SELECCIÓN OBJETIVA, EXPERIENCIA, CONCURSO DE MÉRITOS

Texto del concepto

SELECCIÓN OBJETIVA – Ofrecimiento más favorable

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, conforme con lo expresado en el Concepto C-166 del 23 de abril de 2021, el deber de selección objetiva supone que las entidades escojan en los procesos de selección el “[…] ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca […]”. Tal favorabilidad debe determinarse a partir de criterios que pueden variar de acuerdo con el objeto contractual o la modalidad de selección aplicable, los cuales, en todo caso, para que la selección sea objetiva, deben señalarse en el pliego de condiciones o documento equivalente.

EXPERIENCIA – Requisito habilitantes y ponderable – Consultoría

De conformidad con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 la experiencia es objeto de verificación de cumplimiento como requisito habilitante para la participación en el proceso de selección y no otorgará puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 ibidem. Según este numeral se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo en el campo correspondiente para la selección de consultores.

[…]

Cabe anotar que el numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define a los contratos de consultoría como aquellos que suscriben las entidades estatales que se refieran a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Así mismo, son contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 399 de 2021, establece que el procedimiento para la escogencia de consultores es el concurso de méritos, y determina la experiencia como un factor que otorga puntaje. Así lo dispone el numeral 1.1 de dicha norma que dispone: “La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo” [Énfasis por fuera del texto], excluyendo el precio como factor de escogencia.

CONCURSO DE MÉRITOS – Requisitos ponderables – Selección objetiva

En este marco, la selección objetiva, según lo enseña la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, es una regla de conducta de la actividad contractual, así como un principio que orienta los procesos de selección, y un fin, pues apunta a un resultado, cual es, la escogencia de la oferta más ventajosa para los intereses colectivos perseguidos con la contratación. El Legislador al definir lo que se entiende por selección objetiva, pretende regular la escogencia de la mejor oferta mediante un proceso en el que prime la transparencia, la imparcialidad e igualdad de oportunidades, ajena a consideraciones subjetivas, para lo cual juegan un papel preponderante los factores y criterios de selección que en función de la específica necesidad pública haya fijado la administración en los pliegos de condiciones. Para estos efectos, la Entidades Estatales deben definir los requisitos de experiencia ponderables en el concurso de méritos, que, de conformidad con lo determinado en el marco de la planeación contractual, resulten adecuados, proporcionales y razonables para comparar las ofertas y elegir la mejor de ellas.

En este sentido, el principio de selección objetiva en los procesos de concurso de méritos que se adelanten para la selección de consultores exige emplear factores de evaluación destinados a valorar los aspectos técnicos de la propuesta o proyecto. Adicionalmente, según lo establecido en el Decreto 1082 de 2025, la entidad debe indicar cómo calificará, entre otros, la experiencia del interesado y de su equipo de trabajo, así como la formación académica de dicho equipo. De esta manera, los criterios que ponderen la experiencia deben permitir a la entidad valorar de forma efectiva la formación y experiencia del proponente en atención al alto contenido intelectual de estos contratos.

Bogotá D.C., 25 de marzo de 2026

Señor

Edgar Leonel Cepeda Melo

leonelcepedamelo@gmail.com

Inírida, Guainía

Estimado señor Cepeda:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 14 de febrero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“De manera respetuosa me permito realizar la siguiente consulta, dentro del factor técnico y de calidad – experiencia específica, se establecen los siguientes criterios que otorgan puntaje:
1. “Debe manifestar bajo la gravedad de juramento que el contrato ejecutado no fue objeto de aplicación de multas o sanciones o inicio de procesos sancionatorios” – Otorga 3.75 puntos.

2. “Contar con una certificación por parte del supervisor de excelente en la ejecución del contrato.” – Otorga 5 puntos.
Estos requisitos no son habilitantes, pero sí hacen parte de la evaluación y suman puntaje dentro del proceso de selección.

