El Concepto C-1048 de 2025 explica que, según la Ley 1622 de 2013, los Consejos de Juventudes son mecanismos autónomos de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública e interlocución de las juventudes ante la institucionalidad de cada ente territorial. Además, precisa que no son una corporación de elección popular y que sus miembros (consejeros) no son servidores públicos, aunque ejercen funciones públicas determinadas en la ley. También aborda los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión como contratos estatales típicos regulados en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, con relación contractual o civil y sin generar relación laboral. Finalmente, indica que la inhabilidad del artículo 55, numeral 2, de la Ley 1622 de 2013 puede configurarse a partir de vínculos contractuales cuando el joven se encuentra vinculado con la administración en la misma circunscripción electoral en la que pretende postularse.
CONSEJOS DE JUVENTUD – Naturaleza jurídica
La Ley 1622 de 2013 “por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones” estableció el marco institucional para el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno y lo ratificado en los Tratados Internacionales, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización, protección y sostenibilidad.
[…]
De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1622 de 2013, los Consejos de Juventudes son mecanismos autónomos de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública e interlocución de los y las jóvenes en relación con las agendas territoriales de las juventudes, ante institucionalidad pública de cada ente territorial al que pertenezcan. A través de estos consejos, deben canalizarse los acuerdos de los y las jóvenes sobre las alternativas de solución a las necesidades y problemáticas de sus contextos, de cara a la implementación de políticas públicas.
[…] se debe precisar que los consejos de juventudes no tienen la virtualidad de ser una corporación de elección popular perteneciente a alguna de las ramas del poder público, y sus miembros, estos son, los consejeros de juventudes no son servidores públicos, sin embargo, ejercen funciones públicas determinadas en el artículo 34 de la Ley 1622 de 2013.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Naturaleza jurídica – Vínculo civil
[…] El artículo 123 de la Constitución Política clasifica a los servidores públicos del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios en tres categorías, a saber: i) Los miembros de corporaciones públicas; ii) los empleados públicos y iii) los trabajadores oficiales.
[…]
Ahora bien, respecto del tipo de vinculación con el estado, se contemplan las siguientes formas: i) relación legal y reglamentaria (empleados públicos); ii) relación contractual (trabajadores oficiales) y iii) a través de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión (contratistas del estatal).
En cuanto al contrato de prestación de servicios, es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Este se define como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo se podrán celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
[…] los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión son una tipología contractual regulada dentro del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de la cual pueden hacer uso las Entidades Estatales, para el desarrollo de actividades específicas que no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral.
[…]
En todo caso, si bien los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión no son susceptibles de ser asimilados a un vínculo laboral, es claro que su suscripción da lugar a una relación contractual o civil, en la que el contratista se obliga a prestar unos servicios de manera independiente a una Entidad Estatal. En ese orden, resulta apenas razonable afirmar que quienes suscriben contratos de prestación de servicios con una Entidad Estatal están ligados a la misma por cuenta de una relación contractual.
CONSEJOS DE JUVENTUD – Inhabilidad electoral – Ley 1622 de 2013 – Artículo 55 – Numeral 2
[…] el supuesto de hecho de la inhabilidad descrita en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, puede configurarse a partir de las relaciones contractuales que surgen de la tipología establecida en el numeral 3° del artículo 32 de Ley 80 de 1993. Al respecto, el Consejo Nacional Electoral en consulta emitida el 14 de julio de 2021 sostuvo en términos generales sobre el segundo numeral de la inhabilidad consagrada en el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, que tendría aplicación cuando el joven que tiene la intención de postularse a un Consejo de Juventud se encuentra vinculado con la administración en la misma circunscripción electoral de la cual será candidato, tal y como lo señala la literalidad del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, “Quienes dentro de la entidad departamental o municipal respectiva”.
