CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES

Texto del concepto

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Definición - Régimen jurídico – Tipologías

El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las Entidades Estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece: “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las Entidades Estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

[…]

El artículo 2.2.1.2.1.4.9. del Decreto 1082 de 2015, establece que “Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área que se trate […]”. En este sentido, establece como condición para la celebración de este particular tipo de contratos que la Entidad Estatal verifique que el contratista tenga la “la idoneidad y la experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate” el respectivo objeto contractual. De lo anterior supone que, la Entidad Estatal establezca en los estudios previos unos parámetros mínimos de idoneidad y experiencia, a partir de los cuales puedan constatar la aptitud del aspirante contratista, los cuales deberán ser adecuados y proporcionales a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Características

A partir de estos enunciados normativos, así como de otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:

a) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano.

b) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto puede suceder en varios eventos, como, por ejemplo, que, efectivamente, no exista el personal de planta para encargarse de dichas labores; que exista, pero que está sobrecargado de trabajo, requiriéndose, por tanto, un apoyo externo; o que haya personal de planta, pero no tenga la experticia o conocimiento especializado en la materia, y que, por esta razón, sea necesario contratar los servicios de una persona natural que posea conocimiento y experiencia en el tema.

c) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”, inciso que más que un enunciado que aluda al “ser” se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las entidades estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES- Gastos de desplazamiento, manutención y hospedaje – Reconocimiento – Régimen legal – Facultad – Pacto – Autonomía de la entidad para calcular forma de pago

“[…] Dado que las partes contratantes gozan de libertad para pactar las cláusulas contractuales conforme a sus intereses y necesidades, si en el marco de la ejecución del objeto contractual el contratista requiere el reconocimiento de gastos asociados a transporte, alojamiento o manutención, dicha situación debe estar contemplada expresamente en el clausulado del contrato. Esto permite a la entidad garantizar la disponibilidad presupuestal necesaria para asumir tales erogaciones. En consecuencia, a juicio de esta Agencia, las Entidades Estatales deberán establecer en la minuta de manera clara y previa entre las partes la necesidad de los viáticos a los que haya lugar.

Ahora bien, para establecer el precio de los mismos, las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP–, aunque gozan de autonomía y, hasta cierto punto, de discrecionalidad para configurar el precio y para establecer el sistema de pago más apropiado de dichos gastos de desplazamiento para satisfacer los fines de la contratación, deben respetar los límites previstos en el ordenamiento jurídico, al suscribir un contrato de prestación de servicios, deberán observar lo establecido en el inciso tercero del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que: “En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración”.

En conclusión, si para la ejecución el contratista requiere que la entidad le reconozca gastos de transporte o gastos de viaje destinados a la manutención y el alojamiento es necesario que dicha situación se haya previsto en el contrato en forma clara y que la entidad disponga de los recursos necesarios. En caso de no haberse previsto en el contrato, las partes podrán acordar el procedimiento al respecto. […]”

Bogotá D.C., 01 de julio del 2026

Señor:

Andrés Felipe Saldana Rosario

andresfelipe1224@hotmail.com

Bogotá D.C.

Concepto C-848 del 2026

Estimado señor Saldana Rosario:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada el 12 de mayo del 2026, traslada por el Departamento Administrativo de la Función Pública el 20 de mayo del 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] 1. ¿Cuál es el alcance jurídico de la expresión “prestar por sus propios medios y con plena autonomía los servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión” dentro de los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas?

2. ¿La expresión “por sus propios medios” debe entenderse exclusivamente referida a la autonomía técnica, profesional y organizacional del contratista para ejecutar el objeto contractual, o puede extenderse a la asunción de cargas operativas, logísticas y económicas asociadas al funcionamiento institucional de la entidad contratante?

3. ¿Cuáles son los límites jurídicos de la autonomía contractual del contratista dentro de los contratos de prestación de servicios, particularmente frente a actividades que impliquen erogaciones adicionales no expresamente pactadas en el contrato?

4. ¿Cuál es la diferencia jurídica entre: a) los gastos inherentes a la actividad independiente del contratista, y b) los gastos misionales, operativos o logísticos que corresponden a la entidad estatal en el desarrollo de sus competencias institucionales?

5. ¿Puede interpretarse que la cláusula “por sus propios medios” habilita implícitamente a las entidades públicas para trasladar al contratista cargas económicas relacionadas con logística institucional, transporte hacia los territorios, alimentación o refrigerios de grupos focalizados por la administración, operación territorial, convocatorias, apoyos operativos o demás actividades asociadas al cumplimiento de funciones públicas, aun cuando tales obligaciones no se encuentren expresamente definidas en el contrato?