Mi consulta es:
• ¿Es válido que se otorguen puntos por una manifestación bajo gravedad de juramento hecha por el mismo proponente?
• ¿Es correcto que se otorgue puntaje por una certificación donde el supervisor califique la ejecución como “excelente”,
¿Este tipo de criterios hacen parte normal de los procesos de selección o podrían afectar la igualdad entre los oferentes?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares, así como la interpretación de normas ajenas al sistema de compras y contratación pública, desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, así como tampoco se extiende a la interpretación de normas diferentes al régimen de contratación estatal.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición, se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, atendiendo aquellas preguntas relacionadas con el ámbito de la contratación pública.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuál es el alcance del principio de selección objetiva en la determinación de requisitos ponderables en los procesos de concurso de méritos?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

i) Uno de los principios transversales de los procedimientos de selección es el de selección objetiva. Se trata del postulado que exige que la escogencia de la oferta ganadora deba fundamentarse en factores objetivos, de carácter técnico, jurídico y financiero, y no en criterios subjetivos, como el afecto, la amistad, el ánimo de ayuda, el interés personal, entre otros. Si bien existen antecedentes normativos que consagraban dicho principio^[1], en la actualidad el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011 y por el artículo 5 de la Ley 1882 de 2018, lo prevé de manera expresa. Esta norma prescribe lo siguiente:

“ARTÍCULO 5o. DE LA SELECCIÓN OBJETIVA. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En consecuencia, los factores de escogencia y calificación que establezcan las entidades en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, tendrán en cuenta los siguientes criterios:

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6o de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.

2. <Numeral modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos. En los contratos de obra pública, el menor plazo ofrecido no será objeto de evaluación. La entidad efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los ofrecimientos recibidos y la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

En los procesos de selección en los que se tenga en cuenta los factores técnicos y económicos, la oferta más ventajosa será la que resulte de aplicar alguna de las siguientes alternativas:

a) La ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas señaladas en el pliego de condiciones; o

b) La ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio para la entidad.

3. Sin perjuicio de lo previsto en el numeral 1 del presente artículo, en los pliegos de condiciones para las contrataciones cuyo objeto sea la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y común utilización, las entidades estatales incluirán como único factor de evaluación el menor precio ofrecido.

4. En los procesos para la selección de consultores se hará uso de factores de calificación destinados a valorar los aspectos técnicos de la oferta o proyecto. De conformidad con las condiciones que señale el reglamento, se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo, en el campo de que se trate.

En ningún caso se podrá incluir el precio, como factor de escogencia para la selección de consultores.

[…]”

De acuerdo con el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, el deber de selección objetiva supone que las entidades escojan en los procesos de selección el “[…] ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca […]”. Tal favorabilidad debe determinarse a partir de criterios que pueden variar de acuerdo con el objeto contractual o la modalidad de selección aplicable, los cuales, en todo caso, para que la selección sea objetiva, deben señalarse en el pliego de condiciones o documento equivalente.

Al respecto, el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –en principio, salvo expresa disposición legal– no otorgan puntaje. Lo anterior comoquiera que estos no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato^[2]. Los oferentes que cumplan estos requisitos habilitantes son considerados idóneos para ejecutar el objeto contractual, de manera que sus ofertas pueden ser consideradas en la evaluación dirigida a determinar cuál es la más favorable para la entidad y los fines de la contratación. En este sentido, los requisitos habilitantes son aquellos que deben cumplir en igualdad de condiciones los proponentes y cumplido el mínimo establecido en el pliego de condiciones o documento equivalente hacen que los proponentes se habiliten en el procedimiento de selección y sean susceptibles de ser seleccionados como futuros contratistas.

En contraposición a los requisitos habilitantes, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 regula los factores dirigidos a determinar cuál es la propuesta comparativamente más favorable. En ese sentido, el inciso primero dispone los factores de escogencia y calificación que deben indicarse en los pliegos de condiciones. El numeral 2 de esta norma establece que la oferta más favorable es aquella que resulte ser la más ventajosa para la entidad, una vez se realice la ponderación precisa y detallada de los factores técnicos y económicos de escogencia, de acuerdo con los parámetros establecidos en los pliegos de condiciones o equivalentes que permiten la comparación de ofertas. Este numeral 2 se divide en dos literales, cada uno de los cuales se refiere a los mecanismos por los que pueden optar las entidades para ponderar los elementos de calidad y precio de las ofertas. El literal a) alude a la ponderación de los referidos elementos mediante puntajes o fórmulas, mientras que el literal b) se refiere la elección de la oferta que represente la mejor relación costo – beneficio para la entidad.

Por su parte, el numeral 3 establece que en los procesos de selección de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización el único factor de evaluación consiste en el menor precio. Por último, el numeral 4 señala que en los procesos para la selección de consultores las entidades deben hacer uso de factores de calificación destinados a valorar aspectos técnicos de la oferta. En los criterios ponderables, las entidades podrán hacer uso de criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo en el campo de que se trate. Según se evidencia, a diferencia de lo señalado para la licitación pública y la selección abreviada, la norma establece como requisito de ponderación o puntaje la experiencia del interesado y su equipo de trabajo.

