Los Documentos Tipo adoptados por Colombia Compra Eficiente, en ejercicio de la Ley 2022 de 2020, son de obligatoria observancia para las Entidades Estatales sometidas al EGCAP. Por ello, deben aplicarlos de manera forzosa en los procesos de contratación de los objetos y modalidades cobijadas por los documentos tipo. El concepto precisa la regla de inalterabilidad: las entidades no pueden incluir o modificar condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia ni sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo, salvo en los aspectos en que estos permitan modificaciones. También se explica que, para infraestructura de agua potable y saneamiento básico, el “Anexo 5 – Minuta del Contrato” incluye 25 cláusulas orientadas a la relación contractual, con apartados grises entre corchetes para que la entidad disponga información sobre necesidades, objeto, plazo, forma de pago y obligaciones, entre otros aspectos.
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Inalterabilidad
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan.
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de agua potable y saneamiento básico – Anexo 5 – Minuta del Contrato
Por otra parte, los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico se componen del “Anexo 5 – Minuta del Contrato”, el cual consta de veinticinco (25) cláusulas orientadas a servir de insumo para el contrato que finalmente será suscrito por las partes. Este anexo constituye una particularidad frente a los demás anexos de los documentos tipo, ya que no está destinado a regular aspectos propios del proceso de selección sino de la relación contractual.
En razón de ello, dentro de las 25 cláusulas que conforman este documento, es posible encontrar una serie de apartados grises entre corchetes –que se presentan con mayor frecuencia que en otros documentos– destinados a que las entidades estatales, en el marco de la autonomía que les corresponde, dispongan en ellos información relativa a las necesidades que pretenden satisfacer, el objeto a contratar y, en general, información necesaria para regular la relación contractual. Lo anterior teniendo en cuenta los aspectos más básicos del contrato, como el objeto, el plazo, la forma de pago, las obligaciones, etc., a partir de opciones, alternativas y sugerencias de cláusulas preestablecidas en el Anexo 5. Al respecto, el documento base establece en el “CAPÍTULO VIII MINUTA Y CONDICIONES DEL CONTRATO” lo siguiente: […]
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Inalterabilidad
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan.
DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de agua potable y saneamiento básico – Anexo 5 – Minuta del Contrato
Por otra parte, los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico se componen del “Anexo 5 – Minuta del Contrato”, el cual consta de veinticinco (25) cláusulas orientadas a servir de insumo para el contrato que finalmente será suscrito por las partes. Este anexo constituye una particularidad frente a los demás anexos de los documentos tipo, ya que no está destinado a regular aspectos propios del proceso de selección sino de la relación contractual.
En razón de ello, dentro de las 25 cláusulas que conforman este documento, es posible encontrar una serie de apartados grises entre corchetes –que se presentan con mayor frecuencia que en otros documentos– destinados a que las entidades estatales, en el marco de la autonomía que les corresponde, dispongan en ellos información relativa a las necesidades que pretenden satisfacer, el objeto a contratar y, en general, información necesaria para regular la relación contractual. Lo anterior teniendo en cuenta los aspectos más básicos del contrato, como el objeto, el plazo, la forma de pago, las obligaciones, etc., a partir de opciones, alternativas y sugerencias de cláusulas preestablecidas en el Anexo 5. Al respecto, el documento base establece en el “CAPÍTULO VIII MINUTA Y CONDICIONES DEL CONTRATO” lo siguiente: […]
Bogotá D.C., 04 Septiembre 2025
Señora
Gloria Milena Cruz Alzate
Ibagué, Tolima
Concepto C – 1017 de 2025 | |
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Inalterabilidad / DOCUMENTOS TIPO – Infraestructura de agua potable y saneamiento básico – Anexo 5 – Minuta del Contrato |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_07_24_007644 |
Estimada señora Cruz Alzate:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 23 de julio de 2025, en la que manifiesta lo siguiente:
“Actualmente en el IBAL SA ESP OFICIAL adelantamos el proceso contractual LPO-086-2025 por pliego tipo de LICITACIÓN DE OBRA PÚBLICA DE INFRAESTRUCTURA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO V.4, el cual se encuentra en etapa de evaluación de las 22 ofertas recibidas; frente al cual hemos recibido solicitud de la Procuraduría Delegada Primera para la Vigilancia Preventiva de la Función Pública de Ibagué (se adjunta), donde nos cuestiona por no haber incluido aspectos que no hacen parte del pliego tipo y sugiere la revocatoria del proceso contractual considerando que dicha omisión puede generar la nulidad del mismo. Con base en lo anterior, se consulta a Colombia Compra Eficiente lo siguiente: 1. Es viable para una entidad contratante modificar los pliego tipo e incluir nuevos requisitos o aspectos por solicitud de los entes de control 2. Se pueden modificar los pliego tipo específicamente incluyendo: 2.1. Inserción laboral o contractual de jóvenes en el sector privado según artículo 8 de la Ley 2119 de 2021. 2.2. Ejecución de contratos estatales por parte de población con especial protección constitucional como población en pobreza extrema, desplazados por la violencia, personas en proceso de reintegración o reincorporación. 3. Es indebida la aplicación del pliego tipo de agua potable y saneamiento básico sólo por el no diligenciamiento completo del anexo 5 minuta del contrato. 4. Genera nulidad del proceso contractual que conlleve a la revocatoria del mismo el no diligenciamiento del anexo 5 minuta del contrato.”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compras públicas. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme a lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿qué aspectos pueden modificarse en los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, particularmente, tratándose del “Anexo 5 – Minuta del Contrato”?
