ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN

Texto del concepto

ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – Marco jurídico – Tipologías contractuales

En este sentido, las contratación que adelante el Instituto debe sujetarse a los procedimientos, modalidades de selección y tipologías contractuales antes descritas para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Dado que el marco jurídico establecido en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señala que la implementación de estas tipologías jurídicas es facultativa por parte de las entidades allí señaladas, el Instituto podrá convenir libremente otro tipo de tipologías contractuales a las reguladas en dicha normativa, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues de esta manera lo previo expresamente el régimen jurídico para la contratación de actividades para el fomento científico y tecnológico al cual remite el artículo 10 del Decreto-Ley 4109 de 2011.

Lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan contratar directamente objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En línea con lo anterior, las entidades no pueden contratar directamente mediante las tipologías establecidas en el régimen de fomento de ciencia y tecnología, o acudir a la facultad de adoptar otro tipo de tipologías para la contratación directa de este tipo de actividades, con el fin de evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se trate de las actividades comprendidas en el alcance del régimen de contratación en comento. En esta medida, es necesario que las entidades justifiquen la forma en que el procedimiento se adelanta materialmente para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, independientemente de la tipología contractual que la entidad adopte para ello.

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN – Ley 2069 de 2020 – Artículo 36

Desde el punto de vista normativo, el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020, “Por medio del cual se impulsa el emprendimiento en Colombia”, incorporó de manera expresa en el marco jurídico la promoción de las “compras públicas de tecnología e innovación” por parte de las Entidades Estatales. Esta norma señaló que, de acuerdo con los lineamientos que establezca la Agencia Nacional de Contratación Pública, las entidades deben procurar generar inversiones o compras que permitan involucrar nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus funciones o sistemas, así como generar mejores servicios a los ciudadanos, fomentar el desarrollo tecnológico del Estado, y promover en las empresas y emprendedores nacionales la necesidad de innovar y usar la tecnología dentro de su negocio. Así mismo, esta norma promueve que las Entidades Públicas aprovechen los laboratorios de innovación pública del Gobierno, con el fin de adquirir nuevas y mejores soluciones a los retos y desafíos que presenta la ejecución de las políticas públicas, un mejor ejercicio de funciones y una mejor atención de servicios a la ciudadanía.

Sobre lo anterior es importante aclarar que no existe una diferencia a nivel normativo entre los términos de compra pública innovadora y compra pública para la innovación. De hecho, en los instrumentos normativos y de política se emplean diferentes nominaciones para referirse a la adquisición de soluciones innovadoras para satisfacer las necesidades de las entidades estatales.

COMPRAS PÚBLICAS PARA LA INNOVACIÓN – DECRETO 442 DE 2022 – Regulación

Este Decreto estableció la importancia de incentivar que las Entidades Estatales adelanten Compras Públicas de Tecnología e Innovación, fortaleciendo la etapa de planeación y con base en el estudio del sector, donde se busca establecer si para satisfacer adecuadamente las necesidades de la entidad se requieren nuevas soluciones a las existentes en el mercado o si las que hay requieren ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades.

De esta manera, esta normativa buscó fortalecer la etapa precontractual, específicamente, en lo relativo a la planeación, entendida como una herramienta de gerencia pública, que exige, entre otras cosas, estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar un análisis del sector y del mercado. Lo anterior con la finalidad de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, entre otros. Una debida planeación debe conducir a una escogencia diligente de la mejor oferta para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales, buscando siempre la correcta ejecución del contrato.

ACTIVIDADES DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN – Compra Pública para la Innovación – Ámbitos de aplicación

Los campos sustantivos que definen la CPI y la contratación de actividades de fomento científico y tecnológico son distintos, aunque pueden confluir en algunos supuestos. La contratación de actividades de fomento científico y tecnológico se rige por un régimen especial, contenido en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 y la Ley 1286 de 2009, que prevé tipologías contractuales propias y respecto del cual procede la causal de contratación directa del literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. La CPI, en cambio, es una herramienta de política pública que procede cuando la Entidad identifica una necesidad para la cual no existe solución en el mercado o, existiendo, requiere ajustes o mejoras significativas; para esta, la normativa no establece una modalidad de selección o tipologías contractuales especiales, por lo que corresponde a la entidad determinar aquellas que sean procedentes de acuerdo con el objeto del proceso, la necesidad identifica y el mercado correspondiente.