Conforme a lo anterior, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, alude a diferentes conceptos como factores de escogencia, de calificación, técnicos y económicos, de evaluación y calificación. Además, el artículo alude a unos factores que no otorgan puntaje y de otros que inciden en la comparación de ofertas. Por ello, la doctrina define los requisitos o factores ponderables como “[…] aquellas condiciones de la oferta y no de quien la presenta, que sí entrarán a ser evaluadas por la Administración y que en consecuencia, darán lugar a la escogencia objetiva de la mejor propuesta para la entidad” ^[3]. Todas estas categorías designan los “[…] factores a los cuales cabe otorgarles puntajes o que pueden ser ponderados, precisamente, pues estos son los factores que en últimas permiten una comparación de ofertas y una diferenciación entre ellas” ^[4]. Conforme a esto, la doctrina explica que:

“De acuerdo con ese entendimiento, el numeral 2 del artículo 5.° de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 88 de la Ley 1474 de 2011, comienza por señalar que "la oferta más favorable será aquella que, teniendo en cuenta los factores técnicos y económicos de escogencia y la ponderación precisa y detallada de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, resulte ser la más ventajosa para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos". Es decir que los factores de ponderación o de evaluación son los que en realidad determinan la propuesta que mejor satisface las necesidades de la Administración y no simplemente cuál de los proponentes es el más idóneo en la ejecución del contrato, pues, se insiste, todo oferente que supere los requisitos mínimos habilitantes se entiende que es suficientemente idóneo para la ejecución del objeto contractual.

De nuevo, aquí es preciso señalar que es el pliego de condiciones el que debe determinar cuáles son esos factores que en cada caso concreto permiten hacer una comparación entre las ofertas presentadas y, con base en ello, determinar cuál es la más favorable para la Administración Pública.

[…]

Una siguiente conclusión que se deriva de la norma parcialmente transcrita consiste en que los pliegos de condiciones deben determinar dos situaciones por separado: 1. cuáles serán los factores o requisitos que serán evaluados por la Administración y 2. cuáles son los criterios para asignar puntaje a cada uno de los factores de evaluación y, con base en ello, poder hacer la comparación entre las ofertas y concluir cuál de ellas es la más ventajosa para la entidad estatal”^[5].

De acuerdo con lo anterior, es posible asimilar las diferentes categorías a las que hace referencia el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, cuando alude a los factores que, a diferencia de los requisitos habilitantes, determinan la oferta más favorable para la entidad, y que, por lo tanto, hacen que una oferta sea mejor que otra, pese a tener que cumplir todas ellas los requisitos habilitantes. Es frente a aquellos factores que determinan comparativamente que una oferta sea mejor que otra, que la entidad concibe el otorgamiento de puntajes, como mecanismos para ponderar y comparar los ofrecimientos, con el fin de determinar objetivamente la oferta más favorable, aplicando para ello las reglas establecidas en el pliego o documento equivalente para la ponderación de las ofertas.

Por otro lado, el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 142 de 2023, señala que en la licitación pública y la selección abreviada de menor cuantía, la entidad debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta: (a) la ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas; o (b) la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio. Este artículo desarrolla los mecanismos de ponderación previstos en los literales a) y b) del artículo 5.2 de la Ley 1150 de 2007, disponiendo unas pautas para la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio. Conforme a este artículo, la oferta más favorable en estos casos debe determinarse ponderando en las ofertas: i) las condiciones técnicas y económicas mínimas; ii) las condiciones técnicas adicionales que representan ventajas de calidad o de funcionamiento; iii) las condiciones económicas adicionales que representen ventajas en términos de economía, eficiencia y eficacia; y iv) el valor en dinero que la Entidad Estatal asigna a cada ofrecimiento técnico o económico adicional. Teniendo en cuenta estos elementos, la Entidad Estatal debe calcular la relación costo-beneficio de cada oferta “[…] restando del precio total ofrecido los valores monetarios asignados a cada una de las condiciones técnicas y económicas adicionales ofrecidas. La mejor relación costo-beneficio para la Entidad Estatal es la de la oferta que una vez aplicada la metodología anterior tenga el resultado más bajo […]^[6]”.

