El Concepto C-311 de 2025 desarrolla el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos (art. 74 C.P.), el principio de publicidad y la obligación de las entidades de publicar en el SECOP los Documentos del Proceso y actos administrativos del proceso de contratación dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición. También precisa que “Documentos del Proceso” incluye, además de los enunciados, cualquier otro documento expedido por la entidad durante el proceso. Asimismo, explica que el contenido del expediente es información pública, pero el acceso y la publicación pueden exceptuarse por causales de reserva constitucional o legal. En caso de solicitar copias mediante derecho de petición, cualquier ciudadano puede pedirlas, salvo lo reservado. Cuando existan datos sensibles o información protegida, la entidad debe abstenerse de publicar esas partes (p. ej., ofertas o apartes con información sensible) y excluirlas del material entregado, sin extender la reserva a otras piezas del expediente no cubiertas.
ACCESO A DOCUMENTACIÓN PÚBLICA – Derecho fundamental – Transparencia – Información contractual
El artículo 74 de la Constitución Política establece que: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Esta disposición constitucional consagra la garantía fundamental de acceso a la información y a la documentación pública, salvo causal de reserva expresamente prevista en la Constitución o en la Ley.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Obligatoriedad de las autoridades administrativas
El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones, para que se divulguen y, eventualmente, se controlen las actuaciones. El literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP– “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.
PRINCIPIO DE PUBLICADAD – Publicación de actuaciones contractuales – Ley 1712 de 2014
La Ley 1712 de 2014 identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública los de máxima publicidad, de transparencia en la información y de buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal».
DOCUMENTOS DEL PROCESO – Noción – Deber de publicación – Proceso de contratación – SECOP – Deber de publicación – Información contractual
Las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición”.
No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, ya que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso «cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”.
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA – Documentos públicos – PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Contenido del expediente – DOCUMENTOS RESERVADOS – Derecho de petición expedición de copias – DATOS SENSIBLES
No debe perderse de vista que, en virtud del principio de transparencia, específicamente por cuenta de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, así como por el principio de máxima publicidad establecido en el artículo 2 de la Ley 1712 de 2014, el contenido del expediente en el que reposa la actuación es información pública, independientemente de si se trata de documentos que deban ser publicados en SECOP.
Ahora bien, aun cuando se trate de documentos que son de público conocimiento salvo alguna restricción de tipo constitucional o legal, en el evento en que algún interesado requiera de información relativa al proceso de contratación, incluyendo el expediente contentivo del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual, podrá hacer uso de la solicitud de copias en ejercicio del derecho de petición, en la medida en que las normas señaladas no imponen ningún condicionamiento, así que podrán solicitarlas cualquier ciudadano, dentro de lo que cabe la vigilancia de la contratación pública, cuestión que podría interesar a cualquier ciudadano. Se insiste, esta posibilidad solo se encuentra limitada respecto de la documentación que tenga la calidad de reservada, que deberá someterse al tratamiento establecido en el artículo 36 del CPACA, en lo relativo a la formación de cuadernos separados.
Sin perjuicio de lo expresado en líneas anteriores, vale la pena aclarar que el cumplimiento del deber de publicación de la documentación contractual debe armonizarse con las normas aplicables al tipo de información que estas contienen. Lo anterior significa que, respecto de datos sensibles, información sometida a reserva o de la cual proceda un tratamiento especial que impida su publicidad, las entidades deberán proceder de conformidad con el tratamiento que impongan tales normas, absteniéndose, de ser el caso, de publicar las ofertas, o las partes pertinentes en las que se evidencie este tipo de información. Para dichos eventos, la plataforma SECOP II, antes de publicar las ofertas, brinda a las entidades la opción de calificar dicha información como confidencial, lo cual impide que los documentos se publiquen.
DOCUMENTOS RESERVADOS – Datos semiprivados o privados – DATOS SENSIBLES – Datos personales
El enunciado constitucional, en armonía con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y los artículos 24 y 25 de la Ley 1437 de 2011, establecen que el derecho de acceso a la información o documentación pública no es absoluto, sino que puede exceptuarse cuando se configuren causales de reserva. Así mismo, hay información que goza de protección especial y no puede divulgarse. La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y h) del artículo 3° de la Ley 1266 de 2008, clasificados o reservados, según los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, o datos personales o sensibles, según lo previsto en los artículos 3° y 5° de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 1377 de 2013, solo podrá divulgarse según las reglas establecidas en dichas normas. Pero esto no quiere decir que todo el documento se convierta en reservado, sino que se debe proceder como se indica a continuación.
Cuando el documento contractual tenga información sensible, clasificada o reservada, para proteger la información, las autoridades deben abstenerse de publicar en el SECOP la información que tiene protección especial, tal como sucede, por ejemplo, con los derechos de los menores, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 1581 de 2012 y el artículo 2.1.1.4.1.2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 25 de la Ley 1437 de 2011 “La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella”. Por ello, la entidad estatal deberá excluir del documento entregado por el proponente o del contratista, la información que contenga datos sensibles, clasificados o reservados, para no divulgarla, pero debe publicar las demás piezas o los apartados que no gozan de reserva o que no están protegidos por las disposiciones de habeas data.
