CONTRATO DE INTERVENTORÍA, DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO, SISTEMA DE FACTOR MULTIPLICADOR, FACTOR MULTIPLICADOR

Texto del concepto

CONTRATO DE INTERVENTORÍA – Características – Finalidad

De este modo, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: (i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–. (ii) También es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados. (iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–. Adicionalmente, (iv) el seguimiento técnico es inherente a la interventoría para la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. Finalmente, (v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 3–. En cualquier caso (vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 23, inciso 4–.

CONTRATO DE INTERVENTORÍA – Término – Plazo – Contrato objeto de seguimiento

Ahora bien, el contrato de interventoría supone la existencia de otro contrato –es decir, el contrato vigilado–, y por eso la jurisprudencia ha caracterizado la interventoría como un negocio jurídico íntimamente relacionado en su objeto con el contrato respecto del que ejerce las actividades del interventor. No obstante, a pesar de lo anterior, el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría.

DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO – Etapa de planeación – Metodologías – Factores que inciden

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las Entidades Estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la Administración usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas epara los de concesión, por mencionar algunos ejemplos. No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, por la realización integral del objeto del contrato, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

SISTEMA DE FACTOR MULTIPLICADOR – Noción – Costos directos – Imputables al contrato

[…] el factor multiplicador es una metodología permite imputar al contrato los costos directos asociados a prestaciones laborales y sociales del personal vinculado con carácter exclusivo al proyecto, la utilidad del ingeniero y los costos de administración asociados al personal, afectando el valor parcial de la oferta por un factor multiplicador . De esta manera se obtiene un subtotal de costos directos a partir de la sumatoria de los valores correspondientes los salarios del personal, incrementado a partir de su multiplicación por un factor que suele consistir en una cifra de dos dígitos, con una parte entera y otra decimal. Esto sin perjuicio de la incorporación de otros costos directos como viáticos, alquiler de equipos, oficinas, etc, cuya discriminación se exige de manera separada de los costos de personal, para ser sumados al valor resultante la aplicación del factor multiplicador.

FACTOR MULTIPLICADOR – Costos – Determinación

Si el factor multiplicador se usa para determinar costos, el contratista debe demostrar el gasto de cada componente. Si ciertos costos no se generan (por ejemplo, si el personal no requiere prestaciones), el contrato debería modificarse para reducir el % correspondiente. Si la interventoría presentó un informe de proyección de gastos, pero este no fue parte del contrato, la entidad aún puede exigirle soportes de gastos reales. Si los costos directos (ejemplo: nómina, laboratorios) son menores a lo presupuestado, el saldo no ejecutado debería liberarse y no ser facturado sin justificación. En conclusión, los valores facturados deben corresponder a costos reales soportados.

Bogotá D.C., 13 de febrero de 2026

Señor

Andrés Felipe Pérez Muñoz

Ciudad

Estimado señor Pérez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 5 de enero de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“(…) CASO 1(…)

1. ¿Puede un oferente en el marco del proceso de selección (etapa precontractual), presentar oferta económica en la que el valor de los ítems (Equipos de oficina, equipo de comunicaciones, etc) sea superior al valor establecido en el pliego de condiciones y presupuesto del proceso, aun cuando en la estructuración de su oferta el valor total sea igual o inferior al presupuesto oficial?

2. ¿Puede un oferente en el marco del proceso de selección (etapa precontractual), presentar oferta económica en la que el valor mensual del personal mínimo sea superior al establecido por la entidad en los documentos del proceso, aun cuando en la estructuración de su oferta el valor total sea igual o inferior al presupuesto oficial?

3. ¿Puede un oferente en el marco del proceso de selección (etapa precontractual), presentar oferta económica en la que el factor multiplicador del personal mínimo sea distinto al establecido por la entidad en los documentos del proceso, teniendo en cuenta que hay algunos oferentes que por su naturaleza de MiPyme o cualquier otra situación legal, no están obligados a pagar parafiscales?

(…) CASO 2(…)

1. ¿Puede la entidad estatal y el contratista interventor, suscribir prorroga al respectivo contrato de interventoría sin que se lleve a cabo una adición presupuestal al mismo, teniendo en cuenta que en este tipo de contratos uno de los elementos esenciales para determinar el precio es el tiempo o plazo de ejecución?

2. Al no pactarse una adición al contrato de interventoría, ¿está obligado el contratista interventor o la entidad contratante a presentar un reajuste del presupuesto de dicho contrato, teniendo en cuenta que existen elementos (factor multiplicador, salarios, número de profesionales, etc) que inciden en el precio de acuerdo con el plazo de ejecución?

