SELECCIÓN OBJETIVA, REQUISITOS HABILITANTES DE LA LEY 1150 DE 2007, CONTRATO DE SEGUROS

Texto del concepto

SELECCIÓN OBJETIVA – Noción y factores de escogencia

[…] se considera objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la Entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las Entidades en los pliegos de condiciones o en sus documentos equivalentes deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en dicha disposición.

[…] los criterios habilitantes que determine la Entidad deberán ser adecuados y proporcionales a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. De esta manera, las condiciones habilitantes que no resulten adecuadas para determinar la idoneidad o capacidad del proponente para cumplir con el objeto del contrato, o que sean desproporcionados frente a este, serán contrarias al deber de selección objetiva.

REQUISITOS HABILITANTES DE LA LEY 1150 DE 2007 – Carácter enunciativo

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha defendido el carácter enunciativo del listado de los requisitos habilitantes contenidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en la medida en que la mencionada disposición, al referirse a los requisitos habilitantes, no contiene una expresión como “únicamente” o “solo”, de la que pueda colegirse la taxatividad de los requisitos señalados. Esta conclusión además se apoya en una la lectura integral de las normas que regulan la contratación estatal, en virtud de la cual es posible evidenciar que existen otras condiciones que deben cumplirse para la contratación con Entidades Estatales, de las que derivan requisitos habilitantes, como sucede, por ejemplo, con la capacidad residual a la que se refiere el artículo 6º, parágrafo 1, de la Ley 1150 de 2007.

[…] En ese sentido, las Entidades Estatales tienen autonomía para estructurar los requisitos habilitantes en los procesos que adelantan, pero tal facultad no puede ejercerse de forma arbitraria, caprichosa y, mucho menos, con el ánimo de direccionar el proceso de contratación o favorecer a alguno de los proponentes. Tampoco puede suceder que el ejercicio de dicha atribución se haga con desconocimiento de los límites impuestos por la normativa vigente […]

CONTRATO DE SEGUROS – Definición – Requisitos habilitantes

Las entidades estatales regidas por el EGCAP están habilitadas para celebrar los contratos que suelen celebrar los particulares entre sí – como el de seguro al que se refiere en su pregunta – en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada. En ese sentido, puede ocurrir que dentro de la gestión ordinaria de sus competencias y funciones las entidades tengan necesidades que deban ser satisfechas a través de contratos como el seguro, en los que además de las disposiciones del EGCAP deberán aplicarse en su mayoría normas de derecho privado, lo que de ninguna manera desvirtúa la calidad de estatal de dichos contratos.

(…)

En este sentido, la entidad estatal deberá determinar los requisitos habilitantes de la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización y demás requisitos mínimos con base en las condiciones particulares que establezca las normas especiales sobre el sector financiero, asegurador y del mercado de valores. De esta forma, por ejemplo, solo podrán participar en estos procesos los tipos de sociedades señalas en el artículo 36 de la Ley 45 de 1990 que deben contar con el certificado de autorización expedido por la autoridad competente. Además, los artículos 2.31.1.2.1. y 2.31.1.2.5. del Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2954 de 2010, establecen que las entidades aseguradoras deben mantener permanentemente y acreditar ante la Superintendencia Financiera de Colombia en la forma y plazos que esta determine, un patrimonio técnico equivalente como mínimo al nivel de patrimonio adecuado.

Bogotá D.C., 17 de octubre de 2025

Señor

Hernán Felipe Pineda Medina

hernan.pineda@segurosaurora.com

Bogotá

Estimado señor Pineda:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de concepto del 10 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Solicito concepto acerca de exigir o requerir oficina, sucursal, dependencia etc en procesos de compras públicas dentro del objeto de seguros”:

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. Así mismo, se resalta que la Agencia al no ser un órgano judicial, ni una entidad de vigilancia, inspección o control en materia contractual, carece de la facultad para desempeñar estas funciones.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿puede requerirse como requisito habilitante contar con una oficina, sucursal o dependencia en determinada ubicación geográfica, en el marco de un proceso para contratar los seguros de la entidad estatal?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) Los requisitos habilitantes se definen como exigencias de participación en los procedimientos de selección, establecidas en disposiciones normativas de carácter legal o reglamentario, o contenidas en el acto administrativo que regula las reglas de la convocatoria, es decir, en el pliego de condiciones o el documento equivalente a este. Se diferencian de los criterios de evaluación –también conocidos como criterios de calificación– en que estos son los factores definidos por la Entidad Estatal para la asignación de puntaje en el momento de la comparación de las ofertas, y que, a partir de su ponderación, permiten establecer el orden de elegibilidad y, por ende, la propuesta ganadora.