PRINCIPIOS DE TIPICIDAD, LEGALIDAD, DEBIDO PROCESO, RESERVA DE LEY – Aplicación en proceso administrativo sancionatorio de carácter contractual – Artículo 86 Ley 1474 de 2011
Los principios antes descritos se incorporan necesariamente dentro del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, y las consideraciones definidas por la Corte Constitucional relativas a los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley son plenamente aplicables a lo dispuesto para los procesos sancionatorios administrativos de contenido contractual.
Texto del concepto
ACCESO A DOCUMENTACIÓN PÚBLICA – Derecho fundamental – Transparencia – Información contractual
El artículo 74 de la Constitución Política establece que: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Esta disposición constitucional consagra la garantía fundamental de acceso a la información y a la documentación pública, salvo causal de reserva expresamente prevista en la Constitución o en la Ley.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Obligatoriedad de las autoridades administrativas
El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones, para que se divulguen y, eventualmente, se controlen las actuaciones. El literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP– “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.
PRINCIPIO DE PUBLICADAD – Publicación de actuaciones contractuales – Ley 1712 de 2014
La Ley 1712 de 2014 identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública los de máxima publicidad, de transparencia en la información y de buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal".
DOCUMENTOS DEL PROCESO – Noción – Deber de publicación – Proceso de contratación – SECOP - Deber de publicación – Información contractual
Las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición”.
No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, ya que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso "cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”.
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA – Documentos públicos – PRINCIPIO DE PUBLICIDAD – Contenido del expediente - DOCUMENTOS RESERVADOS – Derecho de petición expedición de copias – DATOS SENSIBLES
No debe perderse de vista que, en virtud del principio de transparencia, específicamente por cuenta de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, así como por el principio de máxima publicidad establecido en el artículo 2 de la Ley 1712 de 2014, el contenido del expediente en el que reposa la actuación es información pública, independientemente de si se trata de documentos que deban ser publicados en SECOP.
Ahora bien, aun cuando se trate de documentos que son de público conocimiento salvo alguna restricción de tipo constitucional o legal, en el evento en que algún interesado requiera de información relativa al proceso de contratación, incluyendo el expediente contentivo del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual, podrá hacer uso de la solicitud de copias en ejercicio del derecho de petición, en la medida en que las normas señaladas no imponen ningún condicionamiento, así que podrán solicitarlas cualquier ciudadano, dentro de lo que cabe la vigilancia de la contratación pública, cuestión que podría interesar a cualquier ciudadano. Se insiste, esta posibilidad solo se encuentra limitada respecto de la documentación que tenga la calidad de reservada, que deberá someterse al tratamiento establecido en el artículo 36 del CPACA, en lo relativo a la formación de cuadernos separados.
Sin perjuicio de lo expresado en líneas anteriores, vale la pena aclarar que el cumplimiento del deber de publicación de la documentación contractual debe armonizarse con las normas aplicables al tipo de información que estas contienen. Lo anterior significa que, respecto de datos sensibles, información sometida a reserva o de la cual proceda un tratamiento especial que impida su publicidad, las entidades deberán proceder de conformidad con el tratamiento que impongan tales normas, absteniéndose, de ser el caso, de publicar las ofertas, o las partes pertinentes en las que se evidencie este tipo de información. Para dichos eventos, la plataforma SECOP II, antes de publicar las ofertas, brinda a las entidades la opción de calificar dicha información como confidencial, lo cual impide que los documentos se publiquen.
DOCUMENTOS RESERVADOS – Datos semiprivados o privados - DATOS SENSIBLES – Datos personales
El enunciado constitucional, en armonía con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y los artículos 24 y 25 de la Ley 1437 de 2011, establecen que el derecho de acceso a la información o documentación pública no es absoluto, sino que puede exceptuarse cuando se configuren causales de reserva. Así mismo, hay información que goza de protección especial y no puede divulgarse. La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y h) del artículo 3° de la Ley 1266 de 2008, clasificados o reservados, según los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, o datos personales o sensibles, según lo previsto en los artículos 3° y 5° de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 1377 de 2013, solo podrá divulgarse según las reglas establecidas en dichas normas. Pero esto no quiere decir que todo el documento se convierta en reservado, sino que se debe proceder como se indica a continuación.
Cuando el documento contractual tenga información sensible, clasificada o reservada, para proteger la información, las autoridades deben abstenerse de publicar en el SECOP la información que tiene protección especial, tal como sucede, por ejemplo, con los derechos de los menores, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 1581 de 2012 y el artículo 2.1.1.4.1.2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 25 de la Ley 1437 de 2011 “La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella”. Por ello, la entidad estatal deberá excluir del documento entregado por el proponente o del contratista, la información que contenga datos sensibles, clasificados o reservados, para no divulgarla, pero debe publicar las demás piezas o los apartados que no gozan de reserva o que no están protegidos por las disposiciones de habeas data.
PRINCIPIOS DE TIPICIDAD, LEGALIDAD, DEBIDO PROCESO, RESERVA DE LEY – Aplicación en proceso administrativo sancionatorio de carácter contractual – Artículo 86 Ley 1474 de 2011
Los principios antes descritos se incorporan necesariamente dentro del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, y las consideraciones definidas por la Corte Constitucional relativas a los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley son plenamente aplicables a lo dispuesto para los procesos sancionatorios administrativos de contenido contractual.
