ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, CONTRATACIÓN DIRECTA

Texto del concepto

ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – Marco jurídico – Actividades – Tipo de contratos o convenios

En concreto, las actividades de ciencia, tecnología e innovación están previstas en cuatro (4) cuerpos normativos: a) El Decreto Ley 393 de 1991, que se refiere a dos (2) formas de asociación para que las entidades ejecuten actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías: 1) la creación de personas jurídicas civiles, comerciales y sin ánimo de lucro y 2) la celebración de convenios especiales de cooperación; b) El Decreto Ley 591 de 1991 que enlista actividades científicas y tecnológicas y, a pesar de que su propósito principal era regular las modalidades específicas de contratos de fomento de esas actividades, con la derogatoria del artículo 7 que señalaba diez (10) tipos de contratos, actualmente se encuentran vigentes tres (3): 1) contratos de financiamiento, 2) contratos de administración de proyectos y 3) convenios especiales de cooperación; c) La Ley 1286 de 2009; y d) El Documento CONPES 3582 de 2009 que identifica cuáles son estas actividades con respecto a los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

CONTRATACIÓN DIRECTA – Actividades de ciencia, tecnología e innovación – Tipologías Contractuales

[…] Aunque los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalan algunas tipologías contractuales mediante las cuales es posible materializar la contratación directa de dichas actividades, señalan expresamente que es una facultad al utilizar la expresión “podrán”. Adicionalmente, estas normas reservan expresamente la autorización de desarrollarlas mediante los tipos contractuales allí establecidos a la Nación y sus entidades descentralizadas. Así las cosas, todas las Entidades Estatales regidas por el Estatuto se encuentran facultadas para contratar directamente las actividades de ciencia y tecnología en virtud de la causal establecida en la Ley 1150 de 2007, pero solo las entidades del orden nacional y sus descentralizadas podrán realizar esta contratación mediante la creación de personas jurídicas, la celebración de convenios especiales de cooperación, contratos de financiamiento y contratos de administración de proyectos, pues así lo dispuso expresamente el Decreto Ley 393 y el 591 de 1991. De esta manera, las Entidades Estatales que no sean del orden nacional o sus descentralizadas tienen la facultad de adoptar otras tipologías contractuales permitidas por el EGCAP cuando contraten directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología.

Ahora bien, lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan hacer uso de la causal de contratación directa para contratar objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En otras palabras, esta causal no puede ser utilizada por las entidades para adoptar cualquier tipología contractual como mecanismo para evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se configuren los supuestos señalados expresamente en el artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, pues la normativa es enfática en que la licitación pública debe ser la regla general en los procesos que adelanten las Entidades Estatales.

Bogotá D.C., 10 Septiembre 2025

Señora

Laura Laura Valentina Galindo Blanco

lgalindo17@uan.edu.co

Bogotá D.C.

Estimada señora Galindo:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida el 1º de Agosto de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“De manera atenta, solicito concepto sobre la aplicación del artículo 2.4 literal e) de la Ley 1150 de 2007, que permite la contratación directa para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. Teniendo en cuenta que dicha norma no restringe la modalidad contractual, y que la Circular Única de Colombia Compra Eficiente establece que la entidad contratante debe determinar si el objeto contractual corresponde a actividades de CTeI (y en caso de duda puede acudir al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación), agradezco se aclare: ¿Puede aplicarse esta causal para contratos distintos a los de financiamiento, administración de proyectos o convenios especiales de cooperación, como suministros, servicios técnicos o adquisición de equipos, si el objeto se justifica como CTeI? Y, en caso de duda, ¿es obligatorio acudir al Ministerio o basta con la justificación técnica de la entidad?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Cuáles son las tipologías contractuales que pueden adoptar las Entidades Estatales que contraten directamente con ocasión a la causal establecida en el literal e) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) De manera inicial es conveniente realizar algunas precisiones conceptuales sobre las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Lo primero es destacar que antes de la Constitución Política de 1991 ya existía un marco legislativo que regulaba la especial naturaleza de las materias relacionadas con la ciencia y tecnología. En particular, la Ley 29 de 1990 “por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias”, estableció en el artículo 1° que:

“corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. Así mismo, deberá establecer los mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico y las que, en los mismos campos, adelanten la universidad, la comunidad científica y el sector privado colombianos”.

