CONTRATO ESTATAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL – Concepto

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP- define los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. Sin embargo, se trata de un listado enunciativo, pues la Ley 80 de 1993 se integra con las tipologías contractuales previstas en el derecho privado. Por ello, el inciso primero del artículo 13 dispone: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero–. Asimismo, dispone que “Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

CONTRATO ESTATAL - Perfeccionamiento

[…] La única diferencia es que, en los contratos estatales, aquel debe cumplir con la solemnidad escrituraria, que significa la formalidad del escrito, convirtiéndose así en lo sustancial del acto jurídico, en virtud de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. En otras palabras, el contrato estatal existe y se perfecciona cuando consta por escrito y el contenido de ese escrito contenga el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto

El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Características

a) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”; b) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas; c) se diferencian del contrato de trabajo, de acuerdo con los argumentos expuesto en este concepto; d) Deben ser temporales, por lo que no puede referirse a un contrato de prestación de servicios indefinido que resulta contrario a su naturaleza; e) Como especies del género prestación de servicios, se incluyen los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales; f) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa; g) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa; h) Admiten el pacto de cláusulas excepcionales; i) No es obligatoria la liquidación, sin perjuicio de que esta se pueda efectuar de manera facultativa cuando así se considere necesario; j) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP); k) No son necesarias las garantías.

CONTRATO DE APORTE – Red de Hogares de Paso - Modalidades

La red de hogares de paso constituye un sistema de alcance territorial y nacional, cuyo objetivo es garantizar la ubicación y la atención inmediata de niñas, niños y adolescentes que se encuentran en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Estos hogares deben estar debidamente registrados y facilitar el ejercicio de las funciones de seguimiento y control por parte de las autoridades competentes. Así mismo, podrán ser administrados directamente por la entidad territorial o a través de una entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que cuente con licencia de funcionamiento para la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar, contratada por la respectiva entidad territorial.

En cuanto a la modalidad de operación del Hogar de Paso, se establecen dos, la primera el Hogar de Paso con operador, la cual para prestar los servicios de protección integral, requiere licencia de funcionamiento la cual es otorgada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en razón a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 1098 de 2006, frente a dicha licencia es necesario acreditar los requisitos estipulados en la Resolución 3899 de 2010, de carácter legal, financiero, técnicos, administrativos. Y según corresponda. Y segundo, el Hogar de Paso Familia, en esta modalidad de operación es administrada y financiada directamente por la entidad territorial, así como la ejecución del proceso de selección.

En todo caso, es importante indicar que, toda entidad que desarrolle el Servicio Público de Bienestar Familiar bien sea con operador o de manera directa, conforme a la Guía Operativa de la Modalidad Hogar de Paso expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF- es: “autónoma del tipo de contrato de aporte que realiza y de los términos de contratación.

Bogotá D.C., 29 Enero 2026

Señora

Milena Méndez Quintero

Comisaria de Familia 

Alcaldía Municipal de San José de Miranda

comisariafamilia@sanjosedemiranda-santander.gov.co

San José de Miranda, Santander

Estimada Señora Méndez,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de diciembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Como comisaria de Familia del Municipio de San José de Miranda -Santander, me permito solicitar de manera respetuosa la emisión de un concepto jurídico general relacionado con la forma de vinculación de las familias responsables de la modalidad Hogar de Paso – Familia, implementada por las entidades territoriales en cumplimiento de la Ley 1098 de 2006 y de los lineamientos del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

La modalidad Hogar de Paso – Familia corresponde a una medida de ubicación inmediata y provisional para niñas, niños y adolescentes dentro de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos (PARD), su naturaleza es social, voluntaria y comunitaria, administrada y financiada por la entidad territorial, y no corresponde a la prestación de un servicio profesional independiente ni a una relación laboral.