Bogotá D.C., 24 de abril de 2025
Señor
Oscar Ovidio Muñoz Campo
Ciudad
Concepto C-311 de 2025 | |
Temas: | PUBLICIDAD – Transparencia – Ley 1150 de 2007 – Decreto 1082 de 2015 - Ley 1712 de 2014 / DOCUMENTOS DEL PROCESO – Noción – Deber de publicación / PUBLICIDAD – documentos del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual – artículo 86 Ley 1474 de 2011 / ACCESO A DOCUMENTACIÓN PÚBLICA – Derecho fundamental – Transparencia – Información contractual / SECOP – Deber de publicación – Información contractual / DATOS SENSIBLES – Reserva – Excepción – SECOP / ACCESO A DOCUMENTACIÓN PÚBLICA – proceso administrativo sancionatorio – Datos sensibles – DERECHO DE PETICIÓN – Documentos con reserva |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250314002505 |
Estimado señor Muñoz:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 14 de marzo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“(…) Petición No. 1: ¿Existe alguna restricción legal que impida la divulgación de información sobre contratistas que se encuentren vinculados a procesos administrativos sancionatorios en curso, derivados de presuntos incumplimientos contractuales, a cualquier ciudadano en particular?
Petición No. 2: En caso de que la información de dichos procesos tenga algún tipo de reserva, ¿cuál es el fundamento jurídico específico que la protege y cuáles serían las condiciones para su acceso por parte de terceros interesados?
Petición No. 3: ¿Las entidades estatales, al adelantar procesos sancionatorios, tienen el deber o es facultativo publicar cada uno de los documentos que integran el expediente del proceso administrativo sancionatorio contra contratistas en plataformas de acceso público como el SECOP I y SECOP II, o existe alguna limitación para su divulgación en estos medios?
Petición No. 4: ¿Puede un ciudadano que no sea parte en el proceso sancionatorio, ni es el contratista investigado, ni su apoderado, ni cuente con autorización expresa de este, acceder a la información sobre los procesos sancionatorios en curso? En caso de que dicha información tenga acceso restringido, ¿bajo qué circunstancias y requisitos podría un tercero obtenerla?
Petición No. 5: En el caso de investigadores académicos que requieran acceso a los expedientes de procesos administrativos sancionatorios con fines de estudio e investigación, ¿deben acreditar alguna circunstancia especial para obtener dicha información? En caso afirmativo, ¿qué requisitos deben cumplir y cuál es el procedimiento para su acceso?
Petición No. 6: Considerando la Sentencia C-412/15 de la Corte Constitucional, en la que se establecen lineamientos sobre el principio de legalidad y la publicidad de las actuaciones sancionatorias, ¿de qué manera se debe aplicar este precedente en la divulgación de información relacionada con procesos administrativos sancionatorios en contra de contratistas? ¿La reserva de esta información encuentra algún límite en la necesidad de garantizar transparencia y acceso a la información pública? (…)”.
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares, desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición, se resolverá su petición dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción del caso particular y concreto señalado en su petición, pero señalando algunas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problemas planteados:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos:
- Las entidades del Estado están en el deber de publicar los documentos, entre ellos, ¿los que integran el expediente del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual?
- ¿Existe alguna restricción de tipo legal para que una persona pueda acceder a los documentos de un procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual?
- Las consideraciones expuestas en la sentencia C-412 de 2015 ¿de qué manera se aplican a los procesos administrativos sancionatorios contra contratistas?
- Respuesta:
i) La Constitución Política de 1991 consagra en varios artículos la publicidad como un principio rector del Estado colombiano. Entre los más destacados, puede mencionarse el 209, que afirma que la publicidad es uno de los principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa. El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones, para que se divulguen y, eventualmente, se controlen las actuaciones. De otra parte, la Ley 1712 de 2014 identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública los de máxima publicidad, de transparencia en la información y de buena fe. Ahora bien, las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición”. No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, ya que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso "cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”. También deben publicarse en el SECOP los actos administrativos expedidos con ocasión del procedimiento de selección o la ejecución del contrato, como las resoluciones de apertura, de adjudicación, las que se impongan multas, la cláusula penal o declaren la caducidad del contrato; así como los documentos de los procesos por incumplimiento contractual que se lleven a cabo conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, como la citación, las pruebas que se practiquen, la resolución que resuelve la actuación y demás documentos que se produzcan. ii) Ahora bien, aun cuando se trate de documentos que son de público conocimiento salvo alguna restricción de tipo constitucional o legal, en el evento en que algún interesado requiera de información relativa al proceso de contratación, incluyendo el expediente contentivo del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual, podrá hacer uso de la solicitud de copias en ejercicio del derecho de petición, en la medida en que las normas señaladas no imponen ningún condicionamiento, así que podrán solicitarlas cualquier ciudadano, dentro de lo que cabe la vigilancia de la contratación pública, cuestión que podría interesar a cualquier ciudadano. Se insiste, esta posibilidad solo se encuentra limitada respecto de la documentación que tenga la calidad de reservada, que deberá someterse al tratamiento establecido en el artículo 36 del CPACA, en lo relativo a la formación de cuadernos separados. Sin perjuicio de lo expresado en líneas anteriores, vale la pena aclarar que el cumplimiento del deber de publicación de la documentación contractual debe armonizarse con las normas aplicables al tipo de información que estas contienen. Lo anterior significa que, respecto de datos sensibles, información sometida a reserva o de la cual proceda un tratamiento especial que impida su publicidad, las entidades deberán proceder de conformidad con el tratamiento que impongan tales normas, absteniéndose, de ser el caso, de publicar las ofertas, o las partes pertinentes en las que se evidencie