De tal manera, la ley otorgó facultades extraordinarias que le permitirían al Gobierno Nacional dictar una serie de normas que debían ser acatadas por las entidades de orden nacional y aquellas entidades descentralizadas, con el fin de que pudieran asociarse con particulares para desarrollar actividades científicas y tecnológicas, avanzar en proyectos de investigación y creación de nuevas tecnologías. En un segundo plano, las normas a expedir debían regular las modalidades específicas de los contratos mediante los cuales fuera posible el fomento de actividades científicas y tecnológicas.

En ese sentido, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 29 de 1990, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 393 de 1991 “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”, y el Decreto 591 del mismo año “por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas”. Ambas normas se encuentran parcialmente vigentes a la fecha y regulan de manera sustancial tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para desarrollar dichas actividades.

En concreto, las actividades de ciencia, tecnología e innovación están previstas en cuatro (4) cuerpos normativos:

1. El Decreto Ley 393 de 1991, que se refiere a dos (2) formas de asociación para que las entidades ejecuten actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías: 1) la creación de personas jurídicas civiles, comerciales y sin ánimo de lucro y 2) la celebración de convenios especiales de cooperación;
2. El Decreto Ley 591 de 1991 que enlista actividades científicas y tecnológicas y, a pesar de que su propósito principal era regular las modalidades específicas de contratos de fomento de esas actividades, con la derogatoria del artículo 7 que señalaba diez (10) tipos de contratos, actualmente se encuentran vigentes tres (3): 1) contratos de financiamiento, 2) contratos de administración de proyectos y 3) convenios especiales de cooperación;
3. La Ley 1286 de 2009^[3]
4. El Documento CONPES 3582 de 2009 que identifica cuáles son estas actividades con respecto a los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Así las cosas, las normas referidas establecen tipologías contractuales por las que pueden optar las entidades allí señaladas para contratar directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología. De cualquier modo, su aplicación se encuentra limitada a los sujetos y materias allí reguladas.

Al respecto, el artículo primero del Decreto Ley 393 de 1991 señala expresamente que la Nación y sus entidades descentralizadas “podrán asociarse con los particulares” bajo creación de personas jurídicas o la celebración de convenios especiales de cooperación para adelantar actividades científicas y tecnológicas, sobre éstos últimos el artículo sexto reitera que dichas entidades “podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica”^[4]. De manera similar, los artículo 8, 9 y 17 del Decreto Ley 591 de 1991 señalan que la Nación y sus entidades descentralizadas “podrán”: i) celebrar contratos de financiamiento destinados a actividades científicas y tecnológicas, que tengan por objeto proveer de recursos al particular contratista o a otra entidad pública; ii) celebrar con personas públicas o privadas contratos de administración de proyectos; y iii) celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación. En efecto, la normas referidas otorgan la potestad para que la Nación y sus entidades descentralizadas adopten las tipologías contractuales allí descritas cuando pretendan contratar el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.

Posteriormente, la Ley 80 de 1993 derogó diversas disposiciones del Decreto Ley 591 de 1991 que establecían otras modalidades específicas de contratos para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, manteniendo únicamente las tres tipologías contractuales referidas. Finalmente, la Ley 1150 de 2007 incluyó una causal de contratación directa en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 que es procedente cuando se trate de “contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas”. Ésta causal es aplicable a las Entidades Estatales cuya actividad contractual se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), es decir, aquellas establecidas en el artículo segundo de la Ley 80 de 1993.

En consecuencia, la causal de contratación directa a la cual se refiere la Ley 1150 de 2007 autoriza a todas las Entidades Estatales regidas por el EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. Para lo anterior, el estatuto señaló la modalidad de selección de contratación directa, pero no especificó la tipología contractual que deben emplear las entidades cuando adelanten estos procesos de contratación en virtud de la causal del literal e) del artículo 2.4.

Se deriva de lo expuesto que: i) la ley 1150 de 2007 autorizó a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, sin determinar una tipología específica; y ii) los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalaron que la Nación y sus entidades descentralizadas tienen la facultad de optar por las tipologías contractuales allí señaladas cuando requieran contratar ese tipo de actividades. En este sentido, el marco jurídico es claro en que la nación y sus entidades descentralizadas se encuentran autorizadas para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas en virtud de la causal establecida en la Ley 1150 de 2007, y que tienen la posibilidad de adoptar las tipologías contractuales señaladas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 con este fin.