En la práctica, algunas entidades han asimilado esta figura a un contrato de prestación de servicios, exigiendo afiliación al régimen contributivo de salud, lo cual genera barreras de acceso y posibles riesgos jurídicos. Las inquietudes que se tienen son:

1. Desde la perspectiva de la contratación estatal, ¿la vinculación de Hogares de Paso – Familia configura un contrato estatal, ¿en particular un contrato de prestación de servicios?
2. ¿Es jurídicamente viable que la entidad territorial vincule a las familias mediante acto administrativo (resolución o acta de aprobación), con el otorgamiento de un reconocimiento o apoyo económico, sin que ello implique la celebración de un contrato estatal?^[1]
3. En ausencia de contrato estatal, ¿es procedente exigir afiliación al régimen contributivo de salud, o es compatible la permanencia en el régimen subsidiado, sin vulnerar el régimen de contratación pública?^[2]
4. ¿Cuáles son los riesgos jurídicos de emplear contratos de prestación de servicios para figuras que, por su naturaleza, no encajan en dicha tipología contractual?
5. ¿Qué alternativas jurídicas reconoce el ordenamiento para el reconocimiento económico de figuras sociales o comunitarias, evitando la desnaturalización del vínculo?^[3]

El concepto solicitado se empleará para ajustar procedimientos de contratación, prevenir riesgos legales y garantizar la correcta implementación de la modalidad Hogar de Paso – Familia conforme a su naturaleza.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuál es el tipo de contrato o vinculación que deben emplear las entidades estatales para prestación del servicio de Hogares de Paso?

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP- define los contratos de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. Sin embargo, se trata de un listado enunciativo, pues la Ley 80 de 1993 se integra con las tipologías contractuales previstas en el derecho privado. Por ello, el inciso primero del artículo 13 dispone: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”.

Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero–. Asimismo, dispone que “Las estipulaciones de los contratos serán las que, de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

Los contratos se fundan bajo el principio de autonomía de voluntad de las partes, donde ocurren varias personas en la celebración de un negocio que suelen ser quienes materialmente, y en la práctica, actúan como partes del correspondiente acuerdo, es decir, quienes se obligan en virtud de este. Se pone de presente que conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993, el contrato estatal se rige por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes en todo aquello que no esté regulado por el EGCAP, por lo que se resalta el artículo 1495 del Código Civil que dispone el “contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer, o no alguna cosa. Cada parte puede ser de una o muchas personas”. A su turno, el Código de Comercio establece en el artículo 864 que “el contrato es un acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación jurídica patrimonial”.

Por su parte, el artículo 1º de la Ley 80 de 1993 determina que su objetivo es disponer de reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales y, en ese sentido, el artículo 32 ibidem define los contratos estatales como “todos los actos jurídicos, generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere este estatuto [art. 2], previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. De acuerdo con lo anterior, para la definición de contrato estatal basta con que una de las entidades que enumera el artículo 2º de la Ley 80 de 1993^[4] sea una de las partes, sin importar el extremo de la relación jurídico negocial que asuma.

Por otra parte, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – prevé dos tipos de exigencias en relación con los contratos estatales: (i) las relacionadas con el perfeccionamiento y (ii) las que tienen que ver con la ejecución. Si bien ambas se complementan y marcan el origen de la fase contractual –o de ejecución–, es importante distinguirlas, ya que las consecuencias jurídicas que generan son diferentes.

Los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal son mandatos normativos que determinan cuándo se entiende celebrado. Es decir, se trata de prescripciones que establecen en qué momento existe el contrato. Según el artículo 1501 del Código Civil, todo contrato se caracteriza por tener tres tipos de elementos: los de la esencia, los de la naturaleza y los accidentales.

Los de la esencia son aquellos que, al cumplirse, marcan la existencia del contrato y le otorgan su identidad o tipología, permitiendo que no se confunda con otro contrato. Los de la naturaleza son aquellos que, no siendo esenciales al contrato, se entienden incorporados por ministerio de la ley, aun ante el silencio de las partes. Y los accidentales son los que las partes agregan en ejercicio de su autonomía de la voluntad, ya que no son ni esenciales, ni de la naturaleza del contrato^[5]. Los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal ingresan dentro de los elementos de la esencia.

