En el régimen especial aplicable a calamidad pública y desastres bajo la Ley 1523 de 2012, la contratación se rige por normas civiles y comerciales, el manual de contratación de la entidad y los principios constitucionales de la función administrativa y la gestión fiscal. El concepto indica que la Ley 1523 de 2012 no fijó un límite para adicionar contratos ni remitió al artículo 40 de la Ley 80 de 1993. Por eso, si el manual de contratación no establece porcentaje, la entidad puede adicionar en el porcentaje que considere necesario según el caso concreto para cumplir la finalidad de formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de medidas para el conocimiento y reducción del riesgo y el manejo de desastres.
REGIMEN ESPECIAL– Calamidad pública y desastre Ley 1523 de 2012 – Contratación – Adición – Derecho privado – Estipulaciones
Cosa distinta sucede con los contratos de la Ley 1523 de 2012, pues aplican las normas civiles y comerciales, el manual de contratación de la entidad y los principios constitucionales de la funciona administrativa y la gestión fiscal. En este orden de ideas, como las normas civiles y comerciales no limitan la posibilidad de adicionar los contratos en un porcentaje, las entidades que tienen régimen especial y/o procedimientos contractuales con régimen especial deben observar las reglas establecidas en sus manuales de contratación, y si estos no incorporan ningún porcentaje, podrán realizar las adiciones en el porcentaje que consideren necesario.
En consecuencia, como la Ley 1523 de 2012 no estableció un límite para la adición, ni remitió a la aplicación del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, aplican las reglas previstas en el manual de contratación de la entidad, y si no establece ningún límite la entidad puede adicionar el contrato en el porcentaje que considere necesario según el caso concreto, en aras de garantizar la finalidad de la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres en el territorio colombiano.
Texto del concepto
REGIMEN ESPECIAL– Calamidad pública y desastre Ley 1523 de 2012 – Contratación - Adición – Derecho privado - Estipulaciones
Cosa distinta sucede con los contratos de la Ley 1523 de 2012, pues aplican las normas civiles y comerciales, el manual de contratación de la entidad y los principios constitucionales de la funciona administrativa y la gestión fiscal. En este orden de ideas, como las normas civiles y comerciales no limitan la posibilidad de adicionar los contratos en un porcentaje, las entidades que tienen régimen especial y/o procedimientos contractuales con régimen especial deben observar las reglas establecidas en sus manuales de contratación, y si estos no incorporan ningún porcentaje, podrán realizar las adiciones en el porcentaje que consideren necesario.
En consecuencia, como la Ley 1523 de 2012 no estableció un límite para la adición, ni remitió a la aplicación del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, aplican las reglas previstas en el manual de contratación de la entidad, y si no establece ningún límite la entidad puede adicionar el contrato en el porcentaje que considere necesario según el caso concreto, en aras de garantizar la finalidad de la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres en el territorio colombiano.
Bogotá D.C., 29 de octubre de 2025
Señora
Laura Duarte
lauraduarte.asesora@gmail.com;
Ciudad.
Concepto C-1352 de 2025
Temas: | REGIMEN ESPECIAL– Calamidad pública y desastre Ley 1523 de 2012 – Contratación - Adición – Derecho privado - Estipulaciones |
Radicación: | Respuesta de consulta No. 1_2025_09_22_010381 |
Estimada Señora Duarte,
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – responde su solicitud de consulta de fecha 22 de septiembre de 2025, en la cual consulta lo siguiente:
“ […] En el desarrollo de una auditoría en el municipio de Piedecuesta, se identifica que un contrato suscrito dentro del marco de calamidad pública, en su adicional supera el 50% , valor inicial del contrato:
VALOR INICIAL: TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS m/cte ($300.000.000,00) VALOR A ADICIONAR DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MONEDA CORRIENTE ($200.000.000)
su justificación hace referencia al "que el contrato fue suscrito en el marco de la calamidad pública declarada mediante Decreto Municipal No. 021 de 2025 y se rige por el régimen especial previsto en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, el cual faculta a las entidades territoriales a adoptar medidas contractuales excepcionales para atender, mitigar y rehabilitar los efectos de desastres o emergencias, sin que le sean aplicables los límites generales establecidos para modificaciones contractuales en el régimen ordinario de contratación estatal."