Según se evidencia, a diferencia de lo señalado para la selección de consultores, para la licitación pública la norma no establece como requisito de ponderación o puntaje la experiencia del interesado y su equipo de trabajo, sino factores de calidad y precio. Estos aspectos técnicos adicionales deben establecer ventajas en la calidad o funcionamiento de la oferta, como ocurre con la calidad de los materiales que se emplearán en la construcción de la obra, los procedimientos constructivos aplicables, las características estéticas o funcionales, cuadrilla adicional, implementación del programa de gerencia de proyectos, la adopción del plan de calidad, etc. En cuanto a los aspectos económicos puede asignar ventajas adicionales en términos de eficiencia o eficacia. De esta forma, en estos procesos los factores técnicos deben relacionarse con las características del objeto a contratar y la oferta y no con aspectos propios de la condición del proponente, que por demás, son evaluados como requisitos habilitantes.

En suma, el deber de selección objetiva está ligado a la determinación del ofrecimiento más favorable, cuyo contenido debe ser precisado a partir de las diferentes alternativas del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 2.2.1.1.2.2.2 del Decreto 1082 de 2015, que en todo caso deben reflejarse en el pliego de condiciones o documento equivalente para el respectivo proceso de selección. Estas disposiciones establecen que deben evaluarse, fuera de los requisitos habilitantes, los factores de calificación, valoración o evaluación. Estos pueden ponderarse mediante la asignación de puntaje, por lo que la norma se refiere a factores que no otorgan puntaje para diferenciar los requisitos habilitantes de los mencionados factores de calificación. Lo anterior, bajo el entendido que son estos últimos los que determinan la oferta más favorable para la entidad y la que en consecuencia debe elegirse.

ii) Conforme lo anterior, la posibilidad de evaluar la experiencia y formación del equipo de trabajo no es común a todas las modalidades de selección, sino que encuentra fundamento específico en el concurso de méritos, modalidad en la cual la idoneidad técnica del personal propuesto constituye un elemento esencial del proceso.

En ese orden, el concepto de consultoría permite identificar que su esencia radica en el componente intelectivo y especializado de la actividad. Esta característica no solo delimita su naturaleza jurídica frente a otras formas de contratación, sino que también justifica su tratamiento diferenciado en el marco normativo. La definición lingüística del término refuerza esta idea al describir la consultoría como la labor desarrollada por una “persona experta en una materia sobre la que asesora profesionalmente^[7]”.

El numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 contempla el contrato de consultoría y señala que:

“Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos. (…)”

La doctrina expresa que el artículo 32, numeral 2, no establece una definición de contrato de consultoría, sino que, simplemente, enuncia una serie de actividades que pueden hacer parte de este tipo contractual^[8]. Es decir, no hay un concepto propio de consultoría dentro de la Ley 80 de 1993, pero sí se establecen elementos o actividades que configuran este tipo de contratos. ^[9]Al respecto, el Consejo de Estado expresa:

“Son de la esencia del contrato de consultoría el que una parte se obligue a prestar un servicio consistente en realizar estudios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos determinados, prestar asesoría técnica de coordinación, control y supervisión, realizar actividades de interventoría, asesoría y gerencia de obra o de proyectos, así como la dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos, y el que la otra se obligue a pagar una determinada remuneración como retribución por el servicio prestado”^[10].

De acuerdo con lo anterior, los contratos de consultoría son entonces aquellos que suscriben las Entidades Públicas que se refieran a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. Así mismo, son contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos. Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación con radicado 41.179 señaló frente al contrato de consultoría lo siguiente:

“Su objeto contractual está centrado hacia el desarrollo de actividades que implican el despliegue de actividades de carácter eminentemente intelectivo, pero presenta como particularidad sustantiva que tales esfuerzos están dirigidos, específicamente, al cumplimiento de ciertos cometidos expresamente definidos por el numeral 2° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; esto es, para la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control o supervisión. Se incluyen dentro de este tipo aquellos contratos que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programas y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

Además de estos objetos contractuales, se incluyen allí aquellos que las demás disposiciones legales especiales (y reglamentarias) establezcan”^[11].

