CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, ASOCIACIÓN ENTRE PÚBLICOS Y PRIVADOS, ASOCIACIONES Y FUNDACIONES

Texto del concepto

CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Naturaleza y objeto del contrato – Criterio orgánico de la Agencia

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […] parte de la premisa de que la capacidad para celebrar contratos estatales y la modalidad de selección aplicable dependen de la naturaleza jurídica de las entidades que intervienen en la relación contractual. En este sentido, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 establece cuáles son las entidades estatales para efectos de dicho estatuto, incluyendo, entre otras, la Nación, las entidades territoriales, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta con participación estatal en los términos previstos por la ley y las demás entidades descentralizadas, así como las personas jurídicas respecto de las cuales el legislador les haya atribuido dicha condición.

De igual forma, el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 autoriza la contratación directa para la celebración de contratos interadministrativos, figura que constituye un mecanismo de colaboración entre entidades estatales para el cumplimiento de fines públicos. En consecuencia, la naturaleza jurídica de quienes intervienen en la relación contractual constituye el presupuesto inicial para determinar la procedencia de esta modalidad de contratación.

Bajo este entendimiento, desde la Agencia se ha sostenido un criterio orgánico respecto a los contratos y convenios interadministrativos, según el cual su naturaleza no depende del objeto del contrato, del régimen jurídico aplicable al negocio o de la actividad que desarrollen las partes, sino de que ambos extremos de la relación contractual tengan la condición de entidades estatales

ASOCIACIÓN ENTRE PÚBLICOS Y PRIVADOS – Artículos 95 y 96 Ley 489 de 1998

[…] para establecer si una entidad sin ánimo de lucro conformada por entidades públicas y privadas puede satisfacer dicho criterio orgánico, resulta necesario acudir a las disposiciones de la Ley 489 de 1998 que regulan las formas de organización administrativa mediante esquemas asociativos. Así, el artículo 95 ibidem autoriza la asociación exclusiva entre entidades públicas para el cumplimiento conjunto de funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, pudiendo para ello celebrar convenios interadministrativos o constituir personas jurídicas sin ánimo de lucro. Por su parte, el artículo 96 prevé que las entidades estatales podrán asociarse con personas jurídicas particulares mediante la constitución de asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones que la ley les asigna, siempre que exista autorización legal para ello.

ASOCIACIONES Y FUNDACIONES – Constituidas con fundamento Ley 498 de 1998 – Entidades descentralizadas indirectas – Régimen jurídico aplicable – Aptitud para celebrar contratos o convenios interadministrativos

las asociaciones y fundaciones constituidas con fundamento en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, […] corresponden a entidades descentralizadas indirectas que hacen parte de la estructura de la Administración Pública en los términos de los artículos 38 y 68 de la misma ley.

[…] las entidades sin ánimo de lucro constituidas con participación de entidades públicas y particulares, cuando se crean al amparo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y cuentan con la autorización legal correspondiente, participan de una naturaleza especial derivada de su integración a la organización administrativa, sin perjuicio de que determinados aspectos de su actividad se rijan por normas de derecho privado.

[…] la participación de particulares dentro de la entidad no desvirtúa, por sí sola, la naturaleza administrativa que el ordenamiento jurídico reconoce a estas formas de descentralización indirecta. Sin embargo, tampoco significa que toda entidad privada integrada por entidades públicas adquiera automáticamente la condición de entidad estatal, pues dicha conclusión depende de que la entidad haya sido creada conforme al régimen previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.

[…] el régimen jurídico aplicable a la contratación de estas entidades depende de la participación estatal existente al momento de su constitución. Así, cuando los aportes públicos sean superiores al cincuenta por ciento (50%), la entidad se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; mientras que, cuando la participación estatal sea igual o inferior a dicho porcentaje, su actividad contractual se rige, en principio, por el derecho privado, sin perjuicio de las disposiciones especiales previstas en sus normas de creación y en sus manuales de contratación.