Sin embargo se identifica la inclusión de un ITEM no previsto en el contrato inicial.
Esta sustentación es suficiente para sobrepasar lo establecido en El parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos estatales sólo pueden ser adicionados hasta un máximo del 50 % de su valor inicial, expresado en salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV).[…]” (SIC).
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública, ni para definir la modalidad de selección o la tipología del negocio jurídico que pretendan adelantar las entidades estatales en su actividad contractual. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero exponiendo algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Es jurídicamente procedente adicionar el valor inicialmente pactado en un contrato estatal celebrado por un ente territorial con ocasión de una declaratoria de calamidad pública, y en caso afirmativo, existe un límite porcentual para dicha adición conforme al régimen de contratación pública colombiano?
- Respuesta:
i) Sí, es jurídicamente procedente adicionar el valor inicialmente pactado en un contrato celebrado por un ente territorial con ocasión de una declaratoria de desastre o calamidad pública. Los contratos suscritos en el marco de dichas situaciones, que se encuentran regulados por las disposiciones civiles y mercantiles conforme a lo previsto en el artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, pueden ser objeto de adiciones presupuestales en el porcentaje establecido en el manual de contratación de la entidad. En caso de que dicho manual no contemple un límite específico, la adición podrá realizarse en el porcentaje que se considere necesario para alcanzar los fines establecidos en la Ley 1523 de 2012, especialmente los relacionados con la respuesta, rehabilitación y reconstrucción en el contexto de la gestión del riesgo de desastres. |
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La Ley 1523 de 2012, “por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”, establece que para atender situaciones de desastre y calamidad pública la norma establecerá el régimen aplicable a los contratos, empréstitos y control fiscal de recursos, para garantizar el regreso a la normalidad[1].
El artículo 66 señala que los contratos celebrados en relación con las actividades de la declaratoria de desastre y calamidad pública, “(…) se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 (…)”, es decir, que se regirán por las disposiciones civiles y mercantiles durante el tiempo que dure la situación de desastre y/o calamidad pública, teniendo la facultad de incorporar las cláusulas excepcionales previstas en el Estatuto General de la Contratación Pública. Para estos contratos, el parágrafo del artículo 66 señaló que se someterán a las reglas de control fiscal establecidas en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen[2].
En este sentido, el legislador contempló que para poder solucionar los riesgos generados por las situaciones que dieron lugar a la declaratoria de calamidad o desastre, se debían incorporar mecanismos que permitieran mayor eficacia y gestión que no podría garantizarse con la aplicación de las normas que rigen la contratación estatal, para ello estableció que en los contratos se debían aplicar la normas que rigen los negocios jurídicos entre particulares.
En este orden de ideas, en el ordenamiento jurídico se contempló que para algunas actividades y situaciones especiales de las entidades públicas sus contratos no se someterían al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, caso en el cual su régimen de contratación corresponde al derecho privado. Sin embargo, el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 prescribe que las entidades del Estado cuyo régimen de contratación sea diferente al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública deberán, en desarrollo de su actividad contractual, aplicar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades:
Artículo 13. Principios generales de la actividad contractual para entidades no sometidas al estatuto general de contratación de la administración pública. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicarán en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, radicado No. 13001-23-31-000-2000-00341-01 (25.801), del 8 de abril de 2014, con ponencia del Consejero Enrique Gil Botero, expresó que los contratos que se rigen por normas del derecho privado deben respetar los principios constitucionales, pero esto no significa que se rijan por las normas del Estatuto General de la Contratación Pública. Al respecto se pronunció:
El resultado que produjo esta combinación de normas de derecho privado con principios constitucionales es lo que experimentan las entidades excluidas, porque la pureza del derecho privado no la pueden aplicar, so pena de trasgredir los principios constitucionales. No obstante, esto tampoco significa que el régimen contractual de esas entidades haya pasado a ser la Ley 80, porque de ninguna manera se dispuso algo semejante.
(…)
En este contexto, lo que no pueden negar el derecho privado ni el administrativo es que en las instituciones públicas se vive una novedad jurídica que produce dificultades e inseguridad jurídica para sus aplicadores, pues la mezcla de regímenes, que materializan en manuales de contratación, es altamente debatible, porque la suficiencia con que recojan en ellos la principialística constitucional ofrece dudas, que sólo se dirimen analizando cada caso concreto.