este tipo de información. Para dichos eventos, la plataforma SECOP II, antes de publicar las ofertas, brinda a las entidades la opción de calificar dicha información como confidencial, lo cual impide que los documentos se publiquen. El enunciado constitucional, en armonía con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y los artículos 24 y 25 de la Ley 1437 de 2011, establecen que el derecho de acceso a la información o documentación pública no es absoluto, sino que puede exceptuarse cuando se configuren causales de reserva. Así mismo, hay información que goza de protección especial y no puede divulgarse. La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y h) del artículo 3° de la Ley 1266 de 2008, clasificados o reservados, según los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, o datos personales o sensibles, según lo previsto en los artículos 3° y 5° de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 1377 de 2013, solo podrá divulgarse según las reglas establecidas en dichas normas. Pero esto no quiere decir que todo el documento se convierta en reservado, sino que se debe proceder como se indica a continuación. iii) […] los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley se aplican a todos los procesos administrativos contemplados en el ordenamiento jurídico. Fuerza concluir que los principios antes descritos se incorporan necesariamente dentro del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, y las consideraciones definidas por la Corte Constitucional relativas a los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley son plenamente aplicables a lo dispuesto para los procesos sancionatorios administrativos de contenido contractual. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
i) La Constitución Política de 1991 consagra en varios artículos la publicidad como un principio rector del Estado colombiano. Entre los más destacados, puede mencionarse el 209, que afirma que la publicidad es uno de los principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa. Asimismo, el artículo 74 de la Constitución Política establece que: “Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley”. Esta disposición constitucional consagra la garantía fundamental de acceso a la información y a la documentación pública, salvo causal de reserva expresamente prevista en la Constitución o en la Ley.
El principio de publicidad impone a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer sus actos, contratos y decisiones, para que se divulguen y, eventualmente, se controlen las actuaciones. El literal c) del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 establece que el Sistema Electrónico para la Contratación Pública –SECOP– “contará con la información oficial de la contratación realizada con dineros públicos, para lo cual establecerá los patrones a que haya lugar y se encargará de su difusión a través de canales electrónicos”.
Del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 se desprende un deber de publicar las actuaciones contractuales, el cual implica que todas las entidades estatales, publiquen los documentos en los que se evidencia el desarrollo de sus procesos de contratación. Esto, como quiera que el objetivo del deber de dar publicidad a las actuaciones contractuales es materializar el derecho a conocer e intervenir de las decisiones de la Administración Pública.
De otra parte, la Ley 1712 de 2014[1] identifica como principios que orientan el derecho de acceso a la información pública los de máxima publicidad, de transparencia en la información y de buena fe. El principio de máxima publicidad establece que “toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal". El principio de transparencia en la información alude al deber de los sujetos de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles, y a través de los medios y procedimientos que establezca la ley[2]. Finalmente, el principio de buena fe hace referencia al deber de todo sujeto obligado de cumplir con las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información pública con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa o culposa[3].
La ley citada establece, en el literal e) del artículo 9, que los sujetos obligados, que son todas las entidades públicas, deben publicar la información relativa a su contratación[4]. El artículo 5 ibidem, al describir qué se entiende por sujetos obligados, consagra una lista cuyo propósito es incluir a cualquier entidad, órgano, organismo, o persona natural que desempeñe funciones públicas o administre recursos públicos. Igualmente, establece que son sujetos obligados las empresas públicas, las empresas del Estado y las sociedades en las que el Estado tenga participación, sin que importe su monto[5]. Asimismo, de acuerdo con el literal g) del artículo 11 de la misma Ley, todos los destinatarios de la Ley de Transparencia deben garantizar la publicidad de “sus procedimientos, lineamientos, políticas en materia de adquisiciones y compras, así como todos los datos de adjudicación y ejecución de contratos, incluidos concursos y licitaciones”, y esta información también debe estar en el SECOP.
Ahora bien, las entidades estatales, conforme al artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015, tienen la obligación de publicar en el SECOP “los Documentos del Proceso y los actos administrativos del Proceso de Contratación, dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición”.
La expresión Documentos del Proceso está definida en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se establece que son: (a) los estudios y documentos previos; (b) el aviso de convocatoria; (c) los pliegos de condiciones o la invitación; (d) las adendas; (e) la oferta; (f) el informe de evaluación; (g) el contrato; y cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación.
No obstante, para identificar los documentos que deben publicarse, es necesario realizar una interpretación sistemática de las disposiciones del Decreto 1082 del 2015, ya que el anterior no es un listado taxativo, sino enunciativo, porque además de los documentos enlistados, el artículo 2.2.1.1.1.3.1 ibidem recoge en la noción de Documentos del Proceso "cualquier otro documento expedido por la Entidad Estatal durante el Proceso de Contratación”. Este mismo artículo define la expresión Proceso de Contratación como el “Conjunto de actos y actividades, y su secuencia, adelantadas por la Entidad Estatal desde la planeación hasta el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”.
Nótese que la norma hace referencia a los documentos "expedidos por la entidad estatal” durante el proceso de contratación, excluyendo de la noción de Documentos del Proceso los expedidos por un sujeto distinto a la entidad, salvo la oferta, la cual se incluye expresamente en el artículo 2.2.1.1.1.3.1.