Los requisitos habilitantes constituyen los requisitos mínimos con los que deben cumplir los proponentes para poder participar en el procedimiento de selección, razón por la que los mismos no se valoran con un puntaje tendiente a determinar el orden de escogencia, sino que se analizan como criterios previos a la evaluación en sentido estricto. De esta manera, quienes no los reúnan no pueden continuar en el procedimiento de selección, es decir, incurren en causal de rechazo. Esto, sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que se presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.

El mencionado artículo dispone que se considera objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la Entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las Entidades en los pliegos de condiciones o en sus documentos equivalentes deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en dicha disposición.

Específicamente, el numeral 1º del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 establece que, en los procesos de selección de contratistas, serán objeto de verificación, como requisitos habilitantes, entre otros, los siguientes: (i) la capacidad jurídica; (ii) la experiencia; (iii) la capacidad financiera y (iv) la capacidad de organización. En efecto, la normativa citada prescribe:

“Artículo 5. De la Selección Objetiva.

[…]

1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación”.

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha defendido el carácter enunciativo del listado de los requisitos habilitantes contenidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en la medida en que la mencionada disposición, al referirse a los requisitos habilitantes, no contiene una expresión como “únicamente” o “solo”, de la que pueda colegirse la taxatividad de los requisitos señalados. Esta conclusión además se apoya en una la lectura integral de las normas que regulan la contratación estatal, en virtud de la cual es posible evidenciar que existen otras condiciones que deben cumplirse para la contratación con Entidades Estatales, de las que derivan requisitos habilitantes, como sucede, por ejemplo, con la capacidad residual a la que se refiere el artículo 6º, parágrafo 1, de la Ley 1150 de 2007^[1].

Por otro lado, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 dispone que se considera “objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva”. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las Entidades en los pliegos de condiciones o sus documentos equivalentes deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, el deber de selección objetiva, según los criterios establecidos en dicha disposición.

En especial, señala la Ley que los criterios habilitantes que determine la Entidad deberán ser adecuados y proporcionales a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. De esta manera, las condiciones habilitantes que no resulten adecuadas para determinar la idoneidad o capacidad del proponente para cumplir con el objeto del contrato, o que sean desproporcionados frente a este, serán contrarias al deber de selección objetiva.

En línea con lo anterior, el “Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación”^[2], expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, determinó los parámetros para establecer, acreditar y subsanar los requisitos habilitantes. Al respecto, precisa que estos tienen como fin primordial medir “la aptitud del proponente para participar en un Proceso de Contratación como oferente y están referidos a su capacidad jurídica, financiera, organizacional y su experiencia”. De acuerdo con el Manual, su propósito consiste en “establecer unas condiciones mínimas para los proponentes de tal manera que la Entidad Estatal sólo evalúe las ofertas de aquellos que están en condiciones de cumplir con el objeto del Proceso de Contratación”.

Así las cosas, al tratarse de condiciones mínimas, significa que las Entidades podrían establecer otras, según su autonomía de la voluntad, y teniendo en cuenta el objeto del contrato, los riesgos detectados en los estudios previos, el presupuesto oficial, entre otros factores. Sin embargo, esto no implica que las Entidades puedan establecer cualquier tipo de requisitos, pues su exigencia debe en todo caso ser proporcional y adecuada frente a la naturaleza y el valor del contrato.

En ese sentido, si bien la Ley 1150 de 2007 estableció unos requisitos habilitantes para los proponentes –la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y la capacidad de organización–, estos no son taxativos. En consecuencia, corresponde a las Entidades Estatales, durante la etapa de planeación del contrato estatal, estudiar y determinar los requisitos habilitantes que establecerán en los pliegos de condiciones o documentos equivalentes, los cuales deben fijarse de forma adecuada y proporcional. Al respecto, en la Sentencia C-004 de 2017, la Corte Constitucional señaló que:

“[l]a determinación de dichas condiciones habilitantes para participar, es competencia de la entidad que planee la celebración del contrato, a través de la valoración en concreto de las características mínimas de idoneidad, experiencia, capacidad jurídica y financiera para que la realización del objeto contractual resulte eficiente y eficaz frente a la necesidad identificada”.