De acuerdo con esto, si un joven se encuentra vinculado a la administración a través de un contrato de prestación de servicios en X municipio, solo se encontraría inhabilitado si desarrolló funciones en X municipio, no en el municipio Y o Z. En el mismo sentido, si un joven se encuentra vinculado con una entidad departamental y tiene la intención de postularse a un consejo de juventud dentro del mismo departamento, se vería inhabilitado si las funciones desarrolladas en el marco de su vinculación con la administración se hubieran desarrollado en el mismo municipio en el cual se postularía como candidato a un Consejo de Juventud. En este caso resultaría necesario que las funciones desarrolladas se hubieran dado en municipios distintos al municipio en el que se inscribiría como candidato. En ese sentido, el concepto de vinculación al que hace referencia el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013 en su numeral 2 involucra todas las formas de vinculación, esto es, empleados públicos, trabajadores oficiales y contratistas por prestación de servicios, por lo que les resulta aplicable también a quienes son contratistas
Texto del concepto
CONSEJOS DE JUVENTUD – Naturaleza jurídica
La Ley 1622 de 2013 “por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones” estableció el marco institucional para el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno y lo ratificado en los Tratados Internacionales, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización, protección y sostenibilidad.
[…]
De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1622 de 2013, los Consejos de Juventudes son mecanismos autónomos de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública e interlocución de los y las jóvenes en relación con las agendas territoriales de las juventudes, ante institucionalidad pública de cada ente territorial al que pertenezcan. A través de estos consejos, deben canalizarse los acuerdos de los y las jóvenes sobre las alternativas de solución a las necesidades y problemáticas de sus contextos, de cara a la implementación de políticas públicas.
[…] se debe precisar que los consejos de juventudes no tienen la virtualidad de ser una corporación de elección popular perteneciente a alguna de las ramas del poder público, y sus miembros, estos son, los consejeros de juventudes no son servidores públicos, sin embargo, ejercen funciones públicas determinadas en el artículo 34 de la Ley 1622 de 2013.
CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Naturaleza jurídica – Vínculo civil
[…] El artículo 123 de la Constitución Política clasifica a los servidores públicos del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios en tres categorías, a saber: i) Los miembros de corporaciones públicas; ii) los empleados públicos y iii) los trabajadores oficiales.
[…]
Ahora bien, respecto del tipo de vinculación con el estado, se contemplan las siguientes formas: i) relación legal y reglamentaria (empleados públicos); ii) relación contractual (trabajadores oficiales) y iii) a través de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión (contratistas del estatal).
En cuanto al contrato de prestación de servicios, es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Este se define como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo se podrán celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
[…] los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión son una tipología contractual regulada dentro del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de la cual pueden hacer uso las Entidades Estatales, para el desarrollo de actividades específicas que no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral.
[…]
En todo caso, si bien los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión no son susceptibles de ser asimilados a un vínculo laboral, es claro que su suscripción da lugar a una relación contractual o civil, en la que el contratista se obliga a prestar unos servicios de manera independiente a una Entidad Estatal. En ese orden, resulta apenas razonable afirmar que quienes suscriben contratos de prestación de servicios con una Entidad Estatal están ligados a la misma por cuenta de una relación contractual.
CONSEJOS DE JUVENTUD – Inhabilidad electoral – Ley 1622 de 2013 – Artículo 55 – Numeral 2
[…] el supuesto de hecho de la inhabilidad descrita en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, puede configurarse a partir de las relaciones contractuales que surgen de la tipología establecida en el numeral 3° del artículo 32 de Ley 80 de 1993. Al respecto, el Consejo Nacional Electoral en consulta emitida el 14 de julio de 2021 sostuvo en términos generales sobre el segundo numeral de la inhabilidad consagrada en el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, que tendría aplicación cuando el joven que tiene la intención de postularse a un Consejo de Juventud se encuentra vinculado con la administración en la misma circunscripción electoral de la cual será candidato, tal y como lo señala la literalidad del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, “Quienes dentro de la entidad departamental o municipal respectiva”.
De acuerdo con esto, si un joven se encuentra vinculado a la administración a través de un contrato de prestación de servicios en X municipio, solo se encontraría inhabilitado si desarrolló funciones en X municipio, no en el municipio Y o Z. En el mismo sentido, si un joven se encuentra vinculado con una entidad departamental y tiene la intención de postularse a un consejo de juventud dentro del mismo departamento, se vería inhabilitado si las funciones desarrolladas en el marco de su vinculación con la administración se hubieran desarrollado en el mismo municipio en el cual se postularía como candidato a un Consejo de Juventud. En este caso resultaría necesario que las funciones desarrolladas se hubieran dado en municipios distintos al municipio en el que se inscribiría como candidato. En ese sentido, el concepto de vinculación al que hace referencia el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013 en su numeral 2 involucra todas las formas de vinculación, esto es, empleados públicos, trabajadores oficiales y contratistas por prestación de servicios, por lo que les resulta aplicable también a quienes son contratistas.
