El Concepto C-1108 de 2025 aclara que, en convocatorias limitadas a Mipymes, lo que debe adoptarse obligatoriamente es la limitación a Mipymes colombianas que cumplan las condiciones del artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015. La “limitación territorial” del artículo 2.2.1.2.4.2.3 es facultativa para la entidad y no procede que las Mipymes la soliciten. La entidad solo exige que la convocatoria esté limitada a Mipymes colombianas domiciliadas en los departamentos o municipios donde se ejecutará el contrato, y debe justificar su decisión con base en los “estudios del sector”. Además, el concepto aborda la acreditación de capacidad financiera y organizacional: personas naturales obligadas a llevar contabilidad deben aportar copia de la información contable del último año exigida por normas tributarias, mientras que las personas jurídicas deben presentar estados financieros (incluidos los consolidados cuando aplique), auditados con notas y anexos, suscritos según obligación de revisor fiscal o auditor/contador.
CONVOCATORIAS LIMITADAS A MIPYME – Limitación territorial – Decreto 1860 de 2021
[…] lo que debe adoptarse obligatoriamente es la limitación a MiPymes colombianas siempre que se cumplan las condiciones del artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015, pero no la “limitación territorial” referida en el artículo 2.2.1.2.4.2.3 Ibidem, pues esta es facultativa para la entidad. Las únicas exigencias son que la convocatoria esté limitada a las MiPymes colombianas “domiciliadas en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato” y que la entidad justifique su decisión con base en los “estudios del sector”. No es procedente, entonces, que sean las MiPymes las que soliciten la “limitación territorial” a la que se refiere el artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015.
En resumen, la decisión de limitar o no territorialmente una convocatoria limitada a MiPymes nacionales es una facultad discrecional, de manera que la entidad contratante valorará si es oportuno y conveniente adoptarla. Sin embargo, aunque la discrecionalidad implica una elección administrativa, no puede ser una decisión irracional o arbitraria. Por ello, el ordenamiento impone una carga de motivación en el ejercicio de este tipo de facultades, pues –teniendo en cuenta la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa– el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa […].
REQUISITO CAPACIDAD FINANCIERA – Acreditación de experiencia – Proponentes nuevos
Respecto a la segunda solicitud, en cuanto a la acreditación de la capacidad financiera y organizacional y, tratándose de personas naturales obligadas a llevar contabilidad, estas deben presentar copia de la información contable del último año exigida por las normas tributarias. En contraste, las personas jurídicas deben aportar los estados financieros de la sociedad y los estados financieros consolidados del grupo empresarial, cuando la norma aplicable lo exige, auditados con sus notas y los siguientes anexos, suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o suscritos por el representante legal y el auditor o contador si la persona jurídica no está obligada a tener revisor fiscal.
Texto del concepto
CONVOCATORIAS LIMITADAS A MIPYME – Limitación territorial – Decreto 1860 de 2021
[…] lo que debe adoptarse obligatoriamente es la limitación a MiPymes colombianas siempre que se cumplan las condiciones del artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015, pero no la “limitación territorial” referida en el artículo 2.2.1.2.4.2.3 Ibidem, pues esta es facultativa para la entidad. Las únicas exigencias son que la convocatoria esté limitada a las MiPymes colombianas “domiciliadas en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato” y que la entidad justifique su decisión con base en los “estudios del sector”. No es procedente, entonces, que sean las MiPymes las que soliciten la “limitación territorial” a la que se refiere el artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015.
En resumen, la decisión de limitar o no territorialmente una convocatoria limitada a MiPymes nacionales es una facultad discrecional, de manera que la entidad contratante valorará si es oportuno y conveniente adoptarla. Sin embargo, aunque la discrecionalidad implica una elección administrativa, no puede ser una decisión irracional o arbitraria. Por ello, el ordenamiento impone una carga de motivación en el ejercicio de este tipo de facultades, pues –teniendo en cuenta la remisión del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa– el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011 dispone que “En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa […].