Así las cosas, en relación con los requisitos de ejecución debe señalarse que, estos posibilitan el inicio de la fase de realización de las actividades pactadas en el contrato, es decir, el cumplimiento del objeto del negocio jurídico. A partir de esta distinción, es posible encontrar contratos estatales –perfeccionados– respecto de los cuales aún falte satisfacer uno o varios requisitos de ejecución. Sobre el particular, el Consejo de Estado aclaró la diferencia entre el perfeccionamiento y la ejecución del contrato, de la siguiente manera:

“La Sala concluyó y ahora se reitera que i) la existencia del contrato no difiere de la perfección, esto es cumplidos los elementos esenciales que dan lugar al contrato no queda sino aceptar la relación jurídico contractual; ii) por virtud de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 el contrato estatal existe, esto es, “se perfecciona” cuando “se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”; iii) es ejecutable cuando se cumplen las condiciones previstas en el inciso segundo del artículo 41 de la ley, interpretado en concordancia con lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 71 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, Decreto Ley 111 de 1996 y iv) el requisito relativo al registro presupuestal no es una condición de existencia del contrato estatal, es un requisito de ejecución”^[6].

En ese sentido, los contratos del derecho común y los contratos de la Administración están determinados por la generalidad de sus elementos esenciales tales como la capacidad legal de los contratantes, el consentimiento sin que adolezca de vicios y objeto y causa lícitos a los que se refiere el 1501 en cita. La única diferencia es que, en los contratos estatales, aquel debe cumplir con la solemnidad escrituraria, que significa la formalidad del escrito, convirtiéndose así en lo sustancial del acto jurídico, en virtud de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993. En otras palabras, el contrato estatal existe y se perfecciona cuando consta por escrito y el contenido de ese escrito contenga el acuerdo sobre el objeto y la contraprestación.

ii) Ahora bien, el contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece:

“Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”

De otro lado, la celebración de dicho contrato debe efectuarse mediante la modalidad de la contratación directa. Así lo prevé el artículo 2, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007, que dispone:

“[…] Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa solamente procederá en los siguientes casos: […] h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales;”

A partir de estos enunciados normativos, así como de otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:

a) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano.

b) Admite que se suscriba tanto con personas naturales, como con personas jurídicas. Sin embargo, cuando pretenda celebrarse con una persona natural, la entidad estatal debe justificar en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto puede suceder en varios eventos, como, por ejemplo, que, efectivamente, no exista el personal de planta para encargarse de dichas labores; que exista, pero que está sobrecargado de trabajo, requiriéndose, por tanto, un apoyo externo; o que haya personal de planta, pero no tenga la experticia o conocimiento especializado en la materia, y que, por esta razón, sea necesario contratar los servicios de una persona natural que posea conocimiento y experiencia en el tema.

c) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo^[7] en que quien celebra el contrato de prestación de servicios profesionales debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”, ello por cuanto, según se indicó, en dichos contratos no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y es el contratista quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas en materia de seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral^[8]. Pero es posible que, a pesar de este mandato deontológico, en la práctica surja la relación laboral, pues, como se sabe, el contrato de trabajo es un contrato realidad, ya que para su perfeccionamiento rige el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades.

d) Deben ser temporales. Así lo señaló la Corte Constitucional en la misma providencia a la que se aludió previamente, expresando que:

La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente^[9].

e) Los contratos de prestación de servicios profesionales hacen parte del género denominado contratos de prestación de servicios, dentro del cual también se ubican, como especies, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales, de acuerdo con lo reglamentado en el artículo 2.2.1.2.4.9. del Decreto 1082 de 2015^[10]. La diferencia entre el contrato de prestación de servicios profesionales con las otras dos especies del género en el cual se ubican radica en su contenido intelectual intangible y, al mismo tiempo, en la formación profesional que se exige para desempeñar la labor.

f) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio profesional, siempre que este no ingrese dentro del objeto del contrato de consultoría, pues, como lo indicó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial a la que se hizo referencia, si bien en ambos existe un componente intelectual, profesional e intangible, el objeto del contrato de consultoría es especial y debe celebrarse, por regla general, precedido de un concurso de méritos^[11]. Pero, tampoco puede suscribirse un contrato de prestación de servicios profesionales para que el contratista ejecute labores que se enmarcan dentro de los otros contratos tipificados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como, por ejemplo, para que el contratista de prestación de servicios construya una obra.

g) Para su celebración no se requiere la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa^[12].

h) Admiten el pacto de cláusulas excepcionales. Es decir, en los contratos de prestación de servicios profesionales puede estipularse la caducidad, así como la modificación, interpretación o terminación unilaterales, como elementos accidentales, o sea que para que puedan ejercerse dichas exorbitancias han debido quedar incluidas expresamente en el contrato, ya que no se entienden pactadas por naturaleza. Así se infiere del artículo 14°, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993^[13].

i) En ellos no es obligatoria la liquidación, pues así lo estableció el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993^[14], refiriéndose expresamente a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.

j) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP), según lo prevé el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007^[15].

k) En ellos no son necesarias las garantías^[16].

Lo expuesto constituye el marco jurídico de los contratos de prestación de servicios y su aplicación es obligatoria para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establecidas en el artículo 1 de la Ley 80 de 1993, como son la Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

iii) Precisado lo anterior y para responder el problema jurídico, en primer lugar es pertinente indicar que la Ley 1098 de 2006 en su artículo 58, define la red de hogares de paso:

“Artículo 58. Red De Hogares De Paso. Se entiende por Red de Hogares de Paso el grupo de familias registradas en el programa de protección de los niños, las niñas y los adolescentes, que están dispuestas a acogerlos, de manera voluntaria y subsidiada por el Estado, en forma inmediata, para brindarles el cuidado y atención necesarios.

En todos los distritos, municipios y territorios indígenas del territorio nacional, los gobernadores, los alcaldes, con la asistencia técnica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, organizarán las redes de hogares de paso y establecerá el registro, el reglamento, los recursos, los criterios de selección y los controles y mecanismos de seguimiento y vigilancia de las familias, de acuerdo con los principios establecidos en este código.”

En el marco de la mencionada ley, la red de hogares de paso constituye un sistema de alcance territorial y nacional, cuyo objetivo es garantizar la ubicación y la atención inmediata de niñas, niños y adolescentes que se encuentran en un proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Estos hogares deben estar debidamente registrados y facilitar el ejercicio de las funciones de seguimiento y control por parte de las autoridades competentes. Así mismo, podrán ser administrados directamente por la entidad territorial o a través de una entidad del Sistema Nacional de Bienestar Familiar que cuente con licencia de funcionamiento para la prestación del Servicio Público de Bienestar Familiar, contratada por la respectiva entidad territorial^[17].

En cuanto a las modalidades para la operación del Hogar de Paso, la Guía Operativa de la Modalidad Hogar de Paso” expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF establece dos: i) Hogar de Paso con operador, la cual para prestar los servicios de protección integral requiere licencia de funcionamiento otorgada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en razón a lo establecido en el artículo 16 de la Ley 1098 de 2006^[18]. Frente a dicha licencia es necesario acreditar los requisitos de carácter legal, financiero, técnicos y administrativos establecidos en la Resolución 3899 de 2010, y ii) Hogar de Paso Familia, modalidad de operación administrada y financiada directamente por la entidad territorial, así como la ejecución del proceso de selección.

