CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, REQUISITO HABILITANTE DE EXPERIENCIA, SUBSANABILIDAD

Texto del concepto

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Costos y gastos administrativos – Estampillas

De esta manera, es posible y lógico que para efectos de la ejecución del convenio interadministrativo las entidades públicas incurran en costos y gastos administrativos lo que se puede reflejar en los respectivos aportes de naturaleza técnica, administrativa, financiera o económica, sin que ello signifique el pago de un precio o una remuneración por servicio prestado o bien adquirido. Estos costos o gastos de administración pueden incluirse válidamente siempre que se justifique técnica y financieramente que son necesarios y razonables para el desarrollo del objeto convenido y que se trate de aspectos operativos, logísticos o de administración que permitan cumplir los compromisos adquiridos en el marco del convenio y que, por tanto, no representan una utilidad o una contraprestación en favor de una de las partes.

En este sentido, se precisa que la posibilidad de que un convenio interadministrativo incluya compromisos con contenido económico no puede ir en contravía de su naturaleza y finalidad, ni mucho menos desconocer los elementos esenciales de este tipo negocial que se desprenden del artículo 95 de la Ley 489 de 1998. Por ende, la determinación de estos costos o gastos administrativos no pueden ocultar una remuneración verdadera o una utilidad en favor de alguna de las entidades que concurre a su suscripción, así como tampoco pueden emplearse para aspectos distintos del cumplimiento de los compromisos asumidos, pues no se trataría de un convenio sino que su connotación transmutaría a un contrato interadministrativo

[…]

Ahora bien, en lo que respecta al descuento por concepto de estampillas en los contratos y convenios interadministrativos debe precisarse que su inclusión dependerá de las condiciones establecidas por la Ley para estos tributos. En efecto, la incorporación en nuestro ordenamiento jurídico de las denominadas “estampillas” tan sólo puede darse por disposición legal o por disposición expresa de ordenanzas departamentales o acuerdos distritales o municipales, en las que se debe indicar a detalle las condiciones de su emisión o pago o adherencia, y si dicha estampilla, se concibe como una tasa parafiscal, o como impuesto con destinación específica.

REQUISITO HABILITANTE DE EXPERIENCIA – Concepto

[…] el “Manual para determinar y verificar requisitos habilitantes en los procesos de contratación”, indica que la experiencia tiene un carácter personal, lo cual significa que la experiencia se obtiene en razón a la participación, con anterioridad, en actividades que le permitieron conocer cómo ejecutar determinado objeto contractual, que la entidad ahora pretende desarrollar.

REQUISITO HABILITANTE DE EXPERIENCIA – Forma de acreditación

En efecto, este requisito se acreditará a través del registro único de proponentes en los procesos de selección que así lo exija la norma. No obstante, lo anterior, cuando por las características del objeto a contratar y con la finalidad de acreditar una debida idoneidad y experiencia del proponente, se requieran verificar requisitos o información adicional a los contenidos en el RUP, las entidades deben hacer la verificación de forma directa. Lo mismo ocurre en los procesos de selección en los cuales no es exigible el RUP. En ambos escenarios, la Entidad Estatal, en el marco de la autonomía y la potestad de dirección que le asiste en los procesos de contratación que adelanta debe establecer en los Documentos del Proceso –particularmente en el pliego de condiciones o la invitación– los documentos o instrumentos que exigirá a los proponentes para acreditar dicha experiencia, contando con cierta discrecionalidad para establecer cuáles documentos resultan ser adecuados y proporcionales para verificar el requisito de experiencia establecido.

Las entidades por ejemplo suelen requerir documentos como actas de liquidación, actas de entrega, actas de terminación, o de recibo definitivo, certificaciones expedidas con posterioridad a la fecha de terminación del contrato, entre otros documentos. Estos documentos permiten que la entidad pueda comprobar la experiencia del proponente, como, por ejemplo, el objeto del contrato, las actividades desarrolladas, el valor del contrato o el valor debidamente ejecutado, esto es, cualquier información que le de certeza y seguridad a la entidad estatal en la verificación del requisito de experiencia.

SUBSANABILIDAD – Aplicación – Regla general – Excepciones

La regla de la subsanabilidad de las ofertas en los procedimientos de selección indica que, por regla general, la falta de entrega y los defectos en la acreditación de los requisitos habilitantes son aspectos subsanables. La excepción a esta regla se encuentra en la prohibición de permitir que se subsanen aspectos que otorgan puntaje, de valer la acreditación de circunstancias ocurridas con posterioridad al cierre del proceso y de permitir la entrega de la garantía de seriedad de la oferta que no fue aportada con la propuesta.