- Respuesta:
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan. Ahora bien, los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico contemplan, en la parte introductoria, la siguiente obligación de observar el marco normativo aplicable al proceso de contratación particular: “[e]l uso de los Documentos Tipo no exime a la entidad estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al proceso de contratación, así como de dar cumplimiento a lo ordenado por sentencia judicial.” Por lo anterior, el uso de los documentos tipo debe realizarse, a su vez, a la par de las normas aplicables a los procesos de contratación que la entidad estatal pretenda adelantar. De esta manera, una entidad no podrá justificar la no aplicación de una norma basándose en la utilización de los pliegos tipo. Finalmente, estos documentos tipo se componen del “Anexo 5 – Minuta del Contrato”, el cual consta de veinticinco (25) cláusulas orientadas a servir de insumo para el contrato que finalmente será suscrito por las partes. Este anexo constituye una particularidad frente a los demás anexos de los documentos tipo, ya que no está destinado a regular aspectos propios del proceso de selección sino de la relación contractual. En razón de ello, dentro de las 25 cláusulas que conforman este documento, es posible encontrar una serie de apartados grises entre corchetes –que se presentan con mayor frecuencia que en otros documentos– destinados a que las entidades estatales, en el marco de la autonomía que les corresponde, dispongan en ellos información relativa a las necesidades que pretenden satisfacer, el objeto a contratar y, en general, información necesaria para regular la relación contractual. Lo anterior teniendo en cuenta los aspectos más básicos del contrato, como el objeto, el plazo, la forma de pago, las obligaciones, etc., a partir de opciones, alternativas y sugerencias de cláusulas preestablecidas en el Anexo 5. En ese sentido, en la Minuta del Contrato es completamente válido que la entidad adecúe su contenido conforme a las necesidades que pretenda satisfacer y en atención al marco normativo aplicable, sin que sea posible eludir los aspectos básicos del contrato o de los documentos tipo que no pueden alterarse. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
Los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia en ejercicio de la potestad otorgada por la Ley 2022 de 2020 son de obligatoria observancia por parte de las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –EGCAP–. Debido a esto, tales entidades deben aplicar de manera forzosa los Documentos Tipo para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por los Documentos Tipo.
Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los documentos tipo, consagran la regla de la inalterabilidad[1]. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso condiciones habilitantes, factores técnicos y económicos de escogencia y sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los Documentos Tipo lo permitan.
El fundamento legal vigente de la regla de inalterabilidad se encuentra en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual “[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Incluso por vía reglamentaria también se dispuso el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015.
En consecuencia, en virtud de la regla de inalterabilidad aludida, los Documentos Tipo solo pueden ser modificados en los aspectos en que estos lo permitan. Esto corresponde a aquellos aspectos que se encuentran entre corchetes y resaltados en gris –[texto]–, para lo cual deberán observarse las instrucciones contenidas en los mismos para su diligenciamiento.
Por lo tanto, una entidad solo podrá modificar aspectos de los Documentos Tipo cuando así esté permitido, en los términos expuestos. Lo anterior implica que, en los apartes en que los documentos tipo no lo permitan, la entidad deberá integrar el contenido de estos a su Proceso de Contratación sin ningún tipo de alteración.
Ahora bien, los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico contemplan, en la parte introductoria, el siguiente párrafo relacionado con la obligación de observar el marco normativo aplicable al proceso de contratación particular:
“La entidad evaluará las ofertas con base en las reglas establecidas en el pliego de condiciones y en la normativa aplicable.
El uso de los Documentos Tipo no exime a la entidad estatal de la obligación que le asiste de aplicar la normativa y la jurisprudencia aplicable al proceso de contratación, así como de dar cumplimiento a lo ordenado por sentencia judicial.”
Por lo anterior, el uso de los documentos tipo debe realizarse, a su vez, a la par de las normas aplicables a los procesos de contratación que la entidad estatal pretenda adelantar. De esta manera, una entidad no podrá justificar la no aplicación de una norma basándose en la utilización de los pliegos tipo.