Bogotá D.C., 3 de septiembre de 2025
Señor
David Montoya
Ciudad
Concepto C-1048 de 2025 | |
Temas: | CONSEJOS DE JUVENTUD – Naturaleza jurídica/ CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Naturaleza jurídica – Vínculo civil / CONSEJOS DE JUVENTUD – Inhabilidad electoral – Ley 1622 de 2013 – Artículo 55 – Numeral 2 |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado 1_2025_07_29_007838 |
Estimado señor Montoya:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 29 de julio de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“(…) Les ruego el favor de aclarar si esta Inhabilidad prevista en el art 55 de la ley 1885 (ciudadanía juvenil) a saber:
(…) ARTÍCULO 55. Inhabilidades. No podrán ser elegidos como Consejeros de Juventud:
- Quienes sean miembros de corporaciones públicas de elección popular.
- Quienes dentro de la entidad departamental o municipal respectiva, se hallen vinculados a la administración pública tres (3) meses antes de la elección.
Aplica para aquellos jóvenes que tengan vinculación tanto civil como laboral con la admin (sic) publica (sic) (presidencia, gobernación y alcaldía) o si únicamente laboral.
Pretendo saber especialmente si los contratistas por prestación de servicios son cobijados por esa inhabilidad, o si por el contrario solo aplica para quienes tenga una relación legal y reglamentaria. De aplicar para contratistas, saber si solo afecta a las alcaldías (por ende no para gobernaciones ni presidencia) ya que los consejos de juventud se eligen solo a nivel municipal (…)”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
1. Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Las inhabilidades consagradas en el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, modificado por la Ley 1885 de 2018, aplica únicamente para aquellas personas que se encuentran vinculadas de manera legal o reglamentaria y para los jóvenes que tienen relación contractual a través de contrato de prestación de servicios?
2. Respuesta:
Si bien los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión no son susceptibles de ser asimilados a un vínculo laboral, es claro que su suscripción da lugar a una relación contractual o civil, en la que el contratista se obliga a prestar unos servicios de manera independiente a una Entidad Estatal. Esto significa que quienes suscriben contratos de prestación de servicios con una Entidad Estatal están ligados a la misma por cuenta de una relación contractual. En concordancia con lo anterior, la doctrina del Consejo Nacional Electoral ha explicado que, el supuesto descrito en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, modificado por la Ley 1855 de 2018, puede configurarse a partir de vínculos establecidos a través de contratos de prestación de servicios. De acuerdo con dicha Corporación, quienes hubieren estado vinculados mediante contratos de prestación de servicios a determinado municipio o departamento, dentro de los 3 meses anteriores a la elección, se encontrarían inhabilitados para ejercer como consejeros de juventudes en dicha entidad territorial. Finalmente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al régimen de inhabilidades e incompatibilidades debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. |
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La Ley 1622 de 2013 “por medio de la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil y se dictan otras disposiciones” estableció el marco institucional para el ejercicio pleno de la ciudadanía juvenil en los ámbitos, civil o personal, social y público, el goce efectivo de los derechos reconocidos en el ordenamiento jurídico interno y lo ratificado en los Tratados Internacionales, y la adopción de las políticas públicas necesarias para su realización, protección y sostenibilidad. Dentro de esta normativa, se regulan: i) reglas de interpretación normativa y enfoques diferenciales –art. 3–; ii) principios orientadores –art. 4–; iii) definiciones –art. 5–; iv) derechos –arts. 6 a 9– y deberes de los jóvenes –art. 10–; v) lineamientos, competencias y procedimientos para la adopción de políticas públicas –arts. 11 a 21–; vi) el Sistema Nacional de las Juventudes y Subsistema Institucional de las Juventudes–arts. 22 a 32–; vii) los Consejos de Juventudes –arts. 33 a 59–; viii) plataformas de juventudes–arts. 60 a 62–; asambleas juveniles –arts. 63 a 71–; y ix) el sistema de gestión de conocimiento–art. 72 y 73–.
De acuerdo con el artículo 33 de la Ley 1622 de 2013, los Consejos de Juventudes son mecanismos autónomos de participación, concertación, vigilancia y control de la gestión pública e interlocución de los y las jóvenes en relación con las agendas territoriales de las juventudes, ante institucionalidad pública de cada ente territorial al que pertenezcan. A través de estos consejos, deben canalizarse los acuerdos de los y las jóvenes sobre las alternativas de solución a las necesidades y problemáticas de sus contextos, de cara a la implementación de políticas públicas.