Bogotá D.C., [Día] de [Mes.NombreCapitalizado] de [Año]

Señor

Luis Alexis Correa Salazar

luiscorreasalazar@hotmail.com

Piedecuesta, Santander

Estimado señor Correa:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha del 24 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Solicito amablemente me den su opinión y/o concepto jurídico sobre la viabilidad u obligación de que los fondos mixtos sean objeto de imposición de estampillas para los municipios que realicen convenios con estos fondos, ya sean recursos de regalías, propios, o de cualquier fuente de financiamiento. respetuosamente pido su opinión sobre la experiencia que no se pueda verificar por la entidad, ya sea por muy antigua o porque no aparece en las plataformas virtuales o porque simplemente no existe archivo histórico de estas experiencias, si esta experiencia es válida o no; en caso de que sea válida la experiencia, como se verifica la existencia de esta experiencia? respetuosamente solicito su opinión o concepto sobre las experiencias que se encuentran clasificadas en el RUP en el segmento 72, pero que al probarse que son contratos de consultoría o suministro, el oferente debe subsanar esta clasificación en su formato de experiencia?.”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición, se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico (i) ¿Están los Fondos Mixtos sujetos a la imposición de estampillas territoriales cuando los municipios suscriben convenios con estos, sin importar sí los recursos provienen de regalías, fuentes propias u otras?.

(ii) ¿Puede considerarse válida la experiencia contractual que no puede verificarse por falta de soportes o registros (por antigüedad o ausencia de archivo), y en tal caso, qué medios son jurídicamente idóneos para acreditar su existencia?

(iii) Si una experiencia registrada en el RUP bajo un segmento corresponde a uno diferente, ¿puede el oferente subsanar la clasificación o debe la entidad rechazar la experiencia por inconsistencia?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

(i) Frente al primer problema jurídico planteado, se debe indicar que, en lo que respecta al descuento por concepto de estampillas en los contratos y convenios,

su inclusión dependerá de las condiciones establecidas por la Ley para estos tributos. En efecto,^[3][4]

Al respecto, es importante indicar que tanto la naturaleza de cada estampilla, como las condiciones que se deben tener en cuenta para su recaudo, así como su causación y objetivos pueden diferir en función de las decisiones que en su configuración adoptó el Legislador y, de manera complementaria, de aquellas que aprueben los órganos colegiados de las autoridades territoriales en ejercicio de sus competencias en la estructuración de cuerpos normativos que contienen política fiscal. De esta manera, la procedencia y aplicación de determinada estampilla estará sujeta al hecho generador establecido en la Ley, ordenanza o acuerdo, de tal suerte que si estos incluyen a los contratos y convenios interadministrativos, esto deberá tenerse en cuenta para efectos de la suscripción de estos negocios jurídicos.

En suma, será cada entidad la obligada a analizar en cada contrato o convenio interadministrativo, si por su sola celebración se constituye el hecho generador de determinada estampilla, pues de lo contrario no habrá lugar a su aplicación. Para tales efectos, es necesario realizar durante la etapa de planeación el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación, y con fundamento en dicho estudio deberá tenerse en cuenta los impuestos, tasas o contribuciones correspondientes.

(ii) Respecto al segundo planteamiento, debe indicarse que el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –por expresa disposición legal– no otorgan puntaje, salvo que excepcionalmente se permita lo contrario. Esto comoquiera que dichos requisitos no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato^[5].

En ese marco, los oferentes que cumplan estos requisitos habilitantes son considerados idóneos para ejecutar el objeto contractual, de manera que sus ofertas pueden ser consideradas en la evaluación dirigida a determinar cuál es la más favorable para la entidad y los fines de la contratación. En este sentido, los requisitos habilitantes son aquellos que deben cumplir en igualdad de condiciones los proponentes y cumplido el mínimo establecido en el pliego de condiciones o documento equivalente hacen que los proponentes se habiliten en el procedimiento de selección y sean susceptibles de ser seleccionados como futuros contratistas.

