CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS, CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES, SUPERVISIÓN CONTRACTUAL

Texto del concepto

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Concepto ¶

El contrato de prestación de servicios es uno de los tipos contractuales consagrados en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que pueden celebrar las entidades estatales. Se trata de un contrato típico, ya que se encuentra definido en la ley. Concretamente, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993, establece: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.¶

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES – Horario – Exigencia y cumplimiento¶

La exigencia de cumplir un horario o disponer de determinado tiempo para ejecutar las actividades contratadas no desnaturaliza, por sí sola, el contrato de prestación de servicios, siempre que dicha condición sea necesaria para la adecuada ejecución del objeto contractual, se encuentre debidamente justificada y esté prevista en los documentos contractuales. En consecuencia, la entidad estatal, a través del supervisor, puede verificar el cumplimiento de las condiciones de disponibilidad pactadas y requerir explicaciones ante eventuales incumplimientos, siempre que el control se limite a las obligaciones convenidas y no implique subordinación o dependencia laboral.¶

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Tiempo de disponibilidad – Alcance y condiciones de ejecución¶

El tiempo de disponibilidad pactado en los contratos de prestación de servicios debe interpretarse de acuerdo con el objeto contractual, las obligaciones convenidas y las necesidades de la entidad estatal. En ese sentido, la exigencia de disponer de determinado tiempo o cumplir una jornada específica no desnaturaliza, por sí sola, el contrato, siempre que constituya una condición necesaria para la adecuada ejecución de las actividades contratadas, se encuentre debidamente justificada y esté prevista en el contrato o en los documentos que hacen parte de este. En desarrollo de las funciones de supervisión, la entidad estatal puede verificar el cumplimiento de las condiciones de disponibilidad acordadas, solicitar informes y explicaciones, y requerir al contratista ante eventuales incumplimientos, con observancia de las obligaciones pactadas y del debido proceso. No obstante, estas facultades deben ejercerse sin desconocer la autonomía e independencia del contratista, de manera que el seguimiento contractual no se convierta en un mecanismo de imposición de instrucciones permanentes sobre el modo, el tiempo y la cantidad de trabajo, ni en un régimen de subordinación propio de una relación laboral. En consecuencia, el alcance de la disponibilidad debe determinarse según las condiciones específicas del contrato y las circunstancias efectivas de su ejecución.¶

SUPERVISIÓN CONTRACTUAL – Facultades y límites – Verificación del cumplimiento de las obligaciones pactadas – Subordinación o dependencia laboral¶

Las entidades estatales tienen la obligación legal de vigilar permanentemente la correcta ejecución de los contratos, a través de la supervisión o interventoría, según corresponda, con el propósito de verificar el cumplimiento oportuno y adecuado del objeto contractual, las obligaciones convenidas, las condiciones de calidad, los productos comprometidos y los plazos establecidos. En desarrollo de esta función, el supervisor puede solicitar informes, aclaraciones y explicaciones al contratista, verificar las condiciones de disponibilidad pactadas, documentar las situaciones que puedan constituir incumplimientos y requerir la adopción de medidas para subsanarlos. No obstante, estas facultades deben ejercerse dentro de los límites del contrato y del ordenamiento jurídico, de manera que el supervisor no puede crear obligaciones nuevas, modificar unilateralmente las condiciones contractuales ni sustituir al contratista en la ejecución de las actividades encomendadas. En particular, el control de asistencia, los horarios y los tiempos de disponibilidad debe orientarse a comprobar objetivamente el cumplimiento de las obligaciones previamente pactadas y no a imponer instrucciones permanentes sobre el modo, el tiempo y la cantidad de trabajo, propias de una relación de subordinación laboral. En consecuencia, aunque la coordinación, vigilancia y verificación del cumplimiento contractual son legítimas y necesarias para garantizar la satisfacción de las necesidades de la Administración, deben respetar la autonomía e independencia del contratista. La eventual configuración de una relación laboral encubierta deberá determinarse a partir de las condiciones reales de ejecución del contrato, especialmente de la existencia de subordinación o dependencia, en aplicación del principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades.¶

Bogotá D.C., 14 octubre 2026

Señora

Ana María Cabrera Rojas

acabrera@cam.gov.co

Ciudad

Estimada señora Ana:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 29 de septiembre de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:¶

