ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, INTERVENTORÍA

Resumen Relatoría

El Concepto C-492 de 2025 analiza si una entidad pública puede contratar de manera directa la interventoría de obras públicas mediante un contrato interadministrativo con asociaciones de municipios. Colombia Compra Eficiente precisa que su análisis se limita a la aplicación de normas generales de compras y contratación pública. En cuanto a las restricciones, si las asociaciones de municipios o de entidades públicas tienen naturaleza de entes solidarios de carácter público, deben someterse al EGCAP y a los procesos de selección del Estatuto General, en igualdad de condiciones con los particulares, según el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Adicionalmente, para contratos cuyo objeto sea de obra (entre otros), aplica la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011: no es posible acudir a la causal de contratación directa; por tanto, solo procede mediante procedimientos competitivos.

ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS/ENTIDADES PÚBLICAS – contrato interadministrativo de obra – restricciones a la contratación directa

En caso de que las asociaciones de municipios a las que hace referencia el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, así como las asociaciones de entidades públicas que desarrolla el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tengan la naturaleza jurídica de entes solidarios de carácter público, deberán someterse a las disposiciones del EGCAP, es decir, que la celebración de contratos entre entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección del Estatuto General, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares, en virtud del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto.

Así mismo, si el tipo de contrato es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, aplicará la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 por lo que no podrá acudirse a la causal de contratación directa para la celebración del contrato interadministrativo. En esa medida, sí resulta posible y viable jurídicamente que las asociaciones de entidades públicas y las asociaciones de municipios celebren contratos interadministrativos de obra, pero deberán someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares, a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.

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Texto del concepto

ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS/ENTIDADES PÚBLICAS - contrato interadministrativo de obra – restricciones a la contratación directa

En caso de que las asociaciones de municipios a las que hace referencia el artículo 149 de la Ley 136 de 1994, así como las asociaciones de entidades públicas que desarrolla el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 tengan la naturaleza jurídica de entes solidarios de carácter público, deberán someterse a las disposiciones del EGCAP, es decir, que la celebración de contratos entre entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección del Estatuto General, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares, en virtud del artículo 10 de la Ley 1150 de 2007. Por tanto, corresponde a cada ente verificar su naturaleza jurídica para determinar si es o no una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por la asociación de entidades públicas, lo cual podrá validar –por ejemplo– con los fundamentos, el contenido del respetivo acto de creación y su objeto.

Así mismo, si el tipo de contrato es de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública, aplicará la restricción del literal c) del numeral 4 del artículo 2, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 por lo que no podrá acudirse a la causal de contratación directa para la celebración del contrato interadministrativo. En esa medida, sí resulta posible y viable jurídicamente que las asociaciones de entidades públicas y las asociaciones de municipios celebren contratos interadministrativos de obra, pero deberán someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares, a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.

Bogotá D.C., 06 Junio 2025

Señor

Luis Alfonso Mogollón Behaine

Luismogollon20@hotmail.com

Monteria, Cordoba

	Concepto C- 492 de 2025
Temas:	ASOCIACIONES DE MUNICIPIOS – Naturaleza jurídica / CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Asociaciones de Municipios / INTERVENTORIA – definición - causal taxativa.
Radicación:	Respuesta a consulta con radicado No. P20250423003825

Estimado señor Mogollón:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 23 de abril de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“Pueden los municipios contratar de manera directa la interventoría de obras públicas con Asociaciones de Municipios, siempre que el objeto a contratar tenga relación directa con el objeto de las mismas señalado en sus estatutos o reglamentos”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es posible que una entidad pública contrate de manera directa la interventoría de obras públicas con Asociaciones de Municipios, a través de un contrato interadministrativo?

Respuesta:

La normativa de contratación pública en Colombia establece restricciones claras para la modalidad de contratación directa en contratos interadministrativos. Específicamente, el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, prohíbe de manera taxativa la celebración de contratos bajo esta modalidad para ciertos objetos y tipologías contractuales.

