ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN

Texto del concepto

ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – Marco jurídico – Tipologías contractuales

En este sentido, las contratación que adelante el Instituto debe sujetarse a los procedimientos, modalidades de selección y tipologías contractuales antes descritas para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Dado que el marco jurídico establecido en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señala que la implementación de estas tipologías jurídicas es facultativa por parte de las entidades allí señaladas, el Instituto podrá convenir libremente otro tipo de tipologías contractuales a las reguladas en dicha normativa, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues de esta manera lo previo expresamente el régimen jurídico para la contratación de actividades para el fomento científico y tecnológico al cual remite el artículo 10 del Decreto-Ley 4109 de 2011.

Lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan contratar directamente objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En línea con lo anterior, las entidades no pueden contratar directamente mediante las tipologías establecidas en el régimen de fomento de ciencia y tecnología, o acudir a la facultad de adoptar otro tipo de tipologías para la contratación directa de este tipo de actividades, con el fin de evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se trate de las actividades comprendidas en el alcance del régimen de contratación en comento. En esta medida, es necesario que las entidades justifiquen la forma en que el procedimiento se adelanta materialmente para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, independientemente de la tipología contractual que la entidad adopte para ello.

Bogotá D.C., 26 de Diciembre de 2025

Señor

Nelson Darío Gómez Cardona

Jefe de Oficina de Centro de Investigación y Extensión Parque i

Institución Universitaria ITM

nelsongomez@itm.edu.co

Medellín, Antioquia

Estimado Señor Gómez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta remitida a esta entidad el 2 de diciembre 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:

“La INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA ITM, en su calidad de entidad pública de educación superior regida por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993 y sus normas reglamentarias), tiene a su cargo la administración y ejecución de proyectos de investigación financiados con recursos provenientes de diversas fuentes, entre estos, el Distrito Especial de Ciencia y Tecnología de Medellín y El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación –MinCiencias.

En ese contexto, y con el propósito de garantizar la adecuada y oportuna ejecución de los proyectos de investigación, tanto en el cumplimiento de los objetivos como en la generación de los productos que de estos se derivan, nos permitimos solicitar se sirva confirmar si, en el marco de la normatividad vigente y atendiendo a la naturaleza jurídica de la INSTITUCIÓN UNIVERSITARIA ITM, resulta procedente que esta entidad realice adquisiciones de insumos, equipos, materiales y elementos de laboratorio entre otros necesarios para el desarrollo de actividades investigativas, bajo la tipología contractual de suministro y compraventa, empleando la modalidad de contratación directa en el marco de ciencia, tecnología e innovación.

La justificación jurídica para la aplicación de esta modalidad de selección se fundamenta en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 […]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿cuál es el alcance de la modalidad de contratación directa y de las tipologías contractuales que pueden utilizar las entidades estatales sometidas al EGCAP que contraten actividades científicas y tecnológicas?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i) De manera inicial es conveniente realizar algunas precisiones conceptuales sobre las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Lo primero es destacar que antes de la Constitución Política de 1991 ya existía un marco legislativo que regulaba la especial naturaleza de las materias relacionadas con la ciencia y tecnología. En particular, la Ley 29 de 1990 “por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias”, estableció en el artículo 1° que:

“corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. Así mismo, deberá establecer los mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico y las que, en los mismos campos, adelanten la universidad, la comunidad científica y el sector privado colombianos”.

De tal manera, la ley otorgó facultades extraordinarias que le permitirían al Gobierno Nacional dictar normas que debían ser acatadas por las entidades de orden nacional y aquellas entidades descentralizadas, con el fin de que pudieran asociarse con particulares para desarrollar actividades científicas y tecnológicas, avanzar en proyectos de investigación y creación de nuevas tecnologías. En un segundo plano, las normas a expedir debían regular las modalidades específicas de los contratos mediante los cuales fuera posible el fomento de actividades científicas y tecnológicas.

En ese sentido, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 29 de 1990, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 393 de 1991 “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”, y el Decreto 591 del mismo año “por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas”. Ambas normas se encuentran parcialmente vigentes a la fecha y regulan de manera sustancial tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para desarrollar dichas actividades.

En concreto, las actividades de ciencia, tecnología e innovación están previstas en cuatro (4) cuerpos normativos:

1. El Decreto Ley 393 de 1991, que se refiere a dos (2) formas de asociación para que las entidades ejecuten actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías: 1) la creación de personas jurídicas civiles, comerciales y sin ánimo de lucro y 2) la celebración de convenios especiales de cooperación;
2. El Decreto Ley 591 de 1991 que enlista actividades científicas y tecnológicas y, a pesar de que su propósito principal era regular las modalidades específicas de contratos de fomento de esas actividades, con la derogatoria del artículo 7 que señalaba diez (10) tipos de contratos, actualmente se encuentran vigentes tres (3): 1) contratos de financiamiento, 2) contratos de administración de proyectos y 3) convenios especiales de cooperación;
3. La Ley 1286 de 2009^[1]
4. El Documento CONPES 3582 de 2009 que identifica cuáles son estas actividades con respecto a los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

De esta forma, las normas referidas establecen tipologías contractuales por las que pueden optar las entidades allí señaladas para contratar directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología. De cualquier modo, su aplicación se encuentra limitada a los sujetos y materias allí reguladas.

