El Plan Anual de Adquisiciones es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales. Incluye de forma estimativa los bienes, obras y servicios que la Administración pretende adquirir, pero no restringe las decisiones que se adopten durante la anualidad correspondiente. Además, sirve como referente inicial para evaluar la ejecución del presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad. Con base en el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 1082 de 2015, el PAA se entiende como el plan general de compras y como instrumento de planeación contractual que las entidades deben diligenciar, publicar y actualizar. Todas las entidades deben publicar, a más tardar el 31 de enero, el plan de acción en su página web (donde se incluye el plan general de compras) y también publicar el PAA en el SECOP, sin importar su rama o naturaleza.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Noción – Carácter estimativo
El Plan Anual de Adquisiciones, es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva. De este modo, el Plan Anual de Adquisiciones, se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 – Deber de las entidades – Principio de anualidad
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el Plan Anual de Adquisiciones es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, el artículo 2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales debe diligenciar, publicar y actualizar.
[…] el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras. Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
[…]el artículo 2.2.1.1.1.4.3 ibidem, el Plan Anual de Adquisiciones también debe publicarse en el SECOP. Se trata de una obligación que involucra a todas las Entidades del Estado sin importar la rama a la cual pertenecen, o si se trata de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto.
Texto del concepto
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Noción – Carácter estimativo
El Plan Anual de Adquisiciones, es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva. De este modo, el Plan Anual de Adquisiciones, se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 – Deber de las entidades – Principio de anualidad
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el Plan Anual de Adquisiciones es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, el artículo 2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales debe diligenciar, publicar y actualizar.
[…] el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras. Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de Plan Anual de Adquisiciones como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
[…]el artículo 2.2.1.1.1.4.3 ibidem, el Plan Anual de Adquisiciones también debe publicarse en el SECOP. Se trata de una obligación que involucra a todas las Entidades del Estado sin importar la rama a la cual pertenecen, o si se trata de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto.
Bogotá D.C., 13 de febrero de 2025
Señora
Leivy Tatiana Preciado Minotta
Profesional de Apoyo Área Planeación Institucional
Sociedad De Acueducto Alcantarillado Y Aseo De Buenaventura
profesional_planeacion@saaab.gov.co
Buenaventura, Valle del Cauca
Concepto C- 056 de 2025 | |
Temas: | PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Noción – Carácter estimativo / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 – Deber de las entidades – Principio de anualidad |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250120000467 |
Estimada señora Leivy:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 20 de enero de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Por medio de la presente, quisiéramos consultar si es posible en este año 2025, realizar una nueva versión del Plan Anual de Adquisiciones
vigencia 2024.”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿Es jurídicamente viable modificar o actualizar el Plan Anual de Adquisiciones (PAA) de la vigencia 2024 en el año 2025, considerando los principios presupuestales y normativos que rigen la planeación contractual en el sector público?