6. En el marco de los principios de planeación, proporcionalidad y equilibrio económico del contrato estatal: a) ¿las entidades públicas deben prever presupuestalmente los costos operativos requeridos para la ejecución de actividades institucionales? b) ¿es jurídicamente procedente trasladar dichos costos al contratista sin reconocimiento económico expreso?

7. ¿Qué criterios doctrinales y jurisprudenciales permiten diferenciar las obligaciones propias derivadas de la independencia del contratista de aquellas cargas que podrían desnaturalizar el contrato de prestación de servicios o afectar el equilibrio económico contractual? […]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuál es el alcance jurídico de la expresión “prestar por sus propios medios y con plena autonomía los servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión” en los contratos de prestación de servicios celebrados por entidades públicas?; ii) ¿Cuáles son los límites jurídicos de la autonomía contractual del contratista en los contratos de prestación de servicios, en particular respecto de aquellas actividades que impliquen erogaciones adicionales no previstas de manera expresa en el clausulado contractual?; y iii) ¿Cuál es la diferencia jurídica entre los gastos que son inherentes a la actividad independiente del contratista y aquellos que, por su naturaleza misional, operativa o logística, corresponden a la entidad estatal en el ejercicio de sus competencias institucionales?.

1. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

La respuesta anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece:

“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”

La celebración de dicho contrato debe efectuarse mediante la modalidad de la contratación directa. Así lo prevé el artículo 2, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007, que dispone:

“[…] Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos:

[…]

h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;”

A partir de estos enunciados normativos, así como de otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:

a) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano^[1].

b) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar, en los estudios previos, que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto puede suceder en varios eventos, por ejemplo, que, efectivamente, no exista el personal de planta para encargarse de dichas labores; que exista, pero que está sobrecargado de trabajo, requiriéndose, por tanto, un apoyo externo; o que haya personal de planta, pero no tenga la experticia o conocimiento especializado en la materia, y que, por esta razón, sea necesario contratar los servicios de una persona natural que posea conocimiento y experiencia en el tema.

c) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo^[2] en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”. Así las cosas, de cara a la pregunta formulada, las funciones de supervisión no pueden crear una subordinación ni dependencia, pues esto implicaría la configuración de una relación laboral.

Este inciso que más que un enunciado que aluda al “ser” se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las entidades estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista. Ello por cuanto, según se indicó, en dichos contratos no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y es el contratista quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas en materia de seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral^[3]. Pero es posible que, a pesar de este mandato deontológico, en la práctica surja la relación laboral, pues, como se sabe, el contrato de trabajo es un contrato realidad, ya que para su perfeccionamiento rige el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades.

En esa perspectiva, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada”^[4]. En esta misma línea, la Corte Constitucional en el control de constitucionalidad a un aparte del artículo 2° del Decreto Ley 2400 de 1968 modificado por el Decreto Ley 3074 de 1968 señaló que el indebido uso del contrato de prestación de servicios, constituye una violación del derecho a la igualdad, pues tratándose de funciones de carácter permanentes, los trabajadores que se presentan en esos supuestos, podrían encontrarse en la práctica, bajo una continuada dependencia o subordinación, características que eventualmente configurarían una vinculación legal y reglamentaria y/o un contrato de trabajo, según sea la naturaleza jurídica de la entidad pública y el tipo de cargo^[5]. De modo que, bajo la perspectiva indicada, se podría invocar la presunción de la existencia de una relación laboral; siendo contrario a uno de los aspectos más relevantes del contrato de prestación de servicio, la autonomía e independencia en la ejecución de este.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021, se pronunció respecto de los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios y definó tres reglas para el efecto^[6], aspectos que fueron aclarados posteriormente por Auto del 11 de noviembre de 2021^[7].

d) Deben ser temporales. La sentencia de unificacion jurisprudencial del Consejo de Estado mencionada, frente a la duración del contrato de prestación de servicios señaló que solo puede celebrarse por un “término estrictamente indispensable”. En ese entendido, unificó el sentido y alcance del término estrictamente indispensable como “aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento”.