En cuanto a la naturaleza jurídica de los Consejos de Juventudes, se ha pronunciado la Corte Constitucional indicando que estos no constituyen corporaciones públicas de elección popular, ni sus miembros ostentan la calidad de servidores públicos. Al respecto señaló:
“Aunque los Consejos de la Juventud no son una Corporación de elección popular que haga parte de las ramas del poder público, no gobiernan ni ejercen poder político en el ente territorial respectivo, como tampoco sus miembros tienen la calidad de servidores públicos; la importancia radica en que tienen la condición de mecanismos de participación democrática de los jóvenes en los distintos niveles, con el objetivo de configurar la agenda de localidades, municipios, distritos y departamentos respecto de la juventud”[1].
En ese contexto, se debe precisar que los consejos de juventudes no tienen la virtualidad de ser una corporación de elección popular perteneciente a alguna de las ramas del poder público, y sus miembros, estos son, los consejeros de juventudes no son servidores públicos[2], sin embargo, ejercen funciones públicas determinadas en el artículo 34 de la Ley 1622 de 2013.
Ahora bien, el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, modificado por el artículo 14 de la Ley 1885 de 2018 determina las inhabilidades de quien desee ser elegido como consejero de juventud, a saber:
“Artículo 55. Inhabilidades. Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 1885 de 2018. El nuevo texto es el siguiente: No podrán ser elegidos como Consejeros de Juventud:
- Quienes sean miembros de corporaciones públicas de elección popular.
- Quienes dentro de la entidad departamental o municipal respectiva, se hallen vinculados a la administración pública tres (3) meses antes de la elección”. (Énfasis fuera de texto)
Sobre la primera inhabilidad consagrada en el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, se advierte, según el examen de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional en sentencia C- 862 de 2012[3] al revisar la constitucional del Proyecto de Ley Estatutaria No. 169/11 Senado - No. 014/11 Cámara "Por medio de la cual se expide el Estatuto de la Ciudadanía Juvenil y se dictan otras disposiciones" –hoy Ley 1622 de 2013– que:
“El numeral primero consagra una inhabilidad para que sean elegidos quienes se desempeñen en corporaciones de elección popular, esto es juntas acción local, concejos, asambleas y Congreso de la República. Todas éstas, a excepción del Congreso de la República, hacen parte de la rama ejecutiva en los distintos niveles en que funcionan”.
De esta manera, quien sea miembro de corporaciones públicas de elección popular, como las juntas de acción popular o los concejos municipales, no podrá ser elegido como consejero de juventud, esto es, estaría incurso en la causal contemplada en el numeral 1. En esta medida, la inhabilidad se justifica ya que existe una incompatibilidad de ocupar dos funciones públicas, y en este caso la labor de Consejero de la Juventud tiene que ser autónoma e independiente de cualquier otra labor como la de ser miembro de una corporación pública[4].
Por su parte, respecto de la inhabilidad contenida en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, la Corte Constitucional en la misma sentencia[5] sostuvo que “tampoco podrán serlo quienes, dentro del año anterior a la elección[6], hayan estado vinculados a cualquier otro órgano o entidad de la administración del nivel para el cual aspira ser consejero”.
En efecto, la Corte Constitucional sostuvo que “Siendo este el sentido de la disposición en estudio, la Corte encuentra que las limitaciones consagradas para ser Consejero de la Juventud están acorde con la Constitución. En efecto, las mismas se aprecian como limitaciones razonables y proporcionadas al derecho de participación democrática de las y los jóvenes en el territorio colombiano. Con las inhabilidades previstas se quiere evitar que la vinculación con entidades de la administración pública pueda ser utilizada como elemento en beneficio propio para acceder a la calidad de Consejero de Juventud, a la vez que se evita un posible conflicto de intereses entre quien haya estado o, incluso, esté a cargo de las materias sobre las que desarrollará su labor como miembro del Consejo de Juventud.”
El artículo 123 de la Constitución Política clasifica a los servidores públicos del estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente o por servicios en tres categorías, a saber: i) Los miembros de corporaciones públicas; ii) los empleados públicos y iii) los trabajadores oficiales. El Constituyente Primario utilizó de forma general el concepto de “servidor público” para comprender a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado, y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de sus fines constitucionales[7].