En particular, se exceptúa la posibilidad de contratar directamente: los Contratos de obra, Suministro, Prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos y Encargos fiduciarios y fiducia pública. Adicionalmente, la ley establece una prohibición específica para las personas jurídicas sin ánimo de lucro que son conformadas por la asociación de entidades públicas. Se determina que estas deben someterse a los procesos de selección competitivos establecidos en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública y la selección abreviada.

Esto significa que deben competir en igualdad de condiciones con los particulares, limitándose, en consecuencia, la posibilidad de acudir a la modalidad de contratación directa.

Por lo que remitiéndonos al objeto de la consulta, cuyo propósito es determinar si es viable contratar de manera directa la interventoría de obras públicas con una asociación de municipios, es necesario analizar si este servicio se enmarca en las prohibiciones del artículo 92 ya mencionado. Dicho artículo prohíbe categóricamente la contratación directa para la “prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos”.

Definición que encuadra con el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, en cuanto allí se define que “La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la entidad estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.

Esta interpretación se ve reforzada por el Concepto No. 2092 del 28 de junio de 2012 (C.P. William Zambrano Cetina) de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Este concepto llegó a dos conclusiones fundamentales sobre la contratación directa interadministrativa:

“En primer lugar, la viabilidad de suscribir estos contratos está sujeta a que las obligaciones contractuales tengan una relación directa con el objeto de la entidad pública que actúa como contratista.

En segundo lugar, los contratos interadministrativos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad, encargos fiduciarios y fiducia pública, suscritos con instituciones de educación superior, entre otras, no pueden realizarse por contratación directa. En cambio, requieren licitación pública o selección abreviada, y el objeto contractual debe, igualmente, tener relación con la misionalidad de la entidad”.

La expresión “entre otros”, utilizada por el Consejo de Estado, incluye a las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, como es el caso de una asociación de municipios. Dado que esta es una norma de excepción, su aplicación no puede ser extensiva ni analógica. Por lo tanto, cada entidad debe verificar su propia naturaleza jurídica en su acto de creación para determinar si encaja en esta categoría.

Así las cosas, es claro que el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 contempla dos prohibiciones que aplican a este caso: i) La naturaleza del servicio: la interventoría se enmarca en la "prestación de servicios de evaluación de conformidad". ii) La naturaleza de la entidad: ser una persona jurídica sin ánimo de lucro conformada por una asociación de entidades públicas.

Bajo estos supuestos, las Asociaciones de Municipios están obligadas a competir a través de las reglas de selección objetiva. Esta exigencia garantiza el cumplimiento de los principios de transparencia y libre concurrencia que rigen la contratación pública en Colombia.

Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La Ley 136 de 1994, en el artículo 149 señaló que las asociaciones de municipios “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rige por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso-administrativa”.

Por su parte, el artículo 148 de la referida Ley 136 de 1994 autorizó que “Dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.

A su vez, la Ley 1454 de 2011, orgánica del ordenamiento territorial, concibió a las asociaciones de municipios como una clase de los denominados esquemas asociativos territoriales^{^[1]}, sobre los que el artículo 17 señala que “son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman”. De igual forma, el parágrafo de esa norma indica que “en concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las entidades territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado”. Es decir, la diferencia entre las asociaciones de entidades territoriales y las asociaciones de municipios es de género y especie: si bien todas las asociaciones de municipios son asociaciones de entidades territoriales, no todas las asociaciones de entidades territoriales son asociaciones de municipios.

En cuanto a la manera como se conforman las asociaciones de municipios, tanto la Ley 136 de 1994 –artículo 150–^{^[2]}, como la Ley 1454 de 2011 –artículo 14–, establecen que se hace a través de convenios, en los términos indicados en dichas disposiciones^{^[3]}. El citado parágrafo del artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 reconoce que las entidades territoriales pueden seguir asociándose a través de convenios interadministrativos, por lo que se entiende que la suscripción de convenios es un mecanismo para que las entidades territoriales se asocien. Además, la naturaleza y el carácter de persona jurídica que dichas leyes le atribuyen a las asociaciones de municipios conducen a entender que son entidades diferentes a los municipios que las conforman.