En ese sentido, la interpretación sistemática de los preceptos del Decreto 1082 de 2015, de acuerdo con el principio de publicidad, inicialmente, indica que las entidades estatales tienen la obligación de publicar todos los documentos que expidan con ocasión del Proceso de Contratación. Así, desde la fase de planeación hasta "el vencimiento de las garantías de calidad, estabilidad y mantenimiento, o las condiciones de disposición final o recuperación ambiental de las obras o bienes o el vencimiento del plazo, lo que ocurra más tarde”, lo que significa que todos los documentos expedidos por la entidad durante las etapas precontractual, de ejecución y postcontractual deberán ser publicados en SECOP dentro de los tres (3) días siguientes a su expedición, para cumplir el deber de publicidad regulado por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015.
De conformidad con lo anterior, esta interpretación de las disposiciones analizadas permite incorporar al EGCAP importantes principios desarrollados por la normativa de la transparencia y acceso a la información pública, como los de máxima publicidad para un titular universal[6], transparencia, facilitación y divulgación proactiva de la información[7]. Ello por cuanto, al ampliarse la actividad contractual sobre la que recae el deber de publicación, se divulga un mayor volumen de información, que, de por sí, es pública, mediante un mecanismo como el SECOP, que facilita el acceso a la misma desde cualquier dispositivo con acceso a internet. Con ello se garantiza mayor transparencia, al obligarse a las entidades estatales a publicar sus actuaciones de manera proactiva y rutinaria, lo que permite que la ciudadanía conozca con detalle y actualidad el desarrollo de la gestión contractual de la Administración, fomentándose en la contratación pública estándares altos de transparencia.
En conclusión, con base en los fundamentos normativos y argumentos expuestos, además del Plan Anual de Adquisiciones, las entidades estatales regidas por el EGCAP deberán publicar en SECOP los documentos expedidos con ocasión del proceso de contratación. Entre estos documentos se encuentran: el estudio de oportunidad y conveniencia; los estudios y documentos previos –técnicos o no–; el aviso de convocatoria; el proyecto de pliego de condiciones y las observaciones que le formulen; el pliego de condiciones o la invitación.
De igual manera, dentro de los documentos del proceso, se deben publicar en el SECOP las observaciones que se les realicen al pliego de condiciones; las actas de la audiencia de asignación de riesgos; el acta de cierre del plazo para presentar ofertas; y las adendas. En procesos cuya publicación deba realizarse en SECOP I, se debe publicar la oferta del adjudicatario y las aclaraciones que se le realicen; el informe de precalificación y las observaciones que se formulen; el informe de evaluación y las observaciones que se formulen; las respuestas a las observaciones; el contrato y los otrosíes o modificaciones; el acta de inicio; las garantías y el acta de liquidación.
También deben publicarse en el SECOP los actos administrativos expedidos con ocasión del procedimiento de selección o la ejecución del contrato, como las resoluciones de apertura, de adjudicación, las que se impongan multas, la cláusula penal o declaren la caducidad del contrato; así como los documentos de los procesos por incumplimiento contractual que se lleven a cabo conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, como la citación, las pruebas que se practiquen, la resolución que resuelve la actuación y demás documentos que se produzcan. (Subrayado fuera de texto)
Así mismo, deben publicarse en el SECOP las reclamaciones que presenten las partes y las respuestas que se expidan a las mismas; las actas de entrega o recibo, y los informes de supervisión y/o interventoría. En cuanto a la ejecución, de conformidad con el artículo 2.1.1.2.1.8 de Decreto 1081 de 2015, deberán publicarse las aprobaciones, autorizaciones, requerimientos o informes del supervisor o del interventor, que prueben la ejecución del contrato; la liquidación unilateral; y en general cualquier otro documento producido o expedido con ocasión del Proceso de Contratación, sin importar quién sea su autor –la Administración o el contratista–, con excepción de los que pertenecen al marco de operaciones de bolsa de productos, expresamente excluidos de publicación por el artículo 2.2.1.1.1.7.1. del Decreto 1082 de 2015.
Sin perjuicio de lo anterior, no debe perderse de vista que, en virtud del principio de transparencia, específicamente por cuenta de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 24 de la Ley 80 de 1993[8], así como por el principio de máxima publicidad establecido en el artículo 2 de la Ley 1712 de 2014[9], el contenido del expediente en el que reposa la actuación es información pública, independientemente de si se trata de documentos que deban ser publicados en SECOP.
ii) Ahora bien, aun cuando se trate de documentos que son de público conocimiento salvo alguna restricción de tipo constitucional o legal, en el evento en que algún interesado requiera de información relativa al proceso de contratación, incluyendo el expediente contentivo del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual, podrá hacer uso de la solicitud de copias en ejercicio del derecho de petición, en la medida en que las normas señaladas no imponen ningún condicionamiento, así que podrán solicitarlas cualquier ciudadano[10], dentro de lo que cabe la vigilancia de la contratación pública, cuestión que podría interesar a cualquier ciudadano. Se insiste, esta posibilidad solo se encuentra limitada respecto de la documentación que tenga la calidad de reservada[11], que deberá someterse al tratamiento establecido en el artículo 36 del CPACA, en lo relativo a la formación de cuadernos separados[12].
Así mismo, en los eventos en que la entidad pública rechace la solicitud de petición bajo el argumento relativo a que los documentos tienen carácter reservado (artículo 25 Ley 1437 de 2011), deberá surtirse el procedimiento establecido en el artículo 26 del CPACA.
