MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO, PRINCIPIO DE PUBLICIDAD, SECOP

Texto del concepto

MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Definición – Normativa

Los memorandos de entendimientos son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. En los mismos no se contemplan obligaciones de comportamiento reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino más bien clausulas programáticas que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención. Las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales. En este orden de ideas, este tipo de acuerdos no tienen el alcance de contrato estatal, en la medida en que no generan obligaciones para quienes lo suscriben, en consecuencia, no están sujetos a la normativa del Sistema de Compra Pública.

MEMORANDO DE ENTENDIMIENTO – Partes

Los memorandos de entendimiento no tienen el alcance de contrato estatal, debido a que no generan obligaciones para las partes y no están contemplados en la normativa del Sistema de Compra Pública. De esta forma, como acuerdos suscritos entre entidades estatales, al no generar obligaciones entre los suscribientes, sino lineamientos generales dirigidos a ser concretados en un acuerdo final, no se encuentran sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por lo que no les resulta aplicables las solemnidades requeridas para la celebración y ejecución de contratos estatales.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – SECOP – Documentos del proceso – Deber de publicación

Las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación […]”. La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que son “(a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.

No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo.

Bogotá D.C., 10 de noviembre de 2025

Señor

José Alirio Chocontá Chocontá

Subdirector de Prestaciones Sociales

Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional

veteranopolicial@casur.gov.co

Bogotá

Concepto C – 1422 de 2025

Estimado señor Chocontá:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de concepto del 2 de octubre de 2025, en la cual consulta sobre lo siguiente:

“(…) de forma respetuosa, me permito solicitar su concepto jurídico especializado, relacionado con el procedimiento para la carga o publicación del documento denominado “Carta de Entendimiento” en el SECOP.

En particular, se requiere precisar el alcance normativo y las responsabilidades institucionales frente a la oportunidad, contenido y tipo de documentos que deben ser publicados en dicho sistema, con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios de transparencia, publicidad y eficiencia, en el marco de la misionalidad de la Entidad.”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el (los) problema(s) jurídico(s) de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Deben publicarse en el SECOP los memorandos de entendimiento?

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Para efectos de dar respuesta al problema jurídico resulte pertinente, de manera preliminar, revisar la naturaleza jurídica de los denominados memorandos de entendimiento o “cartas de intención”. Conforme lo ha señalado esta Agencia, estos son instrumentos simplificados en los cuales se incluyen intenciones, compromisos, aspiraciones, propósitos o se desarrollan instrumentos preexistentes. Constituyen una manifestación de acuerdo entre las partes, que por sí solos no contemplan obligaciones de comportamientos reales, ni términos imperativos u obligacionales, sino compromisos programáticos que suelen contener simples exhortaciones o declaraciones de intención^[1]. En este orden de ideas, su manifestación no se da a través del perfeccionamiento de un contrato, sino que se materializa a través de la expedición de actos unilaterales de la administración.

El memorando de entendimiento, al ser un documento a través del cual se materializan lineamientos o acuerdos puntales con el ánimo de culminar en un futuro y eventual un acuerdo final, su celebración, condiciones y reglas dependen de las necesidades particulares de cada uno de sus firmantes. Por lo anterior, las normas que regulan los memorandos de entendimiento o cartas de intención corresponden a aquellas que de manera general le asignan las funciones a las Entidades Estatales.

En este contexto, los memorandos de entendimiento no tienen el alcance de contrato estatal, debido a que no generan obligaciones para las partes y no están contemplados en la normativa del Sistema de Compra Pública. De esta forma, como acuerdos suscritos entre entidades estatales, al no generar obligaciones entre los suscribientes, sino lineamientos generales dirigidos a ser concretados en un acuerdo final, no se encuentran sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por lo que no les resulta aplicables las solemnidades requeridas para la celebración y ejecución de contratos estatales.

No obstante, se debe tener presente que lo que determina la naturaleza jurídica de un documento suscrito por dos partes es el contenido de este y no la denominación que se le dé. Así las cosas, si un acuerdo de voluntades denominado memorando de entendimiento, implica el cumplimiento de obligaciones reales para las partes que van más allá de la intención de llevar a cabo un propósito común o implica que la entidad estatal recibe bienes, obras o servicios, ese documento tendrá carácter de contrato, entendido como un acto mediante el cual una parte se obliga con otra a dar, hacer o no hacer algo y, en ese sentido, se deberán aplicar las normas del Sistema de Compra Pública que regulan los contratos estatales.

Bajo estas consideraciones, es importante aclarar que una “carta de entendimiento” o “memorando de entendimiento”, partiendo de que no existe en el ordenamiento jurídico una disposición que los defina, debe considerarse como un contrato si reúne los elementos del artículo 1495 del Código Civil –aplicable tanto a las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública^[2] como a las exceptuadas de este–. Tal disposición normativa establece que “Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa”. Por tanto, si una carta, memorando, acta u otro instrumento jurídico contiene un acuerdo de voluntades para crear obligaciones, será considerado un contrato, con independencia de su denominación.

ii. Ahora bien, respecto a la documentación que debe ser publicada en el SECOP resulta procedente indicar que el principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones para que se divulguen y eventualmente se controlen. Por ello, en la contratación estatal, el literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece el SECOP como un mecanismo que “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos^[3]”.

De otra parte, la Ley 1712 de 2014 –ley estatutaria que regula la transparencia y el derecho de acceso a la información y a los documentos públicos–; identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública, el de máxima publicidad, transparencia en la información y buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal”^[4]. El principio de transparencia en la información alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos legales. La Ley estatutaria citada establece, en el literal e) del artículo 9, que los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas^[5], deben publicar la información relativa a su contratación.

Esta obligación fue desarrollada por el Decreto Único Reglamentario 1082 de 2015^[6], el cual dispuso que la publicación de la información contractual de los sujetos obligados, que contratan con cargo a recursos públicos, debe hacerse en el SECOP. En ese contexto, las Entidades Estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición […]”

Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la misma ley, todos los destinatarios de la ley de transparencia deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.

De acuerdo con esto, las entidades deben cumplir con el principio de publicidad respecto de su actividad contractual como garantía para los administrados, para conocer las actuaciones y participar en el control de estas, siendo el SECOP la herramienta que dispuso el Estado para que las entidades cumplan el principio de publicidad.

Conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1 del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “[…] los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación […]”. La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que son “(a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”.

No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, comoquiera que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo. En efecto, además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 Ibídem recoge en la noción de Documentos del Proceso “cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. 

En todo caso, de conformidad con la segunda parte del inciso primero del artículo 2.2.1.1.1.7.1 Ibidem, el deber de publicar las actuaciones realizadas en el marco del proceso de contratación, en lo referente a las ofertas presentadas, solo se predica de la propuesta del adjudicatario, así que no es necesario publicar las demás. Del deber de publicidad, de conformidad con la tercera parte del inciso primero de la referida norma, también se encuentran exentos los documentos de las operaciones que se realicen en bolsa de productos.

Así, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1150 de 2007, desarrollado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, las entidades están obligadas a publicar en el SECOP todos los documentos relacionados con el Proceso de Contratación expedidos durante las etapas precontractual, de ejecución y postcontractual. Este deber aplica a todas las modalidades de selección y entidades regidas por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, así como las exceptuadas de este, y solo se encuentran excluidas las ofertas perdedoras y los documentos expedidos en el marco de operaciones de bolsa de productos.

Bajo estas consideraciones, de acuerdo con la consulta planteada, se puede colegir que los memorandos de entendimiento o cartas de intención, al no poseer la naturaleza jurídica de contratos estatales, no se encuentran comprendidos dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones señaladas referentes a la publicación obligatoria en el SECOP. Como se explicó, estos instrumentos, como compromisos programáticos basados en declaraciones de intención, reflejan la manifestación de voluntad y el interés común de las partes en avanzar hacia una eventual cooperación sin que de ello se derive la creación de obligaciones contractuales exigibles.

En ese orden de ideas, dado que la obligación de publicar en el SECOP la información contractual comprende los documentos expedidos por la entidad estatal durante las etapas precontractual, contractual y postcontractual, en el marco de un proceso de contratación, la publicación en dicha plataforma de los memorandos de entendimiento o cartas de intención no resulta obligatoria. Ello, por cuanto estos instrumentos no se enmarcan dentro de un proceso de contratación ni generan las obligaciones jurídicas propias de un contrato estatal o de un convenio.