- Respuesta:
Modificar o actualizar el Plan Anual de Adquisiciones (PAA) de la vigencia 2024 en el año 2025 no es jurídicamente viable, debido a que este instrumento está sujeto al principio de anualidad presupuestal, el cual establece que la planeación y ejecución del gasto público deben realizarse dentro del mismo período fiscal, conforme a lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política y en la Ley Orgánica del Presupuesto. De acuerdo con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, el PAA es un instrumento de planeación contractual que debe publicarse, ejecutarse y actualizarse exclusivamente dentro de la vigencia fiscal correspondiente, lo que impide su modificación una vez finalizada el año para el cual fue elaborado. Además, el PAA tiene un carácter estimativo y orientador, por lo que su propósito no es restringir las decisiones de contratación, sino garantizar una planeación adecuada y transparente del gasto público. La posibilidad de modificarlo en una vigencia posterior atentaría contra los principios de seguridad jurídica, planeación y responsabilidad fiscal, ya que la contratación pública debe sujetarse a la disponibilidad de recursos aprobados para cada período y alinearse con el presupuesto vigente. Cualquier necesidad de adquisición que no haya sido contemplada o ejecutada en la vigencia 2024 deberá ser incorporada en el PAA del 2025, sin que sea procedente retrotraer efectos sobre una planeación contractual cerrada. Además, la Ley Anual de Presupuesto establece que los saldos no comprometidos dentro del ejercicio fiscal expiran, salvo que se encuentren debidamente respaldados en reservas presupuestales o cuentas por pagar, lo que refuerza la imposibilidad de actualizar un PAA de una vigencia anterior en el año siguiente. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones[1] de esta Agencia, define al Plan Anual de Adquisiciones, en adelante PAA como “un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las Entidades Estatales, diseñado para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración Pública está interesada en adquirir para determinada vigencia”. Sin perjuicio de lo anterior, el PAA no restringe las decisiones en la contratación que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva, por lo que se considera un documento de carácter estimativo que tiene entre otras finalidades, la de “servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan”[2].
De acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, el PAA es el plan general de compras al que se refiere el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 y el plan de compras al que se refiere la Ley Anual de Presupuesto. Asimismo, este artículo lo define como un instrumento de planeación contractual que las Entidades Estatales deben diligenciar, publicar y actualizar. En particular, el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 dispone que “todas las entidades del Estado” deben publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, en su respectiva página web, el plan de acción, en el cual se incluye el plan general de compras[3].
Como ya se indicó, el plan general de compras para el ordenamiento vigente corresponde con el concepto de PAA como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015. Además, de acuerdo con el artículo 2.2.1.1.1.4.3 ibidem, el PAA también debe publicarse en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, en adelante SECOP[4]. Se trata de una obligación que involucra a todas las entidades del Estado sin importar la rama a la cual pertenecen, o si se trata de entidades descentralizadas territorialmente o por servicios; los órganos con competencia para contratar, como los concejos municipales; las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto.
El artículo 2.1.2.1.10 del Decreto 1081 de 2015 señala que los sujetos obligados que contraten con cargo a recursos públicos tienen la obligación de publicar el PAA en el SECOP. Los sujetos que no contratan con cargo a recursos públicos no tienen tal obligación, mientras que aquellos que sí contratan tanto con cargo a recursos públicos como con aquellos que no tienen esta naturaleza, solamente tienen el deber de publicar el PAA para los recursos de carácter público que se ejecutarán durante la vigencia fiscal.
Teniendo en claro lo anterior, los artículos 2.2.1.1.1.4.1, 2.2.1.1.1.4.36 y 2.2.1.1.1.4.47 del Decreto 1082 de 2015 establecen el deber de las entidades de “elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año”. El aparte trascrito confirma el carácter estimativo del PAA, pues contiene un listado de bienes, obras o servicios que, producto del ejercicio de planeación de la entidad, esta pretende adquirir dentro de la vigencia correspondiente. Esta naturaleza estimativa del documento contiene los siguientes aspectos: i) la necesidad; ii) la identificación en el clasificador si la entidad conoce el bien, obra o servicio que satisface la necesidad; iii) el valor estimado del contrato; iv) el tipo de recursos con cargo a los cuales la entidad pagará el bien, obra o servicio; v) la modalidad de selección del contratista y vi) la fecha aproximada en la cual la entidad indicará el procedimiento de selección.
Sin embargo, debe precisarse que, las disposiciones anteriores establecen únicamente la obligación de enunciar las necesidades que la entidad pretende satisfacer para una determinada vigencia fiscal. Pues tal obligación, no impone determinar valores, tiempos, bienes, obras o servicios de manera exacta, sino que permite realizar un pronóstico indicativo de las necesidades que se van a satisfacer a través de la celebración de contratos.