En este contexto, no puede predicarse que un contrato que se rige por normas del derecho privado, por el hecho de tener la obligación de observar y respetar los principios de la función administrativa y gestión fiscal, consagrados en la Constitución Política, deba aplicar las reglas del Estatuto General de la Contratación Pública.
Por consiguiente, el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados con ocasión de la declaratoria de calamidad pública, previstos en la Ley 1523 de 2012, serán las normas civiles y comerciales; las estipulaciones que se encuentren en el manual de contratación de la entidad; por los artículos 42 y 43 de la Ley 80; y por los principios constitucionales de la funciona administrativa y la gestión fiscal.
Ahora bien, en torno a la adición en los contratos con régimen exceptuado, en comparación con la adición de contratos regidos por la Ley 80 de 1993, la primera no se encuentra definida por el Estatuto General de la Contratación Pública, sino que únicamente el legislador se restringió a señalar un límite para respecto a los regidos por régimen de contratación pública, el cual fue establecido en el artículo 40 de la Ley 80 de 1993, donde se reguló la manera como las entidades del Estado pueden realizar adiciones a sus contratos. Prescribe que no podrán realizarse adiciones por más del 50% del valor inicial del contrato:
Artículo 40. Del contenido del contrato estatal. Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza.
Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.
(…)
Parágrafo. En los contratos que celebren las entidades estatales se podrá pactar el pago anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podrá exceder del cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato.
Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales.
En este orden de ideas, las entidades sometidas al Estatuto General de la contratación pública tienen un límite para adicionar sus contratos, que no podrá superar el 50% del valor inicial del contrato.
Cosa distinta sucede con los contratos de la Ley 1523 de 2012, pues aplican las normas civiles y comerciales, el manual de contratación de la entidad y los principios constitucionales de la funciona administrativa y la gestión fiscal. En este orden de ideas, como las normas civiles y comerciales no limitan la posibilidad de adicionar los contratos en un porcentaje, las entidades que tienen régimen especial y/o procedimientos contractuales con régimen especial deben observar las reglas establecidas en sus manuales de contratación, y si estos no incorporan ningún porcentaje, podrán realizar las adiciones en el porcentaje que consideren necesario.
En consecuencia, como la Ley 1523 de 2012 no estableció un límite para la adición, ni remitió a la aplicación del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, aplican las reglas previstas en el manual de contratación de la entidad, y si no establece ningún límite la entidad puede adicionar el contrato en el porcentaje que considere necesario según el caso concreto, en aras de garantizar la finalidad de la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres en el territorio colombiano.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el régimen contractual bajo las disposiciones legales de la Ley 1523 de 20212 en los conceptos C-1189 de 2025, C-1045 de 2025, C-993 de 2025, C-062 de 2025, C-963 de 2024, C-691 DE 2024, C-660 DE 2024, C-419 de 2024, C-111 de 2024, C-033 DE 2024, entre otros. Estos y otros conceptos los podrá consultar en el siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/
Te informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Elaboró: | Richard Andrés Montenegro Siefken Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Ley 1523 de 2012. “Artículo 65. Régimen normativo. Declaradas situaciones de desastre o calamidad pública, conforme a lo dispuesto en el Capítulo VI de esta ley, en la misma norma se determinará el régimen especial aplicable de acuerdo con los antecedentes, la naturaleza, la magnitud y los efectos del desastre o calamidad pública. Las normas versarán entre otras materias sobre contratación del Estado, empréstitos, control fiscal de recursos; ocupación, adquisición, expropiación, demolición de inmuebles e imposición de servidumbres; reubicación de asentamientos, solución de conflictos, moratoria o refinanciación de deudas, suspensión de juicios ejecutivos, créditos para afectados, incentivos para la rehabilitación, reconstrucción y el desarrollo sostenible; administración y destinación de donaciones y otras medidas tendientes a garantizar el regreso a la normalidad”. ↑
Ley 1523 de 2012. “Artículo 66. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.
“Parágrafo. Los contratos celebrados por las entidades territoriales en virtud del artículo anterior se someterán al control fiscal dispuesto para los celebrados en el marco de la declaratoria de urgencia manifiesta contemplada en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen”. ↑