No obstante lo anterior, y en atención al principio de máxima publicidad, conforme al cual “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal”, le corresponde a la entidad estatal divulgar este tipo de instrumentos a través de otros medios, como su página web oficial u otras plataformas de transparencia activa. Ello contribuiría a la promoción de la transparencia en la gestión pública, sin perjuicio de la publicación de los documentos sujetos a reserva legal^[7].

En todo caso, en el evento en que el memorando de entendimiento conlleve el cumplimiento de obligaciones exigibles que trasciendan la mera manifestación de intención o implique que la entidad estatal reciba bienes, obras o servicios o ejecución de recursos públicos, dicho instrumento adquirirá la naturaleza jurídica de contrato. En consecuencia, deberá ser publicado en la plataforma SECOP, conforme a las disposiciones que regulan la publicidad de la contratación estatal.

Al margen de la explicación precedente, debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado en la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre los memorandos de entendimiento, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos 4201813000001079, C-575 del 27 de agosto de 2020, C-127 del 22 de marzo de 2022, C-232 del 27 de mayo de 2022, P20231122017103 del 21 de diciembre de 2023 y C-393 del 7 de mayo de 2025. Sobre el principio de publicación, la obligatoriedad de publicación en la plataforma SECOP II esta Subdirección se ha pronunciado en los conceptos CU-367 del 23 de julio de 2020, C-049 del 7 de marzo de 2022, C-120 del 22 de marzo de 2022, C-124 del 22 de marzo de 2022, C-132 del 28 de marzo de 2022, C-872 de 2024, C-941-2024, C-009 de 2025, C-073 de 2025, C-139 de 2025, C-402 de 2025, C-479 de 2025, C-774 del 30 de julio de 2025, C-1041 del 4 de septiembre de 2025, C-1381 del 16 de octubre de 2025. Estos conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017.

Aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Agencia por la Acción Social y la Cooperación Internacional. Régimen Jurídico de la Cooperación Internacional. Segunda Edición. Página. 38. ↑

2. En virtud de la remisión efectuada por los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993. ↑

3. Ley 1150 de 2007: “Artículo 3. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, la sustanciación de las actuaciones, la expedición de los actos administrativos, los documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad precontractual y contractual, podrán tener lugar por medios electrónicos. Para el trámite, notificación y publicación de tales actos, podrán utilizarse soportes, medios y aplicaciones electrónicas. Los mecanismos e instrumentos por medio de los cuales las entidades cumplirán con las obligaciones de publicidad del proceso contractual serán señalados por el Gobierno Nacional.

   Lo anterior, sin perjuicio de las publicaciones previstas en el numeral 3 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.

   Con el fin de materializar los objetivos a que se refiere el inciso anterior, el Gobierno Nacional desarrollará el Sistema Electrónico para la Contratación Pública, Secop, el cual:

   […]

   c) Contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónico”. ↑

4. Ley 1712 de 2014: “Artículo 2. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”. ↑

5. Ley 1712 de 2014: “Artículo 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:

   “a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”. ↑

6. “Artículo 2.1.1.2.1.7. Publicación de la información contractual. De conformidad con el literal (c) del artículo 3° de la Ley 1150 de 2007, el sistema de información del Estado en el cual los sujetos obligados que contratan con cargo a recursos públicos deben cumplir la obligación de publicar la información de su gestión contractual es el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]

   […].

   “Los sujetos obligados que contratan con recursos públicos y recursos privados, deben publicar la información de su gestión contractual con cargo a recursos públicos en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública [SECOP]”. ↑

7. El artículo 74 de la Constitución, en armonía con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y los artículos 24 y 25 de la Ley 1437 de 2011 –de acuerdo con la modificación realizada por la Ley 1755 de 2015–, establecen que el derecho de acceso a la información o documentación pública no es absoluto, sino que puede exceptuarse cuando se configuren causales de reserva. Así mismo, hay información que goza de protección especial y no puede divulgarse. La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y h) del artículo 3° de la Ley 1266 de 2008; clasificados o reservados, según los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014; o datos personales o sensibles, según lo previsto en los artículos 3° y 5° de la Ley 1581 de 2012. ↑