Sin perjuicio de lo expresado en líneas anteriores, vale la pena aclarar que el cumplimiento del deber de publicación de la documentación contractual debe armonizarse con las normas aplicables al tipo de información que estas contienen. Lo anterior significa que, respecto de datos sensibles, información sometida a reserva o de la cual proceda un tratamiento especial que impida su publicidad, las entidades deberán proceder de conformidad con el tratamiento que impongan tales normas, absteniéndose, de ser el caso, de publicar las ofertas, o las partes pertinentes en las que se evidencie este tipo de información. Para dichos eventos, la plataforma SECOP II, antes de publicar las ofertas, brinda a las entidades la opción de calificar dicha información como confidencial, lo cual impide que los documentos se publiquen.
En otras palabras, aun cuando el artículo 74 de la Constitución establezca que la información pública debe ser dada a conocer a la ciudadanía y así los documentos que hagan parte de la actividad contractual puedan catalogarse, prima facie, como información pública, cuando dicha documentación contenga datos sensibles, operan algunas restricciones a su publicidad. Sin embargo, esto no necesariamente convierte el documento completo en reservado, es decir, en un documento que no puede publicarse.
El enunciado constitucional, en armonía con los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014 y los artículos 24 y 25 de la Ley 1437 de 2011, establecen que el derecho de acceso a la información o documentación pública no es absoluto, sino que puede exceptuarse cuando se configuren causales de reserva. Así mismo, hay información que goza de protección especial y no puede divulgarse. La información pública que contiene datos semiprivados o privados, definidos en los literales g) y h) del artículo 3° de la Ley 1266 de 2008, clasificados o reservados, según los artículos 18 y 19 de la Ley 1712 de 2014, o datos personales o sensibles, según lo previsto en los artículos 3° y 5° de la Ley 1581 de 2012 y en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 1377 de 2013, solo podrá divulgarse según las reglas establecidas en dichas normas. Pero esto no quiere decir que todo el documento se convierta en reservado, sino que se debe proceder como se indica a continuación.
Cuando el documento contractual tenga información sensible, clasificada o reservada, para proteger la información, las autoridades deben abstenerse de publicar en el SECOP la información que tiene protección especial, tal como sucede por ejemplo, con los derechos de los menores, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° de la Ley 1581 de 2012 y el artículo 2.1.1.4.1.2 del Decreto 1081 de 2015. Sin embargo, de acuerdo con el segundo inciso del artículo 25 de la Ley 1437 de 2011 “La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respectivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella”. Por ello, la entidad estatal deberá excluir del documento entregado por el proponente o del contratista, la información que contenga datos sensibles, clasificados o reservados, para no divulgarla, pero debe publicar las demás piezas o los apartados que no gozan de reserva o que no están protegidos por las disposiciones de habeas data.
iii) En cuanto al tercer problema jurídico planteado, esto es, es necesario exponer algunas consideraciones sobre la sentencia de constitucionalidad C- 412 de 2015.
La sentencia proferida por la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014.
El artículo objeto de demanda indica lo siguiente:
Artículo 106. Control a la explotación ilícita de minerales. A partir de la vigencia de la presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
El incumplimiento de esta prohibición, además de la acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Las solicitudes que actualmente se encuentren en trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por la autoridad minera.
Parágrafo. El Gobierno Nacional reorganizará los municipios verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios que usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos por este concepto; igualmente aquellos excedentes que se demuestren del resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizadas como indexación e indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo a la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
El demandante argumentó que el mencionado artículo vulnera el principio de legalidad, el debido proceso y reserva de ley, disposiciones que limitan el poder del legislador para delegar en el Gobierno Nacional la determinación de las conductas y sanciones, así como la definición de la competencia y los procedimientos para imponerlas.
La Corte Constitucional declaró exequible el artículo al considerar que:
- En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber: material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica.
- Por su parte, el principio de tipicidad como desarrollo del principio de legalidad, hace referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su transgresión.
- Frente a las materias sujetas a reserva de ley formal, la Corte Constitucional ha manifestado que son aquellos temas en los que no puede intervenir el legislador extraordinario, pues se exige la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes orgánicas, estatutarias y marco o cuando se decretan impuestos o expiden códigos. En suma: (a) sólo el legislador puede regular la materia; (b) las autoridades administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para regular esa materia; y, (c) el legislador no puede en la ley que trata la materia, delegar en el Gobierno Nacional la regulación de la misma. Desde esta perspectiva, si bien es cierto que la reserva de ley limita la potestad reglamentaria, pues exige que ciertos asuntos sean regulados por normas con rango legal, dicho principio no vacía la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.
- En cuanto a las expresiones demandadas la corte concluyó lo siguiente:
- La expresión “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, no vulnera el debido proceso, el principio de legalidad ni la reserva de ley, puesto que el legislador a través de esta disposición preserva la competencia de otras autoridades, que siendo garantes de otros bienes jurídicos que el ordenamiento también protege, puedan adelantar las investigaciones a que haya lugar, imponiendo las sanciones correspondientes previstas en la ley, como por ejemplo, las policivas, fiscales, administrativas, penales o ambientales. En especial porque la expresión en estudio no tiene la capacidad de derogar, ni tácita ni orgánicamente, otras sanciones que puedan estar previstas en el ordenamiento jurídico con las cuales se reprima la minería sin título inscrito.
- El precepto “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes,” no transgrede el principio de legalidad, el debido proceso ni la reserva de ley, de una parte, porque el legislador atendiendo las amplias facultades otorgadas por la Constitución, estipuló de manera expresa el tope máximo de la multa a imponer por parte de las autoridades administrativas correspondientes y, de otra, porque la potestad otorgada al legislador no lo obliga a desarrollar de manera exhaustiva la materia objeto de demanda.