Justamente, la experiencia, constituye uno de los requisitos habilitantes y se deriva de los contratos que el proponente ha celebrado y ejecutado con distintos contratantes, sin que la naturaleza pública o privada de estos sea determinante. Su verificación se realiza a través del Registro Único de Proponentes – RUP, cuando este sea exigible conforme a la ley. El artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 dispone que los requisitos habilitantes antes mencionados, entre ellos la experiencia, se acreditan mediante el RUP, el cual:

“[...]será plena prueba de las circunstancias que en ella se hagan constar y que hayan sido verificadas por las Cámaras de Comercio. En tal sentido, la verificación de las condiciones establecidas en el numeral 1 del artículo 5 de la presente ley, se demostrará exclusivamente con el respectivo certificado del RUP en donde deberán constar dichas condiciones. En consecuencia, las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro. No obstante, lo anterior, sólo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa”. [Énfasis fuera de texto]

De acuerdo con la norma en cita, el Registro Único de Proponentes constituye plena prueba de las condiciones que en él consten y que hayan sido verificadas por las Cámaras de Comercio. En consecuencia, la acreditación de los requisitos habilitantes previstos en el numeral 1 del artículo 5 de la ley —entre ellos, la experiencia, la capacidad jurídica, financiera y de organización— debe efectuarse exclusivamente mediante el certificado del RUP, en el cual deben figurar dichas condiciones.

Por lo mismo, las entidades estatales no pueden exigir ni los proponentes aportar documentos adicionales destinados a soportar la información que ya fue verificada e inscrita en el Registro. No obstante, la norma admite una excepción: cuando las particularidades del objeto contractual hagan necesaria la comprobación de requisitos adicionales a los contenidos en el RUP, la entidad contratante podrá realizar dicha verificación directamente, con el fin de garantizar la selección objetiva y la adecuada ejecución del contrato.

En ese sentido, el Registro Único de Proponentes – RUP es el instrumento en el cual reposa la información relativa a las personas naturales y jurídicas interesadas en participar en los procedimientos de contratación que adelantan las entidades estatales. Su finalidad es consolidar en un único documento los aspectos relacionados con la experiencia, capacidad jurídica, técnica, financiera y organizacional de los posibles oferentes, con el propósito de facilitar la verificación de sus condiciones de idoneidad.

En línea con lo anterior, el Consejo de Estado ha precisado la naturaleza y finalidad del RUP en los siguientes términos:

“El Registro de Proponentes es un registro de creación legal en el cual se inscriben las personas naturales o jurídicas que aspiran a celebrar con entidades estatales contratos de obra, consultoría, suministro y compraventa de bienes muebles. Tiene como finalidad suministrar la información necesaria de un contratista inscrito, en lo relacionado con su experiencia, capacidad jurídica, capacidad técnica, capacidad de organización y capacidad financiera. En los términos del artículo 22 de la Ley 80 de 1993, todas las personas naturales o jurídicas que aspiren a celebrar dichos contratos con las entidades estatales deberán inscribirse en el Registro de Proponentes de la Cámara de Comercio de su jurisdicción y deberán estar clasificadas y calificadas según lo dispuesto en esta norma”^[6]. [Énfasis fuera de texto]

Al marco normativo expuesto se le suma lo contemplado en el artículo 5.1 de la Ley 1150 de 2007, al fijar los criterios que deben tener en cuenta las entidades estatales para garantizar la selección objetiva. La disposición dispone que las Cámaras de Comercio verificarán la información suministrada por las personas naturales o jurídicas para la inscripción en el Registro. Esta información debe tenerse en cuenta por las entidades en los procedimientos de contratación en los que es exigible el RUP^[7]. De esta forma, la capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes deberán ser verificadas exclusivamente a través del RUP, pues de acuerdo con lo expuesto, este documento es plena prueba de la información financiera, de experiencia y de capacidad acreditada por la persona natural o jurídica^[8].

No obstante, el Registro Único de Proponentes – RUP no resulta exigible en todos los procesos de selección. El inciso segundo del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 establece expresamente los casos en los cuales no se requiere dicho registro, entre ellos: los procesos de contratación directa, los contratos para la prestación de servicios de salud, los contratos de mínima cuantía, la enajenación de bienes del Estado, los contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria ofrecidos en bolsas de productos legalmente constituidas, así como los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta, y los contratos de concesión de cualquier índole.

La norma dispone que, en estos eventos, las entidades contratantes tienen del deber de verificar directamente el cumplimiento de los requisitos habilitantes o la Clasificación de Bienes y Servicios^[9]. Asimismo, el numeral 6.1. del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 establece que, cuando sea necesario constatar requisitos o información que no repose en el RUP, la entidad podrá solicitar información adicional exclusivamente con el propósito de complementar la contenida en dicho registro y verificar condiciones adicionales de experiencia del proponente. En consecuencia, solo cuando las particularidades del objeto contractual lo exijan, la entidad podrá efectuar la verificación directa de tales requisitos y requerir documentos distintos al RUP, conforme a lo previsto en el artículo 6, numeral 6.1 de la Ley 1150 de 2007^[10].

