El Concepto C-1477 de 2025 explica que los requisitos habilitantes (capacidad jurídica, experiencia, capacidad financiera y de organización) deben ser adecuados y proporcionales a la naturaleza y valor del contrato. Al ser habilitantes, no otorgan puntaje, salvo excepción legal, y deben guardar relación con el objeto, el plazo, la forma de pago y el valor del contrato. También aborda el uso del capital de trabajo como indicador adicional de capacidad financiera. Para procesos con Documentos Tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (Versión 4), se indica cómo determinar el capital de trabajo con variables generales como presupuesto oficial total, plazo de ejecución, anticipo o pago anticipado y factor de apalancamiento. En procesos fuera del ámbito de Documentos Tipo, la entidad define expresamente las variables y, si aplica, su alcance por fases o por lotes, siendo igualmente relevantes las interpretaciones sobre usar el presupuesto total del proceso o el del lote específico.
REQUISITOS HABILITANTES – Adecuados y proporcionales
Dentro de los procesos de contratación llevados a cabo por las Entidades Estatales regidas por el Estatuto General de Contratación en Colombia existe una etapa en la cual la entidad contratante debe evaluar las propuestas presentadas por los proponentes, buscando que las referenciadas propuestas cumplan a cabalidad con los requisitos puestos de presente por la Ley.
El numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –por expresa disposición legal– no otorgan puntaje, salvo que excepcionalmente se permita lo contrario. Esto comoquiera que aquellos, no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato.
[…]
Estos requisitos habilitantes deben ser establecidos por parte de la entidad de una forma adecuada y proporcional a la naturaleza y valor del contrato, esto en el entendido en que se busca que exista una relación ajustada entre el alcance que tiene el contrato a celebrar con la experiencia que cuenta el proponente para su respectiva ejecución, abarcando todos los requisitos jurídicos, organizacionales y financieros, estos requisitos al ser habilitantes deben guardar proporción con el objeto del contrato, con el plazo que se tiene para la ejecución, con la forma de pago que se realizará y con el valor del mismo.
REQUISITOS HABILITANTES – Indicadores adicionales – Capital de trabajo
Para poder establecer los requisitos habilitantes del proceso de contratación de una forma correcta, la Entidad Estatal debe realizar con anterioridad un análisis que le permita conocer el sector relativo al objeto que utilizará en el futuro contrato. Según lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, solo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro Único de Proponente, las Entidades Estatales pueden establecer, en los pliegos de condiciones, indicadores adicionales a los establecidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
De conformidad con el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación, esta Agencia reconoce expresamente que las Entidades Estatales pueden acudir a indicadores adicionales de capacidad financiera —entre ellos el capital de trabajo— cuando el análisis técnico del proceso así lo demande, ya sea aplicándolos de manera complementaria a los previstos en el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015 o utilizándolos como medidas autónomas cuando su pertinencia esté justificada por las características del objeto, el valor, la complejidad o el nivel de riesgo del contrato. El Manual destaca además que, a diferencia de otros indicadores expresados como cocientes, el capital de trabajo constituye un valor absoluto que refleja la liquidez operativa del proponente y permite evaluar, con mayor precisión, su capacidad para atender las obligaciones de corto plazo asociadas a la ejecución contractual; por ello, su empleo resulta especialmente adecuado cuando la entidad estatal requiere verificar niveles mínimos de liquidez en términos absolutos.
CAPITAL DE TRABAJO – Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte Versión 4 – Fórmula para su cálculo
Este es el caso, verbigracia, de los contratos de obra pública de infraestructura de transporte, dado que, en un gran volumen, dichos proyectos requieren de un alto nivel de apalancamiento para su desarrollo. En ese orden, esta Agencia consideró oportuno, proporcional y adecuado incluirlo como requisito habilitante dentro de los indicadores de capacidad financiera para todos los procesos de selección de infraestructura de obra.
A modo de ejemplo, la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024 «Por la cual se adopta la versión –4– de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020», mantuvo como indicador adicional de capacidad financiera el Capital de Trabajo –CT–, con el propósito de robustecer las exigencias que permitieran asegurar el cumplimiento del objeto contractual en la ejecución de las obras en las cuales deben aplicarse los Documentos Tipo.
[…]
Como se evidencia, el documento base para los procesos de licitación de obra pública no introduce distinciones internas respecto de los subcomponentes del presupuesto oficial, las etapas contractuales o el componente específico sobre el cual debe calcularse el anticipo o pago anticipado. Por el contrario, se limita a definir las variables generales que deben emplearse para determinar el capital de trabajo demandado, de modo que dichas variables deben tomarse en su integridad y no de manera fraccionada entre fases como estudios, diseños u obra, incluso cuando el proceso esté estructurado de manera secuencial.