Particularmente, frente a la estructura de costos la “Guía Operativa de la Modalidad Hogar de Paso” indica que “toda entidad que desarrolle el Servicio Público de Bienestar Familiar bien sea con operador o de manera directa, es autónoma del tipo de contrato de aporte que realiza y de los términos de contratación”^[19].

En este contexto, toda entidad que desarrolle el Servicio Público de Bienestar Familiar ya sea de manera directa o a través de operadores, goza de autonomía para definir el tipo de vínculo contractual mediante el cual se ejecutará dicho servicio. En consecuencia, la entidad territorial es la competente para establecer el tipo de contrato o vinculación a través del cual se desarrollará el Servicio Público de Bienestar Familiar en las distintas modalidades referidas, atendiendo a su marco normativo, a sus capacidades institucionales y a las necesidades del servicio.

Dentro de esta facultad, la entidad territorial podrá evaluar la viabilidad de suscribir contratos de colaboración con entidades sin ánimo de lucro – ESAL- que se celebran con el fin impulsar programas y actividades de interés público de acuerdo con el Plan Nacional o los planes seccionales de desarrollo, en los términos del artículo 355 de la Constitución Política y teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 092 de 2017. Estos contratos, no dan lugar a una contraprestación directa a favor de la entidad y tampoco a una relación conmutativa entre esta y la ESAL, toda vez que el beneficio directo lo recibirán, en últimas, los sectores de este tipo de acciones de fomento.

Respecto de la viabilidad de suscribir un contrato de prestación de servicios, es importante precisar que las actividades y obligaciones de este contrato deben estar relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano. Estas actividades deben guardar relación con el funcionamiento de la entidad y ejecutarse por el tiempo estrictamente indispensable, teniendo en cuenta las necesidades que la administración pública pretenda satisfacer. En otras palabras, su propósito es desarrollar actividades relacionadas con el cumplimiento de las funciones y objeto misional a cargo de la entidad contratante, siempre que tales actividades o funciones sean temporales, excepcionales u ocasionales y no puedan realizarse con el personal de planta, bien por ser insuficiente o bien porque se requieran conocimientos especializados. Por consiguiente, en estos contratos no pueden suplirse, de forma definitiva, las funciones permanentes de la entidad.

Vale la pena poner de presente lo establecido en la “Guía para la Incorporación de Lineamientos de Integridad en la Contratación de Prestación de Servicios” expedida por esta Agencia, en la que se indicó que: “la delimitación del objeto del contrato proviene no sólo de las normas positivas que lo definen, sino también de disposiciones prohibitivas o restrictivas que indican que el contrato de prestación de servicios no es un medio para suplir la vinculación de personas naturales en el desempeño de la función pública, ni constituye un instrumento para el cumplimiento propiamente dicho de ella”. De esta manera, únicamente se deberá acudir a esta figura contractual siempre que el objeto a contratar se enmarque en las actividades señaladas, teniendo en cuenta las normas que lo definen y el desarrollo jurisprudencial.

Bajo estas consideraciones, debe precisarse que, es la entidad estatal, después de analizar detalladamente el objeto, y previa justificación de su régimen jurídico, quien debe definir en que tipo contractual se encuadra la actividad a contratar, para lo cual resultan relevantes las consideraciones aquí esbozadas. En ese sentido, determinar el tipo de vinculación, es un asunto que compete a la correspondiente entidad, labor que además tampoco resulta posible en una valoración ex ante realizada en el marco del ejercicio de la función consultiva, sin conocer las particularidades técnicas del objeto contractual. Esto sin perjuicio del análisis jurídico aquí realizado en torno a las categorías contractuales que pudieran ser relevantes para dicho propósito.