[…] el régimen jurídico aplicable a la contratación de estas entidades no debe confundirse con su aptitud para celebrar contratos o convenios interadministrativos. En efecto, se indica que las asociaciones y fundaciones constituidas en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en cuanto corresponden a entidades descentralizadas indirectas que integran la estructura de la Administración Pública, pueden ser consideradas entidades estatales para efectos de la contratación interadministrativa, aun cuando, debido a una participación estatal igual o inferior al cincuenta por ciento (50%), su contratación ordinaria continúe sometida al derecho privado.
De esta manera, la doctrina administrativa ha distinguido dos aspectos que, aunque relacionados, responden a presupuestos jurídicos diferentes. El primero corresponde al régimen que gobierna la actividad contractual de estas entidades, determinado por el porcentaje de participación estatal previsto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. El segundo se refiere a la posibilidad de que estas actúen como parte de un contrato o convenio interadministrativo, cuestión que depende de su naturaleza como entidades descentralizadas indirectas y de su integración a la estructura de la Administración Pública, sin que ambos aspectos deban entenderse como equivalentes.

Bogotá D.C., 30 Julio 2026

Señora

Paulina Ortega

Apoyo jurídico de Corporación Cuencaverde

juridica@cuencaverde.org

Medellín, Antioquia.

Estimada señora Ortega cordial saludo,

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 18 de junio de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] por medio de la presente solicitamos amablemente orientación frente a la siguiente solicitud. La Corporación CuencaVerde identificada con NIT 900680466-1, entidad sin ánimo de lucro de naturaleza privada debidamente registrada el 04 de diciembre de 2013, las cual actualmente se encuentra conformada así: […]

En la actualidad contamos con nueve asociados en totalidad de los cuales 5 son entidades de naturaleza pública y 4 de entidades privadas. De acuerdo con lo establecido en los estatutos de la Corporación la junta directiva estará integrada por 5 miembros pertenecientes a las entidades asociadas así:

1. Un representante del municipio de Medellín.
2. Dos representantes de la Empresas públicas de Medellín
3. Un representante de las entidades públicas, distintas de las empresas públicas de Medellín y el Municipio de Medellín, quien será elegido por los asociados que tengan tal calidad.
4. Un representante de las entidades privadas, quien será elegido por los asociados que tengan tan calidad.

[…]

Nos permitimos solicitar comedidamente la expedición de una certificación y/o concepto jurídico en el que se aclare la viabilidad jurídica para que la Corporación CuencaVerde pueda celebrar contratos y/o convenios interadministrativos con entidades públicas, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica y conformación institucional.

Lo anterior, con el fin de contar con claridad jurídica frente a la posibilidad de adelantar este tipo de instrumentos contractuales en el desarrollo de las actividades y fines misionales de la Corporación.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia abordará el siguiente problema jurídico: ¿Puede una entidad sin ánimo de lucro de naturaleza privada, conformada por entidades públicas y privadas, ser considerada sujeto habilitado para celebrar contratos o convenios interadministrativos con entidades estatales?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – parte de la premisa de que la capacidad para celebrar contratos estatales y la modalidad de selección aplicable dependen de la naturaleza jurídica de las entidades que intervienen en la relación contractual. En este sentido, el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 establece cuáles son las entidades estatales para efectos de dicho estatuto, incluyendo, entre otras, la Nación, las entidades territoriales, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta con participación estatal en los términos previstos por la ley y las demás entidades descentralizadas, así como las personas jurídicas respecto de las cuales el legislador les haya atribuido dicha condición.

De igual forma, el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 autoriza la contratación directa para la celebración de contratos interadministrativos, figura que constituye un mecanismo de colaboración entre entidades estatales para el cumplimiento de fines públicos. En consecuencia, la naturaleza jurídica de quienes intervienen en la relación contractual constituye el presupuesto inicial para determinar la procedencia de esta modalidad de contratación.

Bajo este entendimiento, desde la Agencia se ha sostenido un criterio orgánico respecto a los contratos y convenios interadministrativos, según el cual su naturaleza no depende del objeto del contrato, del régimen jurídico aplicable al negocio o de la actividad que desarrollen las partes, sino de que ambos extremos de la relación contractual tengan la condición de entidades estatales.

ii. Ahora bien, para establecer si una entidad sin ánimo de lucro conformada por entidades públicas y privadas puede satisfacer dicho criterio orgánico, resulta necesario acudir a las disposiciones de la Ley 489 de 1998 que regulan las formas de organización administrativa mediante esquemas asociativos.