Al respecto, el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015, señala que “las entidades deben elaborar un plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año”. Este aparte permite extraer el contenido esencialísimo del mismo, pues los enlista como requisitos mínimos del plan. Luego, la norma establece el deber de incluir otra información: “la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación”, que no siendo menos importante es complementaria y descriptiva de la información esencialísima del plan, como se explicará a continuación.
La norma citada en el párrafo precedente dispone que el PAA tiene un contenido esencial –la lista de bienes, obras y servicios que pretenda adquirir la entidad– y otro que es obligatorio incluirlo pero que es complementario y descriptivo de lo esencial –valor del contrato, modalidad de selección, tipo de recursos, etc.–. A partir de esta clasificación se infiere su finalidad y el criterio rector para que, en cada caso, la entidad resuelva cómo se define si un bien, obra o servicio se incluye o no en el plan.
En ese sentido, puede colegirse que la norma es categórica en señalar que en el Plan Anual de Adquisiciones debe enlistarse todo bien, obra o servicio que se pretenda adquirir, por lo que las entidades deberán cumplir con dicha obligación sin consideración de las condiciones en que planeen hacerlo, ya que el deber de inclusión de tal información es independiente de la clase o modalidad de contratación o de la forma en la que se pagará el valor estimado, etc. Basta con que se trate de un bien, obra o servicio que la entidad necesite adquirir para que surja la obligación de relacionarlo en el plan, por lo que, será indispensable que determine si con la contratación se está adquiriendo un bien, servicio u obra, pues en caso de que no, su inclusión no será obligatoria.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
En lo concerniente al marco normativo del Plan Anual de Adquisiciones se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-733 del 13 de enero de 2022, C-026 del 18 de febrero de 2022, C-027 del 25 de febrero de 2022, C-047 del 2 de marzo de 2022, C-087 del 17 de marzo de 2022, C-408 del 23 de junio de 2022, C-622 de 28 de septiembre de 2022, C-754 de 9 de noviembre de 2022, C-763 de 15 de noviembre de 2022, C-062 de 18 de abril de 2023, C-142 de 30 de mayo de 2023, C-196 de 15 de junio de 2023, C-122 de 21 de junio de 2023, C-364 de 6 de septiembre de 2023, C-438 del 24 de octubre 2023, CU-007 del 16 de enero de 2024, C-934 de 30 de diciembre de 2024, C-1015 de 30 de diciembre de 2024 y C-023 de 29 de enero de 2025[5] . Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
Nos complace informarte que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerda que es de obligatoria observancia por TODAS las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley:
Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3:
Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2:
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082
Atentamente,
Elaboró: | Andreina Cerpa Muñoz Analista T2-02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Ximena Ríos López Gestor T1-11 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Disponible en este enlace:
https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/guia_para_elaborar_el_plan_anual_de_adquisiciones_0.pdf ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones. Página 3. ↑
El artículo 74 de la Ley 1474 prescribe: “A partir de la vigencia de la presente ley, todas las entidades del Estado a más tardar el 31 de enero de cada año deberán publicar en su respectiva página web el Plan de Acción para el año siguiente, en el cual se especificarán los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los responsables, los planes generales de compras y la distribución presupuestal de sus proyectos de inversión junto a los indicadores de gestión.
A partir del año siguiente, el Plan de Acción deberá estar acompañado del informe de gestión del año inmediatamente anterior.
Igualmente publicarán por dicho medio su presupuesto debidamente desagregado, así como las modificaciones a este o a su desagregación.
Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta estarán exentas de publicar la información relacionada con sus proyectos de inversión”.
Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.4.3. Publicación del Plan Anual de Adquisiciones. La Entidad Estatal debe publicar su Plan Anual de Adquisiciones y las actualizaciones del mismo en su página web y en el SECOP, en la forma que para el efecto disponga Colombia Compra Eficiente”. ↑
Los conceptos referenciados, así como otros expedidos por la Subdirección se encuentran disponibles para consulta pública en el portal de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos ↑