Ahora bien, la normativa expuesta se relaciona con las asociaciones de entidades territoriales, particularmente de municipios. Sin embargo, lo anterior no implica desconocer la posibilidad que existe, en general, para las demás entidades estatales para asociarse, particularmente, con fundamento en lo prescrito en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que permite la asociación de entidades públicas, estableciendo la posibilidad de conformar personas jurídicas sin ánimo de lucro^{^[4]}. De este modo, la naturaleza y el carácter de persona jurídica que dichas leyes le atribuyen a las asociaciones de municipios conducen a entender que son entidades diferentes a los municipios que las conforman.

Dicho lo anterior, en relación con la naturaleza jurídica de las asociaciones de municipios, puede afirmarse que su régimen de contratación es el general. Lo anterior se desprende, además, de lo previsto en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, que define como entidades estatales, sujetas a dicho estatuto a: “La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios (…)” (Énfasis fuera de texto). Así las cosas, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública establece que las asociaciones de municipios son entidades estatales para efectos contractuales, razón por la cual se someten a dicho estatuto.  

De forma más precisa, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 establece que “Las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública […]”. Dicho lo anterior, resulta claro que el régimen contractual de las asociaciones de municipios no es especial, puesto que por mandato legal se someten al EGCAP.

ii. Ahora bien, para resolver la consulta sobre la posibilidad de que las asociaciones de municipios celebren contratos y/o convenios interadministrativos, es necesario estudiar el marco jurídico, iniciando por un análisis histórico. En tal sentido, la Ley 80 de 1993, en el parágrafo 1 del artículo 2, incluía a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales dentro de la categoría de entidades estatales sometidas a la Ley 80 de 1993, y las facultaba para suscribir convenios interadministrativos:

“Parágrafo 1. Para los solos efectos de esta ley, también se denominan entidades estatales las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales, las cuales estarán sujetas a las disposiciones del presente estatuto, especialmente cuando en desarrollo de convenios interadministrativos celebren contratos por cuenta de dichas entidades”.

En virtud de lo anterior, el parágrafo del artículo 2 de la Ley 80 de 1993 facultaba a las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos. Posteriormente, el numeral 2 del artículo 14 Decreto 2170 de 2002 desarrolló la posibilidad de que los entes solidarios de carácter público, como las cooperativas y las asociaciones de entidades territoriales, pudieran suscribir directamente, sin necesidad de adelantar procesos de selección competitivos, convenios interadministrativos, siempre que se acreditaran los siguientes requisitos establecidos en la norma indicada:

“Artículo 14. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2o. de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren en desarrollo de los convenios interadministrativos estarán sujetos a dicha ley.

[…]

Cuando el objeto del contrato solamente pueda ser desarrollado por una entidad, el mismo se celebrará sin necesidad de adelantar proceso de selección alguno, circunstancia que deberá ser certificada por la Superintendencia de Economía Solidaria o quien haga sus veces en el caso de cooperativas o por el Ministerio del Interior en el caso de asociaciones de entidades territoriales”.

No obstante, el artículo 1 del Decreto 4375 de 2006 modificó el artículo 14 del Decreto 2170 de 2002, para restringir la celebración de los convenios interadministrativos por parte de dichas entidades, al introducir como requisito para su celebración la aplicación del artículo 29 de la Ley 80 de 1993, normativa que desarrolla la selección objetiva como principio orientador para los procesos de selección sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública:

“Artículo 14. De los contratos interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales. De conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 2o de la Ley 80 de 1993, los contratos que se celebren en desarrollo de los convenios interadministrativos estarán sujetos a dicha ley.

La selección de estas entidades se hará conforme a las siguientes reglas:

La entidad demandante del bien, obra o servicio invitará a presentar ofertas a todas aquellas cooperativas o asociaciones de entidades territoriales que puedan ejecutar el contrato, para adelantar entre ellas un concurso que permita la selección de la oferta más favorable en los términos del artículo 29 de la Ley 80 de 1993.

