refiere la elección de la oferta que represente la mejor relación costo – beneficio para la entidad.

FACTORES PONDERABLES – Principios de igualdad y libre concurrencia – Alcance

Con base en lo anterior, las Entidades Estatales tienen discrecionalidad, como estructuradoras de sus procesos, para determinar los criterios que serán objeto de calificación o puntuación en los procedimiento de selección que adelanten. Sin embargo, esta facultad no es ilimitada, pues deben ser acordes a la ponderación de factores técnicos y económicos que permitan elegir la oferta más ventajosa para satisfacer su necesidad, en cumplimiento de los criterios establecidos en el numeral segundo del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, y el artículo 2.2.1.1.2.2.2. del Decreto 1082 de 2015.

Esto significa que las Entidades Estatales deben garantizar la pluralidad de oferentes como condición necesaria para escoger la oferta más favorable a sus intereses. De esta manera, los requisitos que las entidades establezcan deben promover la libre concurrencia de los proponentes y evitar la imposición de barreras injustificadas que limiten el acceso a los procesos de contratación o que promuevan un trato discriminatorio. Lo anterior, es acorde al principio de selección objetiva, el cual persigue la escogencia de la oferta sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

[…] En consecuencia, el principio jurídico de la libre concurrencia garantiza la oposición entre los oferentes, y –como contrapartida– establece una prohibición para el Estado de restringir su participación. De esta forma, es una derivación del principio de igualdad, pues supone la intervención del mayor número de candidatos en condiciones de libre competencia. Ambos se concretan en la prohibición de establecer aspectos que limiten la presentación de ofertas. En particular, estos principios evitan que las entidades incluyan criterios discriminatorios por razón de aspectos como la nacionalidad o residencia en un territorio específico que vulneren la libertad de empresa en una economía de mercado.

MANO DE OBRA LOCAL – Certificados de residencia – Límites

[…] lo anterior implica que las entidades sean cuidadosas al determinar los criterios que serán objeto de evaluación. Según lo explicado antes, la inclusión de factores ponderables que tengan en cuenta la residencia del proponente o de la mano de obra pueden representar la imposición de una barrera injustificada a la participación que limite la libre competencia y contravenga los principios de selección objetiva e igualdad. Lo anterior porque, a pesar de perseguir un fin loable, tal como lo ha resaltado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no es la única medida para alcanzarlo, y puede no guardar relación con el objeto a contratar o los factores técnicos o económicos de la propuesta, en el sentido de permitir la elección de la oferta que resulte más favorable.

Resulta aún más gravoso que la entidad opte por solicitar certificaciones de residencia para que los proponentes acrediten el cumplimiento del criterio y obtengan puntaje. Este requisito genera cuestionamientos con respecto a su proporcionalidad y adecuación, pues existen otros mecanismos, como la solicitud de cartas de compromiso o la identificación de perfiles, que resultan idóneos y que representan una carga inferior para la participación de los proponentes. La exigencia de certificaciones es una herramienta menos flexible para la acreditación, con lo cual rompe el principio de igualdad.

[…] el criterio en sí mismo puede resultar gravoso y desproporcionado frente al fin que busca promover considerando la etapa en la cual se exige la acreditación, pues existen otros medios para favorecer la contratación de mano de obra local que no imponen esta carga de manera previa a la adjudicación del contrato, como es el caso de la inclusión de obligaciones contractuales que promuevan la contratación de residentes para la ejecución de la obra.

Bogotá D.C., 02 Septiembre 2025

Señor

Diego Gerardo Chávez Granados

dichaz@hotmail.com

Paz de Ariporo, Casanare

Estimado señor Chávez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 24 de julio de 2024, en la cual pregunta lo siguiente:

“En procesos de selección en diversas entidades se solicita como criterio de ponderación EL INCENTIVO A LA MANO DE OBRA LOCAL. No obstante y al margen de la importancia del requisito que pude acreditarse con una carta de compromiso por parte de proponente, se ha vuelto frecuente que para la acreditación de dicho criterio de ponderación se solicite el "Certificado de residencia y domicilio expedido por la Administración Municipal correspondiente".