Por ello, no toda actividad científica y tecnológica se enmarca en el objeto de un proceso de CPI, ni todo proceso de CPI tiene por objeto la contratación de las actividades científicas y tecnológicas definidas la normativa. Cuando ambos supuestos confluyan —esto es, cuando el objeto de una CPI corresponda además al desarrollo de actividades científicas y tecnológicas—, la Entidad podrá recurrir a la modalidad de contratación directa por configurarse la causal legal. En cualquier caso, corresponde a la Entidad contratante determinar, durante la etapa de planeación, si su necesidad se atiende mediante una CPI o mediante una contratación tradicional, y definir la modalidad de selección y la tipología contractual.

Bogotá D.C., 01 de septiembre de 2026

Señor

Amado Lobena Gutiérrez

controlciudadanoporelcambio@gmail.com

Bogotá D.C.

Estimado señor Lobena:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta del 04 agosto de 2026, en la cual manifiesta lo siguiente:

“[…] 1.¿Cuál es el régimen general de la causal de contratación directa de ciencia, tecnología e innovación?

2. Cuáles son las tipologías contractuales y su contenido mínimo?

3. ¿Qué diferencia existe entre esa causal de contratación directa y el régimen de CPI incluido en la ley 2069, su decreto reglamentario y la guía de Colombia Compra Eficiente?

4. La guía o manual de CCE está vigente?

5. La compra pública de innovación es contratación directa? o subyace dentro del concepto de ciencia, tecnología e innovación?

6. Cuáles son las definiciones más importantes de CPI?

7. ¿Puede hacerse un proceso en el que se presentan a entidades propuestas innovadoras y seleccionar directamente?

8. Cuál es el régimen legal aplicable relacionado con propiedad intelectual o inmaterial?

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿cuál es el alcance de la modalidad de contratación directa y de las tipologías contractuales que pueden utilizar las Entidades Estatales sometidas al EGCAP cuando contraten actividades científicas y tecnológicas?; ii) ¿en qué consiste la Compra Pública para la Innovación y cuál es el marco jurídico para su contratación?; iii) ¿en qué se diferencia del régimen de contratación de actividades de fomento científico y tecnológico?; y iv) ¿se encuentra vigente la Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación expedida por la ANCP-CCE?"

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. De manera inicial es conveniente realizar algunas precisiones conceptuales sobre las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Lo primero es destacar que antes de la Constitución Política de 1991 ya existía un marco legislativo que regulaba la especial naturaleza de las materias relacionadas con la ciencia y tecnología. En particular, la Ley 29 de 1990 “por la cual se dictan disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico y se otorgan facultades extraordinarias”, estableció en el artículo 1° que:

“corresponde al Estado promover y orientar el adelanto científico y tecnológico y, por lo mismo, está obligado a incorporar la ciencia y tecnología a los planes y programas de desarrollo económico y social del país y a formular planes de ciencia y tecnología tanto para el mediano como para el largo plazo. Así mismo, deberá establecer los mecanismos de relación entre sus actividades de desarrollo científico y tecnológico y las que, en los mismos campos, adelanten la universidad, la comunidad científica y el sector privado colombianos”.

De tal manera, la ley otorgó facultades extraordinarias que le permitirían al Gobierno Nacional dictar normas que debían ser acatadas por las entidades de orden nacional y aquellas entidades descentralizadas, con el fin de que pudieran asociarse con particulares para desarrollar actividades científicas y tecnológicas, avanzar en proyectos de investigación y creación de nuevas tecnologías. En un segundo plano, las normas a expedir debían regular las modalidades específicas de los contratos mediante los cuales fuera posible el fomento de actividades científicas y tecnológicas.