3. Si esa prórroga del contrato de interventoría representa mayor onerosidad al contratista, (Mayor pago de prestaciones sociales, equipos de oficina, etc), ¿es necesario que al realizar dicha prorroga se deba realizar o como mínimo analizar y estudiar la necesidad de efectuar una adición presupuestal al contrato?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cómo debe el proponente presentar su oferta en un proceso contractual donde el método de determinación del precio es el factor multiplicador? y ii) ¿Deben las entidades adicionar presupuestalmente el contrato de interventoría cuando fue prorrogado el contrato de obra pública que es objeto de vigilancia?

1. Respuestas:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.

Por su parte, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual^[1] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales^[2].

En particular, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos:

“Con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda. 

La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos. 

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría […]”.^[3]

De este modo, la interventoría puede caracterizarse de la siguiente manera: (i) es un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública –art. 32, numeral 1; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifique” –art, 83, Ley 1474 de 2011–. (ii) También es un mecanismo de vigilancia que exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados. (iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto, por regla general, mediante la modalidad de selección de concurso de méritos, al tratarse de una especie del contrato de consultoría –art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993^[4]‒, de manera que la interventoría es realizada por “una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” –art. 83, Ley 1474–. Adicionalmente, (iv) el seguimiento técnico es inherente a la interventoría para la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. Finalmente, (v) en caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” –art. 83, inciso 3–. En cualquier caso (vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad –art. 23, inciso 4–.

De lo anterior, se concluye que el interventor es un contratista externo a la Entidad Estatal y al contratista vigilado, de manera que es seleccionado por la entidad mediante los procedimientos del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en principio, a través de concurso de méritos. Lo anterior, sin perjuicio de que eventualmente aplique alguna causal especial que permita la celebración de este tipo de contratos mediante una modalidad diferente, como podría suceder frente a la posibilidad de realizar, por ejemplo, una contratación de mínima cuantía o una contratación directa, en caso de presentarse alguna de las causales establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que dé lugar a acudir a otra modalidad de selección.

ii) Ahora bien, el contrato de interventoría supone la existencia de otro contrato –es decir, el contrato vigilado–, y por eso la jurisprudencia ha caracterizado la interventoría como un negocio jurídico íntimamente relacionado en su objeto con el contrato respecto del que ejerce las actividades del interventor^[5]. No obstante, a pesar de lo anterior, el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría^[6].

Es así como el contrato de interventoría es un contrato bilateral, conmutativo y oneroso, por lo que crea obligaciones tanto para la entidad contratante como para el contratista interventor. Estas obligaciones deben guardar una correlativa equivalencia entre las prestaciones y derechos de ambas partes, por las que a su vez cada una de ellas recibe un beneficio. Por lo tanto, el interventor tiene derecho a recibir el pago de una contraprestación, remuneración o precio^[7], en los términos pactados en el contrato, por la adecuada y oportuna ejecución del objeto contractual, derecho que se encuentra reconocido en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 80 de 1993^[8].

Así las cosas, las entidades gozan de autonomía para configurar el precio y las adiciones presupuestales para satisfacer los fines de la contratación y cumplir con los objetivos de vigilancia del contrato de interventoría, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Para las entidades que se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, esta autonomía está reconocida en los artículos 13^[9], 32^[10] y 40 de la Ley 80 de 1993. En particular, éste último señala que:

“Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta Ley, correspondan a su esencia y naturaleza.

Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales.

En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público y a los principios y finalidades de esta Ley y a los de la buena administración.

En los contratos de empréstito o cualquier otra forma de financiación de organismos multilaterales, podrán incluirse las previsiones y particularidades contempladas en los reglamentos de tales entidades, que no sean contrarias a la Constitución o a la ley […]”

iii) Al margen de la explicación precedente debe advertirse que, en virtud de la Ley 2022 de 2020, la cual modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, las Entidades Estatales cuya contratación se rige por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -EGCAP- deberán aplicar de manera obligatoria los Documentos Tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.

Con sustento en esta competencia, esta Agencia ha expedido diversos grupos de Documentos Tipo aplicables principalmente a la contratación de obras públicas de infraestructura de transporte, agua potable, saneamiento básico y social, pero también para interventoría y consultoría de estudios de ingeniería. Así mismo, la Agencia también ha expedido Documentos Tipo para la modalidad de selección de contratación directa, para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos y para la contratación directa de convenios solidarios para la ejecución de obras hasta la menor cuantía con organismos de acción comunal.