Teniendo en cuenta el Concepto Sala de Consulta C.E. 1373 de 2001 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, cordialmente solicito emitir un concepto ajustado a derecho sobre la viabilidad o no de exigir los CERTIFICADOS DE RESIDENCIA como soporte para acreditar la mano de obra local”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Deben las entidades incluir la mano de obra local como requisito ponderable y requerir certificados de residencia para su acreditación?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) Uno de los principios transversales de los procedimientos de selección es el de selección objetiva. Se trata del postulado que exige que la escogencia de la oferta ganadora deba fundamentarse en factores objetivos, de carácter técnico, jurídico y financiero, y no en criterios subjetivos, como el afecto, la amistad, el ánimo de ayuda, el interés personal, etc. Si bien dentro de la historia de la contratación pública en Colombia se vislumbran antecedentes normativos que consagraban dicho principio^[1], en la actualidad la disposición legal que lo prevé es el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018. Esta norma prescribe lo siguiente:

“ARTÍCULO 5o. DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6o de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.

2. <Numeral modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

En los procesos de selección en los que se tenga en cuenta los factores técnicos y económicos, la oferta más ventajosa será la que resulte de aplicar alguna de las siguientes alternativas:

a) La ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas señaladas en el pliego de condiciones; o

b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad.

[…]”

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, el deber de selección objetiva supone que las entidades escojan en los procesos de selección el “(…) ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca (…)”. Tal favorabilidad debe determinarse a partir de criterios que pueden variar de acuerdo con el objeto contractual o la modalidad de selección aplicable, los cuales, en todo caso, para que la selección sea objetiva, deben señalarse en el pliego de condiciones o documento equivalente.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –en principio, salvo expresa disposición legal– no otorgan puntaje. Lo anterior comoquiera que estos no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato^[2]. Como lo ha señalado esta Agencia en diferentes conceptos, los requisitos habilitantes son de carácter enunciativo y no taxativo, por lo que las entidades podrían establecer otras condiciones, de acuerdo a la autonomía de la voluntad, y teniendo en cuenta el objeto del contrato, los riesgos detectados en los estudios previos y el presupuesto oficial, entre otros factores.

Los oferentes que cumplan los requisitos habilitantes son considerados idóneos para ejecutar el objeto contractual, de manera que sus ofertas pueden ser evaluadas para determinar cuál es la más favorable para la entidad y los fines de la contratación. En este sentido, los requisitos habilitantes son aquellos que deben cumplir en igualdad de condiciones los proponentes y, cumplido el mínimo establecido en el pliego de condiciones o documento equivalente, hacen que los proponentes se habiliten en el procedimiento de selección y sean susceptibles de ser seleccionados como futuros contratistas.

En contraposición a los requisitos habilitantes, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 regula los factores dirigidos a determinar cuál es la propuesta comparativamente más favorable. En ese sentido, el numeral 2 de esta norma establece que la oferta más favorable es aquella que resulte ser la más ventajosa para la entidad, una vez se realice la ponderación precisa y detallada de los factores técnicos y económicos de escogencia, de acuerdo con los parámetros establecidos en los pliegos de condiciones o equivalentes que permiten la comparación de ofertas. Este numeral 2 se divide en dos literales, cada uno de los cuales hace referencia a los mecanismos por los que pueden optar las entidades para ponderar los elementos de calidad y precio de las ofertas. El literal a) alude a la ponderación de los referidos elementos mediante puntajes o fórmulas, mientras que el literal b) se refiere la elección de la oferta que represente la mejor relación costo – beneficio para la entidad.