En el caso objeto de consulta, cuando el proceso se adelanta conforme al documento tipo previamente referido, la determinación del capital de trabajo debe realizarse a partir del presupuesto oficial total, del plazo estimado de ejecución del contrato considerado en su conjunto, del valor previsto para el anticipo o pago anticipado —independientemente de que internamente se calcule sobre una parte del presupuesto— y del número de meses de apalancamiento definidos en la matriz correspondiente al plazo total del proyecto, que para un plazo de veinticuatro meses se traduce en un factor equivalente a cuatro meses de apalancamiento.
CAPITAL DE TRABAJO – Procesos de selección por fuera de ámbito de Documentos Tipo – Autonomía de la entidad estatal
Distinto es el escenario en el que el proceso de selección no se estructura bajo los lineamientos de un documento tipo. En tal caso, corresponde a la Entidad contratante definir de manera expresa qué variables integrarán el cálculo del capital de trabajo y si estas se aplican al proyecto en su totalidad o únicamente respecto de una fase específica, por ejemplo, cuando se trata de proyectos con fases secuenciales y se estima pertinente considerar solo la fase de obra. Esa definición debe responder a las condiciones particulares de estructuración del proceso y, especialmente, a la proporción que representa cada fase dentro del presupuesto total y a la forma de pago prevista para cada una de ellas, en especial cuando el anticipo solo se entrega al inicio de una fase posterior.
ANTECEDENTE DOCTRINAL – Capital de trabajo – Forma de cálculo – Procesos por grupos o lotes – Interpretación CCE
esta Subdirección concluyó que, ante la ausencia de regulación expresa, eran admisibles dos interpretaciones: (i) calcular el capital de trabajo con base en el presupuesto oficial total del proceso o (ii) tomar como referencia el presupuesto del lote específico al cual se presentaba la oferta. Sin embargo, se señaló que la interpretación más adecuada, conforme a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, era la que tomaba como referencia el presupuesto del lote al cual el proponente decidía participar, pues ello permitía ajustar la exigencia al alcance económico real del contrato que se ejecutaría. Se aclaró que esta posición no eliminaba la validez de la otra interpretación, sino que representaba la aplicación más armónica con la finalidad del requisito.
Este antecedente resulta especialmente relevante para el análisis actual, en tanto permitió precisar que, cuando un proceso de selección se adelanta por lotes o grupos, la interpretación más adecuada para el cálculo del capital de trabajo es aquella que toma como referencia el presupuesto oficial del lote específico al cual se presenta la oferta, y no el presupuesto total del proceso de contratación. Esta conclusión se fundamentó en que tal enfoque garantiza que la exigencia del requisito sea adecuada y proporcional al alcance económico real del lote o grupo en el cual participa el proponente, evitando imponer cargas que excedan la escala contractual de la propuesta presentada. No obstante, se reiteró que, ante la ausencia de reglas concretas en el ordenamiento jurídico en ese sentido, seguían siendo válidas tanto esta interpretación como aquella que utiliza el presupuesto total del proceso, dado que ninguna encontraba prohibición normativa expresa.
Texto del concepto
REQUISITOS HABILITANTES – Adecuados y proporcionales
Dentro de los procesos de contratación llevados a cabo por las Entidades Estatales regidas por el Estatuto General de Contratación en Colombia existe una etapa en la cual la entidad contratante debe evaluar las propuestas presentadas por los proponentes, buscando que las referenciadas propuestas cumplan a cabalidad con los requisitos puestos de presente por la Ley.
El numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –por expresa disposición legal– no otorgan puntaje, salvo que excepcionalmente se permita lo contrario. Esto comoquiera que aquellos, no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato.
[…]
Estos requisitos habilitantes deben ser establecidos por parte de la entidad de una forma adecuada y proporcional a la naturaleza y valor del contrato, esto en el entendido en que se busca que exista una relación ajustada entre el alcance que tiene el contrato a celebrar con la experiencia que cuenta el proponente para su respectiva ejecución, abarcando todos los requisitos jurídicos, organizacionales y financieros, estos requisitos al ser habilitantes deben guardar proporción con el objeto del contrato, con el plazo que se tiene para la ejecución, con la forma de pago que se realizará y con el valor del mismo.