Aunque los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalan algunas tipologías contractuales mediante las cuales es posible materializar la contratación directa de dichas actividades, señalan expresamente que es una facultad al utilizar la expresión “podrán”. Adicionalmente, estas normas reservan expresamente la autorización de desarrollarlas mediante los tipos contractuales allí establecidos a la Nación y sus entidades descentralizadas. Así las cosas, todas las Entidades Estatales regidas por el Estatuto se encuentran facultadas para contratar directamente las actividades de ciencia y tecnología en virtud de la causal establecida en la Ley 1150 de 2007, pero solo las entidades del orden nacional y sus descentralizadas podrán realizar esta contratación mediante la creación de personas jurídicas, la celebración de convenios especiales de cooperación, contratos de financiamiento y contratos de administración de proyectos, pues así lo dispuso expresamente el Decreto Ley 393 y el 591 de 1991. De esta manera, las Entidades Estatales que no sean del orden nacional o sus descentralizadas tienen la facultad de adoptar otras tipologías contractuales permitidas por el EGCAP cuando contraten directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología.

Lo anterior es concordante con el artículo 33 de la Ley 1286 de 2009, el cual dispuso que las actividades, contratos y convenios que tengan por objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las normas especiales que les sean aplicables. En efecto, esta norma reafirmó que los contratos o convenios que la nación y sus entidades descentralizadas celebren en virtud de la potestad establecida en los Decretos Ley 591 y 393 de 1991 se regirán por esta normativa, mientras que las demás entidades estatales regidas por el EGCAP podrán contratar directamente el desarrollo de tales actividades en virtud de lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007 implementando otras tipologías contractuales que resulten adecuadas para la satisfacción de la necesidad identificada.

Sobre lo anterior, la Sala de Consulta y Servicios Civil del Consejo de Estado se refirió a las tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Al respecto aclaró que el legislador tuvo la clara voluntad de mantener vigentes las modalidades de asociación previstas en el Decreto 393 de 1991. Con base en lo anterior, concluyó que los negocios individualizados y regulados por el ordenamiento jurídico colombiano, para el fomento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación, son: (i) las asociaciones dirigidas a crear sociedades civiles y comerciales, y personas jurídicas sin ánimo de lucro como fundaciones y corporaciones; (ii) los convenios especiales de cooperación; (iii) los contratos de financiamiento y (iv) los contratos de administración de proyectos. Si embargo señaló expresamente que “Este cuadro normativo no excluye la posibilidad de que las entidades de fomento de las actividades científicas y tecnológicas puedan convenir libremente negocios distintos a los expresamente previstos en la ley o el reglamento, en desarrollo del principio de la autonomía de la voluntad […]”^[5].

Ahora bien, lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan hacer uso de la causal de contratación directa para contratar objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En otras palabras, esta causal no puede ser utilizada por las entidades para adoptar cualquier tipología contractual como mecanismo para evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se configuren los supuestos señalados expresamente en el artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. Lo anterior, pues la normativa es enfática en que la licitación pública debe ser la regla general en los procesos que adelanten las Entidades Estatales.

Esto se traduce en que independientemente de la tipología contractual que las entidades adopten, la aplicación de la causal establecida en el literal e) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 exige que la actividad a contratar se trate verdaderamente del desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. De esta manera, las entidades no podrán emplear la causal para contratar actividades que no cumplan con este supuesto, por ejemplo, para el suministro o la adquisición de bienes o servicios de tecnología que materialmente no impliquen un desarrollo científico o tecnológico. En esta medida, para que la causal de contratación directa sea procedente es necesario que las entidades justifiquen que se requiere para el “desarrollo de actividades científicas y tecnológicas”, independientemente de la tipología contractual que la entidad adopte para ello. Dado que estas no se encuentran definidas en el EGCAP, deberán considerar que efectivamente se configuren las definiciones de las actividades enlistadas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 con el fin de esclarecer y justificar la procedencia de la causal de contratación directa

En consecuencia, las entidades no deben recurrir al literal e) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007 para la adquisición de bienes o servicios o la ejecución de actividades que no constituyen propiamente el “desarrollo de actividades científicas y tecnológicas”. Así por ejemplo, las entidades no deberán ejecutar contratos de obra, suministro o adquisiciones de manera directa y omitiendo adelantar procesos mediante modalidades competitivas aduciendo que se trata de un contrato para el desarrollo de ciencia y tecnología, cuando no se configuren los supuestos para que se trate de estas actividades. En este sentido, las entidades deben adelantar una planeación adecuada y determinar la modalidad de selección considerando que la licitación pública es la regla general y la contratación directa de carácter excepcional.