REQUISITO CAPACIDAD FINANCIERA – Acreditación de experiencia – Proponentes nuevos
Respecto a la segunda solicitud, en cuanto a la acreditación de la capacidad financiera y organizacional y, tratándose de personas naturales obligadas a llevar contabilidad, estas deben presentar copia de la información contable del último año exigida por las normas tributarias. En contraste, las personas jurídicas deben aportar los estados financieros de la sociedad y los estados financieros consolidados del grupo empresarial, cuando la norma aplicable lo exige, auditados con sus notas y los siguientes anexos, suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o suscritos por el representante legal y el auditor o contador si la persona jurídica no está obligada a tener revisor fiscal.
Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]
Señora
Daniela del Pilar Ramos Murcia
Danielaramos1090@gmail.com
Simijaca, Cundinamarca
Concepto C- 1108 de 2025 | |
Temas: | CONVOCATORIAS LIMITADAS A MIPYME – Limitación territorial – Decreto 1860 de 2021/ REQUISITO CAPACIDAD FINANCIERA – Acreditación de experiencia – Proponentes nuevos |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_08_08_008259 |
Estimada señora Ramos:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 8 de agosto de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“…cuando un proceso está limitado a Mipimes municipales yo puedo crear un consorcio donde una empresa sea municipal y otra empresa no y el otro concepto es cuando mi empresa está recién constituida y su capacidad financiera y organizacional está en cero y/o indeterminada me puedo presentar y la entidad puede aceptar mi propuesta o que debo hacer”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problemas planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) En procesos limitados a Mipymes en el ámbito municipal, ¿puede presentarse un consorcio o Unión Temporal conformada por una empresa que sí es Mipyme con domicilio en el ámbito municipal y otra que no lo tiene, y el requisito se verifica por cada integrante o en conjunto? ii) Una empresa recién constituida con capacidad financiera y organizacional en cero o indeterminada: ¿puede presentar oferta y ser aceptada por la entidad y, de ser así, qué debe aportar para acreditar esos requisitos?
- Respuesta:
i) Frente al primer interrogante, es precio indicar que la facultad de las entidades estatales para limitar territorialmente las convocatorias en favor de las Mipymes con domicilio en un municipio o departamento específico debe ejercerse conforme a lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015, el cual exige que dichas Mipymes tengan su domicilio en el lugar donde se ejecutará el contrato. En este contexto, la determinación de que el domicilio de las Mipymes se ubique en un municipio determinado o en cualquiera de los municipios que integran un departamento en particular dependerá del ámbito territorial en el que se desarrollará el objeto contractual. En ese orden de ideas, cuando la ejecución del contrato se circunscriba a un único municipio, las Mipymes que participen en la convocatoria limitada por factor territorial deberán acreditar su domicilio principal en dicha entidad territorial. En contraste, si la ejecución del contrato corresponde al ámbito departamental y la convocatoria se encuentra restringida conforme a lo previsto en el artículo 2.2.1.2.4.2.3 del Decreto 1082 de 2015, podrán participar las Mipymes con domicilio en cualquiera de los municipios que integran el respectivo departamento. En consecuencia, en los procesos limitados a Mipymes de carácter municipal no será procedente habilitar Uniones Temporales o Consorcios en los que alguno de sus integrantes no tenga domicilio en el municipio objeto de la limitación, pues conforme el marco normativo que se analizará en este concepto todos los integrantes del proponente plural deben cumplir con los requisitos establecidos, esto es tener la condición de Mipyme y tener su domicilio en el ámbito territorial donde se ejecutara el contrato. ii) Respecto a la segunda solicitud, en cuanto a la acreditación de la capacidad financiera y organizacional y, tratándose de personas naturales obligadas a llevar contabilidad, estas deben presentar copia de la información contable del último año exigida por las normas tributarias. En contraste, las personas jurídicas deben aportar los estados financieros de la sociedad y los estados financieros consolidados del grupo empresarial, cuando la norma aplicable lo exige, auditados con sus notas y los siguientes anexos, suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o suscritos por el representante legal y el auditor o contador si la persona jurídica no está obligada a tener revisor fiscal. En todo caso, “Si el interesado no tiene antigüedad suficiente para tener estados financieros auditados a 31 de diciembre, debe inscribirse con estados financieros de corte trimestral, suscritos por el representante legal y el auditor o contador o estados financieros de apertura”. Se concluye que, los indicadores deben acreditarse frente a la Cámara de Comercio conforme a las reglas de generales del Decreto 1082 de 2015, es decir, con la información contable del año inmediatamente anterior – numerales 1.3 y 2.3 del artículo 2.2.1.1.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