REQUISITOS HABILITANTES – Indicadores adicionales – Capital de trabajo
Para poder establecer los requisitos habilitantes del proceso de contratación de una forma correcta, la Entidad Estatal debe realizar con anterioridad un análisis que le permita conocer el sector relativo al objeto que utilizará en el futuro contrato. Según lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, solo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro Único de Proponente, las Entidades Estatales pueden establecer, en los pliegos de condiciones, indicadores adicionales a los establecidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
De conformidad con el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación, esta Agencia reconoce expresamente que las Entidades Estatales pueden acudir a indicadores adicionales de capacidad financiera —entre ellos el capital de trabajo— cuando el análisis técnico del proceso así lo demande, ya sea aplicándolos de manera complementaria a los previstos en el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015 o utilizándolos como medidas autónomas cuando su pertinencia esté justificada por las características del objeto, el valor, la complejidad o el nivel de riesgo del contrato. El Manual destaca además que, a diferencia de otros indicadores expresados como cocientes, el capital de trabajo constituye un valor absoluto que refleja la liquidez operativa del proponente y permite evaluar, con mayor precisión, su capacidad para atender las obligaciones de corto plazo asociadas a la ejecución contractual; por ello, su empleo resulta especialmente adecuado cuando la entidad estatal requiere verificar niveles mínimos de liquidez en términos absolutos.
CAPITAL DE TRABAJO – Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte Versión 4 – Fórmula para su cálculo
Este es el caso, verbigracia, de los contratos de obra pública de infraestructura de transporte, dado que, en un gran volumen, dichos proyectos requieren de un alto nivel de apalancamiento para su desarrollo. En ese orden, esta Agencia consideró oportuno, proporcional y adecuado incluirlo como requisito habilitante dentro de los indicadores de capacidad financiera para todos los procesos de selección de infraestructura de obra.
A modo de ejemplo, la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024 "Por la cual se adopta la versión –4– de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020", mantuvo como indicador adicional de capacidad financiera el Capital de Trabajo –CT–, con el propósito de robustecer las exigencias que permitieran asegurar el cumplimiento del objeto contractual en la ejecución de las obras en las cuales deben aplicarse los Documentos Tipo.
[…]
Como se evidencia, el documento base para los procesos de licitación de obra pública no introduce distinciones internas respecto de los subcomponentes del presupuesto oficial, las etapas contractuales o el componente específico sobre el cual debe calcularse el anticipo o pago anticipado. Por el contrario, se limita a definir las variables generales que deben emplearse para determinar el capital de trabajo demandado, de modo que dichas variables deben tomarse en su integridad y no de manera fraccionada entre fases como estudios, diseños u obra, incluso cuando el proceso esté estructurado de manera secuencial.
En el caso objeto de consulta, cuando el proceso se adelanta conforme al documento tipo previamente referido, la determinación del capital de trabajo debe realizarse a partir del presupuesto oficial total, del plazo estimado de ejecución del contrato considerado en su conjunto, del valor previsto para el anticipo o pago anticipado —independientemente de que internamente se calcule sobre una parte del presupuesto— y del número de meses de apalancamiento definidos en la matriz correspondiente al plazo total del proyecto, que para un plazo de veinticuatro meses se traduce en un factor equivalente a cuatro meses de apalancamiento.
CAPITAL DE TRABAJO – Procesos de selección por fuera de ámbito de Documentos Tipo – Autonomía de la entidad estatal
Distinto es el escenario en el que el proceso de selección no se estructura bajo los lineamientos de un documento tipo. En tal caso, corresponde a la Entidad contratante definir de manera expresa qué variables integrarán el cálculo del capital de trabajo y si estas se aplican al proyecto en su totalidad o únicamente respecto de una fase específica, por ejemplo, cuando se trata de proyectos con fases secuenciales y se estima pertinente considerar solo la fase de obra. Esa definición debe responder a las condiciones particulares de estructuración del proceso y, especialmente, a la proporción que representa cada fase dentro del presupuesto total y a la forma de pago prevista para cada una de ellas, en especial cuando el anticipo solo se entrega al inicio de una fase posterior.
ANTECEDENTE DOCTRINAL – Capital de trabajo – Forma de cálculo – Procesos por grupos o lotes – Interpretación CCE
esta Subdirección concluyó que, ante la ausencia de regulación expresa, eran admisibles dos interpretaciones: (i) calcular el capital de trabajo con base en el presupuesto oficial total del proceso o (ii) tomar como referencia el presupuesto del lote específico al cual se presentaba la oferta. Sin embargo, se señaló que la interpretación más adecuada, conforme a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, era la que tomaba como referencia el presupuesto del lote al cual el proponente decidía participar, pues ello permitía ajustar la exigencia al alcance económico real del contrato que se ejecutaría. Se aclaró que esta posición no eliminaba la validez de la otra interpretación, sino que representaba la aplicación más armónica con la finalidad del requisito.