Conforme a lo anterior, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, alude a diferentes conceptos como factores de escogencia, de calificación, técnicos y económicos, de evaluación y calificación. Además, el artículo se refiere a unos factores que no otorgan puntaje y de otros que inciden en la comparación de ofertas. Por ello, la doctrina define los requisitos o factores ponderables como “(…) aquellas condiciones de la oferta y no de quien la presenta, que sí entrarán a ser evaluadas por la Administración y que en consecuencia, darán lugar a la escogencia objetiva de la mejor propuesta para la entidad”^[3]. Todas estas categorías designan los “(…) factores a los cuales cabe otorgarles puntajes o que pueden ser ponderados, precisamente, pues estos son los factores que en últimas permiten una comparación de ofertas y una diferenciación entre ellas”^[4].

De esta forma, el deber de selección objetiva está ligado a la determinación del ofrecimiento más favorable, cuyo contenido debe ser precisado a partir de las diferentes alternativas del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, que en todo caso deben reflejarse en el pliego de condiciones o documento equivalente para el respectivo proceso de selección. Estas disposiciones establecen que en los procesos de selección deben evaluarse, fuera de los requisitos habilitantes, los factores de calificación. Son estos últimos los que determinan la oferta más favorable para la entidad y la que, en consecuencia, debe elegirse.

ii) Con base en lo anterior, las Entidades Estatales tienen discrecionalidad, como estructuradoras de sus procesos, para determinar los criterios que serán objeto de calificación o puntuación en los procedimiento de selección que adelanten. Sin embargo, esta facultad no es ilimitada, pues deben ser acordes a la ponderación de factores técnicos y económicos que permitan elegir la oferta más ventajosa para satisfacer su necesidad, en cumplimiento de los criterios establecidos en el numeral segundo del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, y el artículo 2.2.1.1.2.2.2. del Decreto 1082 de 2015^[5].

Esto significa que las Entidades Estatales deben garantizar la pluralidad de oferentes como condición necesaria para escoger la oferta más favorable a sus intereses. De esta manera, los requisitos que las entidades establezcan deben promover la libre concurrencia de los proponentes y evitar la imposición de barreras injustificadas que limiten el acceso a los procesos de contratación o que promuevan un trato discriminatorio. Lo anterior, es acorde al principio de selección objetiva, el cual persigue la escogencia de la oferta sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. Sobre esta relación entre el principio de libre concurrencia y el deber de selección objetiva, la doctrina considera que:

“La concurrencia tiene por objeto lograr que al procedimiento licitatorio se presente la mayor cantidad posible de oferentes; porque si lo que la Administración pretende para satisfacer en la mejor forma sus intereses públicos, es contratar con el particular que ofrezca las mejores garantías para el cumplimiento del objeto contractual, es necesario que a la compulsa hayan podido acudir todos los interesados en participar que estén capacitados para brindar la prestación requerida.

[…]

La concurrencia no significa enfrentamiento en el sentido de disputa entre los interesados, ella no supone el litigio en el sentido técnico procesal […]

Existe, sí, oposición, la que consiste en un procedimiento selectivo que da lugar a que se comparen y evalúen las distintas ofertas, para escoger de entre ellas la más conveniente; pero no se da entre los postulantes una situación de contienda, sino, en todo caso, de competencia industrial, comercial, profesional, técnica o de todas ellas combinadas, entre quienes aspiran a ser admitidos en igualdad de condiciones en ese procedimiento y tratados con equidad”^[6].

En consecuencia, el principio jurídico de la libre concurrencia garantiza la oposición entre los oferentes, y –como contrapartida– establece una prohibición para el Estado de restringir su participación^[7]. De esta forma, es una derivación del principio de igualdad, pues supone la intervención del mayor número de candidatos en condiciones de libre competencia. Ambos se concretan en la prohibición de establecer aspectos que limiten la presentación de ofertas. En particular, estos principios evitan que las entidades incluyan criterios discriminatorios por razón de aspectos como la nacionalidad o residencia en un territorio específico que vulneren la libertad de empresa en una economía de mercado^[8].