“1. Es procedente que la supervisión de un contrato de prestación de servicios imponga controles de asistencia u horarios estrictos propios del régimen laboral de planta, cuando se trata de judicaturas remuneradas?¶

2. Cómo debe interpretarse el concepto de tiempo de disponibilidad pactado en un contrato de prestación de servicios frente a la prohibición legal de configurar elementos de subordinación laboral?¶

3. Puede el el jefe de una entidad o el supervisor de un contrato negarse a expedir la certificación de judicatura con destino al CSJ, por situaciones relacionadas con el cumplimiento del horario, por retardos menores y que no afectan la prestación del servicio?¶

4.Como debe manejarse el control de cumplimiento contractual sin caer en subordinación que puede llevar a la existencia de un contrato realidad, dado que también se exige cumplir con el horario de una entidad pública?¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i¿Cuál es el alcance de las facultades de coordinación y supervisión en los contratos de prestación de servicios, particularmente respecto de la exigencia de disponibilidad, presencialidad u horarios, y cuáles son sus límites frente a la autonomía e independencia del contratista? ii) ¿ Es procedente que la supervisión de un contrato de prestación de servicios imponga controles de asistencia u horarios estrictos propios del régimen laboral de planta, cuando se trata de judicaturas remuneradas? Iii) ¿Corresponde a Colombia Compra Eficiente determinar la procedencia o improcedencia de expedir una certificación de judicatura por razones asociadas al cumplimiento contractual?¶

2. Respuesta:

3. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones: ¶

i. El contrato de prestación de servicios es un contrato estatal típico, regulado en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Es definido como aquel que “celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. ¶

La celebración de dicho contrato debe efectuarse a través de la modalidad de contratación directa. Así lo dispone el artículo 2, numeral 4º, literal h), de la Ley 1150 de 2007:¶

“La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:¶

[…]

4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos:¶

[…]

h) Para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que sólo puedan encomendarse a determinadas personas naturales”.¶

En tal sentido, el Decreto 1082 de 2015 en el artículo 2.2.1.2.1.4.9. reglamenta la contratación directa para los contratos de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo puedan encomendarse a determinadas personas naturales, en los siguientes términos:¶

“Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa f la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.¶

Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.¶

La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan en­comendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”.¶

A partir de las disposiciones citadas, así como de la Sentencia de Unificación de Jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado^[1], es posible señalar las siguientes características del contrato de prestación de servicios:¶

i) Solo puede celebrarse para realizar “actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”, es decir, que hagan parte de su giro ordinario o quehacer cotidiano^[2].¶

ii) Respecto del tipo de personas que pueden ser contratadas, admite que se suscriba con personas naturales o jurídicas. Sin embargo, cuando se celebre con aquellas, la Entidad Estatal debe justificar, en los estudios previos, que las actividades “no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”. Esto sucede en varios eventos, por ejemplo, cuando no exista personal de planta para ejecutar las labores; o existiendo, está sobrecargado de trabajo, necesitando apoyo externo; o habiendo personal de planta, carece de la experticia o conocimiento especializado, razón por la cual es necesario contratar los servicios de una persona natural que tenga el conocimiento y la experiencia en el tema.¶

iii) Si bien se celebran para obtener la prestación personal de un servicio, se diferencian del contrato de trabajo en que quien celebra el contrato de prestación de servicios debe mantener autonomía e independencia en la ejecución de la labor, lo que significa que no debe existir subordinación ni dependencia, que es uno de los elementos constitutivos del vínculo laboral^[3]. Por eso, el artículo 32, numeral 3º, de la Ley 80 de 1993 establece que “En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales”. Este inciso, más que un enunciado que aluda al “ser”, se refiere al “deber ser”, pues debe interpretarse en el sentido de que los contratos de prestación de servicios profesionales no pueden generar relación laboral, ni dar lugar a que las entidades estatales paguen por su cuenta los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral del contratista. ¶

Tal como se indicó, no puede existir subordinación y dependencia; entonces, la relación laboral está proscrita y el contratista es quien, como “trabajador independiente” –como lo califican las normas de la seguridad social– debe cotizar por su cuenta y riesgo al Sistema de Seguridad Social Integral^[4]. A pesar de este mandato deontológico, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. ¶