En ese sentido, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas en la Ley 29 de 1990, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 393 de 1991 “Por el cual se dictan normas sobre asociación para actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías”, y el Decreto 591 del mismo año “por el cual se regulan las modalidades específicas de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas”. Ambas normas se encuentran parcialmente vigentes a la fecha y regulan de manera sustancial tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para desarrollar dichas actividades.

En concreto, las tipologías contractuales y las actividades de ciencia, tecnología e innovación están previstas en cuatro (4) cuerpos normativos:

1) En primer lugar, el Decreto Ley 393 de 1991, que define las actividades científicas y tecnológicas en su artículo segundo y se refiere a dos (2) formas de asociación para que las entidades ejecuten actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías: a) la creación de personas jurídicas civiles, comerciales y sin ánimo de lucro y b) la celebración de convenios especiales de cooperación:

a) Creación de personas jurídicas: Esta forma de asociación está prevista para la nación y sus entidades descentralizadas, con particulares o con otras Entidades Estatales, por lo que entre estos sujetos se pueden crear sociedades civiles, comerciales y entidades sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones. El objeto de estas personas jurídicas podrá ser cualquiera de los señalados en el artículo 2 del Decreto 393 de 1991, los cuales se refieren a actividades y proyectos relacionados con la ciencia, tecnología e innovación^[1]; y respecto de los aportes que hacen las partes a la persona jurídica, la norma autoriza que sean en dinero, especie o industria, definidos en el artículo 3.

A su vez, el Decreto en comento señala otra opción para que la nación y sus entidades descentralizadas se asocien para ejecutar las actividades mencionadas. Es decir, no solo es posible crear una sociedad, sino que pueden participar en una persona jurídica creada, lo cual se realiza mediante la compra de acciones, cuotas o partes de interés, con la condición de que el objeto de la persona corresponda con los propósitos señalados en el artículo 2 citado. La participación de las Entidades Públicas y de los particulares en esas personas jurídicas ‒creadas o existentes‒, es susceptible de ofrecerse y ser adquirida por otras personas públicas o privadas, sin ninguna restricción.

Sobre el régimen jurídico de las personas que se crean mediante la asociación de la nación y sus entidades descentralizadas con particulares o Entidades Estatales, el Decreto 393 de 1991, en el artículo 5, señala que es el derecho privado.

b) Convenio especial de cooperación: este convenio se diferencia de la creación de personas jurídicas, porque la celebración del convenio especial de cooperación no da origen a una persona jurídica cuya existencia se debe señalar en la ley que, como se verá, no lo previó así. Por ende, es un tipo de contrato que puede celebrar la nación y sus entidades descentralizadas, con particulares y otras Entidades Estatales, cuyos aportes pueden ser diferentes para cumplir los propósitos del artículo 2 citado. En ese sentido, este convenio y la creación de personas jurídicas tienen en común los objetos que la norma señala para que las entidades cumplan su función de fomentar las actividades de ciencia, tecnología e innovación.

Las reglas para la celebración de este convenio están enlistadas en los artículos 7 y 8 del Decreto 393 de 1991: i) inexistencia de solidaridad entre sus partes, ii) regular la propiedad y los derechos sobre los resultados del convenio, iii) definir las obligaciones de las partes, iv) determinar la forma de administración de los aportes, v) el régimen jurídico es el derecho privado, vi) debe ser escrito, vii) señalar el objeto y el plazo e viii) incluir cláusulas de cesión y terminación.

Cabe agregar que, en virtud de lo expresamente señalado en el parágrafo del numeral 2 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, en este tipo de contratos, es decir, en los que tienen por objeto el desarrollo directo de actividades científicas y tecnológicas, no se incorporarán cláusulas excepcionales^[2]. Además, la selección del contratista se adelantará mediante la modalidad de contratación directa consagrada en el literal e), numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.

De esta manera, se trata de un régimen excepcional a la aplicación de la Ley 80 de 1993, el cual tiene origen en la especialidad de la materia, debido a que la Constitución Política otorga un carácter especial a las actividades de ciencia, tecnología e innovación, y el decreto citado desarrolla esto admitiendo un régimen jurídico diferente, es decir, el derecho privado.

