Colombia Compra Eficiente, en el Concepto C-1158 de 2025, aclara que su competencia es consultiva y de interpretación de normas generales en compras y contratación pública. Por ello, no puede actuar como instancia para validar actuaciones particulares, ni resolver controversias o brindar asesorías sobre casos puntuales. En cuanto a ESAL y convenios de asociación, el concepto desarrolla que el artículo 3 del Decreto 092 de 2017 define cuándo una entidad sin ánimo de lucro tiene “reconocida idoneidad”: debe ser adecuada para el objeto del proceso y contar con experiencia en el mismo. Además, exige que el objeto estatutario guarde estrecha relación con el objeto a contratar y que exista experiencia previa, considerando eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo.
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Competencia Consultiva – Contratación Estatal – Normas Generales
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias, según corresponda.
ESAL – Artículo 3 – Decreto 092 – Reconocida idoneidad – Acreditación
“Artículo 3°. Reconocida idoneidad. La entidad sin ánimo de lucro es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia en el objeto a contratar. En consecuencia, el objeto estatutario de la entidad sin ánimo de lucro le deberá permitir a esta desarrollar el objeto del Proceso de Contratación que adelantará la Entidad Estatal del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal.
La Entidad Estatal debe definir en los Documentos del Proceso las características que debe acreditar la entidad sin ánimo de lucro. […]”
Conforme a lo anterior, la norma establece los requisitos para que una ESAL pueda acreditar su idoneidad los cuales se citan a continuación: i) que su objeto guarde estrecha relación con el objeto a contratar, y, ii) que esta tenga experiencia previa con el mismo, esto en términos de eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo.
Texto del concepto
COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Competencia Consultiva – Contratación Estatal – Normas Generales
La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias, según corresponda.
ESAL – Artículo 3 – Decreto 092 – Reconocida idoneidad – Acreditación
“Artículo 3°. Reconocida idoneidad. La entidad sin ánimo de lucro es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia en el objeto a contratar. En consecuencia, el objeto estatutario de la entidad sin ánimo de lucro le deberá permitir a esta desarrollar el objeto del Proceso de Contratación que adelantará la Entidad Estatal del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal.
La Entidad Estatal debe definir en los Documentos del Proceso las características que debe acreditar la entidad sin ánimo de lucro. […]”
Conforme a lo anterior, la norma establece los requisitos para que una ESAL pueda acreditar su idoneidad los cuales se citan a continuación: i) que su objeto guarde estrecha relación con el objeto a contratar, y, ii) que esta tenga experiencia previa con el mismo, esto en términos de eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo.
Bogotá, 30 de septiembre de 2025
Señora
Maria Betulia Altuzarra Reyes
Tunja, Boyacá
Concepto C- 1158 de 2025 | |
Temas: | COLOMBIA COMPRA EFICIENTE – Competencia Consultiva – Contratación Estatal – Normas Generales / ESAL – Artículo 3 – Decreto 092 – Reconocida idoneidad – Acreditación |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_08_19_008699 |
Estimada señora Atuzarra:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 19 de agosto de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“Agradezco su amable ayuda con la respuesta a la siguiente consulta: En virtud de los convenios de asociación del Decreto 092, es posible que fundaciones y/o entidades sin ánimo de lucro envíen certificados de la experiencia de sus fundadores ( personas naturales o jurídicas) para demostrar los requisitos de experiencia de la Fundación y/o entidad sin ánimo de lucro y que son requeridos por la entidad contratante , lo anterior teniendo en cuenta que los fundadores hacen aportes a la entidad? Existe un pronunciamiento de Colombia Compra Eficiente? O es discrecional de la entidad contratante?:” (SIC).
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i. ¿Puede una ESAL usar la experiencia de sus asociados o fundadores para acreditarla en un proceso de contratación de un convenio de asociación?