Ahora bien, respecto del tipo de vinculación con el estado, se contemplan las siguientes formas: i) relación legal y reglamentaria (empleados públicos[8]); ii) relación contractual (trabajadores oficiales[9]) y iii) a través de un contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión (contratistas del estatal).
En cuanto al contrato de prestación de servicios, es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Este se define como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo se podrán celebrar con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa. Así lo dispone el artículo 2, numeral 4°, literal h) de la Ley 1150 de 2007, el cual señala:
“La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:
[…]
“4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: […]
h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”.
En tal sentido, el artículo 2.2.1.2.1.4.9 del Decreto 1082 de 2015 reglamentó la contratación directa para los contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo pueden encomendarse a determinadas personas naturales, en los siguientes términos:
“Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.
Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.
La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan encomendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”.
Conforme a lo anterior, los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión son una tipología contractual regulada dentro del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de la cual pueden hacer uso las Entidades Estatales, para el desarrollo de actividades especificas que no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo[10] en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral. Por ello el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”, inciso que más que un enunciado que aluda al “ser” se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las Entidades Estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista.
No obstante, es posible que, a pesar de este mandato deontológico, en la práctica surja la relación laboral, pues, como se sabe, el contrato de trabajo es un contrato realidad, ya que para su perfeccionamiento rige el principio de la prevalencia de la realidad sobre las formalidades. Por ello, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3o. del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada”[11].
En todo caso, si bien los contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión no son susceptibles de ser asimilados a un vínculo laboral, es claro que su suscripción da lugar a una relación contractual o civil, en la que el contratista se obliga a prestar unos servicios de manera independiente a una Entidad Estatal[12]. En ese orden, resulta apenas razonable afirmar que quienes suscriben contratos de prestación de servicios con una Entidad Estatal están ligados a la misma por cuenta de una relación contractual.
Ahora, si bien esta Agencia no tiene competencia para pronunciarse sobre asuntos electorales, de cara a la resolución del objeto de la consulta, con sustento en las anteriores consideraciones, y de acuerdo con la doctrina del Consejo Nacional Electoral, se advierte que, el supuesto de hecho de la inhabilidad descrita en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, puede configurarse a partir de las relaciones contractuales que surgen de la tipología establecida en el numeral 3° del artículo 32 de Ley 80 de 1993. Al respecto, el Consejo Nacional Electoral[13] en consulta emitida el 14 de julio de 2021 sostuvo en términos generales sobre el segundo numeral de la inhabilidad consagrada en el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, que tendría aplicación cuando el joven que tiene la intención de postularse a un Consejo de Juventud se encuentra vinculado con la administración en la misma circunscripción electoral de la cual será candidato, tal y como lo señala la literalidad del artículo 55 de la Ley 1622 de 2013, “Quienes dentro de la entidad departamental o municipal respectiva”.
De acuerdo con esto, si un joven se encuentra vinculado a la administración a través de un contrato de prestación de servicios en X municipio, solo se encontraría inhabilitado si desarrolló funciones en X municipio, no en el municipio Y o Z. En el mismo sentido, si un joven se encuentra vinculado con una entidad departamental y tiene la intención de postularse a un consejo de juventud dentro del mismo departamento, se vería inhabilitado si las funciones desarrolladas en el marco de su vinculación con la administración se hubieran desarrollado en el mismo municipio en el cual se postularía como candidato a un Consejo de Juventud. En este caso resultaría necesario que las funciones desarrolladas se hubieran dado en municipios distintos al municipio en el que se inscribiría como candidato[14]. En ese sentido, el concepto de vinculación al que hace referencia el artículo 55 de la Ley 1622 de 2013 en su numeral 2 involucra todas las formas de vinculación, esto es, empleados públicos, trabajadores oficiales y contratistas por prestación de servicios, por lo que les resulta aplicable también a quienes son contratistas[15].
Sin perjuicio de lo anterior, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno al régimen de inhabilidades e incompatibilidades debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre los consejos municipales de juventud y las inhabilidades, esta Subdirección se ha pronunciado en el concepto C-368 del 3 de septiembre de 2024.