Lo anterior es congruente con el inciso primero del artículo 13 superior, el cual dispone que “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación […] de origen nacional […]”. De esta manera, como explica la Corte Constitucional en la Sentencia T-147 de 1996, con ponencia de Eduardo Cifuentes Muñoz, “[…] Es evidente que si la Carta excluye la diferenciación de trato sustentado en el origen nacional, está igualmente descartada, inclusive de una manera más perentoria, la discriminación entre nacionales […]”, lo que enfatiza la prohibición de trato desigual por razón de la nacionalidad o el territorio.

En línea con lo anterior, en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil por usted referido^[9], el Consejo de Estado resaltó que la posibilidad de determinar los criterios de evaluación de las propuestas no implica “la permisión de incluir factores discriminatorios que violen el principio de igualdad de oportunidades entre los licitantes”. En consecuencia, si un factor de evaluación se torna en parcial o discriminatorio, violará el principio de selección objetiva y el de transparencia. Sobre este tema, acogió en su integridad la tesis de la Corte Constitucional respecto al carácter discriminatorio del criterio de residencia en la evaluación, en los siguientes términos:

"En este sentido, se pregunta la Corte si resulta legítimo que en el pliego de condiciones de una licitación pública, la autoridad territorial busque estimular la ingeniería local y que para ello se apele a establecer un puntaje determinado a favor de los proponentes que acrediten tener residencia o sede de sus negocios en el municipio que acomete la obra pública.

[…]

El factor de la residencia, en estricto rigor, no tiene ninguna relación con la obra pública, hasta el punto de que se concibe como situación existente con antelación a la misma licitación. El objetivo que persigue la medida es afectar la libre competencia entre los proponentes, otorgando a las firmas locales, de entrada, una ventaja de dos puntos, independientemente del mérito de sus respectivas propuestas. La relativa barrera que pretende colocar la autoridad local, automáticamente no comporta un mayor nivel de recaudo de impuestos, superior del que se produciría en el evento de que un proponente no residenciado en el municipio resultara adjudicatario de la licitación, lo cual en todo caso podría ocurrir si pese a la ventaja inicial éste último supera en más de dos puntos a las firmas que se acogen a dicho beneficio. De otro lado, no puede negarse que la construcción de la obra de suyo puede generar oportunidades de empleo en el lugar, pese a que una firma externa la lleve a cabo. No está probado que la única forma para mejorar la hacienda municipal e incrementar el empleo, sea mediante la adopción de la medida analizada, la que por lo tanto no es indispensable. En cambio, lo que sí es evidente es que se viola y restringe la igualdad de oportunidades (C.P., art. 13) y la libre competencia (C.P. art. 333), sin que un interés superior o un bien de naturaleza constitucional lo justifique"^[10].

Como resultado de lo anterior, el Consejo de Estado señaló que el factor de evaluación que considere la residencia es discriminatorio y las entidades no deben incorporarlo en su procesos. Esto, sin perjuicio de que la administración diseñe sus procesos según la naturaleza del objeto a contratar, incluyendo factores objetivos que permitan determinar la oferta más favorable, en observancia del principio de transparencia y de selección objetiva.

Con respecto a su consulta, lo anterior implica que las entidades sean cuidadosas al determinar los criterios que serán objeto de evaluación. Según lo explicado antes, la inclusión de factores ponderables que tengan en cuenta la residencia del proponente o de la mano de obra pueden representar la imposición de una barrera injustificada a la participación que limite la libre competencia y contravenga los principios de selección objetiva e igualdad. Lo anterior porque, a pesar de perseguir un fin loable, tal como lo ha resaltado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no es la única medida para alcanzarlo, y puede no guardar relación con el objeto a contratar o los factores técnicos o económicos de la propuesta, en el sentido de permitir la elección de la oferta que resulte más favorable.