- Respuesta:
El artículo 3 del decreto 092 de 2017 establece los requisitos para que una ESAL pueda acreditar su idoneidad los cuales se resumen en i) que su objeto guarde estrecha relación con el objeto a contratar, y, ii) que esta tenga experiencia previa con el mismo, esto en términos de eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo. Por ende, sí es necesario acreditar la idoneidad para la suscripción de un convenio o contrato con una ESAL. En todo caso, teniendo en cuenta que no se establece en la norma un modelo estandarizado que permita definir un único formato de certificación de idoneidad, este deberá ser fijado en los documentos precontractuales del proceso de selección, ya sea competitivo o no, que cada entidad establezca en virtud de la autonomía de la gozan para la estructuración de este tipo convenios y/o contratos. Seguidamente, vale señalar que de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 092 de 2017, la ESAL es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia respecto de este. Dicha norma, dispone a su vez, que las Entidades Estatales del orden nacional, departamental, distrital o municipal deberán definir en los Documentos del Proceso las características que tendrán que acreditar las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro.De esta forma, esta Agencia con el fin de brindar nociones un poco más claras para la determinación de la idoneidad de las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro, estima necesaria la observancia de los siguientes aspectos: o Estudiar la organización directiva de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro, para así determinar si existe o no, quien supervise y oriente las actividades que esta desarrolle. Para esto, podrá observarse la junta directiva, comités u otros órganos directivos. o Verificar los estados financieros de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro conforme al informe contable elaborado por un contador público independiente o, el revisor fiscal de la entidad. o Analizar la política de conflictos de interés, manejos de riesgos operativos y archivo de documentos, así como la compensación de administradores y miembros de la junta de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro. o Aplicar Régimen de inhabilidades e incompatibilidades Las Entidades Estatales deberán atender las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la Constitución y en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011. Las Entidades Estatales, con el fin de determinar la capacidad de organización interna de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro, esto es, respecto de sus procedimientos, órganos directivos, entre otros aspectos, podrán establecer de acuerdo con el programa o actividad a desarrollar mediante el contrato y/o convenio, criterios o condiciones que deberán acreditar dichas entidades. Así las cosas, las Entidades Estatales deben tener en cuenta los atributos de la ESAL para hacer una valoración sobre su reconocida idoneidad. Para el efecto debe considerar los siguientes criterios como: a) Correspondencia del objeto de la entidad privada sin ánimo de lucro y el programa o actividad prevista en el plan de desarrollo, b) capacidad del personal, c) experiencia, d) estructura organizacional, e) indicadores de eficiencia de la organización y f) reputación y fijarlos fundamentando su relación con el objeto del Proceso de Contratación, su complejidad y la cantidad de recursos comprometidos por la Entidad Estatal. En cuanto a la pregunta específica sobre si una Entidad Sin Ánimo de Lucro (ESAL) puede acreditar la experiencia de sus socios o fundadores, es importante señalar que la normativa colombiana no establece una disposición expresa que permita trasladar directamente la experiencia personal de los miembros fundadores o socios a la persona jurídica para el caso de convenios de asociación con entidades sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad . No obstante, es importante tener en cuenta que la experiencia es, por regla general, de carácter personal e independiente, en tanto corresponde al ejercicio individual de actividades. Esta experiencia solo podrá ser atribuida a una persona jurídica —como una ESAL— cuando se demuestre que las actividades fueron ejecutadas dentro del marco de su objeto social, por cuenta y en representación de la entidad. En todo caso, corresponde a cada entidad estatal realizar el respectivo análisis sobre la acreditación de experiencia de las ESAL, de acuerdo con la situación fáctica y jurídica particular del caso concreto, para lo cual las consideraciones expuestas en el presente concepto constituyen un instrumento orientador. Lo anterior en razón a que, al tratarse de un análisis que se debe realizar en cada caso concreto, la Agencia, por vía consultiva, no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
- En relación con lo solicitado, el marco jurídico que ampara su consulta es el artículo 355 de la Constitución en concordancia con los artículos 2, 4 5,6,7 y 8 del Decreto 092 del 2017.
- Al respecto, el artículo 3 ibídem establece:
“Artículo 3°. Reconocida idoneidad. La entidad sin ánimo de lucro es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia en el objeto a contratar. En consecuencia, el objeto estatutario de la entidad sin ánimo de lucro le deberá permitir a esta desarrollar el objeto del Proceso de Contratación que adelantará la Entidad Estatal del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal.