En el sentido anterior, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que “las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, no vulneran los preceptos constitucionales, razón por la cual deberán ser declaradas exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada”^[5]. ¶

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial del 9 de septiembre de 2021, se pronunció respecto de los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios y definó tres reglas para el efecto^[6], aspectos que fueron aclarados posteriormente por Auto del 11 de noviembre de 2021^[7].¶

iv) Deben ser temporales. La sentencia de unificacion jurisprudencial del Consejo de Estado mencionada, frente a la duración del contrato de prestación de servicios señaló que solo puede celebrarse por un “término estrictamente indispensable”. En ese entendido, unificó el sentido y alcance del término estrictamente indispensable como “aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento”. ¶

De igual manera, señaló que “no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes”. En sentido similar se manifestó la Corte Constitucional en la Sentencia C-154 de 1997, expresando que:¶

“La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duración debe ser por tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido. En el caso de que las actividades con ellos atendidas demanden una permanencia mayor e indefinida, excediendo su carácter excepcional y temporal para convertirse en ordinario y permanente, será necesario que la respectiva entidad adopte las medidas y provisiones pertinentes a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo previsto en el artículo 122 de la Carta Política, según el cual se requiere que el empleo público quede contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente”^[8].¶

v) Se celebran a través de la modalidad de contratación directa, independientemente de la cuantía y del tipo de servicio profesional, siempre que su objeto no sea la consultoría. Esto por cuanto, como lo indicó el Consejo de Estado en otra sentencia de unificación jurisprudencial del año 2013, si bien en ambos existe un componente intelectual y profesional, el objeto del contrato de consultoría es especial y debe celebrarse, por regla general, mediante un concurso de méritos^[9]. Esto también se deriva del artículo 2, numeral 4º, literal h) de la Ley 1150 de 2007, al señalar que procede la contratación directa para la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas. Debe aclararse que no debe suscribirse un contrato de prestación de servicios profesionales para ejecutar actividades que se enmarcan en los otros contratos tipificados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, como, por ejemplo, la construcción de una obra.¶

vi) Para su celebración no se requiere expedir un acto administrativo de justificación de la contratación directa^[10].¶

vii) El contrato admite la inclusión de cláusulas excepcionales. En los contratos de prestación de servicios se puede pactar la caducidad, la modificación, interpretación o terminación unilateral, como acuerdos o elementos accidentales, así que para ejercer estas exorbitancias deben incluirse expresamente, porque no se entienden pactadas como cláusula de la naturaleza. Así se infiere del artículo 14, numeral 2º, de la Ley 80 de 1993^[11].¶

viii) No es obligatoria la liquidación de estos contratos, como lo establece el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, que modificó el artículo 60 de la Ley 80 de 1993^[12].¶

ix) Para su celebración el contratista no requiere estar inscrito en el Registro Único de Proponentes –RUP–, como lo señala el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007^[13].¶

x) No es obligatoria la exigencia de garantías^[14].¶

xi) Como los demás contratos estatales, se trata de un contrato solemne que debe constar por escrito y debe ser publicado en el SECOP.¶

xii) Como especies del género prestación de servicios, se incluyen los contratos de prestación de servicios profesionales, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y los contratos de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales^[15]. La diferencia entre el contrato de prestación de servicios profesionales con las otras dos especies del género en el cual se ubican radica en su contenido intelectual intangible y, al mismo tiempo, en la formación profesional que se exige para desempeñar la labor. Así lo consideró el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación jurisprudencial del 2 de diciembre de 2013, al explicar que:¶

“Su objeto está determinado por el desarrollo de actividades identificables e intangibles que impliquen el desempeño de un esfuerzo o actividad, tendiente a satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento que ellas requieran, bien sea acompañándolas, apoyándolas o soportándolas, con conocimientos especializados siempre y cuando dichos objetos estén encomendados a personas consideradas legalmente como profesionales. Se caracteriza por demandar un conocimiento intelectivo cualificado: el saber profesional”^[16].¶

Lo expuesto, según la jurisprudencia citada, se diferencia del objeto del contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión, en los siguientes aspectos:¶

“Su objeto contractual participa de las características encaminadas a desarrollar actividades identificables e intangibles. Hay lugar a su celebración en aquellos casos en donde las necesidades de la Administración no demanden la presencia de personal profesional.¶