Finalmente, es pertinente indicar que Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Por ello, serán las entidades públicas que adelantan el proceso de contratación, las facultadas para determinar en cada caso particular y concreto, con los principios básicos y las normas que rigen el EGCAP. En otras palabras, los conceptos de esta Agencia tienen como objeto la interpretación de normas de carácter general, esto es, del ordenamiento jurídico en abstracto, no la resolución de controversias o la asesoría para casos concretos; además, no son vinculantes o de obligatorio cumplimiento para el destinatario, sino que expresan la posición interpretativa del organismo que elabora el concepto.

4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los contratos estatales y sus requisitos esenciales en los conceptos C-058 de 2024, C-411 de 2025, C-536 de 2025, C-597 de 2025, C-1277 de 2025 y C -1335 de 2025 del 24 de octubre de 2025. Sobre los contratos de prestación de servicios en los radicados, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024, C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, C-363 del 15 de abril de 2025, C-652 del 04 de julio de 2025 y C-706 del 15 de julio de 2025. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Este punto de la consulta fue resuelto como falta de competencia, bajo el radicado de salida N° 2_2025_12_23_013410. ↑

2. Este punto de la consulta fue remitido al Ministerio de Salud Y Protección Social, bajo el radicado de salía N° 2_2025_12_23_013411. ↑

3. Este punto de la consulta fue resuelto como falta de competencia, bajo el radicado de salida N° 2_2025_12_23_013410. ↑

4. El artículo 2º define, para los efectos del ámbito de sujeción del estatuto, que se denominan entidades estatales: “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”. ↑

5. En efecto, este enunciado normativo establece: “Se distinguen en cada contrato las cosas que son de su esencia, las que son de su naturaleza, y las puramente accidentales. Son de la esencia de un contrato aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno, o degeneran en otro contrato diferente; son de la naturaleza de un contrato las que no siendo esenciales en él, se entienden pertenecerle, sin necesidad de una cláusula especial; y son accidentales a un contrato aquellas que ni esencial ni naturalmente le pertenecen, y que se le agregan por medio de cláusulas especiales”. ↑

6. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 10 de mayo de 2018. Exp. 41.186. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. ↑

7. El artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo establece: “1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario”. ↑

8. En efecto, el artículo 244 de la Ley 1955 de 2015 dispone, en lo pertinente: “Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

   Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia.

   El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo para realizar la mensualización de que trata el presente artículo.

   […]”. ↑

9. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. ↑

10. El Decreto 1082 de 2015 lo establece así: “Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita. ↑

11. Ibid.- En efecto, el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato de consultoría así: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.

    Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.

    Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato”. ↑

12. Así lo prevé el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015: “La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener:

    1. La causal que invoca para contratar directamente.

    2. El objeto del contrato.

    3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista.

    4. El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos.

    Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto”. ↑

13. Esta norma expresa: “Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:

    […]

    2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión.

    Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios.

    […]”. ↑

14. La norma dispone: “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”. ↑

15. Según dicho artículo “Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

    No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

    […]”. ↑

16. Es esto lo que establece el Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.5. No obligatoriedad de garantías. En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1.del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos”. ↑

17. Así lo establece la Guía Operativa de la Modalidad de Hogar de Paso expedida por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. Disponible Aquí ↑

18. Artículo 17. Derecho a la vida y a la calidad de vida y a un ambiente sano. Los niños, las niñas y los adolescentes tienen derecho a la vida, a una buena calidad de vida y a un ambiente sano en condiciones de dignidad y goce de todos sus derechos en forma prevalente. La calidad de vida es esencial para su desarrollo integral acorde con la dignidad de ser humano. Este derecho supone la generación de condiciones que les aseguren desde la concepción cuidado, protección, alimentación nutritiva y equilibrada, acceso a los servicios de salud, educación, vestuario adecuado, recreación y vivienda segura dotada de servicios públicos esenciales en un ambiente sano. PARÁGRAFO. El Estado desarrollará políticas públicas orientadas hacia el fortalecimiento de la primera infancia. ↑

19. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Guía Operativa de la Modalidad de Hogar de Paso. Disponible Aquí ↑