La Entidad Estatal debe definir en los Documentos del Proceso las características que debe acreditar la entidad sin ánimo de lucro. […]”
- Conforme a lo anterior, la norma establece los requisitos para que una ESAL pueda acreditar su idoneidad los cuales se citan a continuación: i) que su objeto guarde estrecha relación con el objeto a contratar, y, ii) que esta tenga experiencia previa con el mismo, esto en términos de eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo.
- En ese orden de ideas, si es necesario acreditar la idoneidad para la suscripción del convenio con una ESAL en el marco del Decreto 092 de 2017, la cual se extiende tanto al proceso competitivo de selección como la posibilidad de no acudir a este. En todo caso, las condiciones de tiempo, modo y lugar que deban contener estas certificaciones y/o documentos acreditativos serán fijados en los documentos precontractuales que adelante la entidad.
- Ahora bien, la norma específica de la materia no contempla un modelo estandarizado que permita definir un único formato de certificación de idoneidad, por lo cual se fijará en los documentos del proceso competitivo de selección que cada entidad establezca en virtud de la autonomía de la gozan para la estructuración de este tipo convenios. En caso de que no se adelante el proceso competitivo, de igual manera la entidad deberá indicar las exigencias que permitan validar la idoneidad de la ESAL
- Al respecto, el artículo 3 del Decreto 092 de 2017 establece que una “entidad sin ánimo de lucro es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia en el objeto a contratar”.
- Finalmente, esta Agencia considera que las Entidades Estatales deben tener en cuenta los atributos de la ESAL para hacer una valoración sobre su reconocida idoneidad. Para el efecto deben considerar los siguientes criterios : a) Correspondencia del objeto de la entidad privada sin ánimo de lucro y el programa o actividad prevista en el plan de desarrollo, b) capacidad del personal, c) experiencia, d) estructura organizacional, e) indicadores de eficiencia de la organización y f) reputación y fijarlos fundamentando su relación con el objeto del Proceso de Contratación, su complejidad y la cantidad de recursos comprometidos por la Entidad Estatal.
- Sin perjuicio de lo anterior, es menester reiterar que esta entidad solo tiene competencia para responder solicitudes sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes de la contratación estatal ni para asesorar procesos de contratación.
- La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Por lo anterior, previo concepto de sus órganos asesores, la solución de estos temas corresponde a la entidad que adelanta el procedimiento de selección y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias, según corresponda.
- Con base en lo anterior es posible concluir que, primero, esta agencia no tiene competencia para actuar como instancia de validación por lo que no es posible definir lo requerido en la consulta frente a determinar si es idóneo o no el certificado mencionado para acreditar la experiencia de la ESAL; y segundo, el artículo 3 del decreto 092 de 2017 establece los requisitos para que una ESAL pueda acreditar su idoneidad los cuales se resumen en i) que su objeto guarde estrecha relación con el objeto a contratar, y, ii) que esta tenga experiencia previa con el mismo, esto en términos de eficiencia, eficacia, economía y manejo del riesgo. En todo caso, la forma de acreditar la idoneidad deberá ser fijada en los documentos precontractuales del proceso de selección, ya sea competitivo o no, que cada entidad establezca en virtud de la autonomía de la gozan para la estructuración de este tipo convenios y/o contratos.
- Ahora, esta Agencia para la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, recomienda tener en cuenta, que:
El artículo 3º del Decreto 092 de 2017, dispone que la ESAL es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia respecto de este. Dicha norma, dispone a su vez, que las Entidades Estatales del orden nacional, departamental, distrital o municipal deberán definir en los Documentos del Proceso las características que tendrán que acreditar las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro, para lo cual, observarán las pautas relacionadas con buenas prácticas de sostenibilidad, la adopción de políticas de gestión ambiental o la inclusión de criterios ambientales, sociales y/o gobernanza. De esta forma, esta Agencia con el fin de brindar nociones un poco más claras para la determinación de la idoneidad de las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro, estima necesaria la observancia de los siguientes aspectos:
- Objeto de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro y el programa o actividad que ejecuta El campo de acción de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro se encuentra establecido en sus documentos de constitución, el cual, además, está relacionado con la intención de sus fundadores y donantes. Esto resulta importante, dado que, configura la capacidad jurídica de dicha entidad le indicará a la Entidad Estatal si el objeto de la referida es afín o, coincide con el programa o actividad que se pretende desarrollar a través del contrato o convenio de asociación.