Aunque también se caracteriza por el desempeño de actividad intelectiva, ésta se enmarca dentro de un saber propiamente técnico; igualmente involucra actividades en donde prima el esfuerzo físico o mecánico, en donde no se requiere de personal profesional.¶

Dentro de su objeto contractual pueden tener lugar actividades operativas, logísticas o asistenciales, siempre que satisfaga los requisitos antes mencionados y sea acorde con las necesidades de la Administración y el principio de planeación”^[17].¶

En relación con el contrato de prestación de servicios artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales, señala la mencionada decisión judicial lo siguiente:¶

“Tienen lugar dentro de esta categoría los contratos de prestación de servicios que tengan por objeto la ejecución de trabajos artísticos, esto es, trabajos que corresponden al conjunto de creaciones humanas que expresan una especial visión del mundo, tanto real como imaginaria, y que sólo pueda celebrarse con determinadas personas naturales, lo que implica que el contratista debe ser un artista, esto es, una persona reconocida como realizador o productor de arte o trabajos artísticos”^[18].¶

En este sentido, el contrato de prestación de servicios profesionales se caracteriza porque su objeto guarda relación con el desarrollo de actividades que demandan competencias y habilidades profesionales o especializadas de la persona natural o jurídica a contratar, de manera que se trata de un saber intelectivo cualificado. En cambio, los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión y de servicios artísticos no involucran ese conocimiento profesional o especializados para su ejecución. En los contratos de apoyo a la gestión el contratista desempeña un esfuerzo o actividad de apoyo, acompañamiento, o soporte, donde “lo predominante es el actuar como ejecutor, con el propósito y finalidad de satisfacer necesidades de las entidades estatales en lo relacionado con la gestión administrativa o funcionamiento de la misma, por personas no profesionales y que no implican el ejercicio de funciones públicas administrativas”. Igualmente, en el contrato de prestación de servicios artísticos lo prevalente es que la persona que lo ejecute se trate de un artista, es decir, “una persona reconocida como realizador o productor de arte, de obras de arte, ejecutor de trabajos artísticos”, para lo cual es indiferente el carácter de profesional.¶

En lo relativo al problema jurídico planteado, es preciso señalar que, tal como lo ha expuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el principal elemento que distingue el contrato de prestación de servicios del contrato laboral es la existencia de subordinación o dependencia en la ejecución de la labor contratada. En ese sentido, la fijación de un horario, aunque puede constituir un indicio de la existencia de una relación laboral, no es suficiente para concluir la existencia de un contrato realidad. El máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha reiterado, en múltiples sentencias^[19], que la existencia de un horario o de una jornada puede ser indispensable para que el objeto contractual pueda ser cumplido y ejecutado eficientemente. Por lo tanto, la existencia de un horario no desnaturaliza al contrato de prestación de servicios, siempre que este sea indispensable para la adecuada ejecución de las actividades encomendadas.¶

En consecuencia, los contratistas de prestación de servicios deben someterse, en el ejercicio de sus obligaciones contractuales, a las directrices que establezca la entidad contratante, a efectos de cumplir con el objeto contractual, así como a la forma en que se coordinan las distintas actividades. Si se requiere la presencia del contratista en la Entidad Estatal en determinada jornada, esa exigencia debe quedar contemplada en el contrato o en los documentos contractuales y debe estar justificada. En todo caso, más que imponer un horario, se trata de asegurar el cumplimiento de las tareas propias del objeto contractual, conforme a las necesidades y funciones de la entidad.^[20].¶

ii.La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.¶

Las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas normas se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual, entre otros, para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal, principio que se debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual^[21]. También se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual^[22] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales^[23].¶

En consecuencia, se tiene que, la jurisprudencia contencioso-administrativa, por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos: ¶

“La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”^[24].¶

iv) De esta forma, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. El legislador además definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las Entidades Estatales para vigilar el contrato, en estos términos: ¶

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieran conocimientos especializadas. Para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicio que sean requeridos.¶

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la entidad estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”^[25].¶