De igual manera, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-154 de 1997 señaló que:

“La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”^[8].

e) Los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales^[9]. La diferencia entre el contrato de prestación de servicios profesionales con las otras dos especies del género en el cual se ubican radica en su contenido intelectual intangible y, al mismo tiempo, en la formación profesional que se exige para desempeñar la labor^[10].

f) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio profesional, siempre que este no ingrese dentro del objeto del contrato de consultoría. Lo anterior, pues como lo indicó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial a la que se hizo referencia, si bien en ambos existe un componente intelectual, profesional e intangible, el objeto del contrato de consultoría es especial y debe celebrarse, por regla general, precedido de un concurso de méritos^[11]. Pero, tampoco puede suscribirse un contrato de prestación de servicios profesionales para que el contratista ejecute labores que se enmarcan en los otros contratos tipificados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como, por ejemplo, para que el contratista de prestación de servicios construya una obra.

g) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa^[12].

h) Admiten el pacto de cláusulas excepcionales. Es decir, en los contratos de prestación de servicios puede pactarse la caducidad, así como la modificación, interpretación o terminación unilaterales, como acuerdos o elementos accidentales. O sea que para que puedan ejercerse dichas exorbitancias han debido quedar incluidas expresamente en el contrato, ya que no se entienden pactadas por naturaleza. Así se infiere del artículo 14°, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993^[13].

i) En ellos no es obligatoria la liquidación, pues así lo estableció el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993^[14], refiriéndose expresamente a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

j) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP), según lo prevé el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007^[15].

k) En ellos no son necesarias las garantías^[16].

ii) Analizados los requisitos y límites de los contratos de prestación de servicios, se recuerda que la celebración del contrato de prestación de servicios con una persona natural es excepcional, ya que solo es admisible cuando las “actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”, lo cual debe justificarse satisfactoriamente en los estudios previos. Además, dicho contrato debe ser temporal y no puede servir para la creación de nóminas paralelas^[17]. Ahora bien, en relación con el monto de los honorarios, la Agencia Nacional de Contratación Pública se pronunció sobre este tema en respuesta a la consulta con radicado 4201913000005089 del 29 de julio de 2019, y en otros conceptos del mismo asunto, cuyas ideas se reiteran y se complementan:

Revisado el marco general aplicable a la suscripción de contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, es posible concluir, de manera inicial, que las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015, no establecen límites en cuanto al valor de dichos contratos e indican que estos se pueden suscribir mediante la modalidad de contratación directa, pero no significa que no tenga el deber de hacer un estudio del sector que se concretiza en documentos precontractuales, como el estudio previo, cuyo contenido establezca diferentes criterios metodológicos para determinar el valor y forma de pago dentro del contrato.

Al respecto, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contiene disposiciones que exigen a las entidades estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran en la consecución. En relación con el valor del contrato y su correlativo respaldo presupuestal, se tienen, por ejemplo, reglas derivadas de la aplicación del principio de economía previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, tales como: i) la conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones; ii) la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, en ambos casos deben elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda; iii) la constitución de reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización o ajuste de precios; iv) la inclusión por parte de la entidad de presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir los costos imprevistos por los retardos en los pagos, así como los que surjan en la revisión de los precios pactados debido a los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos, entre otros.

De acuerdo con lo expuesto y de cara a la consulta elevada se concluye que la expresión prestar por sus propios medios y con plena autonomía los servicios profesionales y/o de apoyo a la gestión comporta un doble contenido que opera de manera articulada. Por una parte, la autonomía técnica y profesional, en la medida en que el contratista ejecuta el objeto contractual con independencia, sin subordinación frente a la Entidad Estatal. Por otra, la provisión de los medios necesarios para dicha ejecución, que incluye herramientas, equipos, insumos, entre otros, propios de su actividad como profesional independiente. Lo anterior con la salvedad de que, según el objeto del contrato, puede presentarse la situación en que determinados equipos deban ser suministrados directamente por la Entidad Estatal.

Lo anterior, cuenta con fundamento en el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993, el cual dispone que el contrato de prestación de servicios se celebra con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la administración o el funcionamiento de la Entidad, y en él no existe una relación laboral o de subordinación. La autonomía, en ese sentido, es el elemento que distingue este tipo de contrato, por tanto, delimita la naturaleza de los medios que el contratista debe aportar: aquellos vinculados a su propia capacidad de ejecución profesional independiente, y no los que corresponden a la institucionalidad u operatividad de la entidad.

Por lo expuesto, es necesario precisar que interpretar la cláusula por sus propios medios como habilitante para trasladar al contratista cargas administrativas propias de la entidad resulta contrario a los principios que rigen la contratación estatal. En este sentido, las cláusulas contractuales deben interpretarse de buena fe y conforme a su finalidad. Así, la autonomía del contratista tiene como propósito preservar su independencia técnica y profesional, mas no financiar la operación institucional de las Entidades Estatales.

Frente a la autonomía contractual del contratista es preciso advertir que esta opera dentro de los límites del objeto contratado y de las obligaciones expresamente pactadas. El principio de tipicidad contractual, derivado del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, establece que las Entidades Estatales y los contratistas pueden pactar las condiciones, términos, modalidades y garantías que consideren convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley y el orden público. En consecuencia, las obligaciones del contratista son las expresamente acordadas en el contrato, y cualquier carga adicional no prevista en él carece de fundamento jurídico.