Así, el artículo 95 ibidem autoriza la asociación exclusiva entre entidades públicas para el cumplimiento conjunto de funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, pudiendo para ello celebrar convenios interadministrativos o constituir personas jurídicas sin ánimo de lucro. Por su parte, el artículo 96 prevé que las entidades estatales podrán asociarse con personas jurídicas particulares mediante la constitución de asociaciones o fundaciones sin ánimo de lucro para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones que la ley les asigna, siempre que exista autorización legal para ello.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-671 de 1999^[3], declaró exequibles ambas disposiciones y precisó que las que las asociaciones y fundaciones constituidas con fundamento en estas disposiciones constituyen mecanismos legítimos de colaboración para el cumplimiento de funciones administrativas y de los fines del Estado. Asimismo, indicó que, aunque estas personas jurídicas se rigen, en principio, por las normas del derecho civil, ello no las exime de la aplicación de los principios constitucionales que gobiernan la función administrativa ni de los controles previstos por el ordenamiento jurídico cuando, en desarrollo de su objeto, ejerzan funciones administrativas o administren recursos públicos.

iii. A partir de dicho fundamento constitucional, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en conceptos 1766^[4] y 00079 de 2006^[5], desarrolló la naturaleza jurídica de las asociaciones y fundaciones constituidas con fundamento en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, señalando que estas corresponden a entidades descentralizadas indirectas que hacen parte de la estructura de la Administración Pública en los términos de los artículos 38 y 68 de la misma ley.

En ese mismo sentido, el Departamento Administrativo de la Función Pública a través del Concepto 167881 de 2016^[6] marcó la línea en la que ha sostenido que, las entidades sin ánimo de lucro constituidas con participación de entidades públicas y particulares, cuando se crean al amparo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y cuentan con la autorización legal correspondiente, participan de una naturaleza especial derivada de su integración a la organización administrativa, sin perjuicio de que determinados aspectos de su actividad se rijan por normas de derecho privado.

Lo anterior permite advertir que la participación de particulares dentro de la entidad no desvirtúa, por sí sola, la naturaleza administrativa que el ordenamiento jurídico reconoce a estas formas de descentralización indirecta. Sin embargo, tampoco significa que toda entidad privada integrada por entidades públicas adquiera automáticamente la condición de entidad estatal, pues dicha conclusión depende de que la entidad haya sido creada conforme al régimen previsto en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998.

iv. El alcance de la naturaleza jurídica de las asociaciones y fundaciones constituidas con fundamento en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, así como las consecuencias que de ella se derivan en materia de contratación estatal, ha sido desarrollado de manera progresiva por esta Agencia.

En este sentido, en el concepto C-958 de 2025^[7] se precisó que el régimen jurídico aplicable a la contratación de estas entidades depende de la participación estatal existente al momento de su constitución. Así, cuando los aportes públicos sean superiores al cincuenta por ciento (50%), la entidad se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública; mientras que, cuando la participación estatal sea igual o inferior a dicho porcentaje, su actividad contractual se rige, en principio, por el derecho privado, sin perjuicio de las disposiciones especiales previstas en sus normas de creación y en sus manuales de contratación.

Posteriormente, en el Concepto C-1651 de 2025^[8], se precisó que el régimen jurídico aplicable a la contratación de estas entidades no debe confundirse con su aptitud para celebrar contratos o convenios interadministrativos. En efecto, se indica que las asociaciones y fundaciones constituidas en desarrollo del artículo 96 de la Ley 489 de 1998, en cuanto corresponden a entidades descentralizadas indirectas que integran la estructura de la Administración Pública, pueden ser consideradas entidades estatales para efectos de la contratación interadministrativa, aun cuando, debido a una participación estatal igual o inferior al cincuenta por ciento (50%), su contratación ordinaria continúe sometida al derecho privado.

De esta manera, la doctrina administrativa ha distinguido dos aspectos que, aunque relacionados, responden a presupuestos jurídicos diferentes. El primero corresponde al régimen que gobierna la actividad contractual de estas entidades, determinado por el porcentaje de participación estatal previsto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. El segundo se refiere a la posibilidad de que estas actúen como parte de un contrato o convenio interadministrativo, cuestión que depende de su naturaleza como entidades descentralizadas indirectas y de su integración a la estructura de la Administración Pública, sin que ambos aspectos deban entenderse como equivalentes.

v. Conforme con las consideraciones anteriores, la circunstancia de que una entidad sin ánimo de lucro tenga naturaleza privada y cuente entre sus asociados con entidades públicas no constituye, por sí sola, un criterio suficiente para establecer si puede celebrar contratos o convenios interadministrativos con entidades estatales. La respuesta a este interrogante exige verificar previamente la naturaleza jurídica que el ordenamiento le reconoce, el fundamento legal de su creación y el régimen jurídico bajo el cual fue constituida.