Así las cosas, cuando se trata de procesos de selección exceptuados de la obligación de inscripción en el RUP, las entidades estatales no pueden exigir dicho registro y, en consecuencia, deben verificar directamente las condiciones de experiencia, capacidad financiera y organizacional de los proponentes. Para ello, pueden acudir a otros medios de prueba idóneos, siempre que sean adecuados, proporcionales y garanticen los principios de selección objetiva y libre concurrencia. Esta interpretación ha sido ratificada por el Consejo de Estado, al precisar que en los eventos exceptuados del RUP las entidades conservan el deber de verificar los requisitos habilitantes del proponente por medios distintos al mencionado registro^[11].

Ahora bien, el inciso primero del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007^[12], que regula los sujetos obligados a inscribirse en el Registro Único de Proponentes –RUP–, dispone que deben hacerlo las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con domicilio o sucursal en el país. Estas personas están obligadas a registrarse en el RUP cuando concurran las siguientes condiciones: (i) pretendan celebrar contratos con entidades estatales y (ii) el procedimiento de selección no se encuentre dentro de los casos exceptuados de dicha obligación, conforme a lo previsto en el inciso segundo del mismo artículo^[13].

En síntesis, se tiene que la obligación de inscribirse en el RUP es extensible a toda persona natural o jurídica, interesada en participar en un proceso de contratación estatal, cuando este no esté exceptuado de esta obligación, conforme con lo previsto en el inciso 2 del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007.

En el mismo sentido, las disposiciones reglamentarias contenidas en el Decreto 1082 de 2015 precisan los aspectos operativos relacionados con el RUP, al establecer quiénes deben inscribirse, el momento y condiciones para su renovación, la información susceptible de actualización, así como la posibilidad de solicitar la cancelación de la inscripción en cualquier momento ante la Cámara de Comercio competente^[14].

Conforme a lo anterior, el Registro Único de Proponentes –RUP– constituye plena prueba de las circunstancias que en él consten y que hayan sido verificadas por las Cámaras de Comercio. En consecuencia, cuando su exigencia resulte aplicable, es a través de este documento que las entidades estatales deben verificar las condiciones previstas en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.

En contraste, cuando por las características del objeto a contratar y con la finalidad de acreditar los aspectos necesarios para la escogencia del proponente, se requieran verificar requisitos o información adicional a los contenidos en el RUP, las entidades deben hacer la verificación de forma directa. Esto también sucede en los procedimientos de selección en los cuales no exigible el RUP, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 que indica

En ambos supuestos, la entidad estatal, en ejercicio de su autonomía y potestad de dirección en materia contractual, deberá precisar en los Documentos del Proceso —particularmente en el pliego de condiciones o la invitación— los documentos o medios de prueba que exigirá a los proponentes para acreditar las circunstancias necesarias.

De otro lado, el numeral 1.2 del artículo 2.2.1.1.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015 establece los documentos necesarios para acreditar la experiencia en el Registro Único de Proponentes –RUP–, en los siguientes términos:

“Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios, y deben corresponder a contratos ejecutados, o copias de los contratos cuando el interesado no pueda obtener tal certificado. El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel”.

Esta disposición delimita los medios idóneos para acreditar la experiencia ante las Cámaras de Comercio, permitiendo tanto los certificados expedidos por el contratante como, en su defecto, las copias de los contratos ejecutados, siempre que se identifique claramente el objeto del servicio conforme al Clasificador de Bienes y Servicios.

Finalmente, en caso de que el contratante privado no haya expedido el certificado que acredite la experiencia o la ejecución de los servicios prestados, se sugiere a la persona interesada acudir al derecho de petición, previsto en el artículo 23 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 1755 de 2015, como un mecanismo adecuado para solicitar la expedición de dicho documento. Mediante esta solicitud, el interesado puede requerir que se certifiquen aspectos esenciales de la relación contractual, tales como el objeto, el periodo de ejecución y el cumplimiento de las obligaciones, de manera que cuente con un medio probatorio formal e idóneo que respalde la experiencia adquirida frente a futuros procesos de contratación estatal.