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión^[26]–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.¶

iii. Respecto al segundo interrogante, es preciso señalar que este debe interpretarse de acuerdo con el objeto contractual, las obligaciones convenidas y las necesidades de la entidad estatal. En ese sentido, la exigencia de cumplir un horario o disponer de determinado tiempo para ejecutar las actividades contratadas no desnaturaliza, por sí sola, el contrato de prestación de servicios, siempre que dicha condición sea necesaria para la adecuada ejecución del objeto contractual, se encuentre debidamente justificada y esté contemplada en el contrato o en los documentos que hacen parte de este.¶

Lo anterior, teniendo en cuenta que el principal elemento que distingue el contrato de prestación de servicios de una relación laboral es la ausencia de subordinación o dependencia. Por tanto, aunque la fijación de un horario puede constituir un indicio de la existencia de una relación laboral, no es suficiente, por sí misma, para concluir que se configura un contrato realidad, pues la existencia de una jornada puede resultar necesaria para garantizar la adecuada coordinación y ejecución de las actividades contratadas. En consecuencia, la exigencia de disponibilidad debe orientarse al cumplimiento de las obligaciones convenidas y no a la imposición de un régimen de dirección, control y dependencia propio de una relación laboral.¶

Por su parte, de conformidad con los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, corresponde a la entidad estatal ejercer la vigilancia y el control de la ejecución contractual a través del supervisor designado, quien debe verificar el cumplimiento oportuno y adecuado del objeto contratado, las obligaciones pactadas, los productos comprometidos y los plazos establecidos. En desarrollo de esta función, podrá solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre la ejecución del contrato, verificar las condiciones de disponibilidad acordadas, documentar las situaciones que puedan constituir incumplimientos y requerir al contratista para que explique las circunstancias advertidas y, cuando corresponda, adopte las medidas necesarias para subsanarlas.¶

No obstante, las facultades de supervisión deben ejercerse dentro de los límites del contrato y del ordenamiento jurídico. Por consiguiente, el supervisor debe circunscribir su actuación a la verificación del cumplimiento de las obligaciones previamente pactadas, sin sustituir al contratista en la ejecución de sus actividades, crear obligaciones nuevas o modificar las condiciones contractuales. De igual manera, el control de la asistencia, los horarios o los tiempos de disponibilidad no puede convertirse en un mecanismo para imponer instrucciones permanentes sobre el modo, el tiempo y la cantidad de trabajo que evidencien subordinación laboral.¶

En consecuencia, cuando se exija al contratista cumplir con el horario de una entidad pública, deberá verificarse que dicha exigencia corresponda a una condición necesaria para la ejecución del objeto contractual, que se encuentre justificada y que haya sido previamente establecida en los documentos contractuales. Su cumplimiento podrá ser objeto de seguimiento por parte del supervisor, siempre que el control se dirija a comprobar objetivamente las condiciones convenidas y no a someter al contratista a las reglas de asistencia y dependencia propias de los servidores públicos de planta.¶

Ahora bien, cuando se presenten retardos, ausencias, falta de disponibilidad o incumplimientos en la entrega oportuna de las actividades y productos, el supervisor deberá analizar los hechos a partir de las obligaciones contractuales y de su incidencia efectiva en la ejecución del objeto contratado. Si advierte un posible incumplimiento, deberá dejar constancia de las circunstancias verificadas, solicitar las explicaciones correspondientes e informar oportunamente a la entidad para que determine las medidas contractuales procedentes. Cuando haya lugar a ello, podrán adelantarse las actuaciones dirigidas a la imposición de multas o a la efectividad de la cláusula penal, si estas se encuentran pactadas, con observancia del debido proceso y de las disposiciones legales aplicables.¶

En suma, el tiempo de disponibilidad pactado constituye una condición de ejecución contractual cuyo cumplimiento puede ser verificado por la entidad estatal, sin que ello implique, por sí mismo, la existencia de una relación laboral. Sin embargo, su aplicación debe preservar la autonomía e independencia del contratista, de modo que las facultades de coordinación, vigilancia y control no excedan el ámbito de las obligaciones convenidas ni se transformen en subordinación laboral. La eventual configuración de un contrato realidad deberá analizarse a partir de las condiciones efectivas en que se desarrolla la relación, particularmente de la existencia de subordinación o dependencia, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades.¶