Sobre los contratos de prestación de servicios, esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos se pronunció esta Subdirección en los conceptos C−047 del 19 de febrero de 2020, C−105 del 12 de marzo de 2020, C−208 del 24 de marzo de 2020, C−005 del 11 de mayo de 2020, C−006 del 11 de mayo de 2020, C−018 del 11 de mayo de 2020, C−138 del 11 de mayo de 2020, C−053 del 12 de mayo de 2020, C−175 del 12 de mayo de 2020, C−320 del 12 de mayo de 2020, C−255 del 12 de mayo de 2020, C−282 del 12 de mayo de 2020, C−238 del 18 de mayo de 2020, C−260 del 18 de mayo de 2020, C−288 del 21 de mayo de 2020, C−293 del 12 de mayo de 2020, C−313 del 21 de mayo de 2020, C−345 del 21 de mayo de 2020, C−359 del 04de junio de 2020, C−379 del 30 de junio de 2020, C−414 del 30 de junio de 2020, C-661 del 17 de noviembre de 2020, C- 004 del 12 de febrero de 2021, C−106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022 y C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024, C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024, C-754 del 4 de diciembre de 2024, C-363 del 15 de abril de 2025, C-441 del 16 de mayo de 2025, C-517 del 27 de mayo de 2025, entre otros.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Aprovechamos la oportunidad para manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Esperanza Contreras P Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Corte Constitucional. Sentencia C-484 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. ↑
ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento.
La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-862 de 2012. MP: Alexei Julio Estada. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-484 de 2017. M.P: Humberto Escrucería Mayolo. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-862 de 2012. M.P: Alexei Julio Estada. ↑
Bajo el entendido de que ahora son 3 meses antes de la elección conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1885 de 2018. ↑
Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicado: 11001-03-25-000-2014-01511-00 (4912-14). C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. ↑
“(…) son las personas naturales vinculadas a la administración pública en virtud de una relación legal y reglamentaria, es decir, a través de un acto administrativo de nombramiento. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicado: 11001-03-25-000-2014-01511-00 (4912-14). C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. ↑
“(…) los trabajadores oficiales lo son a través de un contrato de trabajo. Estos últimos, por regla general, constituyen el personal que labora en las entidades descentralizadas y desconcentradas por servicios o por colaboración, tales como sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales del Estado (…)”. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 26 de julio de 2018. Radicado: 11001-03-25-000-2014-01511-00 (4912-14). C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. ↑
El artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo establece: “1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración.
2. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario”. ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara. ↑
A partir de los citados enunciados normativos, entre otros, de carácter legal y reglamentario, que complementan su regulación, y de los pronunciamientos judiciales más destacados sobre el tema, es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:
i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano.
ii) Admite que se suscriba tanto con personas naturales como con personas jurídicas. Y requiere que la entidad estatal justifique en los estudios previos que las actividades que buscan encomendarse a aquella “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no puede existir la subordinación y dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral.
iv) Deben ser temporales.
v) Los contratos de prestación de servicios constituyen un género que incluye, como especies, los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales.
vi) Su celebración debe realizarse a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio, siempre que este no ingrese dentro del objeto del contrato de consultoría.
vii) Para su celebración no se requiere en algunos casos la expedición del acto administrativo de justificación de la contratación directa.
viii) Admiten el pacto de cláusulas excepcionales. Es decir, en los contratos de prestación de servicios se puede estipular la caducidad, así como la modificación, interpretación o terminación unilaterales, como elementos accidentales, o sea que para que puedan ejercerse dichas exorbitancias han debido quedar incluidas expresamente en el contrato, ya que no se entienden pactadas por naturaleza. Así se infiere del artículo 14, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993.
ix) En algunos casos no es obligatoria la liquidación, pues así lo estableció el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, refiriéndose a los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión.
x) Para su celebración no se requiere inscripción en el Registro Único de Proponentes (RUP), según lo prevé el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007.
xi) En ellos no son necesarias las garantías. ↑
Radicado: 8055-21, 8056-21, 8136-21 y 8279-21. MP: Luis Guillermo Pérez Casas. ↑
Consejo Nacional Electoral. En 20210727_radicados-8055-8056-8136-8279_2021.pdf. En el mismo sentido puede leerse consulta del 12 de agosto de 2011. Radicados 7710, 9164, 9195, 9306, 9504- 21 En RAD._7710916491959306_y_9504_DE_2021_compressed.pdf ↑
Consejo Nacional Electoral. Consulta del 20 de agosto de 2021. Radicado 8909/9108-21. En Microsoft Word - 8909-9108-21 consulta ↑