Resulta aún más gravoso que la entidad opte por solicitar certificaciones de residencia para que los proponentes acrediten el cumplimiento del criterio y obtengan puntaje. Este requisito genera cuestionamientos con respecto a su proporcionalidad y adecuación, pues existen otros mecanismos, como la solicitud de cartas de compromiso o la identificación de perfiles, que resultan idóneos y que representan una carga inferior para la participación de los proponentes. La exigencia de certificaciones es una herramienta menos flexible para la acreditación, con lo cual rompe el principio de igualdad.

La solicitud de certificaciones en la etapa de evaluación puede resultar en un verdadero impedimento para el cumplimiento del deber de selección objetiva. Por ejemplo, el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 establece una limitación para la determinación de requisitos habilitantes y criterios de calificación en los procesos de selección, según la cual las “certificaciones de sistemas de gestión de calidad no serán objeto de calificación, ni podrán establecerse como documento habilitante para participar en licitaciones o concursos”. Al respecto, la Corte Constitucional al revisar la demanda de constitucionalidad contra el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 resaltó:

“El artículo 5 regula los criterios de selección objetiva que deben ser tenidos en cuenta por las entidades contratantes al definir los sistemas de selección o calificación. A su turno, el parágrafo acusado excluye de los criterios de calificación o selección la posibilidad de exigir o admitir un documento específico: las certificaciones de sistemas de gestión de calidad. Ello, según se desprende de la historia de la ley, debido a que tales certificaciones no necesariamente reflejan un criterio relevante de selección y pueden llegar a excluir arbitrariamente a empresas o personas que de otra forma estarían habilitadas para participar en el proceso de contratación^[11]”. [Énfasis propio]

De esta forma, la solicitud de certificaciones como la mencionada en su consulta supone que la entidad imponga un único documento específico como mecanismo de acreditación, incluso, aunque existan otros medios idóneos para verificar el cumplimiento. Esto puede resultar en la exclusión arbitraria de personas o empresas que, de otro modo, podrían participar en el proceso de contratación y resultar adjudicatarias, en la medida en que este requisito no necesariamente refleja un criterio relevante para la selección, limitando la competencia sin aportar un valor adicional en la evaluación de las ofertas.

En efecto, en el supuesto de su consulta, tanto la incorporación del criterio de residencia como factor de evaluación, como la exigencia de una certificación para su acreditación pueden resultar en la imposición de barreras significativas que restrinjan la participación. El requisito del certificado implica que cada interesado en el proceso deba reunir durante esta fase del procedimiento la certificaciones de residencia de todas las personas que actuarían como mano de obra en caso de que resulte adjudicatario y ejecute el contrato.

Por su parte, el criterio en sí mismo puede resultar gravoso y desproporcionado frente al fin que busca promover considerando la etapa en la cual se exige la acreditación, pues existen otros medios para favorecer la contratación de mano de obra local que no imponen esta carga de manera previa a la adjudicación del contrato, como es el caso de la inclusión de obligaciones contractuales que promuevan la contratación de residentes para la ejecución de la obra.

Esta postura ha sido sostenida por la Agencia previamente al analizar el alcance del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023, Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026^[12]. Esta norma dispuso que “Todas las inversiones y programas proyectados a ejecutarse en las regiones deberán contratar como mínimo el 50% de mano de obra local, siempre y cuando exista la mano de obra con las capacidades que requiere la ejecución de las inversiones y programas”. Se trata de una medida de inclusión social que tiene como finalidad democratizar la economía.

Con ello se pretende que los beneficiarios de las inversiones y programas participen en su ejecución, lo que cumple un propósito de inserción social en doble vía. Sin embargo, este deber está condicionado a que “[…] exista la mano de obra con las capacidades que requiere la ejecución de las inversiones y programas”. Como no surge automáticamente, queda sujeto al análisis que hagan las entidades de acuerdo con las necesidades de ejecución, aspecto que se sugiere motivar en los documentos del proceso. Si no existen las capacidades requeridas, la norma exime a las entidades de su aplicación bajo el criterio de que “nadie está obligado a lo imposible”.