Adicionalmente, debe precisarse que esta Agencia en el ejercicio de sus funciones, expidió la “Guía para el ejercicio de las funciones de Supervisión e Interventoría de los contratos del Estado”, la cual constituye una herramienta pedagógica en la que se imparten lineamientos de buenas prácticas para el ejercicio de la supervisión e interventoría de los contratos estatales, que se encuentra disponible para su consulta en el siguiente enlace: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documents/cce_guia_para_el_ejercicio_de_las_funciones_de_supervision_e_interventoria_de_los_contratos_del_estado.pdf ¶

Con sustento en lo anterior, es importante precisar que, la normativa colombiana, particularmente la Ley 80 de 1993, las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, establece que las entidades estatales son responsables de garantizar el cumplimiento de los contratos públicos, ejerciendo una vigilancia continua sobre su ejecución. Esta supervisión debe ser realizada por funcionarios públicos de la entidad, quienes pueden recibir apoyo de contratistas o personal especializado para tareas técnicas, pero siempre bajo su dirección y control.¶

4. Referencias normativas:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido sobre los contratos de prestación de servicios, así como los requisitos para su celebración en los conceptos con radicado C-414 del 30 de junio de 2020,C-661 del 17 de noviembre de 2020 C−685 del 18 de diciembre de 2020, C-004 del 12 de febrero de 2021, C-106 del 7 de abril de 2021, C-181 del 07 de abril de 2022, C-214 del 22 de abril de 2022, C-491 de 01 de agosto de 2022, C-008 del 20 de febrero de 2023, C-009 del 20 de febrero de 2023, C-286 del 2023, C-351 del 30 de agosto de 2024, C-372 del 26 de Agosto 2024, C-904 del 9 de diciembre de 2024 , C-363 del 15 de abril de 2025, C-652 del 04 de julio de 2025 , C-706 del 15 de julio de 2025 y C-749 del 14 de agosto de 2025, entre otros.¶

Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos¶

Aprovechamos la oportunidad para manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención: ¶

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía: 01800 0520808¶
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio): +57 601 7456788¶
• Línea de servicio y atención al ciudadano: +57 601 7956600¶
• Página web: www.colombiacompra.gov.co

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce¶

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 9 de septiembre de 2021. Expediente No. 05001-23-33-000-2013-01143-01(1317-16). M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. ↑¶

2. Así lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia de unificación en mención, al indicar que “cualquier contrato de prestación de servicios tiene por objeto genérico “desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad”. ↑¶

3. El artículo 22 del Código Sustantivo del Trabajo establece: “1. Contrato de trabajo es aquel por el cual una persona natural se obliga a prestar un servicio personal a otra persona, natural o jurídica, bajo la continuada dependencia o subordinación de la segunda y mediante remuneración. 2. Quien presta el servicio se denomina trabajador, quien lo recibe y remunera, empleador, y la remuneración, cualquiera que sea su forma, salario”. ↑¶

4. En efecto, el artículo 244 de la Ley 1955 de 2015 dispone, en lo pertinente: “Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o superiores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).¶

   Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA). En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia.¶

   El Gobierno nacional reglamentará el mecanismo para realizar la mensualización de que trata el presente artículo.¶

   […]”. ↑

5. Corte Constitucional. Sentencia C-154 de 1997. MP: Hernando Herrera Vergara. ↑¶

6. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021. Radicado (1317-2016). El numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia señala lo siguiente: “Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: ¶

   (i) La primera regla define que el concepto de “término estrictamente indispensable”, al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. ¶

   (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente. ¶

   (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. ↑¶

7. Particularmente, sobre la regla de unificación número 2, el Consejo de Estado explica que “[…] si no están dados los presupuestos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, no puede hablarse de una relación laboral encubierta. Por lo tanto, el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales” (Énfasis dentro del texto). ↑¶

8. Ibíd. ↑

9. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de Unificación del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41.719. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ¶

   Además, el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 define el contrato de consultoría así: “Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.¶

   Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos.¶

   Ninguna orden del interventor de una obra podrá darse verbalmente. Es obligatorio para el interventor entregar por escrito sus órdenes o sugerencias y ellas deben enmarcarse dentro de los términos del respectivo contrato”. ↑¶

10. Así lo dispone el artículo 2.2.1.2.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015: “La Entidad Estatal debe señalar en un acto administrativo la justificación para contratar bajo la modalidad de contratación directa, el cual debe contener:¶