Este antecedente resulta especialmente relevante para el análisis actual, en tanto permitió precisar que, cuando un proceso de selección se adelanta por lotes o grupos, la interpretación más adecuada para el cálculo del capital de trabajo es aquella que toma como referencia el presupuesto oficial del lote específico al cual se presenta la oferta, y no el presupuesto total del proceso de contratación. Esta conclusión se fundamentó en que tal enfoque garantiza que la exigencia del requisito sea adecuada y proporcional al alcance económico real del lote o grupo en el cual participa el proponente, evitando imponer cargas que excedan la escala contractual de la propuesta presentada. No obstante, se reiteró que, ante la ausencia de reglas concretas en el ordenamiento jurídico en ese sentido, seguían siendo válidas tanto esta interpretación como aquella que utiliza el presupuesto total del proceso, dado que ninguna encontraba prohibición normativa expresa.
Bogotá D.C., 21 de noviembre de 2025
Señor
Anderson Stiven Hernandez
Bogotá, D.C.
Concepto C–1477 de 2025 | |
Temas: | REQUISITOS HABILITANTES – Adecuados y proporcionales / REQUISITOS HABILITANTES – Indicadores adicionales – Capital de trabajo / CAPITAL DE TRABAJO – Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte Versión 4 – Fórmula para su cálculo / CAPITAL DE TRABAJO – Procesos de selección por fuera de ámbito de Documentos Tipo – Autonomía de la entidad estatal / ANTECEDENTE DOCTRINAL – Capital de trabajo – Forma de cálculo – Procesos por grupos o lotes – Interpretación CCE |
Radicación: | Respuesta a la consulta con radicado No. 1_2025_10_09_011311 |
Estimado señor Hernández:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, damos respuesta a su consulta radicada el 2 de octubre de 2025, formulada en los siguientes términos:
“Solicito amablemente me den un concepto sobre el cálculo de capital de trabajo de un proceso que es superior a 40.000 SMMLV, el proceso de selección tiene fases independientes, por ejemplo, estudios y diseños (Fase I) y Construcción (Fase II). Adicionalmente el valor del anticipo es entregado una vez se firme el acta de inicio de la fase II y se termine la fase I, es decir son fases secuenciales. Entiéndase que la fase I estudios y diseños es 4 meses y la fase II construcción es 20 meses y el pazo de ejecución del contrato es 24 meses. ¿Cómo se debería calcular el capital de trabajo si son fases secuenciales? ¿En ese caso se podría usar el factor n de 4 debido a que el plazo de ejecución de la fase de mayor relevancia es fase II Construcción”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en las preguntas de la petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cómo debe calcularse el capital de trabajo exigido a los proponentes en un proceso de selección cuyo objeto contractual —desarrollado mediante fases secuenciales y dependientes, como estudios y diseños en una primera fase y construcción en una segunda— cuenta con un presupuesto oficial de 40.000 SMMLV, y en el cual el anticipo solo se entrega al inicio de la fase posterior? En particular, ¿cuáles criterios deben aplicarse para determinar un capital de trabajo suficiente y proporcional al riesgo y a las necesidades del contrato?
- Respuesta:
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Dentro de los procesos de contratación llevados a cabo por las Entidades Estatales regidas por el Estatuto General de Contratación en Colombia existe una etapa en la cual la entidad contratante debe evaluar las propuestas presentadas por los proponentes, buscando que las referenciadas propuestas cumplan a cabalidad con los requisitos puestos de presente por la Ley.
El numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 se refiere a algunos requisitos exigibles en la generalidad de procesos de selección adelantados conforme al EGCAP, tales como la capacidad jurídica, las condiciones de experiencia, la capacidad financiera y de organización, denominados requisitos habilitantes, los cuales –por expresa disposición legal– no otorgan puntaje, salvo que excepcionalmente se permita lo contrario. Esto comoquiera que aquellos, no se refieren a la oferta misma sino a la idoneidad del oferente para asumir adecuadamente la ejecución del contrato[1]. Los oferentes que cumplan estos requisitos habilitantes son considerados idóneos para ejecutar el objeto contractual, de manera que sus ofertas pueden ser consideradas en la evaluación dirigida a determinar cuál es la más favorable para la entidad y los fines de la contratación. En este sentido, los requisitos habilitantes son aquellos que deben cumplir en igualdad de condiciones los proponentes y cumplido el mínimo establecido en el pliego de condiciones o documento equivalente hacen que los proponentes se habiliten en el procedimiento de selección y sean susceptibles de ser seleccionados como futuros contratistas.
Estos requisitos habilitantes deben ser establecidos por parte de la entidad de una forma adecuada y proporcional a la naturaleza y valor del contrato, esto en el entendido en que se busca que exista una relación ajustada entre el alcance que tiene el contrato a celebrar con la experiencia que cuenta el proponente para su respectiva ejecución, abarcando todos los requisitos jurídicos, organizacionales y financieros, estos requisitos al ser habilitantes deben guardar proporción con el objeto del contrato, con el plazo que se tiene para la ejecución, con la forma de pago que se realizará y con el valor del mismo.