- En cuanto a la expresión “la autoridad policiva correspondiente,” esta no contraviene el principio de legalidad, el debido proceso ni el principio de reserva de ley, por la elemental razón de que el legislador previó dentro de la norma demandada que el organismo competente para la imposición de las sanciones allí previstas es precisamente la autoridad policiva. Si bien el precepto demandado tiene un contenido genérico, no es indeterminado, toda vez que son varias autoridades, entre estas las entidades territoriales las llamadas a imponer la sanción y, en esa medida, la descripción de la competencia requiere un género que incluya a todas las autoridades a cargo de la materia.
- Frente a la expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, sobre el principio de reserva legal y el principio de legalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien es cierto ambos principios guardan identidad de propósitos, su contenido y alcance no es asimilable, en cuanto el primero dispone que hay determinadas materias señaladas en la Constitución, que deben ser desarrolladas exclusivamente por el legislador mediante una norma con rango de ley, mientras que el segundo hace referencia a que la cláusula general de competencia se encuentra en cabeza del Congreso de la República y, por ende, este tiene la potestad para expedir normas jurídicas de naturaleza vinculante.
En tratándose de los asuntos sujetos a reserva legal, la competencia reglamentaria es más limitada, puesto que se permite la colaboración armónica del ejecutivo para que desarrolle aspectos puntuales de la materia dispuesta por el legislador, pero confinado a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.
Una vez confrontada la expresión “el Gobierno Nacional reglamentará la materia”, con el contenido dispositivo de este parámetro de constitucionalidad, la Sala encuentra que no infringe la reserva legal, toda vez que la disposición demandada no faculta al ejecutivo para reglamentar las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, como lo ordena el artículo 360 Superior, sino que se limita a estipular una prohibición en materia de explotación ilegal de recursos naturales no renovables y a establecer las consecuencias que se derivan del incumplimiento de dicha norma, facultando al Gobierno para que bajo su potestad reglamentaria (num. 11 art. 189 C.P.) desarrolle aspectos relacionados, solamente con el incumplimiento de las medidas allí previstas.
Lo anterior, quiere decir que cuando el legislador establece que el Gobierno Nacional reglamentará la materia, lo está facultando para que bajo los parámetros previstos en la ley objeto de estudio, determine la aplicación de las sanciones, a las personas que incurran en la comisión de las conductas prohibidas y no para que regule la materia contenida en la norma objeto de demanda.
De acuerdo con la anterior exposición resumida de la sentencia de proferida por la Corte Constitucional los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley se aplican a todos los procesos administrativos contemplados en el ordenamiento jurídico.
El principio de legalidad se encuentra contenido en el artículo 29 de la Constitución Política al establecer “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa”, esto es, la Constitución exige la predeterminación legal de las infracciones administrativas, así como las correspondientes sanciones. Este principio se desarrolla en una doble dimensión: i) reserva de ley, y ii) tipicidad[13].
La reserva de ley, en palabras de la Corte Constitucional “supone que la estipulación de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe seguirse para su imposición”[14].
El principio de tipicidad, por su parte, “se concreta en la exigencia de la predeterminación normativa[15], (lex previa, lex scripta), de las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa), las consecuencias de las acciones y omisiones de los administrado[16]. Lo anterior significa que las personas conozcan con anterioridad las conductas prohibidas por el ordenamiento jurídico (lex previa); por su parte, la certeza se refiere con el hecho de que el texto sea “preciso, lo cual significa que en él se incluya y determine con detalle, tanto la conducta como el castigo a imponer, de manera tal que no se presente duda sobre cuál es el hecho generador de reproche y cuál su respectiva sanción”[17].
Respecto del debido proceso, en tratándose de proceso administrativo sancionatorio, como expresión de los principios democrático y de separación de poderes, es competencia exclusiva del Legislador tipificar las infracciones y determinar las sanciones respectivas, mediante leyes o normas con fuerza material de ley, facultades que la Constitución no le atribuye al Ejecutivo.
Fuerza concluir que los principios antes descritos se incorporan necesariamente dentro del procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contractual contenido en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, y las consideraciones definidas por la Corte Constitucional relativas a los principios de legalidad, tipicidad, debido proceso y reserva de ley son plenamente aplicables a lo dispuesto para los procesos sancionatorios administrativos de contenido contractual.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la publicación de documentación contractual de las entidades sometidas al EGCP, se pronunció esta Subdirección en los Conceptos, radicado No. 4201912000007253 del 4 de diciembre de 2019, reiterado en el concepto con radicado No. 4201912000007289 de la misma fecha, C-336 del 2 de junio de 2020, C-284 del 17 de julio de 2023, C- 478 de 23 de septiembre de 2024, C-893 de 5 de diciembre de 2024, C- 906 de 27 de diciembre de 2024, C- 144 del 14 de marzo de 2025, entre otros.