Por otra parte, los documentos tipo de infraestructura de agua potable y saneamiento básico se componen del “Anexo 5 – Minuta del Contrato”, el cual consta de veinticinco (25) cláusulas orientadas a servir de insumo para el contrato que finalmente será suscrito por las partes. Este anexo constituye una particularidad frente a los demás anexos de los documentos tipo, ya que no está destinado a regular aspectos propios del proceso de selección sino de la relación contractual.
En razón de ello, dentro de las 25 cláusulas que conforman este documento, es posible encontrar una serie de apartados grises entre corchetes –que se presentan con mayor frecuencia que en otros documentos– destinados a que las entidades estatales, en el marco de la autonomía que les corresponde, dispongan en ellos información relativa a las necesidades que pretenden satisfacer, el objeto a contratar y, en general, información necesaria para regular la relación contractual. Lo anterior teniendo en cuenta los aspectos más básicos del contrato, como el objeto, el plazo, la forma de pago, las obligaciones, etc., a partir de opciones, alternativas y sugerencias de cláusulas preestablecidas en el Anexo 5. Al respecto, el documento base establece en el “CAPÍTULO VIII MINUTA Y CONDICIONES DEL CONTRATO” lo siguiente:
[La entidad deberá incluir en el Anexo el contenido mínimo allí establecido. Podrá incluir cláusulas con condiciones adicionales que no contradigan lo dispuesto en el Anexo. En todo caso, las cláusulas adicionales deberán obedecer a las necesidades de ejecución del contrato ni deben contrariar las condiciones señaladas en los Documentos Tipo]
A su turno, el referido Anexo 5 también señala que:
[La Entidad debe incluir el contenido mínimo del presente Documento. Podrá incluir condiciones adicionales que no contradigan lo dispuesto en el presente Anexo. En todo caso, las condiciones adicionales deberán obedecer a las necesidades de ejecución del contrato, definidas por la Entidad. En algunas cláusulas la Entidad podrá escoger entre algunas opciones de cláusula, podrá combinar opciones o podrá construir su propia cláusula, esto se indicará de manera clara cuando a ello haya lugar]
En ese sentido, en la Minuta del Contrato es completamente válido que la entidad adecúe su contenido conforme a las necesidades que pretenda satisfacer y en atención al marco normativo aplicable, sin que sea posible eludir los aspectos básicos del contrato o de los documentos tipo que no pueden alterarse.
Finalmente, es importante resaltar que, la competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública[2]. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, enjuiciar la validez de la actuación de las entidades públicas o de los particulares ni, mucho menos, calificar conductas con presunta incidencia penal, fiscal o disciplinaria, especialmente, cuando existen órganos especializados para estas materias.
Para efectos disciplinarios, el inciso 3 del artículo 226 del Código General del Proceso, normativa a la que remite el artículo 241 de la Ley 1952 de 2019 en materia probatoria, establece expresamente que “No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho”. En este contexto, lo decidido en torno al proceso del expediente adjunto es responsabilidad única y exclusiva de la Procuraduría General de la Nación.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los pliegos de condiciones tipo en la contratación estatal, en los conceptos C-294 del 18 de mayo de 2020, C-276 y C-277 del 26 de mayo de 2020, C–380 y C–381 del 1 de junio de 2020, C-404 del 12 de junio de 2020, C-352 del 30 de junio de 2020, C-430 del 7 de julio de 2020, C-481 del 27 de julio de 2020, C-502 del 29 de julio de 2020, C-500 del 3 de agosto de 2020, C-563 del 26 de agosto de 2020, C-570 del 27 de agosto de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020, C-744 del 22 de diciembre de 2020, C-031 del 1 de febrero de 2021, C-157 de 13 de abril de 2021, C-862 del 16 de diciembre de 2022, C-217 del 12 de julio de 2024, entre otros. Esos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Acceda a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.
También, le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación, se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017.
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Kevin Arlid Herrera Santa Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan David Cárdenas Cabeza Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
En cuanto a las resoluciones expedidas, dicha regla se observa en el artículo 3 de las Resoluciones 240, 241, 248, 249, 256 y 269 de 2020, así como en el artículo 2 de la Resolución 094 de 2020 y de la Resolución 326 de 2022, entre otras. ↑
La Agencia Nacional de Contratación Pública ‒ Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011. Su objetivo es servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado. Para tales fines, como órgano técnico especializado, le corresponde formular políticas públicas y normas y unificar los procesos de contratación estatal, con el fin de lograr una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. El artículo 3 ibidem señala, de manera precisa, las funciones de Colombia Compra Eficiente. Concretamente, el numeral 5º de este artículo establece que le corresponde a esta entidad: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general y expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública”. Seguidamente, el numeral 8º del artículo 11 ibidem señala que es función de la Subdirección de Gestión Contractual: “[a]bsolver consultas sobre la aplicación de normas de carácter general”. ↑