Las entidades a que se refiere el presente artículo deberán inscribirse en el RUP, en relación con los contratos a que se refiere el artículo 22 de la Ley 80 de 1993 y sólo podrán celebrar contratos respecto de los cuales posean la debida y comprobada experiencia, solidez financiera, capacidad técnica, administrativa y jurídica que les permita ejecutar directamente y sin la necesidad de ningún tercero el correspondiente contrato”.

De este modo, la modificación realizada por el artículo 1 del Decreto 4375 de 2006 restringió la libertad contractual de las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales para celebrar convenios interadministrativos de forma directa, sometiéndolas a las reglas de la selección objetiva indicadas en caso de que estas pretendieran contratar o ser contratadas por una entidad estatal.

A su vez, con la vigencia de la Ley 1150 de 2007, normativa que introdujo medidas para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública, se establecieron nuevos criterios para la celebración de convenios interadministrativos para la actividad contractual de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales. Particularmente, el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 derogó de manera expresa el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, que permitía la celebración de convenios interadministrativos por parte de cooperativas y asociaciones de entidades territoriales^{^[5]}. Además, en armonía con lo anterior, el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007 estableció:

“Artículo 10. Tratamiento para las cooperativas y asociaciones de entidades territoriales. Las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público estarán sometidos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La celebración de contratos de entidades estatales con asociaciones o cooperativas de entidades territoriales y en general con entes solidarios, se someterá a los procesos de selección de que trata la presente ley, en los que participarán en igualdad de condiciones con los particulares”.

A partir de la norma citada, la celebración de contratos con entidades estatales, las cooperativas y asociaciones conformadas por entidades territoriales deben someterse a los procesos de selección de la Ley 1150 de 2007, en igualdad de condiciones con los particulares. Así las cosas, la finalidad de la norma consiste en establecer que las cooperativas, las asociaciones conformadas por entidades territoriales y en general los entes solidarios de carácter público que pretendan celebrar contratos con las entidades estatales pueden hacerlo siempre y cuando lo realicen a través de procedimientos competitivos, limitándose, en consecuencia, la modalidad de contratación directa.

De la evolución normativa expuesta se advierte que la prohibición de celebrar contratos mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo la imposibilidad de acudir a la causal de contratos interadministrativos, por parte de asociaciones de entidades territoriales tiene como fundamento: i) la derogatoria expresa del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, que dejó sin efectos el parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 80 de 1993; y, particularmente, ii) el artículo 10 de la ley 1150 de 2007 que establece que la celebración de contratos entre una entidad estatal con, entre otras, asociaciones de entidades territoriales únicamente se pueden realizar mediante un proceso competitivo, pues deben participar “en igualdad de condiciones con los particulares” y no mediante la modalidad de contratación directa, incluyendo en la prohibición acudir a la causal de los contratos interadministrativos.

No obstante, continuando con el análisis del desarrollo normativo, debe tenerse en cuenta que posterior a la Ley 1150 de 2007 se expidió la Ley 1454 de 2011, que en el parágrafo del artículo 17 es concluyente frente a la posibilidad que tienen las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios de suscribir convenios interadministrativos, en los términos establecidos en el artículo 95 de la ley 489 de 1998:

“Artículo 17. Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos. Las asociaciones de departamentos, las provincias y las asociaciones de distritos y de municipios son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales.

En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.

PARÁGRAFO. En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado”.

Para finalizar el recuento normativo, es necesario hacer referencia a la modificación realizada por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011 al literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. En efecto, el artículo 92 indicado prohíbe acudir a la causal de contratación directa para celebrar ciertas tipologías y objetos contractuales por parte de ciertas entidades, donde se incluye esta restricción precisa frente a las asociaciones de entidades públicas. En efecto, la disposición establece:

“Artículo 92. Contratos interadministrativos. Modifícase el inciso primero del literal c) del numeral 4 del artículo 2o de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así:

c) Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. (Énfasis fuera de texto)

Esta normativa de contratación pública en Colombia establece restricciones claras para la modalidad de contratación directa en contratos interadministrativos. Específicamente, el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, que modificó el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, prohíbe de manera taxativa la celebración de contratos bajo esta modalidad para ciertos objetos y tipologías contractuales.