(i) El artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015 -modificado por el Decreto 1860 de 2021- establece los requisitos que se deben acreditar en las “convocatorias limitadas a Mipymes”. El inciso primero de la referida norma exige que las Entidades Estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, limiten las convocatorias de los procesos de contratación a las Mipyme colombianas con mínimo un (1) año de existencia, siempre que se cumplan los requisitos señalados allí. Al respecto indica lo siguiente:
“Artículo 2.2.1.2.4.2.2. Convocatorias limitadas a Mipyme. Las Entidades Estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, deben limitar la convocatoria de los Procesos de Contratación con pluralidad de oferentes a las Mipyme colombianas con mínimo un (1) año de existencia, cuando concurran los siguientes requisitos:
1. El valor del Proceso de Contratación sea menor a ciento veinticinco mil dólares de los Estados Unidos de América (US$125.000), liquidados con la tasa de cambio que para el efecto determina cada dos años el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
2. Se hayan recibido solicitudes de por lo menos dos (2) Mipyme colombianas para limitar la convocatoria a Mipyme colombianas. Las Entidades Estatales independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, deben recibir estas solicitudes por lo menos un (1) día hábil antes de la expedición del acto administrativo de apertura, o el que haga sus veces de acuerdo con la normativa aplicable a cada Proceso de Contratación. Tratándose de personas jurídicas, las solicitudes solo las podrán realizar Mipyme, cuyo objeto social les permita ejecutar el contrato relacionado con el proceso contractual.
Parágrafo. Las cooperativas y demás entidades de economía solidaria, siempre que tengan la calidad de Mipyme, podrán solicitar y participar en las convocatorias limitadas en las mismas condiciones dispuestas en el presente artículo”.
Ahora bien, respecto del domicilio de las Mipymes en el departamento o municipio donde se ejecuta el contrato, la reglamentación no sufrió ningún tipo de alteración o modificación. Así se desprende del texto de la nueva norma:
“ARTÍCULO 5. Modificación de la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015. Modifíquense los artículos 2.2.1.2.4.2.2., 2.2.1.2.4.2.3. y 2.2.1.2.4.2.4. de la Subsección 2 de la Sección 4 del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, los cuales quedarán así:
(…)
ARTÍCULO 2.2.1.2.4.2.3. Limitaciones territoriales. De conformidad con el parágrafo 1 del artículo 12 de la Ley 1150 de 2007, las Entidades Estatales, independientemente de su régimen de contratación, los patrimonios autónomos constituidos por Entidades Estatales y los particulares que ejecuten recursos públicos, pueden realizar convocatorias limitadas a Mipyme colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato. Cada Mipyme deberá acreditar su domicilio con los documentos a los que se refiere el siguiente artículo”.
La norma reglamentaria coincide con la redacción del parágrafo 1º del artículo 34 de la Ley 2069 de 2020, según el cual sí es posible limitar convocatorias a la participación de Mipymes “(…) del ámbito municipal o departamental correspondiente al de la ejecución del contrato”. En tales términos, la norma citada sólo contempla la posibilidad de limitar convocatorias a Mipymes con domicilio en esos dos tipos de entidades territoriales[1].
Así mismo, el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el artículo 5 del Decreto 1860 de 2021 se refiere a las “MiPyme colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato”. Esta precisión es importante, pues el incentivo previsto en la norma únicamente aplica en el lugar de ejecución del contrato en el que la Mipyme tiene su “domicilio” y no en donde tiene sucursales, agencias o establecimientos de comercio.
Sin perjuicio de lo anterior, no puede perderse de vista que la decisión de limitar “a Mipyme colombianas que tengan domicilio en los departamentos o municipios en donde se va a ejecutar el contrato”, aunque es facultativa de la entidad, está supeditada a que se verifiquen los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del artículo 2.2.1.2.4.2.2. del Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 1860 de 2021. En ese sentido, si la entidad no recibió las solicitudes para limitar la convocatoria a Mipymes, no puede proceder con la “limitación territorial” de que trata el artículo 2.2.1.2.4.2.3. del Decreto 1082 de 2015. Ello, debido a que el ejercicio de esta facultad solo puede darse ante la “limitación a Mipymes colombianas”, lo cual supone verificar los supuestos legales establecidos en los mencionados numerales.