(iii) Frete al último interrogante, es preciso indicar que las normas de contratación estatal establecen que las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras que deseen celebrar contratos estatales deberán estar inscritos en el Registro Único de Proponente – RUP^[15]. De acuerdo con esto, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, al determinar la información contenida en el RUP, dispone que en el registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente, así como su clasificación^[16].

La clasificación tiene que ver con los bienes y servicios con los que se relaciona la experiencia del proponente. Este asunto es relevante para el registro, en la medida en que, existiendo una gran variedad de bienes y servicios, así como un gran número de proponentes con experiencia para suministrarlos, el legislador estimó necesario que el RUP incorporara una clasificación a efectos de racionalizar la información. De esta manera, el Decreto 1082 de 2015, al reglamentar la contratación pública, el RUP y la clasificación de la experiencia, implementó el Clasificador de Bienes y Servicios de las Naciones Unidas –UNSPSC–, lo cual se refleja en diferentes partes de su articulado.

El artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015 define el Clasificador de Bienes y Servicios como el “Sistema de codificación de las Naciones Unidas para estandarizar productos y servicios, conocido por las siglas UNSPSC”. A su vez, la “Guía para la codificación de bienes y servicios de acuerdo con el código estándar de productos y servicios de Naciones Unidas, V.14.080”, establece que “The United Nations Standard Products and Services Code® - UNSPSC - Código Estándar de Productos y Servicios de Naciones Unidas, es una metodología uniforme de codificación utilizada para clasificar productos y servicios fundamentada en un arreglo jerárquico y en una estructura lógica”. La principal utilidad de este sistema de clasificación es codificar productos y servicios de forma clara ya que “se basa en estándares acordados por la industria los cuales facilitan el comercio entre empresas y gobierno”^[17].

Por otro lado, el artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015, referente al deber de elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, establece que en la expedición de dicho documento las entidades deben “señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios”^[18].  

Por su parte, el artículo 2.2.1.1.1.5.2 del Decreto 1082 de 2015, al desarrollar la información requerida para la inscripción, actualización y renovación del RUP, establece que los proponentes deben establecer los bienes y servicios que ofrecerán identificados Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel. Así mismo el numeral 2.5 de este artículo establece que en los certificados de experiencia presentados para inscripción o actualización del RUP, los proponentes deben indicar en “cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel”^[19].

En concordancia con lo anterior, el artículo 2.2.1.1.1.5.3. del Decreto 1082 de 2015, en su numeral 1, establece que las Cámaras de Comercio deberán certificar la experiencia inscrita en el RUP verificando los “contratos celebrados por el interesado para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv”^[20]. Esto es coherente con lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.5.6, que indica que uno de los componentes de información del RUP son “los bienes, obras y servicios para los cuales está inscrito el proponente de acuerdo con el Clasificador de Bienes y Servicios”^[21].

El artículo 2.2.1.1.2.1.3. del Decreto 1082 de 2015, el cual regula de manera general el contenido de los pliegos de condiciones, establece como deber de las entidades estales el de realizar en dichos documentos una “descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo”^[22]. 

Conforme a lo anterior, la planeación de las adquisiciones de las entidades estatales, la inscripción en el RUP, la valoración de la experiencia de los proponentes y el desarrollo de los procesos de contratación son ámbitos de la contratación estatal en los que se incorpora el uso del Clasificador de Bienes y Servicios para la contratación estatal. Es una medida que incrementa la eficiencia y la efectividad en procedimientos de selección y reduce los costos de crear y mantener un sistema de codificación individual, al estandarizar una codificación de amplia difusión y de generalizada aceptación, que permite a proveedores y compradores “hablar el mismo lenguaje” al integrar en un solo número el flujo total del proceso de adquisición^[23]. 

Al respecto, la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente puso a disposición de los interesados del sistema de compra pública el “Manual para determinar y verificar requisitos habilitantes en los procesos de contratación”^[24], y en este de forma particular, se establecen una serie de características que deben ser observadas por parte de las entidades al establecer en sus invitaciones o pliego de condiciones los requerimientos o condiciones necesarias para poder llevar a cabo su verificación, como se detalla a continuación:

Dentro de los principales requisitos habilitantes que se utilizan en los Procesos de Contratación se destaca la experiencia, la cual debe ser entendida como el conocimiento del proponente derivado de su participación previa en actividades iguales o similares a las previstas en el objeto del contrato con contratantes públicos, privados, nacionales o extranjeros. La experiencia puede ser adquirida directamente de manera singularizada o en asocio con otras personas, como es el caso de los proponentes plurales, cuya experiencia no deja de ser personal, sino que, por tratarse de esquemas asociativos, se evalúa de forma proporcional a la participación de los miembros en los respectivos consorcios y/o uniones temporales^[25].

De lo anterior se precisa que las entidades al momento de establecer las condiciones para la verificación de experiencia, debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato respecto al valor, complejidad y riesgo, pues no sería del caso establecer condiciones de verificación que no apuntaran a un objeto igual o similar al del proceso de contratación, o se establecieran condiciones de valor que no fueran proporcionales al presupuesto establecido para el futuro contrato. En tal sentido, es preciso tener en cuenta que la Circular Externa Única proferida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, donde se incorporaron directrices relacionadas con el RUP y particularmente sobre el “uso del Clasificador de Bienes y Servicios en el Registro Único de Proponentes”, donde se precisó lo siguiente:

• No existe un límite en el número de bienes, obras o servicios que los proponentes pueden inscribir en el RUP. Las Cámaras de Comercio no pueden limitar la inscripción de los proponentes por no contar con experiencia certificada en el respectivo bien, obra o servicio.
• La clasificación del proponente en determinado código no puede constituirse como un requisito habilitante, sino que debe entenderse como un mecanismo para establecer un lenguaje común entre los partícipes del Sistema de Compra Pública. En consecuencia, las Entidades Estatales no pueden excluir a un proponente que ha acreditado los requisitos habilitantes exigidos en un Proceso de Contratación por no estar inscrito en el RUP con el código de los bienes, obras o servicios del objeto de tal Proceso de Contratación.
• La experiencia es un requisito habilitante. Los proponentes deben inscribir en el RUP su experiencia usando los códigos del Clasificador de Bienes y Servicios. Por su parte las Entidades Estatales al establecer el requisito habilitante de experiencia pueden incluir los códigos específicos del objeto a contratar o el de los bienes, obras o servicios afines al Proceso de Contratación respecto de los cuales los proponentes deben acreditar su experiencia.

De acuerdo con la postura adoptada en la Circular, la “clasificación del proponente”, que corresponde a los listados señalados en los numerales 1.1. y 2.1. del artículo 2.2.1.1.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015, no condiciona la capacidad ―jurídica, ni tampoco otra― de los proponentes, por lo que, si un proponente cumple los demás requisitos exigidos en el pliego de condiciones, su oferta no puede ser rechazada o desestimada bajo el argumento de que no cuenta con la inscripción del código de los bienes, obras o servicios del objeto del proceso de contratación.

Lo anterior se desarrolla sin perjuicio de la forma como se exija la experiencia en los pliegos de condiciones, pues este es un requisito habilitante diferente de la capacidad jurídica; y, para efectos de evaluar la experiencia en los pliegos de condiciones, sí se podrá acudir al Clasificador de Bienes y Servicios de las Naciones Unidas para exigir, por ejemplo, que solo se tendrá por válida la experiencia inscrita por el proponente en el RUP, que sea de contratos ejecutados que coincidan con algún código del Clasificador del Bienes y Servicios, en particular, en el tercer nivel del clasificador expresada en SMMLV. En esta misma orientación, la Circular Externa Única a que se hizo referencia previamente, en relación con el uso del Clasificador de Bienes y Servicios para efectos de acreditar la experiencia en los procedimientos de selección, expresó que los proponentes deben inscribir en el RUP su experiencia usando los códigos del Clasificador de Bienes y Servicios. Por su parte, las Entidades Estatales al establecer el requisito habilitante de experiencia deben incluir los códigos específicos del objeto a contratar o el de bienes, obras o servicios afines o que se relacionen con el Proceso de Contratación respecto de los cuales los proponentes deben acreditar su experiencia.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. Así, cada partícipe del Sistema de Compra Pública definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la regla de subsanabilidad en los procesos de selección, se pronunció esta Subdirección en los conceptos 4201913000007643 del 26 de diciembre de 2019, C-343 del 17 de junio de 2020, C-518 del 9 de septiembre de 2020, C-614 del 5 de octubre de 2022, C-882 del 21 de diciembre de 2022 y C-172 del 6 de junio de 2023.

Sobre la noción y características de los convenios y contratos interadministrativos en los conceptos 4201913000004536 del 27 de julio del 2019, C-023 del 13 de febrero del 2020, C-220 del 13 de abril del 2020, C-681 del 19 de noviembre del 2020, C-552 del 5 de octubre del 2021, C-387 del 15 de junio de 2022, C-562 del 7 de septiembre del 2022, C-114 del 4 de mayo de 2023 y C-771 del 29 de diciembre de 2022.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Corte Constitucional, Sentencia C-768 de 23 de septiembre de 2010. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez indicó: “Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”. ↑

2. Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 22 de mayo de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la sentencia se indicó que la estampilla ‘Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ se trataba de un impuesto con destinación específica “pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano” (…)” ↑

3. Corte Constitucional, Sentencia C-768 de 23 de septiembre de 2010. M.P.: Juan Carlos Henao Pérez indicó: “Para explicar esta afirmación conviene señalar que las estampillas han sido definidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) como tributos dentro de la especie de “tasas parafiscales”, en la medida en que participan de la naturaleza de las contribuciones parafiscales, pues constituyen un gravamen cuyo pago obligatorio deben realizar los usuarios de algunas operaciones o actividades que se realizan frente a organismos de carácter público; son de carácter excepcional en cuanto al sujeto pasivo del tributo; los recursos se revierten en beneficio de un sector específico; y están destinados a sufragar gastos en que incurran las entidades que desarrollan o prestan un servicio público, como función propia del Estado. // La “tasa” si bien puede corresponder a la prestación directa de un servicio público, del cual es usuario el contribuyente que se beneficia efectivamente, también puede corresponder al beneficio potencial por la utilización de servicios de aprovechamiento común, como la educación, la salud, el deporte, la cultura, es decir, que el gravamen se revierte en beneficio social. Las primeras se definen como tasas administrativas en cuanto equivalen a la remuneración pagada por los servicios administrativos y, las segundas, como tasas parafiscales que son las percibidas en beneficio de organismos públicos o privados, pero no por la prestación de un servicio propiamente dicho, sino por contener un carácter social”. ↑

4. Corte Constitucional, Sentencia C-221 de 22 de mayo de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la sentencia se indicó que la estampilla ‘Pro-Universidad Nacional de Colombia y demás universidades estatales de Colombia’ se trataba de un impuesto con destinación específica “pues se trata de una “imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un bien o un servicio por parte del Estado al ciudadano” (…)” ↑

5. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición, Bogotá: Legis, 2016. p. 355. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 6 de junio de 2013. Exp. 25151. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. ↑

7. Ley 1150 de 2007: «Artículo 5. De la selección objetiva.

   […]

   “1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6o de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación.

   […]”. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 12 de febrero de 2014. Exp. 31.753. C.P. Mauricio Fajardo Gómez: “El certificado del Registro Único de Proponentes se erigió como “plena prueba” de las circunstancias sometidas al mismo, además de que se estableció que en el procedimiento de contratación no se pueden solicitar de nuevo los mismos documentos verificados por las Cámaras de Comercio según se observa de la disposición contenida en el artículo 5º de la Ley 1150”. ↑

9. Ley 1150 de 2007: “Artículo 6. De la verificación de las condiciones de los proponentes.

   [...]

   “No se requerirá de este registro, ni de calificación ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos cuyo valor no supere el diez por ciento (10%) de la menor cuantía de la respectiva entidad; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

   [...]”. ↑

10. Ley 1150 de 2007: “6.1. [...] No obstante lo anterior, sólo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro, la entidad podrá hacer tal verificación en forma directa”. ↑

11. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta del 20 de mayo de 2010. Exp.1992. C. P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑

12. Ley 1150 de 2007: “Artículo 6. De la verificación de las condiciones de los proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.

    [...]”. ↑

13. “¨[...]No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes [...]”. ↑

14. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.5.1. Inscripción, renovación, actualización y cancelación del RUP. Las personas naturales y jurídicas, nacionales o extranjeras, con domicilio en Colombia, interesadas en participar en Procesos de Contratación convocados por las Entidades Estatales, deben estar inscritas en el RUP, salvo las excepciones previstas de forma taxativa en la ley.

    “La persona inscrita en el RUP debe presentar la información para renovar su registro a más tardar el quinto día hábil del mes de abril de cada año. De lo contrario cesan los efectos del RUP. La persona inscrita en el RUP puede actualizar la información registrada relativa a su experiencia y capacidad jurídica en cualquier momento.

    “Los inscritos en el RUP pueden en cualquier momento solicitar a la cámara de comercio cancelar su inscripción”. ↑

15. Ley 1150 de 2007: “Artículo 6. De la verificación de las condiciones de los proponentes. Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Unico de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.  