En este sentido se han pronunciado reiteradamente los entes de control. Por ejemplo, la Procuraduría General de la Nación se refirió a la responsabilidad disciplinaria derivada del indebido uso de la causal de contratación directa para contratar actividades que no constituyen actividades científicas y tecnológicas en los siguientos términos^[6]:

[…] Aun cuando en el texto de los convenios se indicó que el propósito de los mismos, fue el de aunar esfuerzos con el IICA para facilitar, fomentar o desarrollar, en común, actividades científicas y tecnológicas, o la de implementar nuevas técnicas en sistemas de riego; al verificar las actividades, al parecer lo que realmente se contrató fue la implementación de una convocatoria pública, para la asignación de recursos del programa […] que permitieran la ejecución de obras para riego y drenaje, objetivo que por sí mismo no conllevaba el desarrollo de actividades de ciencia o la transferencia de tecnología, pues la realización de una convocatoria pública es una actividad netamente administrativa o de gestión, desprovista de contenidos científicos que se surte a través de distintas etapas”.

[…] [el disciplinado] utiliz[zó] la modalidad de contratación directa para celebrar los convenios números 03 de 2007, 055 de 2008, 059 y 037 de 2009, aduciendo que su objeto y las obligaciones allí estipuladas correspondían a actividades de ciencia y tecnología, eludiendo con dicho proceder la licitación pública prevista en el Estatuto Contractual y en las normas vigentes en cada caso para el momento de la ocurrencia de los hechos, toda vez que los objetos de los convenios no se enmarcan dentro del concepto de ciencia y tecnología que define la Ley”^[7].

De esta manera, para la Procuraduría, si bien el si bien el literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la ley 1150 de 2007 prevé que las entidades podrán contratar directamente para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, est no constituye una facultad de la que puede hacerse uso de manera indiscriminada. Al respecto, señaló que:

“el procedimiento utilizado para lograr tan importante objetivo, puesto que la realización de una actividad como la de adelantar e implementar una convocatoria pública, para asignar apoyos monetarios con el fin de promover los sistemas de riego, no puede ser considerada como una actividad científica y tecnológica, aún en el evento de que dichos incentivos procuraran la tecnificación del Agro, con el objetivo de incrementar su productividad y competitividad”

[…] Partir del hecho que el desarrollo de la convocatoria pública es una actividad científica y tecnológica, sería tanto como pretender otorgar a las etapas que la componen el carácter de investigación o creación de tecnología, cuando la convocatoria no es otra cosa que un procedimiento administrativo o de apoyo encaminado a seleccionar, en el presente caso, proyectos que mejor garantizaban el cumplimiento de los cometidos del programa A.I.S., dado que sus recursos eran limitados y se buscaba proteger los ingresos de los productores que requirieran mejorar su competitividad en el sector agropecuario nacional”.

Para la Procuraduría, estos criterios o actividades establecidas en los Decretos Ley 393 de 1991 y 591 de 1991 “delimitan y restringen el concepto de ciencia y tecnología”, por lo cual es necesario determinar si realmente los contratos o convenios tienen el prósito primoridal de adelantar actividades científicas y tecnológicas “o, en su defecto, las obligaciones derivadas de los convenios podían ser ejecutadas por una persona natural o jurídica, pública o privada que resultara escogida a través de un proceso de licitación, al no comprender realmente las actividades científicas y tecnológicas previstas en la legislación examinada”^[8].

En línea con lo expuesto, en concepto emitido el 27 de abril de 2015 Colciencias enfatizó lo siguiente:

“En conclusión, sólo podrán celebrarse en forma directa los contratos de financiamiento, administración de proyectos y convenios especiales de cooperación cuyo objeto sea el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología tipificadas como tales por el legislador.

En el mismo orden de ideas, tampoco es viable sostener que contratos que por su naturaleza o por su cuantía se deben someter a un determinado proceso de selección, puedan celebrarse en forma directa, bajo el argumento que el bien o servicio contratado hace parte de una actividad de ciencia, tecnología o innovación.

El principio enunciado mantiene el postulado de interpretación restrictiva de las causales exceptivas de contratación directa, evitando que las entidades estatales bajo una interpretación subjetiva y amplía del concepto de ciencia y tecnología apliquen en forma indebida la mencionada causal, incurriendo en faltas disciplinarias e incluso penales”^[9]. [Énfasis propio]

De esta manera, para hacer uso de la causal de contratación directa establecida en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, el objeto y las obligaciones del contrato o convenio deben corresponder a la ejecución de programas, proyectos y actividades consideradas como de ciencia y tecnología, independientemente de la tipología contractual adoptada. Para lo anterior, es indispensable considerar las definiciones y el marco jurídico previsto en: (i) el artículo 2 del Decreto Ley 393 de 1991; (ii) el artículo 2 del Decreto Ley 591 de 1991; y (iii) el artículo 18 de la Ley 1286 de 2009 que modificó la Ley 29 de 1990^[10]. Con estas definiciones las entidades determinan los supuestos para aplicar la causal de contratación directa de contratos para el desarrollo de actividades científicas o tecnológicas. La responsabilidad disciplinaria que se pueda generar cuando se celebren contratos para el desarrollo de estas actividades “se deriva justamente en que el objeto del contrato no cumpla con estos propósitos o no se acerquen a las definiciones formuladas”^[11].

Finalmente,  la Ley 1951 de 2019 creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación como organismo para la gestión de la administración pública, rector del sector y del Sistema Nacional Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), encargado de formular, orientar, dirigir, coordinar, ejecutar, implementar y controlar la política del Estado en esta materia, teniendo concordancia con los planes y programas de desarrollo. En particular, el  125 de la Ley 1955 de 2019 fusionó el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, señalando que continuará con la misma denominación y como organismo principal de la Administración Pública del Sector Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, y fijó dentro de los cuales se encuentra el de velar por la consolidación y fortalecimiento del SNCTI.

La Ley 2162 de 2021 creó el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, para contar con el ente rector que genere capacidades, promueva el conocimiento científico y tecnológico. Como parte de sus funciones, el artículo séptimo señala que una de sus funciones es “establecer los lineamientos que deben adoptar las entidades e institutos públicos y demás organismos para el desarrollo de actividades en ciencia, tecnología e innovación”, así como “Asesorar técnicamente en materias de competencia del Ministerio a las entidades u organismos de orden nacional y territorial”. Adicionalmente, el artículo 10 del Decreto 1449 de 2022 establece que corresponde a la oficina asesora jurídica “Atender y resolver las consultas y peticiones de carácter jurídico elevadas al Ministerio y por las diferentes dependencias internas, en particular aquellas relacionadas con la interpretación y aplicación de normas en materia de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Por otra parte, la Dirección de Ciencia y la Dirección de Ciencia, y la Dirección de Desarrollo Tecnológico e Innovación cuentan con la competencia para emitir conceptos técnicos de CTel relacionados con las temáticas de su competencia.

En el contexto de dicha competencia funcional, la Circular Externa Única emitida por esta Agencia señala que “En caso de que las Entidades Estatales no tengan certeza sobre la catalogación de las actividades científicas, tecnológicas y de innovación, deben acudir al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, autoridad competente en la materia”^[12]. Lo anterior considerando que esta Agencia no tiene la competencia para conceptuar sobre dicha materia.

En virtud d elo anterior, por la especialidad de la materia y las funciones correspondientes al Ministerio de Ciencia, Tecnologiá e Innovacion, es recomendable que las entidades adelanten una debida diligencia y acudan a esta entidad cuando tengan dudas sobre si la actividad a contratar corresponde a aquellas a las cuales se refieren los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, así como las que hacen procedente la aplicación de la causal de contratación directa establecida en el literal e) del artículo 2.4 de la Ley 150 de 2007.

  De conformidad con lo anterior, las entidades, como responsables de estructurar sus procedimientos de selección, deben definir si el objeto a contratar se encuadra en aquellas actividades consideradas científicas y tecnológicas y, en ejercicio de una debida diligencia, consultar al Ministerio sobre su calificación. Se resalta que el régimen de las actividades de ciencia, tecnología e innovación se define a partir de las normas citadas, pero corresponde al Ministerio, como autoridad competente, catalogar las actividades cuando las entidades presenten dudas respecto de un objeto contractual que pretendan satisfacer. Adicionalmente, corresponde a las entidades adelantar una debida planeación para determinar y justificar la modalidad de contratación y la tipología contractual que adopten para la satisfacción de su necesidad.

Finalmente, debe destacarse que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. 