En relación con el objeto de la consulta, debe precisarse que, conforme a lo establecido en el artículo 2.2.1.2.4.2.2 del Decreto 1082 de 2015 y en armonía con lo previsto en la Ley 1150 de 2007, cuando los pliegos de condiciones o documentos equivalentes restrinjan la participación a las micro, pequeñas y medianas empresas de carácter municipal, dicha limitación aplica de manera estricta a todos los integrantes de las formas plurales de participación, como lo son las Uniones Temporales y los Consorcios.
En ese sentido, para que estas figuras asociativas sean habilitadas, es requisito que cada uno de sus miembros acredite tener su domicilio principal en el respectivo municipio objeto de la limitación, de manera que se preserve el principio de igualdad entre los oferentes y la finalidad de promoción territorial prevista en la normativa.
ii) En relación con la segunda inquietud, resulta necesario señalar que, conforme a lo previsto en el artículo 2.2.1.1.1.5.1. del Decreto 1082 de 2015, en concordancia con las disposiciones tributarias vigentes, las personas naturales obligadas a llevar contabilidad deberán presentar copia de la información contable correspondiente al último año gravable, en los términos y con los soportes exigidos por la normatividad fiscal.
Por su parte, las personas jurídicas deberán aportar los estados financieros de la sociedad y, cuando la ley lo exija, los estados financieros consolidados del grupo empresarial, debidamente auditados, acompañados de sus notas y anexos. Tales documentos deberán estar suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, cuando la persona jurídica esté obligada a tenerlo, o, en su defecto, por el representante legal y el contador o auditor, en aquellos casos en que no exista la obligación legal de designar revisor fiscal, de conformidad con lo establecido en el Código de Comercio y la normativa contable aplicable.
De igual manera, en atención a lo dispuesto por la regulación sobre el Registro Único de Proponentes (RUP), en los eventos en que el proponente no cuente con la antigüedad suficiente para disponer de estados financieros auditados a 31 de diciembre, podrá inscribirse en dicho registro con estados financieros de corte trimestral, suscritos por el representante legal y el contador o auditor, o, en su defecto, con estados financieros de apertura, los cuales cumplen la misma finalidad de acreditar la capacidad financiera y organizacional.
Finalmente, debe advertirse que, conforme al principio de buena fe previsto en el artículo 83 de la Constitución Política y a los efectos jurídicos del certificado del RUP establecidos en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, los proponentes que no hubieren realizado la respectiva actualización podrán acreditar su capacidad financiera dentro de un proceso de contratación con el RUP vigente, en tanto dicho certificado constituye plena prueba de la información correspondiente al último año fiscal consignada en él.
i) Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre las convocatorias limitadas a MiPymes, sus requisitos y características, esta Subdirección se pronunció en los conceptos C-084 del 30 de mayo de 2024, C-048 del 23 de abril de 2024, C-279 del 31 de octubre de 2023, C-436 del 24 de octubre de 2023, C-335 del 26 de septiembre de 2023, C-339 del 24 de julio de 2023, C-677 del 24 de octubre del 2022, C-899 del del 26 de agosto de 2025 y el C- 905 del 15 de agosto de 2025
Sobre la acreditación de la experiencia de socios, accionistas o constituyentes de sociedades nuevas, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos C-1006 del 30 de diciembre de 2024, C-093 del 17 de febrero de 2025, C-121 del 06 de marzo de 2025, C-160 del 20 de marzo de 2025, C-433 del 07 de mayo de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.
Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Gloria Elizabeth Arango Builes Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
El concepto C-899 del 26 de agosto de 2025 esta Agencia abordó un caso preciso sobre la limitación a Mipymes departamentales y municipales el cual puede consultar el el siguiente enlace https://relatoria.colombiacompra.gov.co/conceptos/c-899-de-2025/ ↑