2) En segundo lugar el Decreto Ley 591 de 1991 que enlista actividades científicas y tecnológicas en su artículo segundo y que actualmente señala tres tipologías para su contratación vigentes: a) contratos de financiamiento, b) contratos de administración de proyectos y c) convenios especiales de cooperación:

a) Contrato de financiamiento: Su propósito es entregar recursos al contratista ‒particular o entidad estatal‒ los cuales estarán sujetos a reembolso obligatorio, condicional o parcial, o recuperación contingente. Para el reembolso se fija un plazo e intereses, y cuando este sea obligatorio el contratista devuelve los recursos, pero cuando es condicional o parcial el contratista podrá eximirse de la obligación de pago cuando la entidad considere que su labor fue exitosa o por la magnitud de la actividad. Por otra parte, la recuperación contingente se refiere a que el reembolso de los recursos a la entidad, por parte del contratista, solo ocurrirá cuando se configure alguna de las causales que se deben prever en el contrato.

Como se observa, el Decreto 591 de 1991 no señala el régimen aplicable a este contrato, por lo cual la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente dispone que “están sujetos a (i) las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 y a sus normas reglamentarias y pueden celebrarse bajo la modalidad de contratación directa; y (ii) el artículo 8 del Decreto–Ley 591 de 1991”.

b) Contrato de administración de proyectos: El Decreto 591 de 1991 no especifica las características de este contrato, y solo establece, en el artículo 9, que “Para el desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas previstas en este Decreto, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con personas públicas o privadas contratos de administración de proyectos”. Por ende, la Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente señala que su régimen es el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con aplicación de la modalidad de contratación directa^[3].

c) Convenio especial de cooperación: A este convenio se había referido el Decreto 393 de 1991, anterior al Decreto 591 de 1991, por lo cual este último no contiene disposiciones con elementos adicionales a lo que estaba regulado^[4]. Para finalizar, el artículo 19 señala que dependiendo de la modalidad de contrato ‒financiamiento, administración de proyectos, convenio especial de cooperación‒ será necesario pactar cláusulas respecto de la transferencia tecnológica, que deben tener en cuenta los lineamientos del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

3) En tercer lugar, la Ley 1286 de 2009^[5] la cual define el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, sus objetivos y las actividades de los actores que hacen parte de dicho sistema.

4) Finalmente, el Documento CONPES 3582 de 2009 identifica cuáles son estas actividades con respecto a los actores del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

De esta forma, las normas referidas establecen tipologías contractuales por las que pueden optar las entidades allí señaladas para contratar directamente el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología, si bien su aplicación se limita a los sujetos y materias reguladas en ellas. En efecto, el artículo primero del Decreto Ley 393 de 1991 dispone que la Nación y sus entidades descentralizadas "podrán asociarse con los particulares" bajo dos modalidades: a) la creación de personas jurídicas y b) la celebración de convenios especiales de cooperación. Respecto de estos últimos, el artículo sexto reitera que dichas entidades "podrán celebrar con los particulares convenios especiales de cooperación, que no darán lugar al nacimiento de una nueva persona jurídica".

De manera similar, los artículos 8, 9 y 17 del Decreto Ley 591 de 1991 disponen que la Nación y sus entidades descentralizadas "podrán": a) celebrar contratos de financiamiento destinados a actividades científicas y tecnológicas, que tengan por objeto proveer de recursos al particular contratista o a otra entidad pública; b) celebrar contratos de administración de proyectos con personas públicas o privadas; y c) celebrar convenios especiales de cooperación con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden. Así, las normas referidas otorgan a la Nación y a sus entidades descentralizadas la potestad de adoptar tales tipologías cuando pretendan contratar el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas.