    1. La causal que invoca para contratar directamente.¶

    2. El objeto del contrato.

    3. El presupuesto para la contratación y las condiciones que exigirá al contratista.¶

    4. El lugar en el cual los interesados pueden consultar los estudios y documentos previos.¶

    Este acto administrativo no es necesario cuando el contrato a celebrar es de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, y para los contratos de que tratan los literales (a) y (b) del artículo 2.2.1.2.1.4.3 del presente decreto”. ↑¶

11. La norma expresa: “Art. 14. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:¶

    […]

    2o. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos, los contratos relacionados con el programa de alimentación escolar o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión.¶

    Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios.¶

    […]”. ↑

12. La norma dispone: “La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”. ↑¶

13. Según dicho artículo: “Art. 6. Todas las personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras domiciliadas o con sucursal en Colombia, que aspiren a celebrar contratos con las entidades estatales, se inscribirán en el Registro Único de Proponentes del Registro Único Empresarial de la Cámara de Comercio con jurisdicción en su domicilio principal.¶

    No se requerirá de este registro, ni de clasificación, en los casos de contratación directa; contratos para la prestación de servicios de salud; contratos de mínima cuantía; enajenación de bienes del Estado; contratos que tengan por objeto la adquisición de productos de origen o destinación agropecuaria que se ofrezcan en bolsas de productos legalmente constituidas; los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta y los contratos de concesión de cualquier índole. En los casos anteriormente señalados, corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes.¶

    […]”. ↑

14. Así lo establece el Decreto 1082 de 2015: “Artículo 2.2.1.2.1.4.5. No obligatoriedad de garantías. En la contratación directa la exigencia de garantías establecidas en la Sección 3, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1. del presente decreto no es obligatoria y la justificación para exigirlas o no debe estar en los estudios y documentos previos”. ↑¶

15. El Decreto 1082 de 2015 lo establece de la siguiente manera: “Artículo 2.2.1.2.1.4.9. Contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, o para la ejecución de trabajos artísticos que solo pueden encomendarse a determinadas personas naturales. Las Entidades Estatales pueden contratar bajo la modalidad de contratación directa la prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión con la persona natural o jurídica que esté en capacidad de ejecutar el objeto del contrato, siempre y cuando la Entidad Estatal verifique la idoneidad o experiencia requerida y relacionada con el área de que se trate. En este caso, no es necesario que la Entidad Estatal haya obtenido previamente varias ofertas, de lo cual el ordenador del gasto debe dejar constancia escrita.¶

    Los servicios profesionales y de apoyo a la gestión corresponden a aquellos de naturaleza intelectual diferentes a los de consultoría que se derivan del cumplimiento de las funciones de la Entidad Estatal, así como los relacionados con actividades operativas, logísticas, o asistenciales.¶

    La Entidad Estatal, para la contratación de trabajos artísticos que solamente puedan en­comendarse a determinadas personas naturales, debe justificar esta situación en los estudios y documentos previos”. ↑¶

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de Unificación del 2 de diciembre de 2013. Exp. 41.719. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑¶

17. Ibíd. ↑

18. Ibíd. ↑

19. Dentro de ellas se pueden referenciar: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Rad. 19001-23-33-0002016-00182-01 (3990-2018). Sentencia de 9 de junio de 2022. C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Rad. 50001-23-33-000-2014-0089-01. Sentencia de 9 de junio de 2022. C.P. César Palomino Cortés. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Rad. 27001-23-33-000-2017-00037-01 (3671-2019). Sentencia de 2 de junio de 2022. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Rad. 25000-23-42-000-2013-05488 01 (2381-2018). Sentencia de 28 de abril de 2022. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Rad. 05001 23 33 000 2012 00418 02 (0248-2017). Sentencia de 10 de febrero de 2022. C.P. Rafael Francisco Suarez Vargas. ↑¶

20. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 09 de febrero de 2012, expediente 1707-08, C.P Luis Rafael Vergara Quintero. ↑¶

21. Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. ↑

22. Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑

23. Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑¶

24. Consejo de Estado. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. M.P. Jaime Orlando Santofimio. Exp. 51.802. ↑¶

25. Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. ↑

26. A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑¶