MODALIDADES DE SELECCIÓN, SELECCIÓN ABREVIADA

Texto del concepto

MODALIDADES DE SELECCIÓN – Selección abreviada – Características

Respecto a la selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que «[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que, por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual», regulando cada una de las causales.

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección.

SELECCIÓN ABREVIADA – Causales – Literal h) – Protección – Personas vulnerables

La causal de selección abreviada consagrada en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007 está determinada por un criterio funcional, referido a la actividad de protección de los derechos humanos de ciertos grupos poblacionales, unido a un criterio subjetivo, que toma en cuenta a las entidades que tienen la competencia de realizar dicha actividad, así como a ciertos sujetos como beneficiarios. La unión de estos criterios justifica que la contratación requerida por dichas entidades se lleve a cabo mediante la modalidad de selección abreviada, que, como se estudió, es más ágil que la licitación pública.

SELECCIÓN ABREVIADA – Causales – Literal h) – Procedimiento – Menor cuantía

Ahora bien, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 establece que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía» (énfasis fuera de texto). Como se observa, la norma reglamentaria es clara en señalar que cuando se materializa esta causal se debe aplicar el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía. Sin embargo, en la consulta se plantea una pregunta relevante: ¿qué procedimiento debe adelantarse cuando el bien o servicio requerido por la entidad que tiene a su cargo la protección de las personas vulnerables indicadas en el artículo 2, numeral 2, literal h) es de características técnicas uniformes y de común utilización? Esto se analiza en el siguiente acápite, en el cual se concluirá qué trámite debe efectuarse en este evento.

Como se indicó, de un lado, el artículo 2, numeral 2, literal a) de la Ley 1150 de 2007 establece como causal de selección abreviada «La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos». De otra parte, el literal h) del mismo numeral señala que también es causal de selección abreviada la contratación requerida por las entidades que tienen competencia para ejecutar los programas a favor de los sujetos de especial protección constitucional indicados en aquel.

La anterior precisión es importante porque permite concluir que se trata de dos causales autónomas de selección abreviada. Tanto es así que las normas de la contratación estatal les asignan procedimientos diferentes. En efecto, el inciso segundo del literal a) del artículo 2, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007 indica que para adquirir los bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización «[…] las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos». Estos procedimientos están actualmente reglamentados en el Decreto 1082 de 2015, entre los artículos 2.2.1.2.1.2.1. y 2.2.1.2.1.2.19. En cambio, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 dispone que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía».

Bogotá D.C., 05 de Diciembre de 2022

Señor

Augusto Rodríguez Ballesteros

Director General

Unidad Nacional de Protección

Bogotá, D.C.

Concepto C ‒ 859 de 2022

Estimado señor Rodríguez:

En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, responde su consulta del 20 de octubre de 2022.

1. Problema planteado

Usted realiza la siguiente consulta:

«[…] se solicita concepto jurídico en el sentido de dar alcance al literal "h" del artículo de la Ley 1150 de 2007; para los procesos contractuales de compra y/o arrendamiento de vehículos convencionales y blindados, y se señale cual sería el criterio diferenciador para poder adelantar procesos selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas: uniformes bajo el procedimiento reglado en el Decreto 1082 de 2015» (sic).

2. Consideraciones

Para resolver la consulta se procederá de la siguiente manera: i) se efectuarán algunas consideraciones sobre la modalidad de selección abreviada en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. ii) Luego, se estudiará la causal de selección abreviada prevista en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007, referida a la celebración de contratos por parte de entidades estatales que tienen a su cargo la garantía de los derechos humanos de ciertas personas vulnerables, que gozan de especial protección constitucional. iii) Posteriormente, se analizarán las causales de selección abreviada establecidas en los literales a) y h), del artículo 2, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007, para precisar cuál debe ser el procedimiento aplicable cuando el bien o servicio de características técnicas uniformes y de común utilización lo requiera adquirir una entidad que se encuentra en el supuesto del literal h).

Se precisa, en todo caso, que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente solo tiene competencia consultiva para emitir conceptos que interpreten en abstracto las normas jurídicas de la contratación estatal. Esto de conformidad con el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011. En tal sentido, no puede conceptuar sobre circunstancias fácticas concretas ni emitir asesorías sobre la forma como deben decidir en casos específicos los partícipes del sistema de compras y contratación pública. En consecuencia, el presente concepto no exime a la Entidad Estatal de efectuar el análisis jurídico, técnico y económico, en la fase de planeación, para determinar la viabilidad del contrato y la modalidad de selección aplicable.

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se ha pronunciado sobre el procedimiento de selección abreviada, entre otros, en los conceptos 2201913000009634 de 2019, C-139 de 2020, C-767 de 2020, C-520 de 2021 y C-363 del 3 de junio de 2022. La tesis planteada en dichos pronunciamientos se reitera y se complementa en esta oportunidad con algunas consideraciones relacionadas con el objeto de la consulta.

2.1. Consideraciones sobre la modalidad de selección abreviada en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública

La contratación pública comprende, entre otros aspectos, la toma de decisiones del gasto que las entidades realizan como ejecución de los recursos públicos asignados para adquirir bienes, obras o servicios que satisfacen sus necesidades, y en esa medida cumplen el interés general, que es la finalidad que la ley les confía a través de las funciones que se les encomiendan. Para las adquisiciones, las entidades estructuran procedimientos de contratación previamente definidos por la ley, consultando las normas que los rigen para determinar la forma que el ordenamiento prevé para adelantarlos. En esta medida, conforme el artículo 29 de la Constitución Política, los procedimientos de selección son una manifestación de la legalidad de las formas de cada proceso en sede administrativa^[1].

Inicialmente, la Ley 80 de 1993 estableció tres (3) procedimientos de selección: i) licitación o concurso público, ii) contratación sin formalidades plenas y iii) contratación directa. Dentro de este esquema, el primero era y continúa siendo la regla general, pues solo es posible acudir a los demás frente a la configuración de las causales previamente establecidas por el ordenamiento, razón por la cual la Administración carece de discrecionalidad para establecer procedimientos^[2].

No obstante, pese a que la licitación pública es la forma principal de selección de los contratistas y es el procedimiento que mejor garantiza principios de la función administrativa como la imparcialidad, la selección objetiva, la transparencia, la participación, entre otros, no está exento de críticas, pues –además de que no elimina por completo el riesgo de direccionamiento por parte de la entidad o de colusión entre los proponentes– la eventual lentitud es perjudicial para el interés público, haciendo que la Administración pierda ofertas ventajosas debido a demoras en el trámite^[3].

Por ello, después del 2007, el ordenamiento reguló nuevos procesos de selección. En efecto, con el artículo 2 de la Ley 1150 la licitación pública no solo es un procedimiento independiente del concurso de méritos, sino que también se creó el procedimiento de selección abreviada. Finalmente, teniendo en cuenta la reforma introducida con la Ley 1474 de 2011, los procedimientos actualmente regulados son los siguientes: i) licitación pública, ii) selección abreviada, iii) concurso de méritos, iv) mínima cuantía y v) contratación directa. En dichos procedimientos constan las etapas para la adquisición de obras, bienes y servicios, por lo que cada entidad es responsable de estructurar los procedimientos de contratación, siempre que respete el principio de legalidad.

Respecto a la selección abreviada, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 dispone que «[…] corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la gestión contractual», regulando cada una de las causales^[4].

Se trata de un procedimiento que, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno Nacional, agiliza la contratación estatal en los eventos en que no se justifica adelantar una licitación pública, pero tampoco limitar la participación de los proponentes como en la contratación directa, de forma tal que es un mecanismo de selección objetiva que asegura una mayor concurrencia de participantes sin sacrificar los principios de eficacia y eficiencia en el proceso de selección. En la exposición de motivos se explica lo siguiente:

– Si bien la Licitación Pública sigue siendo la regla general, la misma pasa a reservarse para los procesos en los que la complejidad del objeto a contratar amerita la larga y cuidadosa ponderación de factores técnicos y económicos de las propuestas […].

– Se crea la llamada “selección abreviada”, para permitir la existencia de procedimientos de selección que, basados estrictamente en los principios cardinales de la contratación pública, permitan de manera ágil la adopción de decisiones de selección. En el sentido antedicho, las innovaciones del proceso de selección abreviada empiezan por una medida trascendental, para llevar a sólo horas los contratos referidos a la adquisición bienes de “características técnicas uniformes y de común utilización” […].

– Adicionalmente en esta categoría se recoge la llamada “menor cuantía” (sólo aplicable en lo sucesivo a bienes o servicios diferentes de los anteriores), así como otros procesos que por su naturaleza o circunstancias deben ser objeto de tratamiento expedido, tales como la defensa y seguridad nacional, entre otras^[5].

De esta manera, la selección abreviada se caracteriza por tener etapas un poco más sencillas y términos relativamente más cortos que los de la licitación pública, lo cual se justifica por las circunstancias, la naturaleza y los objetos que se contratan a través de esta modalidad, los cuales requieren de procedimientos un poco más agiles, sencillos y eficientes. A continuación, el Decreto 1082 de 2015 desarrolla las causales, regulando el pliego de condiciones, el procedimiento, las etapas, entre otros. Según el Consejo de Estado, el propósito del legislador es «[…] proveer de mayor agilidad y eficiencia la contratación de algunos bienes o servicios, en los que es deseable la concurrencia de oferentes, pero no en los términos y condiciones de una licitación pública, sino de manera abreviada o, en términos de la ley, simplificada»^[6].

2.2. Causal de selección abreviada del artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007: los contratos de las entidades que tienen a su cargo la garantía de los derechos humanos de población con alto grado de vulnerabilidad

El literal h) del artículo 2, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007 establece que es causal de selección abreviada la siguiente:

Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden;

Como se aprecia, esta causal de selección abreviada está determinada por un criterio funcional, referido a la actividad de protección de los derechos humanos de ciertos grupos poblacionales, unido a un criterio subjetivo, que toma en cuenta a las entidades que tienen la competencia de realizar dicha actividad, así como a ciertos sujetos como beneficiarios. La unión de estos criterios justifica que la contratación requerida por dichas entidades se lleve a cabo mediante la modalidad de selección abreviada, que, como se estudió, es más ágil que la licitación pública.

El artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 establece que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía» (énfasis fuera de texto). Como se observa, la norma reglamentaria es clara en señalar que cuando se materializa esta causal se debe aplicar el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía. Sin embargo, en la consulta se plantea una pregunta relevante: ¿qué procedimiento debe adelantarse cuando el bien o servicio requerido por la entidad que tiene a su cargo la protección de las personas vulnerables indicadas en el artículo 2, numeral 2, literal h) es de características técnicas uniformes o de común utilización? Esto se analiza en el siguiente acápite, en el cual se concluirá qué trámite debe efectuarse en este evento.

2.3. Procedimiento de selección abreviada aplicable a la causal del literal h) del artículo 2, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007: prevalencia del procedimiento de menor cuantía como trámite especial

Como se indicó, de un lado, el artículo 2, numeral 2, literal a) de la Ley 1150 de 2007 establece como causal de selección abreviada «La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos». De otra parte, el literal h) del mismo numeral señala que también es causal de selección abreviada la contratación requerida por las entidades que tienen competencia para ejecutar los programas a favor de los sujetos de especial protección constitucional indicados en aquel.

La anterior precisión es importante porque permite concluir que se trata de dos causales autónomas de selección abreviada. Tanto es así que las normas de la contratación estatal les asignan procedimientos diferentes. En efecto, el inciso segundo del literal a) del artículo 2, numeral 2, de la Ley 1150 de 2007 indica que para adquirir los bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización «[…] las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos». Estos procedimientos están actualmente reglamentados en el Decreto 1082 de 2015, entre los artículos 2.2.1.2.1.2.1. y 2.2.1.2.1.2.19. En cambio, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 dispone que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía».

El fundamento para definir procedimientos distintos entre estas causales de selección abreviada se encuentra en el parágrafo 6 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 – adicionado por el parágrafo del artículo 88 de la Ley 1474 de 2011–, según el cual «El Gobierno Nacional podrá establecer procedimientos diferentes al interior de las diversas causales de selección abreviada, de manera que los mismos se acomoden a las particularidades de los objetos a contratar, sin perjuicio de la posibilidad de establecer procedimientos comunes. Lo propio podrá hacer en relación con el concurso de méritos».

Teniendo en cuenta lo anterior, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere al Gobierno Nacional el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 estableció que cuando una Entidad Estatal se encuentre en el supuesto regulado en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007 debe aplicar el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía. Esta norma consagra una regla de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades estatales. En efecto, si se revisa su redacción, en ella no se asigna una potestad discrecional. Basta que la entidad que requiera contratar tenga a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el mencionado literal h) a favor de las personas vulnerables que en él se indican para concluir que debe hacerlo mediante el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía, independientemente del objeto del contrato. Esto por cuanto el referido artículo 2.2.1.2.1.2.25. no restringe la determinación de la modalidad de selección a un determinado tipo de contrato. Por tanto, aun tratándose de bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, la modalidad de selección que la entidad debe aplicar, en el supuesto del artículo 2, numeral 2, literal h), de la Ley 1150 de 2007, es la selección abreviada de menor cuantía.

Esta interpretación se apoya en tres argumentos:

i) En el criterio de la prevalencia de la norma especial sobre la general, consagrado en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887^[7], pues, aunque la adquisición de bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización se rige por procedimientos que deben aplicarse por regla general –subasta inversa, acuerdo marco de precios y bolsa de productos–, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 es una norma especial, que prevé un procedimiento de selección abreviada específico para las entidades enmarcadas en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007: este procedimiento es el establecido para la selección abreviada de menor cuantía.

ii) En el principio según el cual donde el autor de la norma no distingue no le es dable al intérprete hacerlo^[8]. Con fundamento en este postulado puede afirmarse que si el Gobierno Nacional no distinguió en el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 el tipo de bien o servicio a adquirir por parte de las entidades a las que alude el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007, no le es dado al intérprete hacerlo. Por ende, independientemente del objeto del contrato y salvo que se active alguna causal de otra modalidad de selección distinta a la selección abreviada –por ejemplo, de contratación directa o de mínima cuantía–, la celebración de los contratos de las entidades a las que se ha hecho referencia debe efectuarse mediante el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía.

iii) En la ejecutoriedad del acto administrativo, consagrada en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011^[9]. Con fundamento en este atributo puede señalarse que, al ser el Decreto 1082 de 2015 un acto administrativo general con vocación de permanencia en el tiempo –es decir, un reglamento– su aplicación es obligatoria para las autoridades, quienes no pueden excusarse de cumplir las disposiciones de aquel para hacer prevalecer una norma legal, pues no cabe la excepción de ilegalidad del acto en sede administrativa^[10]. Por tanto, al decir el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía», las entidades no pueden acudir a otros procedimientos de selección abreviada en este caso, pues dicha norma del Decreto 1082 de 2015 se presume legal y tiene fuerza ejecutoria.

Luego de realizar estas precisiones, a continuación se explica brevemente en qué consiste el procedimiento de menor cuantía, que, como se indicó, es el que debe adelantarse para la «contratación de Entidades Estatales dedicadas a la protección de derechos humanos y población con alto grado de vulnerabilidad» –conforme con la causal del literal h) del artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007–, según el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015.

2.4. Consideraciones generales sobre el procedimiento de menor cuantía aplicable a algunos supuestos de selección abreviada, como el del artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007

Como se indicó, el procedimiento de menor cuantía es uno de los trámites mediante los cuales se puede efectuar la contratación al interior de la modalidad de selección abreviada. En relación con sus etapas, el artículo 2.2.1.2.1.2.20 del Decreto 1082 de 2015^[11] señala que este procedimiento se rige por las normas generales del título en que se encuentra ubicado dicha norma y por las especiales contenidas en ese artículo. Allí se establece que luego de la apertura del procedimiento de selección, los interesados, en un término no mayor a tres (3) días hábiles, deben presentar una «manifestación de interés» para participar en el mismo, en la forma establecida en el pliego de condiciones.

A continuación, dependiendo de la cantidad de «manifestaciones de interés», y de lo previsto en el pliego de condiciones, donde se puede establecer si se opta o no por incluir la realización de un sorteo, si la entidad recibe más de diez (10) manifestaciones realizará el sorteo con las reglas establecidas en el pliego de condiciones, de manera que la entidad elija máximo diez (10) interesados, por lo que es necesario informarles los resultados del sorteo. Se aclara que, como se indicó, la Entidad Estatal debe establecer en el pliego de condiciones si hay o no lugar a sorteo y, de establecerlo, señalará la forma como se realizará el mismo, en los casos en que reciba más de diez (10) manifestaciones de interés. Si la entidad estableciera en el pliego de condiciones que no hay lugar a sorteo, ello implicará que pueden participar todos los interesados.

Ahora bien, cuando haya lugar al sorteo, el numeral 3 del artículo referido señala que el plazo para presentar las ofertas empezará a correr el día hábil siguiente de informar a los interesados el resultado. Además, cabe aclarar que la norma no establece un plazo mínimo para presentar ofertas, por lo cual la entidad debe establecerlo en el pliego de condiciones. Una vez presentadas las ofertas, la Entidad Estatal debe evaluarlas y publicar el informe de evaluación, durante tres (3) días hábiles.

Dentro de este esquema general de la selección abreviada de menor cuantía, la «manifestación de interés» es un acto mediante el cual el interesado expresa a la entidad su intención de participar en el proceso de selección. El artículo 2.2.1.2.1.2.20 no señala la forma como debe realizarse la manifestación, por lo cual es discrecional de la entidad la forma de establecerlo, pudiendo señalar que sea por correo electrónico o una comunicación escrita, entre otras posibilidades. En todo caso, esta comunicación, como mínimo, debe contener la identificación básica del interesado, junto con la manifestación de estar interesado en participar en el Proceso de Contratación respectivo.

El numeral primero del artículo 2.2.1.2.1.2.20 del Decreto 1082 de 2015 dispone que el interesado debe manifestar su «intención» de participar en los procesos de selección abreviada de menor cuantía. Conviene precisar que el fin de esta disposición es que quienes estén interesados expresen a la entidad la intención de hacer parte del procedimiento. La finalidad es que los interesados puedan participar, en igualdad de condiciones, en el procedimiento de contratación.

La interpretación ajustada a los principios que orientan la contratación pública es que un interesado presente una sola comunicación en la que manifieste su intención de participar, por la razón de que el interés de vincularse al proceso es uno solo. Esta conclusión no se infiere únicamente de la redacción de la disposición analizada, que, con claridad, deja entrever que lo relevante es manifestar la intención del interesado como criterio para participar en el procedimiento, sino que el fin consiste en darle a los interesados la posibilidad de participar en igualdad de condiciones, por lo que no debe permitirse que un mismo interesado presente varias «manifestaciones de interés», pues ello iría en contra de los principios que orientan la contratación pública.

Con respecto a la manifestación de interés durante los tres días hábiles contados a partir de la fecha de apertura del Proceso de Contratación de selección abreviada de menor cuantía, se señala que este es una regla o requisito especial de esta modalidad, es decir, este se convierte en un requisito habilitante para participar, establecido en el reglamento. En efecto, según lo dispuesto en el artículo 2.2.1.2.1.2.20 del Decreto 1082 de 2015 el procedimiento inicia con la apertura del proceso que haga la entidad, y los interesados en el procedimiento contractual deben presentar una «manifestación de interés» para participar en el mismo, como requisito para poder continuar participando en el procedimiento de selección^[12].

3. Respuesta

«[…] se solicita concepto jurídico en el sentido de dar alcance al literal "h" del artículo de la Ley 1150 de 2007; para los procesos contractuales de compra y/o arrendamiento de vehículos convencionales y blindados, y se señale cual sería el criterio diferenciador para poder adelantar procesos selección abreviada para la adquisición de bienes y servicios de características técnicas: uniformes bajo el procedimiento reglado en el Decreto 1082 de 2015» (sic).

La causal de selección abreviada consagrada en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007 está determinada por un criterio funcional, referido a la actividad de protección de los derechos humanos de ciertos grupos poblacionales, unido a un criterio subjetivo, que toma en cuenta a las entidades que tienen la competencia de realizar dicha actividad, así como a ciertos sujetos como beneficiarios. La unión de estos criterios justifica que la contratación requerida por dichas entidades se lleve a cabo mediante la modalidad de selección abreviada, que, como se estudió, es más ágil que la licitación pública.

Ahora bien, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 establece que «Las Entidades Estatales que tengan a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 deben aplicar el procedimiento establecido para la selección abreviada de menor cuantía» (énfasis fuera de texto). Como se observa, la norma reglamentaria es clara en señalar que cuando se materializa esta causal se debe aplicar el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía.

En ese orden de ideas, para responder su consulta es importante señalar que si bien es cierto que el artículo 2, numeral 2, literal a) de la Ley 1150 de 2007 establece como causal de selección abreviada «La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos». De otra parte, el literal h) del mismo numeral señala que también es causal de selección abreviada la contratación requerida por las entidades que tienen competencia para ejecutar los programas a favor de los sujetos de especial protección constitucional indicados en aquel y para tal efecto el Decreto 1082 de 2015, en su artículo 2.2.1.2.1.2.25. su contratación se haría a través de selección abreviada de menor cuantía.

El fundamento para definir procedimientos distintos entre estas causales de selección abreviada se encuentra en el parágrafo 6 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 – adicionado por el parágrafo del artículo 88 de la Ley 1474 de 2011–, según el cual «El Gobierno Nacional podrá establecer procedimientos diferentes al interior de las diversas causales de selección abreviada, de manera que los mismos se acomoden a las particularidades de los objetos a contratar, sin perjuicio de la posibilidad de establecer procedimientos comunes. Lo propio podrá hacer en relación con el concurso de méritos».

Teniendo en cuenta lo anterior, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le confiere al Gobierno Nacional el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 estableció que cuando una Entidad Estatal se encuentre en el supuesto regulado en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007 debe aplicar el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía. Esta norma consagra una regla de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades estatales. En efecto, si se revisa su redacción, en ella no se asigna una potestad discrecional. Basta que la entidad que requiera contratar tenga a su cargo la ejecución de los programas a los que se refiere el mencionado literal h) a favor de las personas vulnerables que en él se indican para concluir que debe hacerlo mediante el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía, independientemente del objeto del contrato. Esto por cuanto el referido artículo 2.2.1.2.1.2.25. no restringe la determinación de la modalidad de selección a un determinado tipo de contrato. Por tanto, aun tratándose de bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, la modalidad de selección que la entidad debe aplicar, en el supuesto del artículo 2, numeral 2, literal h), de la Ley 1150 de 2007, es la selección abreviada de menor cuantía.

Esta interpretación se apoya en tres argumentos:

i) En el criterio de la prevalencia de la norma especial sobre la general, consagrado en el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, pues, aunque la adquisición de bienes o servicios de características técnicas uniformes y de común utilización se rige por procedimientos que deben aplicarse por regla general –subasta inversa, acuerdo marco de precios y bolsa de productos–, el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 es una norma especial, que prevé un procedimiento de selección abreviada específico para las entidades enmarcadas en el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007: este procedimiento es el establecido para la selección abreviada de menor cuantía.

ii) En el principio según el cual donde el autor de la norma no distingue no le es dable al intérprete hacerlo. Con fundamento en este postulado puede afirmarse que si el Gobierno Nacional no distinguió en el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015 el tipo de bien o servicio a adquirir por parte de las entidades a las que alude el artículo 2, numeral 2, literal h) de la Ley 1150 de 2007, no le es dado al intérprete hacerlo. Por ende, independientemente del objeto del contrato y salvo que se active alguna causal de otra modalidad de selección distinta a la selección abreviada –por ejemplo, de contratación directa o de mínima cuantía–, la celebración de los contratos de las entidades a las que se ha hecho referencia debe efectuarse mediante el procedimiento de selección abreviada de menor cuantía.

iii) En la ejecutoriedad del acto administrativo, consagrada en el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011^[13], conforme al cual la aplicación de lo consagrado en el artículo 2.2.1.2.1.2.25. del Decreto 1082 de 2015, las entidades no pueden acudir a otros procedimientos de selección abreviada que el de menor cuantía cuando funcionalmente deben aplicar el literal h) del numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, pues dicha norma del Decreto 1082 de 2015 se presume legal y tiene fuerza ejecutoria.

Se precisa, en todo caso, que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente solo tiene competencia consultiva para emitir conceptos que interpreten en abstracto las normas jurídicas de la contratación estatal. Esto de conformidad con el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011. En tal sentido, no puede conceptuar sobre circunstancias fácticas concretas ni emitir asesorías sobre la forma como deben decidir en casos específicos los partícipes del sistema de compras y contratación pública. En consecuencia, el presente concepto no exime a la Entidad Estatal de efectuar el análisis jurídico, técnico y económico, en la fase de planeación, para determinar la viabilidad del contrato y la modalidad de selección aplicable.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Al respecto, la jurisprudencia explica que la garantía del debido proceso «[…] tampoco es exclusiva de los procedimientos sancionatorios contractuales, sino de los demás trámites administrativos que se surten al interior de la actividad contractual, que también deben garantizar un procedimiento previo que racionalice las decisiones que se adoptan a través suyo. Los más representativos son los procesos de selección de contratistas, cuyas etapas y requisitos son de estricta observancia, tanto para la administración como para los participantes, en señal de respeto al principio de legalidad como a este derecho que integra el debido proceso» (CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Rad. 16.367. C.P. Enrique Gil Botero). ↑

2. De hecho, en la exposición de motivos se explicó lo siguiente: «El proyecto mantiene como regla general la utilización de procedimientos reglados de selección objetiva del contratista [...], lo que afirma la ordenación que sobre la materia ha mantenido nuestra legislación desde el Código Fiscal de 1873 en cuanto que su justificación estriba, esencialmente, en los conceptos de seguridad, corrección y moralidad administrativas, así como en el principio de igualdad de oportunidades para que cualquier persona que esté en posibilidad de contratar con la administración tenga acceso a ella» (CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 80 de 1993. Gaceta del Congreso No. 75 del 23 de septiembre de 1992). ↑

3. DROMI, José Roberto. La licitación pública. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1980. p. 141. ↑

4. El numeral 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 prescribe: «[…] Serán causales de selección abreviada las siguientes:

   »a) La adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de desempeño y calidad objetivamente definidos.

   »Para la adquisición de estos bienes y servicios las entidades deberán, siempre que el reglamento así lo señale, hacer uso de procedimientos de subasta inversa o de instrumentos de compra por catálogo derivados de la celebración de acuerdos marco de precios o de procedimientos de adquisición en bolsas de productos;

   »b) La contratación de menor cuantía. Se entenderá por menor cuantía los valores que a continuación se relacionan, determinados en función de los presupuestos anuales de las entidades públicas expresados en salarios mínimos legales mensuales.

   […];

   »c) Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007, la celebración de contratos para la prestación de servicios de salud. El reglamento interno correspondiente fijará las garantías a cargo de los contratistas. Los pagos correspondientes se podrán hacer mediante encargos fiduciarios;

   »d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de desierta del proceso inicial;

   »e) La enajenación de bienes del Estado, con excepción de aquellos a que se refiere la Ley 226 de 1995.

   […];

   »f) Productos de origen o destinación agropecuarios que se ofrezcan en las bolsas de productos legalmente constituidas;

   »g) Los actos y contratos que tengan por objeto directo las actividades comerciales e industriales propias de las Empresas Industriales y Comerciales Estatales y de las Sociedades de Economía Mixta, con excepción de los contratos que a título enunciativo identifica el artículo 32 de la Ley 80 de 1993;

   »h) Los contratos de las entidades, a cuyo cargo se encuentre la ejecución de los programas de protección de personas amenazadas, programas de desmovilización y reincorporación a la vida civil de personas y grupos al margen de la ley, incluida la atención de los respectivos grupos familiares, programas de atención a población desplazada por la violencia, programas de protección de derechos humanos de grupos de personas habitantes de la calle, niños y niñas o jóvenes involucrados en grupos juveniles que hayan incurrido en conductas contra el patrimonio económico y sostengan enfrentamientos violentos de diferente tipo, y población en alto grado de vulnerabilidad con reconocido estado de exclusión que requieran capacitación, resocialización y preparación para el trabajo, incluidos los contratos fiduciarios que demanden;

   »i) La contratación de bienes y servicios que se requieran para la defensa y seguridad nacional

   »j) <Literal adicionado por el artículo 54 de la Ley 2195 de 2022> Los bienes y servicios no uniformes de común utilización por parte de las entidades públicas, para lo cual la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente - podrá celebrar acuerdos marco de precios y demás instrumentos de agregación de demanda. Estos acuerdos marco de precios también serán de obligatorio uso de las entidades del Estado a las que se refiere el parágrafo 5 del artículo 2 de la presente ley, modificado por el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019». ↑

5. CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Exposición de motivos de la Ley 1150 de 2007. Gaceta del Congreso No. 458 del 1º de agosto de 2005. p. 8. ↑

6. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 23 de julio de 2015. Exp. 36.805. C. P. Hernán Andrade Rincón. ↑

7. Este artículo dispone: «Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería». ↑

8. Corte Constitucional. Sentencia C-317 de 2012. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. ↑

9. Según el cual “Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”. ↑

10. Así lo planteó la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 2000. Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa. Adicionalmente, el artículo 148 del CPACA ratifica que el control por vía de excepción frente al acto administrativo solo puede plantearse en sede jurisdiccional y concretamente ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ↑

11. Decreto 1082 de 2015. Artículo 2.2.1.2.1.2.20. Procedimiento para la selección abreviada de menor cuantía. Además de las normas generales establecidas en el presente título, las siguientes reglas son aplicables a la selección abreviada de menor cuantía:

    »1. En un término no mayor a tres (3) días hábiles contados a partir de la fecha de apertura del Proceso de Contratación los interesados deben manifestar su intención de participar, a través del mecanismo establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.

    »2. Si la Entidad Estatal recibe más de diez (10) manifestaciones de interés puede continuar el proceso o hacer un sorteo para seleccionar máximo diez (10) interesados con quienes continuará el Proceso de Contratación. La Entidad Estatal debe establecer en los pliegos de condiciones si hay lugar a sorteo y la forma en la cual lo hará.

    »3. Si hay lugar a sorteo, el plazo para la presentación de las ofertas empezará a correr el día hábil siguiente a la fecha en la cual la Entidad Estatal informe a los interesados el resultado del sorteo.

    »4. La Entidad Estatal debe publicar el informe de evaluación de ofertas durante tres (3) días hábiles» ↑

12. En armonía con lo anterior, a modo simplemente ejemplificativo, los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte, adoptados mediante la Resolución 241 de 2020, por parte de la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente, incluyen la siguiente causal de rechazo en dicho pliego tipo: «X. Que el proponente no haya presentado la manifestación de interés para participar en el proceso de selección, y aun así haya presentado propuesta». ↑

13. Según el cual “Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional”. ↑