En este sentido, las entidades deberán verificar si los procesos de contratación de interventoría que adelanten se encuentran cobijados por los Documentos Tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente^[11]. De esta manera, si el objeto contractual y la modalidad en la que debe contratarse están dentro del ámbito de aplicación de sus resoluciones, el proceso de contratación deberá adelantarse de acuerdo con las condiciones que allí se señalen.

Cuando el proceso para contratar la interventoría se encuentre cobijado por los Documentos Tipo, las entidades deberán aplicar de forma obligatoria las disposiciones que allí se indiquen. Es decir, que no podrán alterar en contenido de éstas cláusulas, salvo en aquellos aspectos que el documento lo permita, es decir, en las disposiciones que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–.

En conclusión, no existe disposición en el ordenamiento jurídico que proscriba que las entidades realicen adiciones presupuestales al contrato de interventoría de acuerdo con la prórroga del contrato de obra pública que es objeto de vigilancia. En consecuencia, es viable y lícito que, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, las entidades adicionen el contrato, siempre que esta decisión se encuentre justificada y sea el resultado de una planeación adecuada.

En cualquier caso, el análisis requerido para realizar adiciones presupuestales a la interventoría debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado anteriormente. De esta manera, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el presupuesto del contrato de interventoría, considerando en todo caso la procedencia e inalterabilidad de las condiciones que para ello establezcan los Documentos Tipo adoptados por esta Agencia.

iv) Como es sabido, uno de los elementos más comunes en los contratos estatales es el precio, también conocido como valor. Aunque no todo contrato lo incluye –pues también existen negocios gratuitos– lo usual es que los contratos estatales se perfeccionen como onerosos y, la mayoría de las veces, como conmutativos. Adicionalmente, el precio suele ser el elemento más importante para el contratista, porque equivale a la remuneración que la entidad contratante le pagará por la ejecución del objeto contractual.

Desde la etapa de planeación, en la fase precontractual, las entidades estatales deben calcular el presupuesto oficial, mediante la realización del análisis del sector –que incluye el estudio del mercado– y definir la metodología con la cual estructurarán el precio del contrato. Dicho de otro modo, hace parte de los estudios previos la definición del esquema que la entidad usará para estipular el precio. Tal metodología generalmente depende del tipo de contrato, pues hay algunas modalidades más comunes en los de obra pública; otras más utilizadas en los de prestación de servicios y otras más indicadas para los de concesión, por mencionar algunos ejemplos^[12].

No hay, pues, una sola metodología para pactar el precio y, en gran medida, la manera de hacerlo ha obedecido a la costumbre mercantil y a la influencia de disciplinas técnicas, como la ingeniería o la administración de empresas, en la contratación estatal. Dentro de tales esquemas de establecimiento del precio pueden citarse, entre otros: i) los precios unitarios –calculados de acuerdo con las unidades que componen el objeto del contrato–, ii) el precio global –que equivale al monto total, sin discriminar unidades–, y iii) la administración delegada de recursos –en la que se distinguen los costos de inversión de los honorarios del administrador–.

Por ejemplo, en los contratos cuyo precio se estructura a partir del sistema de precios unitarios, ha hecho parte de la práctica de los negocios que el contratante le solicite al potencial contratista que separe en su propuesta los costos directos –es decir, los que están directamente implicados en la ejecución del objeto–, de los costos indirectos –que equivalen a los rubros que no tienen que ver de manera inmediata con la ejecución de las actividades contractuales, pero que integran también el precio, bien porque constituyen erogaciones administrativas o contingentes para el contratista o bien porque se dirigen a salvaguardar su ganancia–. En tal sentido, mientras que los costos directos se evidencian en el análisis de precios unitarios –APU–, como la sumatoria de los valores de los ítems según su unidad de medida, los costos indirectos se suelen abreviar en las variables que integran el acrónimo AIU –Administración, Imprevistos y Utilidad–, que se calcula como un porcentaje aplicado a los costos indirectos^[13].