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se refirió a sobre las actividades relacionadas con ciencia, tecnología e innovación y los contratos y convenios para contratarlas en los conceptos C-066 del 3 de marzo de 2020, C-084 del 11 de marzo de 2020, C-236 del 6 de abril de 2020, C-036 del 1 de marzo de 2021, C-656 del 30 de noviembre de 2021, C-164 del 22 de marzo de 2022, C-131 del 28 de marzo de 2022, C-207 del 19 de abril de 2022, C-049 del 9 de mayo de 2024, C-097 del 28 de junio de 2024, C-467 del 28 de octubre de 2014, C-266 del 4 de abril de 2025, C-739 de 17 de julio de 2025 entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

También le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto Ley 393 de 1991. “Artículo 1°. Modalidades de asociación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades. 

   1. Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. 

   2. Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación”. 

   “Artículo 6°. Convenio especial de cooperación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en el artículo segundo”.  ↑

2. Para el caso de las entidades distintas a la Nación y sus descentralizadas que no se encuentran autorizadas por los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 para adoptar las tipologías contractuales allí reguladas, esta Agencia señaló en el concepto C-739 de 2025 que se recomienda aplicar las definiciones y el marco jurídico establecido en dicha normativa para esclarecer el supuesto de hecho y determinar si es procedente la aplicación de la causal establecida en el literal e) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. En dicho concepto resaltó que: “En efecto, las entidades deberán evaluar si se cumplen los presupuestos necesarios para el uso de la analogía en este caso, es decir: la ausencia de ley aplicable, la existencia de una ley que regula un asunto semejante, e identidad de razón jurídica. Sin embargo, se resalta que una aplicación analógica de las definiciones de actividades científicas y tecnológicas contenidas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 permite el efecto útil de la causal de contratación directa, mientras que lo opuesto puede dejar al completo arbitrio de los agentes de contratación definir cuándo se está en presencia de “contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas” que hagan procedente esa modalidad de selección”. ↑

3. Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación<1> en Colombia y se dictan otras disposiciones. ↑

4. Decreto Ley 393 de 1991. “Artículo 1°. Modalidades de asociación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades. 

   1. Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. 

   2. Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación”. 

   “Artículo 6°. Convenio especial de cooperación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en el artículo segundo”.  ↑

5. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del ocho (08) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00102-00(2298). C.P. Edgar González López. ↑

6. Procuraduría General de la Nación. proceso disciplinario No. D-2009-878-18366 por queja presentada el 24 de septiembre de 2009 por hechos ocurridos en los años 2007, 2008 y 2009, y que se decidió mediante acto administrativo de fecha 18 de julio de 2011 en fallo de única instancia. ↑

7. Ibidem ↑

8. Ibidem ↑

9. Dirección de Desarrollo Tecnológico e Innovación de COLCIENCIAS, Concepto emitido el 27 de abril de 2015. Disponible en: https://minciencias.gov.co/sites/default/files/upload/preguntas/20151100049541.pdf ↑

10. Para el caso de las entidades distintas a la Nación y sus descentralizadas que no se encuentran autorizadas por los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 para adoptar las tipologías contractuales allí reguladas, esta Agencia señaló en el concepto C-739 de 2025 que se recomienda aplicar las definiciones y el marco jurídico establecido en dicha normativa para esclarecer el supuesto de hecho y determinar si es procedente la aplicación de la causal establecida en el literal e) del artículo 2.4 de la Ley 1150 de 2007. En dicho concepto resaltó que: “En efecto, las entidades deberán evaluar si se cumplen los presupuestos necesarios para el uso de la analogía en este caso, es decir: la ausencia de ley aplicable, la existencia de una ley que regula un asunto semejante, e identidad de razón jurídica. Sin embargo, se resalta que una aplicación analógica de las definiciones de actividades científicas y tecnológicas contenidas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 permite el efecto útil de la causal de contratación directa, mientras que lo opuesto puede dejar al completo arbitrio de los agentes de contratación definir cuándo se está en presencia de “contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas” que hagan procedente esa modalidad de selección”. ↑

11. Matallana, Ernesto. “Contratos para el desarrollo de actividades científicas o tecnologicas “. Universidad Externado de Colombia. Disponible en: https://matallanaabogadosconsultores.com/wp-content/uploads/2016/09/CONTRATOS-PARA-EL-DESARROLLO-DE-ACTIVIDADES-CIENTIFICAS-O-TECNOLOGICAS-revision-04042013.pdf ↑

12. Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Circular Externa Única. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2024/08/circular_externa_unica_version_3_vf49.pdf ↑