Sobre lo anterior, esta Agencia ha conceptuado que el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 no influye en la verificación o evaluación de las propuestas ni modifica la estructura de los procedimientos de selección. Por el contrario, de su contenido se deprende un deber para las partes, el cual –de forma similar a como sucede, por ejemplo, con las cargas tributarias o las cotizaciones al sistema general de seguridad social– hace parte del régimen sustantivo aplicable al cumplimiento de las obligaciones. En otras palabras, este deber no influye en los requisitos habilitantes o los factores de evaluación, por lo que no afecta las etapas del procedimiento de selección. De esta manera, el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 regula condiciones de ejecución del negocio jurídico que las entidades pueden desarrollar en la respectiva minuta del contrato, por lo que no implica la posibilidad de incluir requisitos técnicos o puntuables que tengan en cuenta la contratación de mano de obra local durante la fase de selección^[13].

Además, es importante aclarar que, al hacer parte del régimen sustancial de cumplimiento de las obligaciones del contrato, su aplicación puede concurrir, por ejemplo, con el factor de industria nacional de la Ley 816 de 2013 y/o los factores sociales a los cuales se refiere el Decreto 142 de 2023. Sin embargo, se advierte que ni el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023, ni la Ley 816 de 2013, ni el Decreto 142 de 2023 imponen la necesidad de constatar certificados de residencia durante la etapa de evaluación del procedimiento contractual, con lo cual se desaconseja que las entidades opten por este mecanismo.

Lo expuesto permite concluir que las entidades cuentan con la discrecionalidad para establecer criterios y factores que promuevan la contratación de mano de obra local en sus procesos de contratación. Sin embargo, deben determinar medidas que resulten proporcionales y adecuadas para este fin, y que no impongan barreras a la participación o resulten en una afectación al deber de selección objetiva y al principio de igualdad. Por lo anterior, esta Agencia desaconseja que las Entidades Estatales opten por incluir este requisito como factor puntuable. En contraste, considera que es razonable incluir obligaciones contractuales que promuevan la vinculación de mano de obra local durante la ejecución, lo cual es acorde a lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 2294 de 2023. Esto último, supone que las entidades consideren este aspecto durante el estudio del sector, de manera que determinen si el contratista podrá cumplir con estas obligaciones, así como las alternativas para ello, en caso que no existan las capacidades o la mano de obra requerida.

De cualquier modo, es importante advertir que compete a cada Entidad Estatal definir los criterios ponderables de los procesos de selección que adelante. Dentro de este marco, la entidad contratante determinará en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validarla.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a principio de selección objetiva en los conceptos C-218 del 2 de abril de 2020, C-083 del 18 de marzo de 2021, C-691 del 28 de diciembre de 2021, C-431 del 7 de julio de 2022, C-102 del 08 de julio de 2024, C-457 del 24 de septiembre de 2024, C-597 del 8 de noviembre de 2024, C-625 del 29 de noviembre de 2024, C-232 del 1 de abril de 2025, C-442 del 21 de mayo de 2025, C-722 del 7 de julio de 2025, C-719 del 15 de julio de 2025, C-768 del 18 de julio de 2025, C-790 del 25 de julio de 2025, C-736 del 18 de noviembre de 2025 y C-919 del 22 de agosto de 2025, entre otros. Adicionalmente, se refirió al alcance del artículo 80 de la Ley 2294 de 2023 en el concepto C-068 del 18 de abril de 2024. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Al respecto, conviene recordar el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que establecía: “La selección de contratistas será objetiva.

   Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

   Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación”.