El Decreto 1082 de 2015 en su artículo 2.2.1.1.1.6.2. reglamenta los requisitos habilitantes, estableciendo que estos deben ser señalados en los pliegos de condiciones o en la invitación^[3], lo cual es concordante con el numeral 5 del artículo 2.2.1.1.2.1.3, en el que se establece como uno de los componentes mínimos de los pliegos de condiciones a las reglas aplicables a la presentación y evaluación de las ofertas, entre las que se inscriben las relativas a la acreditación de las condiciones habilitantes. Además, el artículo 2.2.1.1.1.6.2 establece que la determinación de los requisitos habilitantes debe ser realizada en función de criterios como el riesgo del proceso de contratación, el valor del contrato, el análisis del sector económico respectivo y el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial.

En este punto, debe señalarse que, si bien la determinación de los requisitos habilitantes exigidos para participar en un proceso de contratación es una facultad discrecional de la Entidad Estatal, que obedece a la autonomía que le asiste para estructurar sus procesos de contratación, esta debe ejercerse respetando los principios que rigen en materia de contratación pública, como el selección objetiva e igualdad, y las normas de orden legal. Así, los mencionados criterios deben ser establecidos por parte de la Entidad que adelanta el proceso de contratación de manera tal que, de la ponderación de los mismos resulten requisitos que permitan medir la aptitud de los oferentes para cumplir con el contrato, y que, además de ser proporcionales y adecuados a su objeto, no limiten la participación en el proceso de selección^[4].

Que deban ser adecuados, significa que los requisitos habilitantes que se contemplen deben tener una relación directa con el objeto del contrato, de suerte que su acreditación sea efectiva para demostrar que el proponente es idóneo para ejecutar el contrato. A su vez, los requisitos que se establezcan deben ser proporcionales a las condiciones del contrato, de tal manera que los mismos no establezcan condiciones más allá de las necesarias para verificar la idoneidad requerida de los proponentes respecto del objeto ofertado, ya que lo contrario limita la libre concurrencia. Que no limiten la participación o la libre concurrencia en el proceso de selección significa que los requisitos establecidos no deben crear barreras injustificadas para el acceso a la contratación pública de los oferentes interesados, promoviendo una mayor competencia.

En ese sentido, las Entidades Estatales tienen autonomía para estructurar los requisitos habilitantes en los procesos que adelantan, pero tal facultad no puede ejercerse de forma arbitraria, caprichosa y, mucho menos, con el ánimo de direccionar el proceso de contratación o favorecer a alguno de los proponentes. Tampoco puede suceder que el ejercicio de dicha atribución se haga con desconocimiento de los límites impuestos por la normativa vigente, como, por ejemplo, el parágrafo 2 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, que prohíbe exigir certificaciones de sistemas de gestión de calidad como requisito habilitante.

ii. Las entidades estatales regidas por el EGCAP están habilitadas para celebrar los contratos que suelen celebrar los particulares entre sí – como el de seguro al que se refiere en su pregunta – en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada. En ese sentido, puede ocurrir que dentro de la gestión ordinaria de sus competencias y funciones las entidades tengan necesidades que deban ser satisfechas a través de contratos como el seguro, en los que además de las disposiciones del EGCAP deberán aplicarse en su mayoría normas de derecho privado, lo que de ninguna manera desvirtúa la calidad de estatal de dichos contratos.

Teniendo en cuenta la relación entre el derecho público y el derecho privado en la contratación estatal, es necesario entender el contrato de seguro que está definido en el artículo 1036 del Código de Comercio: “El seguro es un contrato consensual, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva”, cuyas partes son: i) el asegurador, esto es, la persona jurídica que asume los riesgos y que está autorizada para ello: ii) el tomador, esto es, la persona que obrando por cuenta propia o ajena traslada los riesgos, de conformidad con el artículo 1037 del Código de Comercio^[5].

En este caso para que el contrato de seguro sea estatal implica que una de las partes sea una entidad pública. En torno al contrato de seguro que tiene la calidad de estatal, el Consejo de Estado ha expresado:

19. En relación con el contrato de seguro, se observa que se refieren al mismo (normas de la Ley 80 antes de la reforma de la Ley 1150 de 2007): El artículo 14, para establecer que en él se prescindirá de la utilización de las cláusulas o estipulaciones excepcionales; el literal c, num. 1º del artículo 24, que dispone que no es necesaria la licitación pública en los contratos interadministrativos, salvo en los de seguro y el numeral 19 del artículo 25, de acuerdo con el cual, no son obligatorias las garantías en los contratos de seguro.