Al respecto, el artículo primero del Decreto Ley 393 de 1991 señala expresamente que la Nación y sus entidades descentralizadas “podrán asociarse con los particulares” bajo creación de personas jurídicas o la celebración de convenios especiales de cooperación para adelantar actividades científicas y tecnológicas, sobre éstos últimos el artículo sexto reitera que dichas entidades “podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica”^[2]. De manera similar, los artículo 8, 9 y 17 del Decreto Ley 591 de 1991 señalan que la Nación y sus entidades descentralizadas “podrán”: 1) celebrar contratos de financiamiento destinados a actividades científicas y tecnológicas, que tengan por objeto proveer de recursos al particular contratista o a otra entidad pública; 2) celebrar con personas públicas o privadas contratos de administración de proyectos; y 3) celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación. En efecto, la normas referidas otorgan la potestad para que la Nación y sus entidades descentralizadas adopten las tipologías contractuales allí descritas cuando pretendan contratar el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.

Posteriormente, la Ley 80 de 1993 derogó diversas disposiciones del Decreto Ley 591 de 1991 que establecían otras modalidades específicas de contratos para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, manteniendo únicamente las tres tipologías contractuales referidas, es decir los: 1) contratos de financiamiento, 2) contratos de administración de proyectos y 3) convenios especiales de cooperación.

Finalmente, la Ley 1150 de 2007 incluyó una causal de contratación directa en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 que es procedente cuando se trate de “contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas”. Ésta causal es aplicable a las Entidades Estatales cuya actividad contractual se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), es decir, aquellas establecidas en el artículo segundo de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, la causal de contratación directa a la cual se refiere la Ley 1150 de 2007 autoriza a todas las Entidades Estatales regidas por el EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. Para lo anterior, el estatuto señaló la modalidad de selección de contratación directa, pero no especificó la tipología contractual que deben emplear las entidades cuando adelanten estos procesos de contratación en virtud de la causal del literal e) del artículo 2.4.

Se deriva de lo expuesto que: i) la Ley 1150 de 2007 autorizó a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, sin determinar una tipología específica; y ii) los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalaron que la Nación y sus entidades descentralizadas tienen la facultad de optar por las tipologías contractuales allí señaladas cuando requieran contratar dichas actividades. En este sentido, el marco jurídico es claro en que la nación y sus entidades descentralizadas se encuentran autorizadas para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas en virtud de la causal establecida en la Ley 1150 de 2007, y que tienen la posibilidad de adoptar las tipologías contractuales señaladas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 con este fin.

Aunque los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalan algunas tipologías contractuales mediante las cuales es posible materializar la contratación directa de dichas actividades, señalan expresamente que es una facultad al utilizar la expresión “podrán”. Adicionalmente, estas normas reservan expresamente la autorización de desarrollarlas mediante los tipos contractuales allí establecidos a la Nación y sus entidades descentralizadas. Así las cosas, todas las Entidades Estatales regidas por el Estatuto se encuentran facultadas para contratar directamente las actividades de ciencia y tecnología en virtud de la causal establecida en la Ley 1150 de 2007, pero solo las entidades del orden nacional y sus descentralizadas podrán realizar esta contratación mediante la creación de personas jurídicas, la celebración de convenios especiales de cooperación, contratos de financiamiento y contratos de administración de proyectos, pues así lo dispuso expresamente el Decreto Ley 393 y el 591 de 1991. De esta manera, las Entidades Estatales que no sean del orden nacional o sus descentralizadas tienen la facultad de adoptar otras tipologías contractuales permitidas por el EGCAP cuando contraten directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología.

Lo anterior es concordante con el artículo 33 de la Ley 1286 de 2009, el cual dispuso que las actividades, contratos y convenios que tengan por objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las normas especiales que les sean aplicables. En efecto, esta norma reafirmó que los contratos o convenios que la nación y sus entidades descentralizadas celebren en virtud de la potestad establecida en los Decretos Ley 591 y 393 de 1991 se regirán por esta normativa, mientras que las demás entidades estatales regidas por el EGCAP podrán contratar directamente el desarrollo de tales actividades en virtud de lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007 implementando otras tipologías contractuales que resulten adecuadas para la satisfacción de la necesidad identificada.