Bajo este entendimiento, la característica fundamental para identificar los contratos estatales de consultoría es el carácter ampliamente técnico de su contenido, que se diferencia de otros tipos contractuales, como el de prestación de servicios –apoyo a la gestión, servicios profesionales o de ejecución de trabajos artísticos–. A diferencia del contrato de consultoría, el de prestación de servicios supone el desarrollo de actividades de colaboración y apoyo a la gestión de la entidad dirigidas al cumplimiento de las funciones asignadas a esta, de carácter temporal, excepcional u ocasional, siempre que no haya suficiente personal de planta o que, existiendo, está sobrecargado de trabajo, o que sean actividades que requieran conocimientos especializados, según lo prescrito en el artículo 32.3. de la Ley 80 de 1993. Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado la diferencia entre estos dos contratos, de la siguiente manera:

“[…] mientras que el contrato de consultoría está revestido de una cláusula de estricta tipicidad cerrada (que condiciona de manera detallada la procedencia de dicho contrato), el de prestación de servicios goza de una regulación jurídica amplia, que se instrumentaliza por vía de los mencionados tres contratos (profesional, de simple apoyo a la gestión y de ejecución de trabajos artísticos que sólo pueden encomendarse a determinadas personas naturales), de manera que los objetos contractuales que no estén comprendidos dentro del contrato de consultoría (de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y las demás disposiciones legales especiales actuales o futuras) podrán ser satisfechos por medio del de prestación de servicios siempre que satisfaga los referentes conceptuales que establece el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, conforme a la debida planeación contractual y en armonía con los criterios jurídicos que han sido decantados en el precedente de esta Corporación y en esta providencia”^[12].

iii) De esta manera, en atención a la consulta planteada, se precisa que de conformidad con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 la experiencia es objeto de verificación de cumplimiento como requisito habilitante para la participación en el proceso de selección y no otorgará puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 ibidem. Según este numeral se podrán utilizar criterios de experiencia específica del oferente y del equipo de trabajo en el campo correspondiente para la selección de consultores.

Al respecto, es pertinente destacar que esta fue la intención del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1150 de 2007, que de acuerdo con la exposición de motivos indicó que:

“Las condiciones del oferente referidas a su capacidad y financiera, así como a su experiencia, no podrán ser utilizadas para darle un mayor puntaje. Serán simplemente factores habilitadores para la participación en un determinado proceso de selección, con lo cual se limitará la posibilidad de diseñar procesos “a la medida” de proponentes determinados. La única excepción a este criterio está constituida por la selección de consultores, en la que se reconoce la posibilidad de valorar la formación y experiencia del proponente, en razón al alto contenido intelectual que requiere el desarrollo de tales contratos”^[13]. [Énfasis por fuera del texto].

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.1.2.1.3.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 399 de 2021, establece que el procedimiento para la escogencia de consultores es el concurso de méritos, y determina la experiencia como un factor que otorga puntaje. Así lo dispone el numeral 1.1 de dicha norma que dispone: “La Entidad Estatal en los pliegos de condiciones debe indicar la forma como calificará, entre otros, los siguientes criterios: a) la experiencia del interesado y del equipo de trabajo y b) la formación académica del equipo de trabajo” [Énfasis por fuera del texto], excluyendo el precio como factor de escogencia.

Conforme a esto, los factores ponderables en un proceso de selección de concurso de méritos son la experiencia del interesado y su equipo de trabajo, así como la formación académica. De acuerdo con esta normativa, en el momento de la elaboración de los pliegos de condiciones se debe señalar cómo se calificarán estos factores de modo que se cumpla con el principio de selección objetiva. Usualmente en los procesos de selección para la contratación de una consultoría se solicita que en la oferta presentada por el proponente se incluya el desglose del equipo profesional que participará en la ejecución del contrato, lo que suele incluir la distribución del personal y el tiempo de dedicación que tendrá al proyecto, permitiendo a las entidades contratantes estimar la disponibilidad efectiva de los recursos humanos propuestos.

Sobre el concepto de experiencia, esta Agencia ha sostenido que aquella “[...] debe ser entendida como el conocimiento adquirido por una persona natural o jurídica, derivado de su participación previa en actividades iguales o similares a las previstas en el objeto del contrato, desarrolladas con contratantes públicos, privados, nacionales o extranjeros^[14]”. En el mismo sentido, en pronunciamientos recientes se ha precisado que la experiencia es de carácter personal, en tanto se obtiene mediante la participación directa o indirecta en la ejecución de actividades, proyectos o contratos, de modo que no puede predicarse de quien no haya intervenido efectivamente en ellas. En consecuencia, los profesionales que integren el equipo clave evaluable deben acreditar la experiencia exigida por la entidad contratante en el pliego de condiciones, conforme a los medios de verificación que esta haya definido.