20. Aparte de las anteriores disposiciones, el estatuto de contratación de la administración pública no se refiere de manera específica al contrato de seguros tomado por las entidades estatales para la protección de sus recursos y bienes, lo que significa que resulta aplicable la regulación que de dicho contrato contiene el Código de Comercio.

21. El artículo 1036 del referido código establece que el contrato de seguro es consensual, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva. En relación con la característica de consensual, se recuerda que anteriormente el contrato de seguro regulado en el Código de Comercio era solemne, en la medida en que su perfeccionamiento sólo se daba mediante la expedición de la respectiva póliza de seguro; no obstante, el artículo 1º de la Ley 389 de 1997 modificó el artículo 1036 del código, para definir dicho contrato como consensual, lo que significa que, en la actualidad, “(…) el contrato se forma con la simple aceptación de la propuesta por parte del destinatario, independientemente de que se expida o no la póliza y que, en consecuencia, al fijarse la fecha de vigencia de la misma habrá de tenerse en cuenta. como punto de partida de la vigencia, el de la mencionada aceptación de la propuesta, salvo que se pacte otra cosa”, y para la acreditación de la existencia del contrato de seguro, el artículo 1046 del C. de Co. –modificado por el artículo 3 de la Ley 389 de 1997-, establece que el mismo se probará por escrito o por confesión y que con fines exclusivamente probatorios, el asegurador está obligado a entregar en su original, al tomador, dentro de los 15 días siguientes a la fecha de su celebración, el documento contentivo del contrato de seguro, denominado póliza.

22. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que, cuando es una entidad pública de las que se someten a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 la que celebra un negocio jurídico de esta naturaleza en calidad de tomadora, el mismo corresponde a un contrato estatal, razón por la cual de conformidad con lo dispuesto por sus artículos 39 y 41, debe constar por escrito y esta formalidad constituye un requisito ad substantiam actus, puesto que de ella depende el perfeccionamiento del respectivo contrato^[6]. (énfasis dentro del texto).

Por lo general, la entidad pública suscribe contratos de seguro, con la finalidad de proteger a las entidades públicas contra diferentes riesgos que se presentan por actuaciones de sus empleados, así como riesgos por incendios, terremoto, entre otros. En estos términos, se destaca que los contratos de seguros amparan riesgos en daños materiales, automóviles, responsabilidad civil extracontractual, manejo global para entidades oficiales, riesgos financieros, entre otros.

Así mismo, dichos procesos de contratación por parte de las entidades sometidas por el EGCAP se adelantan, en principio, mediante la modalidad de selección de licitación pública o en su defecto, por selección abreviada de menor cuantía, donde la entidad deberá tener en consideración las disposiciones previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y en especial el artículo 17 de la Ley 795 de 2003 “Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones”, así como las relacionadas con lo dispuesto en el Decreto 2954 de 2010 “por el cual se modifica el Decreto 2555 de 2010 y se establece el régimen de patrimonio adecuado de las entidades aseguradoras” través del cual se reguló el régimen de patrimonio adecuado para las entidades aseguradoras, como indicador integral y específico para evidenciar la efectiva capacidad financiera, del mercado asegurador colombiano.

De igual forma, es importante tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 45 de 1990 que regula la actividad aseguradora y establece las condiciones de acceso a esta actividad. Así, el artículo 30 ibidem señala que sólo las personas previamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria – Hoy Superintendencia Financiera- se encuentran facultadas para ocuparse de negocios de seguros en Colombia. El artículo 34 indica que las personas que se propongan organizar una de una empresa como compañía y cooperativa de seguros deberán obtener, previamente, el certificado de autorización de la Superintendencia Bancaria, como requisito indispensable para ejercer actividades. Por su parte, los artículos 36 y 37 determina que la actividad aseguradora únicamente puede ser ejercida por empresas que adopten la forma de sociedades anónimas o por los tipos de sociedades cooperativas admitidos legalmente y que su objeto social será la realización de operaciones de seguro, bajo las modalidades y los ramos facultados expresamente, aparte de aquellas previstas en la Ley con carácter especial y podrán realizar operaciones de reaseguro.