Sobre el acceso a la documentación pública y los límites a su publicación por contener reserva legal, esta Subdirección se ha referido en los conceptos C-325 del 3 de abril de 2025, C- 373 del 3 de septiembre de 2024, C-327 del 18 de septiembre de 2023, C-135 del 28 de marzo de 2022, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Accede a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia. Esta cartilla es una apuesta de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para incentivar la participación de los pueblos y comunidades étnicas en las compras y contratación pública, mediante el desarrollo de los principios de igualdad, equidad e inclusión social. Puede consultar la versión actualizada en el siguiente enlace: Cartilla para incentivar y fortalecer el acceso a las compras y contratación pública de los pueblos y comunidades étnicas en Colombia | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
De otra parte, te informamos que, con el objetivo de garantizar un conocimiento adecuado de las modificaciones y/o actualizaciones realizadas a los Documentos Tipo, hemos programado una serie de capacitaciones dirigidas a todos los actores involucrados en los procesos de selección. Podrás conocer la programación y realizar tu inscripción a estas capacitaciones a través del siguiente enlace: Calendario | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Esperanza Contreras P Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Negocios |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones. ↑
Ley 1712 de 2014: “Artículo 3. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública.
[…]
Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley”. ↑
Ley 1712 de 2014: “Artículo 3. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública.
[…]
Principio de buena fe. En virtud del cual todo sujeto obligado, al cumplir con las obligaciones derivadas del derecho de acceso a la información pública, lo hará con motivación honesta, leal y desprovista de cualquier intención dolosa o culposa”. ↑
Ley 1712 de 2014: “Artículo 9. Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan:
[…]
e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011. En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas;”. ↑
Ley 1712 de 2014: “Artículo 5. Ámbito de aplicación. Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados:
a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital”. ↑
Ley 1712 de 2014 “Artículo 2°. Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”. ↑
Ley 1712 de 2014 “Artículo 3°. Otros principios de la transparencia y acceso a la información pública. En la interpretación del derecho de acceso a la información se deberá adoptar un criterio de razonabilidad y proporcionalidad, así como aplicar los siguientes principios:
-Principio de transparencia. Principio conforme al cual toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en esta ley se presume pública, en consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en esta ley.
[…]
-Principio de facilitación. En virtud de este principio los sujetos obligados deberán facilitar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, excluyendo exigencias o requisitos que puedan obstruirlo o impedirlo.
[…]
-Principio de la divulgación proactiva de la información. El derecho de acceso a la información no radica únicamente en la obligación de dar respuesta a las peticiones de la sociedad, sino también en el deber de los sujetos obligados de promover y generar una cultura de transparencia, lo que conlleva la obligación de publicar y divulgar documentos y archivos que plasman la actividad estatal y de interés público, de forma rutinaria y proactiva, actualizada, accesible y comprensible, atendiendo a límites razonables del talento humano y recursos físicos y financieros […]”. ↑
Ley 80 de 1993 “Artículo 24. Del principio de transparencia. En virtud de este principio:
[…]
4o. Las autoridades expedirán a costa de aquellas personas que demuestren interés legítimo, copias de las actuaciones y propuestas recibidas, respetando la reserva de que gocen legalmente las patentes, procedimientos y privilegios”. ↑
Ley 1712 de 2014. Artículo 2°.Principio de máxima publicidad para titular universal. Toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la presente ley”. ↑
MATALLANA CAMACHO Ernesto. Manual de Contratación de la Administración Pública. Reforma a la Ley 80 de 1993. Universidad Externado de Colombia, Cuarta edición, 2015, pp 139. ↑
Ley 1437 de 2011 “Artículo 24. Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:
"1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
“2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas.
“3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.
“4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.
“5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.
“6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios
públicos.
“7. Los amparados por el secreto profesional. “8. Los datos genéticos humanos.
“Parágrafo. Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información”. ↑
Resultan relevantes las consideraciones expuestas en el concepto C- 322 del 16 de junio de 2020 –radicado No. 2202013000005088–, sobre la aplicación del artículo 36 del CPACA en torno al manejo de información reservada en cuadernos separados:
«tratándose de información sometida a reserva, considera esta Agencia que el tratamiento que corresponde a esta información es el procedente a partir de lo dispuesto en el artículo 36 del CPACA sobre la formación y examen de expedientes, en el que se establece que los documentos sometidos a reserva deberán insertarse en un cuaderno separado del expediente principal, el cual no podrá ser consultado por la ciudadanía o interesados en general. El manejo de estos documentos conforme lo indica esta norma, permite guardar la reserva a la que están sometidos dichos documentos en el marco de procesos de contratación, sin que se vean lesionados los intereses de los titulares de la información o contrariadas las normas del régimen de protección de datos personales”. ↑
Consejo de Estado. Sala de Servicio y Consulta Civil. 5 de marzo de 2019. Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00217-00 (2403). C.P: Germán Alberto Bula Escobar. ↑
Corte Constitucional, sentencia C-699 de 2015. ↑
Tal como lo anota Ramos Acevedo “se habla de norma porque entre nosotros no está contemplada la exigencia de que sea ley en sentido formal, es decir, expedida por el Congreso, ni siquiera norma de carácter nacional puesto que en un primer reparto de competencias la Carta misma autorizó a las asambleas para expedir normas de policía”. (RAMOS ACEVEDO, Jairo. Cátedra de derecho administrativo general y colombiano. Medellín: Ediciones jurídicas Gustavo Ibáñez, 2003. p. 665). ↑
Estudio de derecho. UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA. FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLÍTICAS. MEDELLÍN, COLOMBIA. LXVIII —segunda época— Junio de 2011. Volumen LXVIII, Nº 151. En https://revistas.udea.edu.co/index.php/red/issue/view/985/539 39 y 40. ↑
Corte Constitucional, sentencia C-393/2006. ↑