Para poder establecer los requisitos habilitantes del proceso de contratación de una forma correcta, la Entidad Estatal debe realizar con anterioridad un análisis que le permita conocer el sector relativo al objeto que utilizará en el futuro contrato. Según lo previsto en el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007, solo en aquellos casos en que por las características del objeto a contratar se requiera la verificación de requisitos del proponente adicionales a los contenidos en el Registro Único de Proponente, las Entidades Estatales pueden establecer, en los pliegos de condiciones, indicadores adicionales a los establecidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007.
De conformidad con el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación[2], esta Agencia reconoce expresamente que las Entidades Estatales pueden acudir a indicadores adicionales de capacidad financiera —entre ellos el capital de trabajo— cuando el análisis técnico del proceso así lo demande, ya sea aplicándolos de manera complementaria a los previstos en el artículo 2.2.1.1.1.5.3 del Decreto 1082 de 2015 o utilizándolos como medidas autónomas cuando su pertinencia esté justificada por las características del objeto, el valor, la complejidad o el nivel de riesgo del contrato. El Manual destaca además que, a diferencia de otros indicadores expresados como cocientes, el capital de trabajo constituye un valor absoluto que refleja la liquidez operativa del proponente y permite evaluar, con mayor precisión, su capacidad para atender las obligaciones de corto plazo asociadas a la ejecución contractual; por ello, su empleo resulta especialmente adecuado cuando la entidad estatal requiere verificar niveles mínimos de liquidez en términos absolutos.
Este es el caso, verbigracia, de los contratos de obra pública de infraestructura de transporte, dado que, en un gran volumen, dichos proyectos requieren de un alto nivel de apalancamiento para su desarrollo. En ese orden, esta Agencia consideró oportuno, proporcional y adecuado incluirlo como requisito habilitante dentro de los indicadores de capacidad financiera para todos los procesos de selección de infraestructura de obra.
A modo de ejemplo, la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024 "Por la cual se adopta la versión –4– de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 240 de 2020", mantuvo como indicador adicional de capacidad financiera el Capital de Trabajo –CT–, con el propósito de robustecer las exigencias que permitieran asegurar el cumplimiento del objeto contractual en la ejecución de las obras en las cuales deben aplicarse los Documentos Tipo.
De igual forma es necesario mencionar que los documentos tipo adoptados por esta Agencia son elaborados en conjunto con las entidades técnicas y especializadas del sector al cual pertenecen, así como con los gremios y órganos consultivos del Estado que participan en las diferentes mesas de trabajo. Es así como, en el proceso de construcción y adopción de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte versión –4–, fue aprobado y avalado este indicador financiero para verificar los recursos operativos y económicos de los cuales disponen los proponentes.
Justamente, en el Anexo Memoria Justificativa de los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública del sector de infraestructura de transporte versión –4– se expuso lo siguiente:
“[…] Con el objetivo de fortalecer los procesos de selección de infraestructura de obra de transporte, en la nueva versión del documento tipo se considera relevante preservar como un requisito habilitante de capacidad financiera adicional el indicador de “Capital de trabajo” […]
Por lo anterior, es importante reseñar que la inclusión del indicador y el requisito a solicitar dependerán de factores como el presupuesto y el plazo de ejecución del proceso de selección, conforme con las condiciones definidas a continuación:
Capital de trabajo
Teniendo en cuenta que los servicios de obra para infraestructura de transporte requieren un alto nivel de apalancamiento para el desarrollo de sus proyectos, el capital de trabajo requerido se solicitará para todos los procesos de selección de infraestructura de obra.
Es importante precisar que con el objetivo de atender las observaciones remitidas por las diferentes Entidades especializadas del sector (relacionados con problemas de apalancamiento de las empresas al momento de ejecutar los procesos), así como las observaciones planteadas por la Cámara Colombiana de Infraestructura - CCI y la Sociedad Colombiana de Ingenieros - SCI (en el sentido de revisar la forma de hacer este requisito proporcional al proceso y considerar el anticipo o pago anticipado como esquemas de financiación del contrato de obra), se solicitará este requisito considerando una cantidad de meses de apalancamiento dependiendo el plazo estimado de ejecución del proyecto (con el objetivo de solicitar el requisito de forma proporcional al presupuesto oficial y el plazo estimado de ejecución de cada proceso), pero considerando descontar dentro del cálculo del capital de trabajo demandado, los recursos que por concepto de anticipo o pago anticipado, la Entidad contratante contemple entregar en el marco del proceso de selección, si así lo determina.
Con lo anterior, es preciso destacar que la determinación de este indicador no fue una decisión unilateral, sino el resultado de un proceso de construcción técnica conjunta entre la Agencia, las entidades especializadas del sector y los principales gremios de la infraestructura. A través de las mesas de trabajo desarrolladas para la elaboración de la versión 4 de los Documentos Tipo, estos actores aportaron sus conocimientos y experiencias en torno a las dificultades de apalancamiento financiero enfrentadas por los proponentes en la ejecución de obras, lo que permitió identificar la pertinencia de mantener el capital de trabajo como requisito habilitante adicional. Gracias a este ejercicio colaborativo, se consolidó un criterio técnico y proporcional que responde a las necesidades reales del sector y contribuye a la adecuada verificación de la capacidad operativa y económica de los oferentes.
Seguidamente, el Anexo en cita explica el cálculo del Capital de Trabajo en el marco de procesos de selección donde se aplican los Documentos Tipo referenciados, así:
“La determinación del capital de trabajo demandado (requerido), que es una medición de los recursos que se requieren para apalancar las necesidades contractuales equivalentes a una cantidad (n) de meses, se hará de acuerdo con la siguiente tabla, conforme con el plazo estimado de ejecución del proceso de selección:
Tabla 13. Meses de apalancamiento
Plazo estimado de ejecución del proceso de selección | Meses de apalancamiento | |||
|---|---|---|---|---|
>= (meses) | < (meses) | |||
12 | 24 | 4 | ||
24 | 36 | 8 | ||
36 | 48 | 12 | ||
48 | 60 | 16 | ||
60 | 72 | 20 | ||
72 | 84 | 24 | ||
84 | 96 | 28 | ||
96 | 108 | 32 | ||
108 | 120 | 36 | ||
120 | - | 40 |
Esta estructura se configuró teniendo en las siguientes consideraciones:
1. Las facturas normalmente son pagadas por las entidades a los 60 días calendario, lo anterior teniendo en cuenta los trámites que se deben realizar.
2. Se debe surtir revisiones adicionales por la interventoría, es posible que este tiempo se prolongue, por lo cual, se considera que 4 meses de apalancamiento para este tipo de procesos es un estándar mínimo que refleja un flujo de recursos mínimos que debe tener el proyecto más allá de las circunstancias que se puedan presentar.
3. Este nivel de apalancamiento se duplica conforme aumenta el plazo estimado de ejecución, considerando que esto supondrá un incremento en el costo y alcance de la obra.
El cálculo del capital de trabajo demandado se hará de acuerdo con la siguiente fórmula:
Donde,
CTd =Capital de Trabajo demandado para el proceso que presenta propuesta
POE = Presupuesto oficial estimado n= meses de apalancamiento
Para procesos de selección cuyo plazo estimado de ejecución del contrato sea menor a doce (12) meses, el cálculo del capital de trabajo demandado, se hará de acuerdo con la siguiente fórmula:
Fórmula |
CTd = (POE − Anticipo o Pago anticipado) x 33% |
Donde,
CTd = Capital de Trabajo demandado para el proceso que presenta propuesta
POE = Presupuesto oficial estimado
Nota: La anterior metodología para la definición del capital de trabajo demandado se incluirá en los documentos tipo de infraestructura de transporte para las modalidades de Licitación pública y Selección abreviada de menor cuantía. Para el documento tipo de Mínima Cuantía, en el evento que la Entidad contratante determine definir requisitos habilitantes de capacidad financiera y organizacional, el cálculo del capital de trabajo se realizará bajo la siguiente fórmula:
Capital de trabajo | CTd = (PO−Anticipo o pago anticipado) x 15% |
[…]”
En este punto, resulta pertinente precisar cómo se materializó en la versión 4 de los Documentos Tipo la justificación técnica previamente expuesta. Una vez incorporados los elementos derivados del trabajo conjunto entre las entidades especializadas del sector, los gremios y esta Agencia, el Documento Base adoptó una regla general para la determinación del capital de trabajo que no distingue entre fases específicas del proyecto ni fracciona las variables que intervienen en su cálculo. En efecto, tal como se observa en el numeral 3.7 del Documento Base, las variables definidas —presupuesto oficial, plazo estimado de ejecución, anticipo o pago anticipado y meses de apalancamiento— se conciben de manera integral y aplicable al proyecto en su conjunto, sin que el pliego introduzca criterios diferenciadores asociados a etapas como estudios, diseños u obra.
Para el presente proceso de selección los proponentes acreditarán:
CT = AC - PC ≥ CTd
Donde:
CT = Capital de trabajo
AC = Activo corriente
PC = Pasivo corriente
CTd = Capital de Trabajo demandado para el proceso que presenta propuesta
El capital de trabajo (CT) del oferente deberá ser mayor o igual al capital de trabajo demandado (CTd):
CT ≥ CTd
Capital de trabajo demandado (requerido):
La determinación del capital de trabajo demandado (requerido), que es una medición de los recursos que se requieren para apalancar las necesidades contractuales equivalentes a una cantidad (n) de meses, se hará de acuerdo con la siguiente tabla, conforme con el plazo estimado de ejecución del proceso de selección:
Plazo estimado de ejecución del proceso de selección | Meses de apalancamiento | |||
|---|---|---|---|---|
>= (meses) | < (meses) | |||
12 | 24 | 4 | ||
24 | 36 | 8 | ||
36 | 48 | 12 | ||
48 | 60 | 16 | ||
60 | 72 | 20 | ||
72 | 84 | 24 | ||
84 | 96 | 28 | ||
96 | 108 | 32 | ||
108 | 120 | 36 | ||
120 | - | 40 |
El cálculo del capital de trabajo demando, se hará de acuerdo con la siguiente fórmula:
Donde,
CTd =Capital de Trabajo demandado para el proceso que presenta propuesta
POE = Presupuesto oficial estimado
n= meses de apalancamiento”
Como se evidencia, el documento base para los procesos de licitación de obra pública no introduce distinciones internas respecto de los subcomponentes del presupuesto oficial, las etapas contractuales o el componente específico sobre el cual debe calcularse el anticipo o pago anticipado. Por el contrario, se limita a definir las variables generales que deben emplearse para determinar el capital de trabajo demandado, de modo que dichas variables deben tomarse en su integridad y no de manera fraccionada entre fases como estudios, diseños u obra, incluso cuando el proceso esté estructurado de manera secuencial.
En el caso objeto de consulta, cuando el proceso se adelanta conforme al documento tipo previamente referido, la determinación del capital de trabajo debe realizarse a partir del presupuesto oficial total, del plazo estimado de ejecución del contrato considerado en su conjunto, del valor previsto para el anticipo o pago anticipado —independientemente de que internamente se calcule sobre una parte del presupuesto— y del número de meses de apalancamiento definidos en la matriz correspondiente al plazo total del proyecto, que para un plazo de veinticuatro meses se traduce en un factor equivalente a cuatro meses de apalancamiento.
Distinto es el escenario en el que el proceso de selección no se estructura bajo los lineamientos de un documento tipo. En tal caso, corresponde a la Entidad contratante definir de manera expresa qué variables integrarán el cálculo del capital de trabajo y si estas se aplican al proyecto en su totalidad o únicamente respecto de una fase específica, por ejemplo, cuando se trata de proyectos con fases secuenciales y se estima pertinente considerar solo la fase de obra. Esa definición debe responder a las condiciones particulares de estructuración del proceso y, especialmente, a la proporción que representa cada fase dentro del presupuesto total y a la forma de pago prevista para cada una de ellas, en especial cuando el anticipo solo se entrega al inicio de una fase posterior.
Con lo anterior, y una vez identificado que el Documento Base acoge un modelo unitario para la determinación del capital de trabajo —sin segmentar el presupuesto, el plazo ni el anticipo según fases internas del proyecto—, corresponde examinar cómo debe interpretarse y aplicarse dicha regla en contratos donde el objeto se desarrolla de manera secuencial. En particular, es necesario analizar si la existencia de fases diferenciadas modifica la forma en que la entidad debe aproximarse al cálculo del capital de trabajo, o si, por el contrario, la estructura integral prevista en el Documento Tipo impone considerar las variables del proyecto como un todo, incluso cuando el anticipo o los hitos de pago se encuentran asociados únicamente a la fase posterior.
En ese contexto, resulta pertinente recordar que las inquietudes relacionadas con el cálculo del capital de trabajo en procesos de contratación estructurados por lotes, grupos, módulos o cualquier otra denominación que implique adelantar varias contrataciones a través de un solo proceso de contratación, no son nuevas para esta Subdirección. En efecto, en el Concepto 4201912000005209 del 20 de agosto de 2019[3], el consultante informó que una entidad territorial adelantaba un proceso de licitación de obra pública de infraestructura de transporte conformado por varios lotes y que, para efectos de verificar el requisito de capital de trabajo, se había tomado como referencia el presupuesto oficial total del proceso, y no el presupuesto correspondiente a cada lote. Con fundamento en esa situación, se solicitó aclarar si el capital de trabajo debía calcularse sobre el presupuesto total de todos los lotes o únicamente sobre el presupuesto asignado al lote al cual el proponente presentaba su oferta.