- Capacidad del personal de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro Con el fin de verificar si la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro cuenta con el equipo de trabajo necesario para cumplir con el programa o proyecto objeto del contrato o convenio, la Entidad Estatal podrá solicitarle la documentación pertinente para corroborarlo. Para ello se estudiará, por ejemplo, el equipo misional, técnico y administrativo.
- Experiencia De manera previa a la determinación de los requisitos de experiencia, Colombia Compra Eficiente le recomienda a las Entidades Estatales: Identificar la cantidad de recursos que podrían comprometer en el proyecto y los riesgos a los que estará sujeto el desarrollo de este, y; Determinar si la celebración del convenio y/o contrato con la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro, es o no la mejor opción para alcanzar los objetivos trazados en el proyecto.
Lo anterior, le servirá de fundamento a la Entidad Estatal para establecer las condiciones de experiencia que le exigirá a la ESAL. Es decir que, en caso de que el proyecto resulte de alta complejidad, requiera la utilización de más recursos de los inicialmente previstos y esté expuesto a mayores riesgos, deberá exigírsele más experiencia a la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro.
La experiencia que se le exija a la ESAL deberá:
- Asociarse a los programas que haya desarrollado la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro;
- Guardar similitud o afinidad, al programa o actividad previsto en el Plan Nacional o seccional de desarrollo; y,
- Ser proporcional al alcance, el valor y la complejidad del proyecto objeto del contrato y/o convenio que se pretenda celebrar.
- Adicionalmente, las Entidades Estatales tendrán la obligación de documentar y evaluar los resultados obtenidos por las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro durante la ejecución de los proyectos financiados con recursos públicos. Dicha evaluación, podrá utilizarse por parte de la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro, como el documento mediante el cual acredite su experiencia para futuros procesos de selección. Lo anterior, no impide que la Entidad Privada Sin Ánimo de Lucro acredite su experiencia y desempeño, a través la ejecución o desarrollo de proyectos apoyados por empresas privadas o donantes. Por otro lado, es importante precisar que las Entidades Estatales no podrán exigir la inscripción de las Entidades Privadas Sin Ánimo de Lucro en el Registro Único de Proponentes (RUP).
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre el régimen de los contratos de colaboración y convenios de asociación regulados en el artículo 355 de la Constitución y en el Decreto 092 de 2017, entre otros, se pronunció esta Subdirección en los conceptos con radicado 4201912000008310 del 26 de diciembre de 2019, 4201912000007899 del 27 de diciembre de 2019, 4201912000007901 del 27 de diciembre de 2019, C-070 04 de marzo de 2020, C-094 del 04 de marzo de 2020, C-086 del 16 de marzo de 2020, C-101 del 16 de marzo de 2020, C-228 del 17 de marzo de 2020, C-014 del 24 de marzo de 2020, C-215 de 31 de marzo de 2020, C-223 del 29 de abril de 2020, C-416 del 30 junio de 2020, C-447 del 27 de julio de 2020, C-513 del 30 de julio de 2020, C-483 del 06 de agosto de 2020, C-579 del 4 de septiembre de 2020, C-594 del 7 de septiembre de 2020, C-670 del 22 de noviembre de 2020, C-689 del 1 de diciembre de 2020, C-724 de 14 de diciembre de 2020, C-749 del 23 de diciembre de 2020, C-758 del 04 de enero de 2021, C-806 de 8 de febrero de 2021, C-379 del 26 de julio de 2021, C-548 del 05 de octubre de 2021, C-092 del 09 de marzo de 2022, C-106 del 30 de marzo de 2022,C-274 del 05 de mayo de 2022, C-058 del 6 de mayo de 2024, C-061 del 9 de mayo de 2024, C-141 del 29 de julio de 2024, C-108 del 6 de agosto de 2024, C-653 del 7 de noviembre de 2024 y C-658 del 7 de noviembre de 2024, entre otros. En particular, en los conceptos C-653 del 7 de noviembre de 2024 y C-658 del 7 de noviembre de 2024 se estudió la acreditación de la reconocida idoneidad de una ESAL para participar en procesos de selección contractual. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Diana Carolina Blanco Rodriguez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Vásquez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |