CONTRATACIÓN ESTATAL, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CONTRATO DE INTERVENTORÍA

Texto del concepto

CONTRATACIÓN ESTATAL – Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – EGCAP – Contrato de consultoría – Interventoría – Ley 80 de 1993 – Artículo 32 numeral 2¶

El numeral 2 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos de consultoría aquellos que celebren las entidades estatales para la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como para asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión. La misma disposición dispone expresamente que los contratos cuyo objeto sea la interventoría tienen la naturaleza jurídica de contratos de consultoría.¶

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Ley 80 de 1993 – Artículo 32 numeral 3 – Diferenciación frente a la interventoría¶

Los contratos de prestación de servicios tienen por objeto desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad estatal y pueden celebrarse cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. La naturaleza jurídica del contrato debe determinarse a partir de su objeto y de las obligaciones efectivamente pactadas, de manera que la simple denominación contractual no resulta suficiente para calificar un negocio jurídico como contrato de prestación de servicios cuando las actividades contratadas corresponden materialmente a labores de interventoría.¶

CONTRATO DE INTERVENTORIA – Factor prestacional ¶

Respecto del factor prestacional incorporado en el presupuesto del contrato de interventoría, debe señalarse que su inclusión no permite concluir, por sí sola, que el contratista esté obligado a vincular laboralmente a la totalidad del personal requerido para ejecutar el objeto contractual. Para establecer el alcance de dicho componente económico, será necesario examinar los estudios previos, el presupuesto oficial, la propuesta económica aceptada, el contrato y las condiciones previstas para la remuneración del equipo de trabajo, con el propósito de determinar si el factor prestacional se incorporó como una estimación de los costos laborales del personal, como un componente de la estructura de precios o como una condición contractual específica¶

Bogotá D.C., 19 de octubre de 2026

Señores

MARLON ALAIN MOSQUERA TEJADA

marlonmosqueratejada@gmail.com

Bogotá D.C.

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde a su solicitud radicada ante esta entidad el 08 de septiembre de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente:¶

“Quiero saber si tengo un contrato de interventoría con factor prestacional, el personal lo debo vincular de nómina y pagar prestaciones sociales, o puedo vincular a través de contrato de prestaciones de servicios y pagar los honorarios más el porcentaje de factor prestacional, es decir que lo honorarios ya incluyan el valor prestacional que la entidad determino que se debía pagar y reconocerlo para el pago respectivo; Teniendo en cuenta que muchas veces la dedicaciones del 10% o 20% de participación”¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿La inclusión del factor prestacional en la estructuración económica de los contratos estatales de interventoría determina la modalidad de vinculación del personal requerido para su ejecución y el reconocimiento de los costos asociados a su remuneración?¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:¶

La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.¶

Por su parte, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual^[1] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales^[2].¶

En particular, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos: ¶

“Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. ¶

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. ¶

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría […]”.^[3]¶

De este modo, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: (i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–. (ii) También es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados. (iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993^[4]‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–. Adicionalmente, (iv) el seguimiento técnico es inherente a la interventoría para la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. Finalmente, (v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 3–. En cualquier caso (vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 23, inciso 4–.¶

Ahora bien, el contrato de interventoría supone la existencia de otro contrato –es decir, el contrato vigilado–, y por eso la jurisprudencia ha caracterizado la interventoría como un negocio jurídico íntimamente relacionado en su objeto con el contrato respecto del que ejerce las actividades del interventor^[5]. No obstante, a pesar de lo anterior, el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría^[6]. ¶

Es así como el contrato de interventoría es un contrato bilateral, conmutativo y oneroso, por lo que crea obligaciones tanto para la entidad contratante como para el contratista interventor. Estas obligaciones deben guardar una correlativa equivalencia entre las prestaciones y derechos de ambas partes, por las que a su vez cada una de ellas recibe un beneficio. Por lo tanto, el interventor tiene derecho a recibir el pago de una contraprestación, remuneración o precio^[7], en los términos pactados en el contrato, por la adecuada y oportuna ejecución del objeto contractual, derecho que se encuentra reconocido en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993^[8]. ¶

Así las cosas, las entidades gozan de autonomía para configurar el precio y las adiciones presupuestales para satisfacer los fines de la contratación y cumplir con los objetivos de vigilancia del contrato de interventoría, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Para las entidades que se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, esta autonomía está reconocida en los artículos 13^[9], 32^[10] y 40 de la Ley 80 de 1993. En particular, éste último señala que:¶

“Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.¶

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.¶

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración.¶

En los contratos de empréstito o cualquier otra forma de financiación de organismos multilaterales, podrán incluirse las previsiones y particularidades contempladas en los reglamentos de tales entidades, que no sean contrarias a la Constitución o a la ley […]”¶

En este contexto, durante la etapa de planeación del contrato estatal de interventoría, la entidad debe estructurar el presupuesto oficial con fundamento en el análisis del sector y en la estimación de los costos necesarios para ejecutar el objeto contractual. Para ello, deberá identificar los perfiles profesionales requeridos, sus dedicaciones, el tiempo de participación y los costos asociados a la conformación del equipo de trabajo, de manera que el presupuesto guarde correspondencia con las condiciones técnicas y económicas previstas para la ejecución del contrato.¶

En particular, cuando la estructuración del presupuesto contemple un componente destinado a cubrir las prestaciones sociales y demás costos asociados a la vinculación del personal, la entidad deberá precisar los conceptos considerados y la metodología empleada para calcularlos. Esto permitirá establecer si dichos valores corresponden a una estimación de los costos derivados de una vinculación laboral o si forman parte de una estructura económica que contempla otras modalidades de contratación del personal.¶

En ese sentido, la determinación del presupuesto oficial y la modalidad de vinculación del equipo de trabajo son cuestiones relacionadas, pero jurídicamente diferenciables. Por consiguiente, la inclusión de un componente prestacional en el presupuesto no determina, por sí sola, que el contratista deba vincular a la totalidad del personal mediante contratos de trabajo. La calificación del contrato principal y la modalidad de vinculación del personal constituyen cuestiones diferentes, que deben examinarse conforme a las normas aplicables y a las condiciones particulares de cada relación jurídica.¶

Por su parte, el Concepto C-1230 del 1 de septiembre de 2026, emitido por esta Subdirección Contractual, se reiteró que los contratos de prestación de servicios se caracterizan por la autonomía e independencia del contratista en la ejecución de las actividades contratadas y que estos no generan, por sí mismos, una relación laboral ni el reconocimiento de prestaciones sociales. Asimismo, precisó que los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral deben atender las reglas aplicables al contratista independiente. Estos criterios resultan relevantes para el asunto consultado, en la medida en que permiten diferenciar las obligaciones derivadas de una relación laboral de aquellas propias de una prestación de servicios efectivamente independiente.¶

En ese sentido, el contratista de interventoría podrá vincular profesionales mediante contratos de prestación de servicios cuando las actividades contratadas puedan ejecutarse bajo condiciones reales de autonomía e independencia, no se configure una relación laboral y dicha modalidad resulte compatible con las obligaciones establecidas en el contrato de interventoría y sus documentos integrantes. No obstante, la sola denominación del contrato como prestación de servicios no resulta suficiente para excluir la aplicación de las normas laborales cuando en la realidad concurran los elementos de una relación de trabajo.¶

En efecto, de conformidad con los artículos 22 y 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la existencia de un contrato de trabajo debe determinarse a partir de sus elementos esenciales, particularmente la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación. En concordancia con el artículo 53 de la Constitución Política, prevalece la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. Por consiguiente, cuando las condiciones efectivas de ejecución evidencien una relación laboral, deberán reconocerse las prestaciones sociales y demás derechos que legalmente correspondan, independientemente de la denominación que se haya utilizado en el documento contractual.¶

Ahora bien, respecto del factor prestacional incorporado en el presupuesto del contrato de interventoría, debe señalarse que su inclusión no permite concluir, por sí sola, que el contratista esté obligado a vincular laboralmente a la totalidad del personal requerido para ejecutar el objeto contractual. Para establecer el alcance de dicho componente económico, será necesario examinar los estudios previos, el presupuesto oficial, la propuesta económica aceptada, el contrato y las condiciones previstas para la remuneración del equipo de trabajo, con el propósito de determinar si el factor prestacional se incorporó como una estimación de los costos laborales del personal, como un componente de la estructura de precios o como una condición contractual específica.¶

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. ¶

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:¶

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los contratos de interventoría en lo conceptos C-198 del 19 de junio de 2023, C-250 del 31 de julio de 2023, C-388 del 25 de septiembre de 2023, C-412 del 24 de octubre de 2023, C-167 del 23 de julio de 2024, C-845 del 11 de diciembre de 2024, C-212 del 28 de marzo de 2025, C-577 del 18 de julio de 2025, C-1797 del 16 de diciembre de 2025, C-1613 del 22 de diciembre de 2025, C-008 del 13 de febrero de 2026, C-212 del 04 de marzo de 2026, C-502 del 11 de mayo de 2026 y C-1211 del 11 de septiembre de 2026, entre otros.¶

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ¶

Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace:https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. ¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica¶

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑

2. Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑¶

3. Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 ↑

4. “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría […]” ↑¶

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Exp. 24.266 C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑¶

6. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 1996, expediente N° 8070, C.P. Jesús María Carrillo: “el interventor carece de facultades para exigir del contratante un supuesto derecho a prórrogas, como queriendo hacer valer el contrato de interventoría como un contrato accesorio del contrato de obra, y con esa perspectiva alegar que por la sola naturaleza accesoria "debe" obtener la misma suerte que la del contrato principal”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, expediente N° 5127, C.P. Carlos Betancur: “Debe distinguirse entre el contrato de obra pública y el de interventoría, pues el incumplimiento del contratista de obra no puede imputarse al del interventor como si éste fuera obligado a la ejecución de la obra”. ↑¶

7. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente N° 25000-23-36-000-2016-00955-01(62369), M.P. Marta Nubia Velazquez Rico: “el precio del contrato de interventoría se estructura básicamente con base en los costos de los recursos humanos y técnicos altamente especializados que se requieren para adelantar la interventoría y elaborar los entregables o productos requeridos. No obstante, a su vez, se precisa que la remuneración o precio del contrato de interventoría no necesariamente corresponde a un sistema de simple reembolso de costos y gastos, dado que el contratista interventor otorga su experiencia como organización y se compromete con un sistema de control y vigilancia que colabora y protege los intereses de la entidad pública contratante, al punto de que su labor se ha calificado como una función pública, en la cual el contratista asume un riesgo profesional y patrimonial de importancia”. ↑¶

8. “Artículo 5º.- De los Derechos y Deberes de los Contratistas. Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta Ley, los contratistas:¶

   1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato”. ↑¶

9. Ley 80 de 1993, Artículo 13: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley […]”. ↑¶

10. Ley 80 de 1993. Artículo 32: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación […]” ↑¶