De igual forma, para efectos de la consultorías e interventorías, el factor multiplicador es una metodología permite imputar al contrato los costos directos asociados a prestaciones laborales y sociales del personal vinculado con carácter exclusivo al proyecto, la utilidad del ingeniero y los costos de administración asociados al personal, afectando el valor parcial de la oferta por un factor multiplicador^[14]. De esta manera se obtiene un subtotal de costos directos a partir de la sumatoria de los valores correspondientes los salarios del personal, incrementado a partir de su multiplicación por un factor que suele consistir en una cifra de dos dígitos, con una parte entera y otra decimal. Esto sin perjuicio de la incorporación de otros costos directos como viáticos, alquiler de equipos, oficinas, etc., cuya discriminación se exige de manera separada de los costos de personal, para ser sumados al valor resultante la aplicación del factor multiplicador.

En ese contexto, las metodologías señaladas están asociadas, por un lado, a la estimación del valor del contrato por parte de la Entidad Estatal en el marco de lo requerido por la planeación correspondiente, y por otro lado, a la determinación del precio del contrato en el marco del proceso de selección, en la medida en que se tornan relevantes para la presentación de la oferta económica. Sin embargo, debe advertirse que ni en el sistema de precios unitario ni el factor multiplicador son asuntos expresamente regulados en el conjunto de las disposiciones legales y reglamentarias que integran la normativa contractual del Estado. La justificación de estas formas de establecer o cotizar el precio procede, incluso, de la formación universitaria que reciben los ingenieros, a quienes se les enseña esta metodología para elaborar las ofertas. En ese sentido, estas metodologías para la configuración del precio del contrato, determinantes para la elaboración de la propuesta económica, no proceden de la ley ni del reglamento, sino de la costumbre^[15].

Pese a que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en adelante EGCAP, no establece una regulación integral o detallada conforme a la cual se debe dar la estructuración del valor del contrato cuando se usa el sistema de precios unitarios, el Decreto 1082 de 2015 impone taxativamente una carga justificativa para las entidades que utilicen dicho sistema. Al respecto, el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015 que regula el contenido del estudio del sector, indica en su numeral 4 que: “Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos presupuestales en la estimación de aquello”. En todo caso, esta Agencia estima que, si bien el factor multiplicador no está mencionado en el referido artículo, ello no implica que la entidad esté exenta del deber de incluir en los estudios previos, la razón por la cual determinó la viabilidad o conveniencia de usar tal metodología para estimar el valor del contrato, esto, independientemente del método que haya utilizado para calcularlo.

El principal sustento para que las Entidades Estatales sujetas al EGCAP, como las excluidas de este, aplique las referidas metodologías, es la autonomía de la que gozan para la estructuración de las condiciones del negocio jurídico, determinando el sistema más apropiado para satisfacer los fines de la contratación, respetando los límites previstos en el ordenamiento. Para las entidades que se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tal autonomía está reconocida en los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993. De ahí que, las entidades cuenten con la discrecionalidad para disponer en los documentos del proceso, la aplicación de metodologías como las explicadas, siempre que resulten adecuadas y proporcionales al objeto del contrato.

En este orden de ideas, ante la ausencia de un marco normativo particularmente aplicable a las referidas metodologías, corresponderá a las Entidades Estatales establecer las reglas para su aplicación, con el propósito de dar a conocer los aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de configurar las ofertas. A partir de tales reglas, la entidad podrá exigir el desglose de determinados factores imputables a costos directos de cierta forma, realizar una tasación del AIU o el factor multiplicador, y en general, establecer parámetros que garanticen el desarrollo de principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, dentro de los cuales se encuentra el principio de economía, postulado este, que exige la optimización de los recursos públicos.

Bajo esta órbita, se aclara que los proponentes al momento de estructurar sus ofertas tienen la obligación, respecto del proceso de selección, de conocer las normas que lo rigen, sus características, condiciones de ejecución del contrato y riesgos previsibles. Esto, en razón a que, mediante la presentación de la oferta se pone en contexto a la entidad contratante frente a una serie de documentos que en conjunto conforman un acervo probatorio, de los requisitos que se pretenden hacer valer y que permiten determinar, entre varias ofertas, la que represente la mejor condición de elegibilidad.

Los requisitos de los proponentes, que se hacen valer por medio de la oferta en su integridad, pueden ser entendidos en tres cales: i) subjetivos, que atienden a las calidades, capacidades, idoneidad y condiciones de los oferentes; ii) objetivos que se refieren a aspectos técnicos, económicos, presupuestales, etc., que permiten ponderar las ofertas en su real y efectiva dimensión; y iii) formales que se atienden a la instrumentalización y protocolización de los actos jurídicos, tanto de la propuesta como del contrato estatal.