Debido a la especialidad de los contratos que se adelantan bajo esta modalidad de selección, que tienen la característica de estar relacionados con el intelecto, el saber académico o altos niveles de conocimiento^[15], las entidades fijan en los pliegos de condiciones factores puntuables técnicos, y califican la experiencia específica del proponente y de su equipo de trabajo, o incluso utilizan un sistema de concurso abierto por medio de jurados calificados y organismos asesores.

Sobre el tema, el Consejo de Estado, ha indicado que los procedimientos de selección bajo la modalidad de concurso de méritos deben destacar las cualidades técnico-subjetivas de los proponentes, las cuales servirán de mérito para su selección, de la siguiente forma:

“En otros términos, es un medio de selección de la persona más idónea para ejecutar una prestación pública, de allí que se tenga en cuenta preferentemente las condiciones personales del candidato, v.gr., para proveer un cargo de profesor universitario, para realizar una maqueta de un monumento, proyecto o esbozo o bosquejo de obra, etc., y su aplicación primordial sea a los contratos intuitu personae en que las cualidades técnico-subjetivas sirven de mérito para la selección.

Como se observa, en este tipo de procedimiento el criterio para adjudicar difiere con respecto al de la licitación, porque a pesar de compartir muchos elementos con ésta, en el concurso de méritos las condiciones económicas de la propuesta no resultan tan decisivas al momento de la adjudicación, toda vez que al evaluar las mismas se atiende a factores tales como la idoneidad que pueda tener el contratista desde el punto de vista intelectual o técnico para ejecutar la labor materia del contrato y la propuesta económica pueda negociarse y modificarse, circunstancia que no sólo es extraña en un procedimiento licitatorio sino que está prohibida, ya que en principio el valor de la propuesta es inmodificable.”^[16]

Así las cosas, los factores ponderables en un proceso de selección de concurso de méritos, esto es, los que determinan la escogencia entre los proponentes habilitados, son la experiencia del interesado y su equipo de trabajo, así como la formación académica. De acuerdo con esta normativa, en el momento de la elaboración de los pliegos de condiciones se debe señalar cómo se calificarán estos factores.

En este sentido, y conforme lo dispone el parágrafo 5 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en los procesos de contratación en los que es posible puntuar la experiencia del interesado es preciso que los requisitos que para ello establezca la entidad le permitan de manera efectiva comparar y elegir la mejor oferta para satisfacer su necesidad, por ejemplo, considerando si el interesado o su equipo de trabajo tiene experiencia en la ejecución de actividades iguales o similares a las que va a contratar. En efecto, los criterios ponderables que establezca la entidad deben cumplir con el objetivo de escoger el ofrecimiento más favorable a la entidad y a sus fines, lo cual debe tener en cuenta el objeto contractual y las particularidades de la necesidad identificadas.

La selección objetiva, según lo enseña la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, es una regla de conducta de la actividad contractual, así como un principio que orienta los procesos de selección, y un fin, pues apunta a un resultado, cual es, la escogencia de la oferta más ventajosa para los intereses colectivos perseguidos con la contratación. El Legislador al definir lo que se entiende por selección objetiva, pretende regular la escogencia de la mejor oferta mediante un proceso en el que prime la transparencia, la imparcialidad e igualdad de oportunidades, ajena a consideraciones subjetivas, para lo cual juegan un papel preponderante los factores y criterios de selección que en función de la específica necesidad pública haya fijado la administración en los pliegos de condiciones. Para estos efectos, la Entidades Estatales deben definir los requisitos de experiencia ponderables en el concurso de méritos, que, de conformidad con lo determinado en el marco de la planeación contractual, resulten adecuados, proporcionales y razonables para comparar las ofertas y elegir la mejor de ellas.

En este sentido, el principio de selección objetiva en los procesos de concurso de méritos que se adelanten para la selección de consultores exige emplear factores de evaluación destinados a valorar los aspectos técnicos de la propuesta o proyecto. Adicionalmente, según lo establecido en el Decreto 1082 de 2025, la entidad debe indicar cómo calificará, entre otros, la experiencia del interesado y de su equipo de trabajo, así como la formación académica de dicho equipo. De esta manera, los criterios que ponderen la experiencia deben permitir a la entidad valorar de forma efectiva la formación y experiencia del proponente en atención al alto contenido intelectual de estos contratos.