En este sentido, cuando la entidad corresponda a una asociación o fundación constituida con fundamento en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 y, por esa circunstancia, integre la estructura de la Administración Pública como entidad descentralizada indirecta, podrá ser considerada entidad estatal para efectos de la contratación interadministrativa, de conformidad con el desarrollo doctrinal expuesto. En cambio, cuando se trate simplemente de una persona jurídica de derecho privado cuya composición incluya entidades públicas, pero cuya creación no responda al referido régimen legal, no podrá predicarse, únicamente por esa circunstancia, la calidad de entidad estatal exigida para la celebración de contratos o convenios interadministrativos.

Así las cosas, la participación de entidades públicas dentro de una corporación, asociación o fundación no modifica automáticamente su naturaleza jurídica, ni constituye un criterio autónomo para determinar la procedencia de la contratación interadministrativa. Por el contrario, corresponde analizar las normas que regulan su creación, la naturaleza jurídica que de ellas se deriva y el lugar que ocupa la entidad dentro de la organización administrativa del Estado, pues son estos elementos los que permiten establecer si se satisface el criterio orgánico exigido por el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

vi. Sin perjuicio de lo anterior, la determinación acerca de si una entidad específica reúne los presupuestos para celebrar contratos o convenios interadministrativos corresponde a un análisis que debe realizarse en cada caso concreto, a partir de sus actos de creación, estatutos, composición patrimonial, autorización legal y demás disposiciones que regulan su naturaleza jurídica. Ello en aras de justificar una adecuada planeación y ser acorde con los principios que rigen la contratación estatal, como el de responsabilidad, economía, transparencia, libre concurrencia, entre otros.

En consecuencia, las consideraciones expuestas en este concepto constituyen criterios generales de interpretación sobre el régimen jurídico aplicable a las asociaciones y fundaciones constituidas con participación de entidades públicas y particulares, más no comportan un pronunciamiento sobre la situación particular de una entidad determinada. Corresponde a la entidad estatal que pretenda acudir a la contratación interadministrativa verificar el cumplimiento de los presupuestos previstos en la Constitución y la ley, así como la observancia de los principios que rigen la función administrativa y la contratación estatal, especialmente los de planeación, transparencia, responsabilidad, economía y selección objetiva.

Dentro de este marco, la utilización de la contratación interadministrativa deberá responder a las finalidades previstas por el ordenamiento jurídico y no podrá emplearse como un mecanismo para eludir las modalidades de selección competitivas establecidas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, cuando las entidades opten por celebrar convenios o contratos interadministrativos con este tipo de figuras jurídicas, deben: a) asegurarse de que el objeto de estas entidades les permita ejecutar las actividades pactadas; b) adelantar el proceso en cumplimiento estricto de los principios que rigen la función administrativa, la gestión fiscal y la contratación estatal; y c) acudir a este mecanismo de manera excepcional, pues la normativa resalta que la regla general en materia de contratación estatal es la licitación pública. 

iv. Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el régimen de contratación de las entidades descentralizadas indirectas o fondos mixtos en los conceptos con radicados 4201912000007709 y 4201913000007595 del 24 de diciembre de 2019, C-360 del 19 de septiembre de 2023, C–081 del 05 de junio de 2024, C-384 del 6 de septiembre de 2024, C-504 del 1º de octubre de 2024, C–558 del 1º de octubre de 2024, C-687 del 18 de noviembre de 2024, C-758 del 26 de noviembre de 2024, C- 781 del 10 de diciembre de 2024, C-958 del 27 de agosto de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. ARTÍCULO 95.- Asociación entre entidades públicas. & ARTÍCULO 96.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares. ↑

2. ARTÍCULO 2. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. Literal C del numeral 4: Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo. En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad. En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal. Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales; ↑

3. Corte Constitucional. Sentencia C-671 de 1999. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. Expediente D-2397. ↑

4. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta No. 1766 de 2006. ↑

5. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta No. 00079 de 2006. ↑

6. Departamento Administrativo de la Función Pública. Concepto No. 167881 del 10 de agosto de 2016. RAD. 20166000167881. ↑

7. Colombia Compra Eficiente. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto 958 del 27 de agosto de 2025. ↑

8. Colombia Compra Eficiente. Subdirección de Gestión Contractual. Concepto 1651 del 23 de diciembre de 2025. ↑