   El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

   En caso de comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su utilización”. ↑

2. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición, Bogotá: Legis, 2016. p. 355. ↑

3. RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio F. Evaluación y rechazo de ofertas en la Ley 80 de 1993. Primera edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2016. pp. 110-111. ↑

4. EXPÓSITO VELEZ, Juan C., El deber de selección objetiva, en: Del contrato estatal a los sistemas de compras públicas, por COVILLA MARTINEZ Juan C. y LOZANO VILLEGAS Germán (Eds.). Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2019. págs. 118-184. ↑

5. Decreto 1082 de 2015. “Artículo 2.2.1.1.2.2.2. Ofrecimiento más favorable. La Entidad Estatal debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta las normas aplicables a cada modalidad de selección del contratista.

   En la licitación y la selección abreviada de menor cuantía, la Entidad Estatal debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta: (a) la ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas; o (b) la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio.

   Si la Entidad Estatal decide determinar la oferta de acuerdo con el literal (b) anterior debe señalar en los pliegos de condiciones:

   1. Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta.

   2. Las condiciones técnicas adicionales que representan ventajas de calidad o de funcionamiento, tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra o servicio.

   3. Las condiciones económicas adicionales que representen ventajas en términos de economía, eficiencia y eficacia, que puedan ser valoradas en dinero, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones existentes de la Entidad Estatal relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de los Riesgos, servicios o bienes adicionales y que representen un mayor grado de satisfacción para la entidad, entre otras.

   4. El valor en dinero que la Entidad Estatal asigna a cada ofrecimiento técnico o económico adicional, para permitir la ponderación de las ofertas presentadas.

   La Entidad Estatal debe calcular la relación costo-beneficio de cada oferta restando del precio total ofrecido los valores monetarios asignados a cada una de las condiciones técnicas y económicas adicionales ofrecidas. La mejor relación costo-beneficio para la Entidad Estatal es la de la oferta que una vez aplicada la metodología anterior tenga el resultado más bajo.

   La Entidad Estatal debe adjudicar al oferente que presentó la oferta con la mejor relación costo-beneficio y suscribir el contrato por el precio total ofrecido […]”. ↑

6. COMADIRA, Julio Rodolfo. La licitación pública como procedimiento administrativo especial: protección jurídica al oferente. En: El procedimiento administrativo y el control judicial de la administración pública. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2001. pp. 305-307. ↑

7. Cfr. DROMI, Roberto. La licitación pública. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1980. p. 134. Para ESCOBAR GIL, “La finalidad del principio es doble: en primer término, asegura a los asociados la igualdad de oportunidades promoviendo la participación del mayor número de oferentes, y en segundo lugar, facilitar la selección de quien presente la propuesta más favorable en beneficio del interés público […].

   […]

   Así mismo, repugna al principio de libertad de concurrencia, la fijación por parte de la Administración Pública de obstáculos y trabas a la participación de los proponentes […]” (Cfr. ESCOBAR GIL, Rodrigo. Teoría general de los contratos de la Administración Pública. Bogotá: Legis, 2000. pp. 154-155). ↑

8. Cfr. RAZQUIN LIZARRAGA, Martín María. Los principios generales de la contratación pública. En: Tratado de los contratos del sector público. Tomo I. Valencia: Tirant lo Blanch, 2018. p. 194 y 210. ↑

9. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de septiembre 14 de 2001. Radicación número: 1373. Consejero Ponente: Ricardo Hernando Monroy Church. ↑

10. Corte Constitucional. Sentencia T-147/96, citada en: CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de septiembre 14 de 2001. Radicación número: 1373. Consejero Ponente: Ricardo Hernando Monroy Church. ↑

11. Corte Constitucional. Sentencia C-942 del 1 de octubre de 2008. M.P: Manuel José Cepeda ↑

12. Concepto C-068 del 18 de abril de 2024. ↑

13. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, concepto C- 068 del 18 de abril de 2024. ↑