Ahora bien, desde luego que los costos asociados al personal requerido para ejecutar el contrato son un aspecto que entran a determinar su precio, por lo que son un tema para considerar al hacer el ofrecimiento económico en la etapa de presentación de ofertas, con sujeción al mecanismo para determinar el precio que regule la entidad en el pliego de condiciones. En ese sentido, cuando una entidad incorpora el mecanismo del factor multiplicador debe incluir las reglas para que estos sean considerados por los proponentes, de suerte que incluyan los costos asociados al personal para la ejecución del contrato en concordancia con el equipo de trabajo exigido, el cual debe atender unas condiciones y perfiles específicos establecidos en los Documentos del Proceso. Las reglas que discrecionalmente deben establecer las entidades estatales en los pliegos de condiciones para regular los mencionados aspectos son las que en últimas determinan que tipo de contratación de personal es la que corresponde realizar al contratista para ejecutar el proyecto, así como la posibilidad de que los costos de dicha contratación –ya sea laboral o por prestación de servicios–, se incorporen al precio del contrato, por la vía del factor multiplicador aplicado para hacer la oferta económica.

Si el factor multiplicador se usa para determinar costos, el contratista debe demostrar el gasto de cada componente. Si ciertos costos no se generan (por ejemplo, si el personal no requiere prestaciones), el contrato debería modificarse para reducir el % correspondiente. Si la interventoría presentó un informe de proyección de gastos, pero este no fue parte del contrato, la entidad aún puede exigirle soportes de gastos reales. Si los costos directos (ejemplo: nómina, laboratorios) son menores a lo presupuestado, el saldo no ejecutado debería liberarse y no ser facturado sin justificación. En conclusión, los valores facturados deben corresponder a costos reales soportados.

De esta manera, cuando la Entidad Estatal haga uso del factor multiplicador, debe asegurarse de ejercer una buena vigilancia de la ejecución contractual, con el fin de poder realizar adecuadamente la auditoría de los costos del contrato para apagar sólo aquello que se hayan causado efectivamente. Por tanto, podrán verificarse los soportes contables, administrativos y financieros de la ejecución, ya que la Entidad Estatal sólo debe pagar aquellos costos que hubieran sido pagados por el contratista so pena de que se configure un enriquecimiento sin causa de su parte.

Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a la interventoría en los contratos estatales en los conceptos: C‒064 del 28 de febrero de 2020, C‒150 del 18 de marzo de 2020, C‒075 del 26 de marzo de 2020, C‒180 del 13 de abril de 2020, C‒344 del 26 de mayo de 2020 y en el C‒765 del 7 de enero de 2021, C-411 del 17 de agosto de 2021, C-650 del 22 de diciembre de 2021, C-238 del 27 de abril de 2022, C-432 del 13 de julio de 2022, C- 590 del 20 de septiembre de 2022, Concepto C – 690 del 19 de octubre de 2022, C-713 del 7 de noviembre de 2024, C-711 del 21 de noviembre de 2024, C – 800 del 13 de diciembre de 2024 y C-1006 del 28 de agosto de 2025, entre otros. De igual forma, sobre el factor multiplicador se pronunció en los conceptos 4201714000005136 del 14 de noviembre de 2017; 4201714000006401 del 23 de noviembre de 2017; 4201813000004155 del 9 de mayo de 2018; 4201814000008069 del 27 de septiembre de 2018; 4201814000007383 del 18 de octubre de 2018; 4201814000008069 del 13 de noviembre de 2018; 4201912000004214 del 26 de junio de 2019; 4201912000006455 y 4201912000006463 del 19 de septiembre de 2019; 4201912000007375 del 28 de octubre de 2019; 4201912000007092 del 29 de noviembre de 2019; 4202012000000093, C-037 del 28 de enero de 2020, 4202012000000664 del 30 de enero de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020, C-211 del 8 de abril de 2020, C-714 del 9 de diciembre de 2020, C-059 del 10 de marzo de 2021, C-613 del 6 de octubre de 2022, C-716 de 15 de noviembre de 2022, C-802 de 23 de noviembre de 2022, C-854 del 9 de diciembre de 2022, C-914 del 27 de diciembre de 2022, C-361 de septiembre de 2023, C-401 del 27 de septiembre de 2023, C-455 del 18 de septiembre de 2024, C-248 del 3 de abril de 2025, C-460 del 18 de junio de 2025, C-1797 del 16 de diciembre de 2025, C-1613 del 22 de diciembre de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑

2. Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑

3. Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 ↑

4. “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría […]” ↑

5. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Exp. 24.266 C.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑

6. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 1996, expediente n.° 8070, C.P. Jesús María Carrillo: “el interventor carece de facultades para exigir del contratante un supuesto derecho a prórrogas, como queriendo hacer valer el contrato de interventoria como un contrato accesorio del contrato de obra, y con esa perspectiva alegar que por la sola naturaleza accesoria "debe" obtener la misma suerte que la del contrato principal”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, expediente n.° 5127, C.P. Carlos Betancur: “Debe distinguirse entre el contrato de obra pública y el de interventoría, pues el incumplimiento del contratista de obra no puede imputarse al del interventor como si éste fuera obligado a la ejecución de la obra”. ↑

7. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 20 de noviembre de 2019, expediente n.° 25000-23-36-000-2016-00955-01(62369), M.P. Marta Nubia Velazquez Rico: “el precio del contrato de interventoría se estructura básicamente con base en los costos de los recursos humanos y técnicos altamente especializados que se requieren para adelantar la interventoría y elaborar los entregables o productos requeridos. No obstante, a su vez, se precisa que la remuneración o precio del contrato de interventoría no necesariamente corresponde a un sistema de simple reembolso de costos y gastos, dado que el contratista interventor otorga su experiencia como organización y se compromete con un sistema de control y vigilancia que colabora y protege los intereses de la entidad pública contratante, al punto de que su labor se ha calificado como una función pública, en la cual el contratista asume un riesgo profesional y patrimonial de importancia”. ↑

8. “Artículo 5º.- De los Derechos y Deberes de los Contratistas. Para la realización de los fines de que trata el artículo 3o. de esta Ley, los contratistas:

   1o. Tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato”. ↑

9. Ley 80 de 1993, Artículo 13: “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley […]”. ↑

10. Ley 80 de 1993. ARTÍCULO 32: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación […]” ↑

11. Los Documentos Tipo expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente pueden ser consultados en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/documentos-tipo/documentos-tipo ↑

12. “La manera como las ofertas presentan el precio varía demasiado, incluso por razón de la costumbre que se impone en determinados negocios. Por ejemplo, tratándose de la compraventa, del suministro o la prestación de servicios profesionales –entre otros contratos, que de hecho son la mayoría– el valor que se ofrece no se desglosa para revelar al destinatario su estructura de costos. El proponente se limita a establecer una cifra por la que está dispuesto a asumir ciertas obligaciones, pero el comprador desconoce cómo se compone internamente, es decir, no sabe –ni usualmente le interesa conocerlo– qué parte del valor corresponde a gastos de mano de obra, de transporte, de energía, cuál es la utilidad esperada, entre otros conceptos. En estos casos se limita a conocer con claridad absoluta cuánto le costará el bien o el servicio, porque es lo que pagará.

    Sin embargo, en otros negocios, como la obra pública, la concesión y la consultoría, el Estado está acostumbrado a que se desglosen intensamente los costos, exigiendo no sólo el precio total sino una distinción entre los costos directos y los costos indirectos. Los primeros son los gastos imprescindibles para ejecutar la obra, entre los que se encuentra: la adquisición de materiales, insumos y suministros, la inversión en equipos, el pago de la mano de obra de las cuadrillas de trabajadores obreros y otros gastos afines –representados en los ítems que componen el contrato–. Los costos indirectos aluden a los gastos que también son necesarios para la obra, pero que no hacen parte de los elementos mismos con los que se construye, es decir, se trata de los costos de administración de la obra, los imprevistos que se presentan durante su ejecución y la utilidad esperada” (MARÍN CORTÉS, Fabián. El precio. Serie: Las cláusulas del contrato estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2012. pp. 63-64). ↑

13. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 14 de octubre de 2011. Exp. 20811, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

14. Frente a ello, esta Agencia en respuesta a consulta del 27 de septiembre de 2017, indicó, “en los concursos de méritos no es obligatorio aplicar el factor multiplicador debido a que no existe norma vigente que lo haya previsto de manera expresa en la forma de pago de los contratos de consultoría y/o interventoría. Pero es viable jurídicamente utilizar el factor multiplicador como fórmula para la determinación de los costos del contrato, caso en el cual, el contratista debe demostrar el gasto de todos los componentes de costo que se tuvieron en cuenta para determinarlo” Radicación: Respuesta a consulta #4201714000006240 Temas: Contrato de consultoría Tipo de asunto consultado: Cómo se aplica y evalúa el factor multiplicador. ↑

15. MARÍN CORTÉS, Op. Cit., pp. 64-65. ↑