Sobre lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se refirió a las tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Al respecto aclaró que el legislador tuvo la clara voluntad de mantener vigentes las modalidades de asociación previstas en el Decreto 393 de 1991. Con base en lo anterior, concluyó que los negocios individualizados y regulados por el ordenamiento jurídico colombiano, para el fomento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación, son: 1) las asociaciones dirigidas a crear sociedades civiles y comerciales, y personas jurídicas sin ánimo de lucro como fundaciones y corporaciones; 2) los convenios especiales de cooperación; 3) los contratos de financiamiento y 4) los contratos de administración de proyectos. Si embargo señaló expresamente que “Este cuadro normativo no excluye la posibilidad de que las entidades de fomento de las actividades científicas y tecnológicas puedan convenir libremente negocios distintos a los expresamente previstos en la ley o el reglamento, en desarrollo del principio de la autonomía de la voluntad […]”^[3] (Énfasis propio).

ii) Con respecto a su consulta, la Institución Universitaria ITM es una Institución de Educación Superior adscrita al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, cuya naturaleza jurídica es de Establecimiento Público del orden distrital, con patrimonio propio, autonomía administrativa y personería jurídica. El Instituto fue creado por el Decreto 180 de 1992, con previa autorización del Concejo de Medellín mediante el Acuerdo número 42 de 1991, y con posterior reconocimiento mediante Resolución número 6190 de 2005 expedida por el Ministerio de Educación Nacional.

De acuerdo con lo anterior, el artículo 51 del Acuerdo No. 011
del 11 de abril de 2025, “por medio del cual se adopta el estatuto general de la Institución Universitaria ITM”, señala que “el régimen de contratación será el establecido en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y demás normas que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan, sin perjuicio de otras normas que le sean aplicables”. En este sentido, las contratación que adelante el Instituto debe sujetarse a los procedimientos, modalidades de selección y tipologías contractuales antes descritas para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Dado que el marco jurídico establecido en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señala que la implementación de estas tipologías jurídicas es facultativa por parte de las entidades allí señaladas, el Instituto podrá convenir libremente otro tipo de tipologías contractuales a las reguladas en dicha normativa, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues de esta manera lo previo expresamente el régimen jurídico para la contratación de actividades para el fomento científico y tecnológico al cual remite el artículo 10 del Decreto-Ley 4109 de 2011.

Lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan contratar directamente objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En línea con lo anterior, las entidades no pueden contratar directamente mediante las tipologías establecidas en el régimen de fomento de ciencia y tecnología, o acudir a la facultad de adoptar otro tipo de tipologías para la contratación directa de este tipo de actividades, con el fin de evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se trate de las actividades comprendidas en el alcance del régimen de contratación en comento. En esta medida, es necesario que las entidades justifiquen la forma en que el procedimiento se adelanta materialmente para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, independientemente de la tipología contractual que la entidad adopte para ello.

  De conformidad con lo anterior, las entidades, como responsables de estructurar sus procedimientos de selección, deben definir si el objeto a contratar se encuadra en aquellas actividades consideradas científicas y tecnológicas y, en ejercicio de una debida diligencia, consultar al Ministerio sobre su calificación. Se resalta que el régimen de las actividades de ciencia, tecnología e innovación se define a partir de las normas citadas, pero corresponde al Ministerio, como autoridad competente, catalogar las actividades cuando las entidades presenten dudas respecto de un objeto contractual que pretendan satisfacer. Adicionalmente, corresponde a las entidades adelantar una debida planeación para determinar y justificar la modalidad de contratación directa y la tipología contractual que adopten para la satisfacción de su necesidad.

Debe destacarse que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por vía consultiva no puede definir un criterio universal y absoluto, sino que brinda elementos hermenéuticos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se refirió a sobre las actividades relacionadas con ciencia, tecnología e innovación y los contratos y convenios para contratarlas en los conceptos C-066 del 3 de marzo de 2020, C-084 del 11 de marzo de 2020, C-236 del 6 de abril de 2020, C-036 del 1 de marzo de 2021, C-656 del 30 de noviembre de 2021, C-164 del 22 de marzo de 2022, C-131 del 28 de marzo de 2022, C-207 del 19 de abril de 2022, C-049 del 9 de mayo de 2024, C-097 del 28 de junio de 2024, C-467 del 28 de octubre de 2014, C-266 del 4 de abril de 2025, C-739 de 17 de julio de 2025 y C-1322 del 20 de octubre de 2025, entre otros. Estos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

Twitter: @colombiacompra

Facebook: ColombiaCompraEficiente

LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación<1> en Colombia y se dictan otras disposiciones. ↑

2. Decreto Ley 393 de 1991. “Artículo 1°. Modalidades de asociación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades. 

   1. Mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. 

   2. Mediante la celebración de convenios especiales de cooperación”. 

   “Artículo 6°. Convenio especial de cooperación. Para adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica. En virtud de estos convenios las personas que los celebren aportan recursos de distinto tipo para facilitar fomentar, desarrollar y alcanzar en común algunos de los propósitos contemplados en el artículo segundo”.  ↑

3. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del ocho (08) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00102-00(2298). C.P. Edgar González López. ↑