En este sentido, la entidad estatal deberá determinar los requisitos habilitantes de la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización y demás requisitos mínimos con base en las condiciones particulares que establezca las normas especiales sobre el sector financiero, asegurador y del mercado de valores. De esta forma, por ejemplo, solo podrán participar en estos procesos los tipos de sociedades señalas en el artículo 36 de la Ley 45 de 1990 que deben contar con el certificado de autorización expedido por la autoridad competente. Además, los artículos 2.31.1.2.1. y 2.31.1.2.5. del Decreto 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2954 de 2010, establecen que las entidades aseguradoras deben mantener permanentemente y acreditar ante la Superintendencia Financiera de Colombia en la forma y plazos que esta determine, un patrimonio técnico equivalente como mínimo al nivel de patrimonio adecuado^[7].

Ahora bien, de acuerdo al problema jurídico, objeto de consulta, la exigencia de que los proponentes cuenten con una sucursal, oficina o dependencia en determinada ubicación geográfica, en principio, no se evidencia como un requisito para la prestación del servicio que se derive de las normas señaladas, sin perjuicio del análisis particular que debe realizar la entidad para efectos de establecer las condiciones mínimas en estos procesos.

En consecuencia, aunque no lo es lo recomendable, si la entidad decide, en el ejercicio de su autonomía y discrecionalidad, exigirlo como un requisito habilitante en los procesos de contratación que tengan por objeto adquirir los seguros de la entidad, debe estar precedida de una justificación técnica y objetiva por parte de la entidad contratante. Esta exigencia no puede responder a criterios arbitrarios o caprichosos, sino que debe sustentarse en la necesidad concreta de garantizar la adecuada ejecución del objeto contractual, esto es, la prestación eficiente del servicio de seguros. Así, resulta indispensable que se demuestre que la presencia de una oficina o dependencia física del contratista es determinante para la correcta atención de siniestros y el cumplimiento de condiciones técnicas.

Este tipo de requisitos deben ser evaluados cuidadosamente, atendiendo a si su cumplimiento es verdaderamente necesario para garantizar la operatividad del contratista, o si, por el contrario, existen otros medios igualmente eficaces para garantizar la adecuada ejecución del contrato, como canales digitales o atención remota. De lo contrario, la inclusión de este tipo de condiciones podría derivar en restricciones injustificadas que pueden vulnerar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen la contratación pública.

Al respecto, el Consejo de Estado enfatizó que “La Administración no puede establecer requisitos carentes de función legal y al pretender sustentarlos en la posibilidad física de hacerlo (v. gr. abrir una sucursal) no es más que otra evidencia de su mero capricho”. Asimismo, sobre la exigencia de contar con domicilio en el lugar de ejecución del contrato señaló que “resulta en una exigencia infundada, pues dicho atributo no se corresponde con las razones aducidas para su exigencia, no afecta la prestación del servicio por contratar, tampoco concierne a un elemento sin el cual no puede efectuarse la prestación del servicio de transporte escolar; por el contrario, lo que se advierte es que éste configura una regla ajena a la selección objetiva, en tanto que establece un supuesto que limita, sin justificación, la participación de multiplicidad de oferentes al proceso de contratación^[8]”.

En este sentido, exigir la existencia de una sucursal u oficina en determinada ubicación geográfica puede convertirse en una barrera de acceso que limita injustificadamente la participación de oferentes que, si bien no tienen presencia física en determinada región o ciudad, cuentan con las capacidades jurídicas, financieras, técnicas y de experiencia requeridas para ejecutar adecuadamente el contrato. Por ello, tales requisitos deben analizarse bajo el principio de proporcionalidad y de adecuación, conforme se explicó, salvo que exista una norma especial que imponga dicha condición para efectos de la prestación del servicio.

Sin perjuicio de lo anterior, se reitera que la estructuración de los requisitos habilitantes corresponde a cada entidad estatal ateniendo a las circunstancias particulares y teniendo en cuenta la naturaleza del objeto a contratar, por lo que en cada caso se deberá realizar un análisis detallado si los requisitos establecidos, particularmente solicitar una sucursal u oficina en una ubicación geográfica especifica, efectivamente configura una restricción a la libre concurrencia y si estos han sido determinados de forma desproporcional y arbitraria.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que, el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la Entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a la determinación de los requisitos habilitantes en los conceptos C-120 del 3 de marzo de 2020, C-204 del 31 de marzo de 2020, C-099 del 6 de abril de 2020, C-195 del 13 de abril de 2020, C-013 del 17 de abril de 2020, C-330 del 27 de mayo de 2020 y C-396 de 16 de julio de 2020, C-142 del 30 de marzo de 2022, C-337 de 18de agosto de 2023,Concepto C-483 del 26 de septiembre de 2024, Concepto C- 662 de 2024 del 29 de enero de 2025, C –043 del 28 del febrero de 2025, Concepto C- 116 del 1 de marzo de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.