Los requisitos de experiencia y formación académica exigidos al contratista y a los integrantes del equipo de trabajo, así como las reglas para su acreditación, en atención al principio de selección objetiva, deben ser definidos en el pliego de condiciones o en alguno de los Documentos del Proceso, de tal manera que quienes concurran al mismo lo hagan con pleno conocimiento de lo exigido por la Entidad Estatal. Aunque la entidad cuenta con discrecionalidad para determinar la forma de acreditación, así como los requisitos específicos con los cuales evaluará la experiencia y formación del interesado y su equipo de trabajo, el ejercicio de esta facultad debe someterse al principio de selección objetiva, de modo que permita una comparación real de las ofertas presentadas, así como la elección de la que resulte más favorable, en un marco de transparencia, imparcialidad e igualdad de oportunidades.

Con respecto a su consulta, esto implica que la entidad, en atención a las particularidades del proceso de contratación, determine si criterios como los señalados efectivamente aportan elementos objetivos para comparar las ofertas y establecer la más favorable para la satisfacción de su necesidad. Así, por ejemplo, resulta relevante considerar si la ausencia de multas, sanciones o el inicio de procesos sancionatorios constituye un elemento adecuado para definir la experiencia o formación del interesado, o de su equipo, bajo el principio de selección objetiva. Determinado lo anterior, se recomienda que la entidad analice si los medios de acreditación proporcionan información verificable para comparar las ofertas; en el supuesto objeto de análisis, sería aconsejable evaluar si existen mecanismos objetivos para establecer si el oferente fue objeto de dichas multas o sanciones, de modo que la verificación no dependa exclusivamente del juramento del interesado. De manera similar, si la entidad pretende considerar la calidad con la cual el interesado ha ejecutado contratos similares, debe propender por criterios objetivos y adecuados para comparar este factor, evitando valoraciones cualitativas o subjetivas que impidan una evaluación efectiva entre las ofertas. En esta medida, los criterios de experiencia que ponderen deben ser razonables y adecuados a dichos fines, de modo que no impongan barreras injustificadas a la participación ni limiten la libre competencia.

Conforme lo expuesto, la Agencia Nacional de Contratación Pública concluye que la entidad estatal puede establecer criterios de evaluación asociados a la experiencia específica en los procesos de selección de consultores, siempre que dichos criterios respondan al principio de selección objetiva y permitan comparar efectivamente las ofertas mediante parámetros objetivos, verificables, adecuados y proporcionales al objeto contractual; en consecuencia, la entidad debe evitar la utilización de mecanismos de acreditación basados exclusivamente en manifestaciones subjetivas del proponente o en calificaciones cualitativas no estandarizadas, y debe definir en los pliegos de condiciones criterios claros, medibles y verificables que no generen barreras injustificadas a la participación ni afecten la igualdad entre los oferentes.

Dentro de este marco, corresponde a cada entidad, en ejercicio de su competencia y previa valoración de los elementos fácticos y jurídicos, así como de las disposiciones legales mencionadas, determinar los requisitos que debe acreditar el proponente y los factores de calificación del proceso de selección. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

4.Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5.Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre el principio de Selección Objetiva en los conceptos C-218 del 2 de abril de 2020, C-083 del 18 de marzo de 2021, C-691 del 28 de diciembre de 2021, C-431 del 7 de julio de 2022, C-457 del 24 de septiembre de 2024, C-597 del 8 de noviembre de 2024, C-625 del 29 de noviembre de 2024, C-232 del 1 de abril de 2025, C-442 del 21 de mayo de 2025, C-722 del 7 de julio de 2025, C-883 del 14 de agosto de 2025, C-135 del 19 de febrero de 2026 y 10 de marzo de 2026, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/concept os.   

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Al respecto, conviene recordar el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que establecía: “La selección de contratistas será objetiva.

   Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

   Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación” .

   El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello.

   En caso de comparación de propuestas nacionales y extranjeras, se incluirán los costos necesarios para la entrega del producto terminado en el lugar de su utilización”. ↑

2. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición, Bogotá: Legis, 2016. p. 355. ↑

3. RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio F. Evaluación y rechazo de ofertas en la Ley 80 de 1993. Primera edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2016. pp. 110-111. ↑

4. EXPÓSITO VELEZ, Juan Carlos. El deber de selección objetiva, en: Del contrato estatal a los sistemas de compras públicas, por COVILLA MARTINEZ Juan C. y LOZANO VILLEGAS Germán (Eds.). Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2019. p. 152. ↑

5. Ibídem. ↑

6. Decreto 1082 de 2015 “Artículo 2.2.1.1.2.2.2. Modificado por el Decreto 142 de 2023, artículo 4º. Ofrecimiento más favorable. La Entidad Estatal debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta las normas aplicables a cada modalidad de selección del contratista.

   En la licitación y la selección abreviada de menor cuantía, la Entidad Estatal debe determinar la oferta más favorable teniendo en cuenta: (a) la ponderación de los elementos de calidad y precio soportados en puntajes o fórmulas; o (b) la ponderación de los elementos de calidad y precio que representen la mejor relación de costo-beneficio. Si la Entidad Estatal decide determinar la oferta de acuerdo con el literal (b) anterior debe señalar en los pliegos de condiciones:

   1. Las condiciones técnicas y económicas mínimas de la oferta.

   2. Las condiciones técnicas adicionales que representan ventajas de calidad o de funcionamiento, tales como el uso de tecnología o materiales que generen mayor eficiencia, rendimiento o duración del bien, obra o servicio.

   3. Las condiciones económicas adicionales que representen ventajas en términos de economía, eficiencia y eficacia, que puedan ser valoradas en dinero, como por ejemplo la forma de pago, descuentos por adjudicación de varios lotes, descuentos por variaciones en programas de entregas, mayor garantía del bien o servicio respecto de la mínima requerida, impacto económico sobre las condiciones existentes de la Entidad Estatal relacionadas con el objeto a contratar, mayor asunción de los Riesgos, servicios o bienes adicionales y que representen un mayor grado de satisfacción para la entidad, entre otras.

   4. El valor en dinero que la Entidad Estatal asigna a cada ofrecimiento técnico o económico adicional, para permitir la ponderación de las ofertas presentadas.

   La Entidad Estatal debe calcular la relación costo-beneficio de cada oferta restando del precio total ofrecido los valores monetarios asignados a cada una de las condiciones técnicas y económicas adicionales ofrecidas. La mejor relación costo-beneficio para la Entidad Estatal es la de la oferta que una vez aplicada la metodología anterior tenga el resultado más bajo.

   La Entidad Estatal debe adjudicar al oferente que presentó la oferta con la mejor relación costo-beneficio y suscribir el contrato por el precio total ofrecido.

   Para la adquisición de Bienes y Servicios de Características Técnicas No Uniformes a través de Acuerdos Marco de Precios e Instrumentos de Agregación de Demanda, el ofrecimiento más favorable parte de la definición que la Entidad Estatal que estructura el Instrumento de Agregación de Demanda o Acuerdo Marco de Precios hace en la Operación Principal de las condiciones técnicas y económicas mínimas del bien o servicio.

   Las Entidades Estatales que compren en la operación secundaria de un Acuerdo Marco de Precios o Instrumento de Agregación de Demanda, deben evaluar las cotizaciones de los proveedores bajo las condiciones que el instrumento fija para definir la oferta más favorable.

   […]”.  ↑

7. Consultado en: https://www.rae.es/drae2001/consultor

   ↑

8. DÁVILA VINUEZA, Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Bogotá: Legis, 2016. p. 849. ↑

9. C-282 de 2024 expedido por la ANCP-CCE. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 25 de abril del 2012. Radicado. 52001-23-31-000-2000-00173-01(22167). Magistrado Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

11. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de Unificación del 2 de diciembre de 2013. Radicado. 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719). Magistrado Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de diciembre de 2013. Radicado. 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719). Magistrado Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

13. Gaceta del Congreso No. 458 del 1 de agosto de 2005. Página 10. ↑

14. Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/cce-eicp-ma-04._manual_requisitos_habilitantes_v3_29-09-2023.pdf ↑

15. Congreso de la República. Gaceta 458 de 2005. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007: “[...] se crea una nueva modalidad de selección denominada “Selección de Consultores” [concurso de méritos], pensada para aquellos casos en que la entidad requiere de la contratación de servicios especializados con alto contenido de trabajo intelectual y en la que se busca crear las bases para que las entidades contraten las mejores ofertas privilegiando las condiciones técnicas de la propuesta y de experiencia y formación del oferente. Con este enfoque se pretende superar la tendencia que tanto daño ha hecho a la industria de la consultoría nacional, de evaluar las ofertas de “materia gris” con base en el precio, situación esta que lleva a pauperizar el ejercicio de las disciplinas intelectuales y a deteriorar la calidad del servicio que reciben las entidades estatales a este respecto, dentro de los cuales la labor de interventoría de obra sería un buen ejemplo”. [Corchetes fuera del texto]. ↑

16. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 15 de junio de 2000. Exp. 10.963. C. P. Ricardo Hoyos Duque. ↑