Partiendo de dicha situación, esta Subdirección concluyó que, ante la ausencia de regulación expresa, eran admisibles dos interpretaciones: (i) calcular el capital de trabajo con base en el presupuesto oficial total del proceso o (ii) tomar como referencia el presupuesto del lote específico al cual se presentaba la oferta. Sin embargo, se señaló que la interpretación más adecuada, conforme a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, era la que tomaba como referencia el presupuesto del lote al cual el proponente decidía participar, pues ello permitía ajustar la exigencia al alcance económico real del contrato que se ejecutaría. Se aclaró que esta posición no eliminaba la validez de la otra interpretación, sino que representaba la aplicación más armónica con la finalidad del requisito.
Este antecedente resulta especialmente relevante para el análisis actual, en tanto permitió precisar que, cuando un proceso de selección se adelanta por lotes o grupos, la interpretación más adecuada para el cálculo del capital de trabajo es aquella que toma como referencia el presupuesto oficial del lote específico al cual se presenta la oferta, y no el presupuesto total del proceso de contratación. Esta conclusión se fundamentó en que tal enfoque garantiza que la exigencia del requisito sea adecuada y proporcional al alcance económico real del lote o grupo en el cual participa el proponente, evitando imponer cargas que excedan la escala contractual de la propuesta presentada. No obstante, se reiteró que, ante la ausencia de reglas concretas en el ordenamiento jurídico en ese sentido, seguían siendo válidas tanto esta interpretación como aquella que utiliza el presupuesto total del proceso, dado que ninguna encontraba prohibición normativa expresa.
En suma, de la revisión normativa, del contenido técnico de la versión 4 de los Documentos Tipo, del precedente doctrinal fijado por esta Subdirección y de las orientaciones contenidas tanto en la guía de implementación de los Documentos Tipo como en el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes, se observa que el cálculo del capital de trabajo responde al modelo definido por la Agencia para procesos de licitación de obra pública del sector transporte, el cual concibe las variables presupuestales, temporales y financieras como elementos integrales e indivisibles del proyecto, sin fraccionarlas según fases internas tales como estudios, diseños u obra. Solo cuando el proceso de selección no aplica Documento Tipo y es la propia entidad quien define las reglas del requisito habilitante, resulta jurídicamente viable segmentar dichas variables, siempre que ello sea expresamente previsto y guarde proporción con la fase contractual sometida a evaluación. Asimismo, el antecedente citado constituye un referente útil para precisar que, en escenarios donde el proceso se estructura por lotes o grupos —y ante la ausencia de reglas legales o reglamentarias que disciplinen tales eventos— la interpretación más adecuada para efectos del cálculo del capital de trabajo es aquella que toma como referencia el presupuesto oficial del lote específico al cual el proponente presenta su oferta, por ser la que mejor se ajusta a los principios de proporcionalidad, adecuación y razonabilidad del requisito.
Finalmente, se precisa que la entidad pública deberá definir, en cada caso concreto, los aspectos relacionados con el tema objeto de consulta. Dado que se trata de un análisis que debe realizarse en el contexto del procedimiento contractual específico, la Agencia no puede fijar un criterio universal o absoluto por vía consultiva, sino ofrecer orientaciones generales que permitan a los partícipes del sistema de contratación pública adoptar decisiones acordes con el principio de juridicidad, sin que le sea atribuible a esta Agencia la validación de su gestión contractual.
- Referencias normativas y jurisprudenciales:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre la acreditación de los indicadores de la capacidad financiera y organizacional, entre otros, en los conceptos No. 4201912000006798 del 24 de octubre de 2019, Concepto 4201912000005209 del 20 de agosto de 2019, C-002 del 12 de febrero de 2020, C-089 del 4 de marzo de 2020, C-099 del 06 de abril de 2020, C-166 del 14 de abril de 2020, C-233 del 16 de abril de 2020, C-326 del 9 de junio de 2020, C-140 del 9 de abril de 2021, C-439 del 5 de julio de 2022, C-673 del 19 de octubre de 2022, C-865 del 30 de diciembre de 2024, C-996 del 29 de enero de 2025, C-075 del 27 de febrero de 2025 y C-116 del 11 de marzo de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace:
https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".
Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:
- Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Cordialmente,
Elaboró: | Sergio Enrique Caballero Lesmes Analista T1 -02 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Gamboa Cárdenas - Financiero Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1 -15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. Tercera edición, Bogotá: Legis, 2016. p. 355. ↑
AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación. Consultar en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/cce-eicp-ma-04._manual_requisitos_habilitantes_v3_29-09-2023.pdf ↑
AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto 4201912000005209 del del 20 de agosto de 2019. Consultar en: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/conceptos/4201912000005200/ ↑