      No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.

    En dicho registro constará la información relacionada con la experiencia, capacidad jurídica, financiera y de organización del proponente y su clasificación […]”. (Subrayas fuera del texto). ↑

16. Debe precisarse que, a pesar de que el RUP es la regla general, de conformidad con el segundo inciso del artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, este no es exigible en todos los procesos de contratación. Al respecto ha manifestado esta Subdirección: “No obstante lo anterior, el RUP no es exigible en algunos procedimientos de selección, como en la contratación directa, la mínima cuantía, la prestación de servicios de salud, enajenación de bienes del Estado, la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria ofrecidos en bolsas de productos, los contratos de concesión y los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, que tengan por objeto el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, razón por la cual las entidades estatales deben verificar directamente el cumplimiento de los requisitos habilitantes”. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-052 del 18 de marzo de 2020. Radicado de entrada No. 4202012000000208. Radicado de salida No. 2202013000002051.

    ↑

17. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para la codificación de bienes y servicios de acuerdo con el código estándar de productos y servicios de Naciones Unidas, V.14.080. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-codificacion-de-bienes-y-servicios.https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_codificacion_bienes.pdf ↑

18. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.4.1. Plan Anual de Adquisiciones. Las Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones”. ↑

19. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.5.2. Información para inscripción, renovación o actualización. El interesado debe presentar a cualquier cámara de comercio del país una solicitud de registro, acompañada de la siguiente información. La cámara de comercio del domicilio del solicitante es la responsable de la inscripción, renovación o actualización correspondiente: 

       1. Si es una persona natural: 

       1.1. Bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel. 

       1.2. Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios y deben corresponder a contratos ejecutados o copias de los contratos cuando el interesado no puede obtener tal certificado. El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel. 

    […]

    2.5. Certificados de la experiencia en la provisión de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, los cuales deben ser expedidos por terceros que hayan recibido tales bienes, obras o servicios y deben corresponder a contratos ejecutados o copias de los contratos cuando el interesado no puede obtener tal certificado. El interesado debe indicar en cada certificado o en cada copia de los contratos, los bienes, obras y servicios a los cuales corresponde la experiencia que pretende acreditar, identificándolos con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel. Si la constitución del interesado es menor a tres (3) años, puede acreditar la experiencia de sus accionistas, socios o constituyente […]”. ↑

20. Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.1.1.5.3. Requisitos habilitantes contenidos en el RUP. Las cámaras de comercio, con base en la información a la que hace referencia el artículo anterior, deben verificar y certificar los siguientes requisitos habilitantes: 

       1. Experiencia – Los contratos celebrados por el interesado para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv. 

       Los contratos celebrados por consorcios, uniones temporales y sociedades en las cuales el interesado tenga o haya tenido participación, para cada uno de los bienes, obras y servicios que ofrecerá a las Entidades Estatales, identificados con el Clasificador de Bienes y Servicios en el tercer nivel y su valor expresado en smmlv […]”. ↑

21. Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.1.1.5.6. Certificado del RUP. El certificado del RUP debe contener: (a) los bienes, obras y servicios para los cuales está inscrito el proponente de acuerdo con el Clasificador de Bienes y Servicios; (b) los requisitos e indicadores a los que se refiere el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del presente decreto; (c) la información relativa a contratos, multas, sanciones e inhabilidades; y (d) la información histórica de experiencia que el proponente ha inscrito en el RUP. Las cámaras de comercio expedirán el certificado del RUP por solicitud de cualquier interesado. Las Entidades Estatales podrán acceder en línea y de forma gratuita a la información inscrita en el RUP».

    ↑

22. Decreto 1082 de 2015: «Artículo 2.2.1.1.2.1.3. Pliegos de condiciones. Los pliegos de condiciones deben contener por lo menos la siguiente información:

    »1. La descripción técnica, detallada y completa del bien o servicio objeto del contrato, identificado con el cuarto nivel del Clasificador de Bienes y Servicios, de ser posible o de lo contrario con el tercer nivel del mismo […]». ↑

23. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Guía para la codificación de bienes y servicios de acuerdo con el código estándar de productos y servicios de Naciones Unidas, V.14.080. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_codificacion_bienes.pdf ↑

24. Agencia Nacional de Contratación Pública. Manual para determinar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación. Disponible en línea: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce-eicp-ma-04._manual_requisitos_habilitantes_v3_29-09-2023.pdf ↑

25. Ibídem., p. 14. ↑