En relación con la diferencia entre gastos inherentes a la actividad independiente del contratista y gastos misionales de la entidad, debe señalarse que los gastos inherentes a la actividad independiente del contratista son aquellos que el contratista asume como consecuencia natural y necesaria de su condición de profesional independiente. Comprenden, entre otros, los aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión (artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el Decreto 1082 de 2015), los costos de su propia infraestructura profesional, sus herramientas de trabajo habituales, y los gastos administrativos de su operación como persona natural o jurídica independiente. Estos gastos son a cargo del contratista porque se derivan de su estatus profesional autónomo, con independencia del contrato específico que ejecute; y los gastos misionales, operativos o logísticos de la entidad, son aquellos que se originan en el ejercicio de las competencias institucionales y funciones públicas asignadas a la entidad por la ley. Estos comprenden, de cara a la consulta elevada, la logística territorial, los costos de convocatoria, el transporte hacia poblaciones objeto de intervención, la alimentación o refrigerios de grupos focalizados por la administración, y en general los apoyos operativos requeridos para que la entidad cumpla su misión institucional. Estos gastos son a cargo de la entidad en aplicación de los principios de planeación presupuestal (artículo 25 de la Ley 80 de 1993) y de responsabilidad institucional en el ejercicio de la función pública.

En consecuencia, las Entidades Estatales deben prever en su presupuesto los costos operativos institucionales. Esta obligación se fundamenta en el principio de planeación, consagrado en el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el cual exige que, antes de iniciar el proceso de selección, la entidad contratante realice los estudios y análisis necesarios para determinar el valor del contrato, incluyendo todos los costos directos e indirectos asociados a su ejecución. Los gastos operativos, logísticos y misionales requeridos para el cumplimiento de las funciones institucionales forman parte de dicha previsión y deben estar respaldados por la correspondiente apropiación presupuestal. La omisión de esta previsión no puede subsanarse trasladando tales cargas al contratista.

Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración en los conceptos con radicado C-414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C-004 del 12 de febrero de 2021, C-106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022, C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024, C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024 , C-363 del 15 de abril de 2025, C-652 del 04 de julio de 2025 y C-706 del 15 de julio de 2025, C-1838 del 23 de enero de 2026, C-188 del 20 de febrero de 2026 y C- 693 del 09 de junio del 2026, entre otros.. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Así lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia de unificación en mención, al indicar que “cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. ↑

2. El artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo establece: “1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario”. ↑

3. En efecto, el artículo 244 de la Ley 1955 de 2015 dispone, en lo pertinente: “Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

   Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia.

   El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo para realizar la mensualización de que trata el presente artículo.

   […]”. ↑

4. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. M.P. Hernando Herrera Vergara. ↑

5. Corte Constitucional. Sentencia C-614 de 2009. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ↑

6. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. Radicado (1317-2016). El numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia señala lo siguiente: “Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes:

   (i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia.

   (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

   (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. ↑

7. Particularmente, sobre la regla de unificación número 2, el Consejo de Estado explica que “[…] si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales” (Énfasis dentro del texto). ↑

8. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. ↑

9. El Decreto 1082 de 2015 lo establece así: “Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. […]

   En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita. Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales. La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan en­comendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”. ↑

10. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41719. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑

11. Ibid.- En efecto, el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato de consultoría así: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

    Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

    Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato”. ↑

12. Así lo prevé el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015: “La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener:

    1. La causal que invoca para contratar directamente.

    2. El objeto del contrato.

    3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista.

    4. El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos.

    Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto”. ↑

13. Esta norma expresa: “Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:

    […]

    2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión.

    Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios.

    […]”. ↑

14. La norma dispone: “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”. ↑

15. Según dicho artículo “Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

    No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

    […]”. ↑

16. Es esto lo que establece el Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.5. No obligatoriedad de garantías. En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1.del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos”. ↑

17. Así lo ha reconocido la doctrina: “Por otra parte, la reglamentación de la prestación de servicios comprende una paleta normativa que busca limitar la tergiversación de este tipo de contratos en beneficio de las nóminas paralelas, como práctica de substitución de los empleos públicos por prestadores de servicios, y las sanciones disciplinarias por entregar a contratistas el ejercicio permanente de funciones administrativas, que implican ejercicio de prerrogativas de poder público, complementadas en la responsabilidad fiscal y personal de los funcionarios” (BENAVIDES, José Luis. Contrato de prestación de servicios. Difícil delimitación frente al contrato realidad. En: Contratos público. Estudios. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014. pp. 311-312). ↑