   Para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente al momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del contrato podrá dar lugar a que los valores que sean cancelados al contratista se consideren para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. ↑

2. El “Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación”, expedido por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, puede ser consultado en el siguiente enlace: https://colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce-eicp-ma-04._manual_requisitos_habilitantes_v3_29-09-2023.pdf ↑

3. “Artículo 2.2.1.1.1.6.2. Determinación de los Requisitos Habilitantes. La Entidad Estatal debe establecer los requisitos habilitantes en los pliegos de condiciones o en la invitación, teniendo en cuenta: (a) el Riesgo del Proceso de Contratación; (b) el valor del contrato objeto del Proceso de Contratación; (c) el análisis del sector económico respectivo; y (d) el conocimiento de fondo de los posibles oferentes desde la perspectiva comercial. La Entidad Estatal no debe limitarse a la aplicación mecánica de fórmulas financieras para verificar los requisitos habilitantes.

   Parágrafo Transitorio. De conformidad con los parágrafos transitorios de los artículos 2.2.1.1.1.5.2. y 2.2.1.1.1.5.6., yen desarrollo del deber de análisis de las Entidades Estatales, de que trata el artículo 2.2.1.1.1.6.1. de este Decreto, a partir del 1 de julio de 2021 las Entidades Estatales establecerán y evaluarán los requisitos habilitantes de capacidad financiera y organizacional teniendo en cuenta la información que conste en el Registro Único de Proponentes. En todo caso, se establecerán indicadores proporcionales al procedimiento de contratación.

   Para ello, atendiendo a las condiciones aludidas, en relación con los indicadores de la capacidad financiera y organizacional, de los procesos de selección cuyo acto administrativo de apertura o invitación se publique a partir del 1 de julio de 2021, se tendrá en cuenta la información vigente y en firme en el RUP, por lo que las Entidades Estatales evaluarán estos indicadores, teniendo en cuenta el mejor año fiscal que se refleje en el registro de cada proponente”. ↑

4. Sobre el particular el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, dispone: “Decisiones Discrecionales. En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o particular sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. ↑

5. Artículo 1037. PARTES EN EL CONTRATO DE SEGURO. Son partes del contrato de seguro: 

   1) El asegurador, o sea la persona jurídica que asume los riesgos, debidamente autorizada para ello con arreglo a las leyes y reglamentos, y 

   2) El tomador, o sea la persona que, obrando por cuenta propia o ajena, traslada los riesgos.  ↑

6. Consejo de Estado. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 19 de junio de 2013. M.P. Danilo Rojas Betancourth. Exp. 25.472. ↑

7. Al respecto, los artículos 2.31.1.2.1. y 2.31.1.2.5. del Decreto 2555 de 2010 -modificado por el decreto 2954 de 2010-, disponen que “las entidades aseguradoras deben mantener permanentemente y acreditar ante la Superintendencia Financiera de Colombia en la forma y plazos que esta determine, un patrimonio técnico equivalente como mínimo al nivel de patrimonio adecuado”, el cual, “corresponderá al patrimonio técnico mínimo que deben mantener y acreditar las entidades aseguradoras, el cual estará determinado en función de tres componentes a) el riesgo de suscripción, b) el riesgo de activo y c) el riesgo de mercado” (énfasis fuera de texto).

   El resultado de la regulación definida en la normatividad anterior, en procesos de selección para la adquisición de seguros, la correlación entre el patrimonio técnico y el patrimonio adecuado se configura en un indicador relevante para analizar la capacidad financiera de las empresas aseguradoras. Ahora bien, la definición del indicador y la forma de calcularlo, se evidencia que existen diversas formas de configurarlo por parte de las Entidades contratantes, siempre partiendo del criterio establecido normativamente respecto a que el patrimonio técnico deberá ser equivalente como mínimo al nivel de patrimonio adecuado. A continuación, y a modo explicativo, se presentan algunas metodologías utilizadas por Entidades en el ejercicio de cálculo y evaluación del indicador, sin embargo, es importante establecer que estas no corresponden a una regla, por lo que la Entidad determinará como resultado del análisis de sector estructurado […] (énfasis dentro del texto) (Colombia Compra Eficiente. Concepto C-116 de 2025). ↑

8. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 19 de mayo de 2025. Exp. 69503. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