Frente a este marco, la Ley 1150 de 2007 incluyó una causal de contratación directa en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 que es procedente cuando se trate de “contratos para el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas”. Ésta causal es aplicable a las Entidades Estatales cuya actividad contractual se encuentra sometida al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (EGCAP), es decir, aquellas establecidas en el artículo segundo de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, la causal de contratación directa a la cual se refiere la Ley 1150 de 2007 autoriza a todas las Entidades Estatales regidas por el EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas. Para lo anterior, el Estatuto señaló la modalidad de selección de contratación directa, pero no especificó la tipología contractual que deben emplear las entidades cuando adelanten estos procesos de contratación en virtud de la causal del literal e) del artículo 2.4.

Se deriva de lo expuesto que: i) la Ley 1150 de 2007 autorizó a las Entidades Estatales sometidas al EGCAP para contratar directamente el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, sin determinar una tipología específica; ii) los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 señalaron que la Nación y sus entidades descentralizadas tienen la facultad de optar por las tipologías contractuales allí señaladas cuando requieran contratar dichas actividades; y iii) para definir lo que se entiende por “actividades científicas y tecnológicas”, y con ello, los supuestos en los cuales será procedente aplicar la causal de contratación directa establecida en el literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, las Entidades Estatales deberán recurrir al listado de actividades que señala la normativa de ese sector.

En este sentido, el contrato a celebrar directamente debe tener por objeto la ejecución de programas, proyectos y actividades de ciencia, tecnología e innovación previstas en: (i) el artículo 2 del Decreto Ley 393 de 1991; (ii) el artículo 2 del Decreto Ley 591 de 1991; (iii) el artículo 18 de la Ley 1286 de 2009 que modificó la Ley 29 de 1990; y (iv) el Documento CONPES 3582 de 2009. Así, por ejemplo, son actividades de ciencia, tecnología e innovación las siguientes:

1. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto Ley 393 de 1991:

a) Adelantar proyectos de investigación científica. 

b) Apoyar la creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales. 

c) Organizar centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos, e incubadoras de empresas. 

d) Formar y capacitar recursos humanos para el avance y la gestión de la ciencia y la tecnología. 

e) Establecer redes de información científica y tecnológica. 

f) Crear, fomentar, difundir e implementar sistemas de gestión de calidad. 

g) Negociar, aplicar y adaptar tecnologías nacionales o extranjeras. 

h) Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras. 

i) Realizar actividades de normalización y metrología. 

j) Crear fondos de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos. 

k) Realizar seminarios, cursos y eventos nacionales o internacionales de ciencia y tecnología. 

l) Financiar publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores, grupos de investigación e investigaciones. 

2. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto Ley  591 de 1991:

a) Investigación científica y desarrollo tecnológico, desarrollo de nuevos productos y procesos, creación y apoyo a centros científicos y tecnológicos y conformación de redes de investigación e información.

b) Difusión científica y tecnológica, esto es, información, publicación, divulgación y asesoría en ciencia y tecnología.

c) Servicios científicos y tecnológicos que se refieren a la realización de planes, estudios, estadísticas y censos de ciencia y tecnología; a la homologación, normalización, metodología, certificación y control de calidad; a la prospección de recursos, inventario de recursos terrestres y ordenamiento territorial; a la promoción científica y tecnológica; a la realización de seminarios, congresos y talleres de ciencia y tecnología, así como a la promoción y gestión de sistemas de calidad total y de evaluación tecnológica.

d) Proyectos de innovación que incorporen tecnología, creación, generación, apropiación y adaptación de la misma, así como la creación y el apoyo a incubadoras de empresas, a parques tecnológicos y a empresas de base tecnológica.

e) Transferencia tecnológica que comprende la negociación, apropiación, desagregación, asimilación, adaptación y aplicación de nuevas tecnologías nacionales o extranjeras.

f) Cooperación científica y tecnológica nacional e internacional.

3. Según el artículo 18 de la Ley 1286 de 2009:

a) Explorar, investigar y proponer, de manera continua, visiones y acciones sobre la intervención del país en los escenarios internacionales, así como los impactos y oportunidades internacionales para Colombia en temas relacionados con la ciencia, la tecnología y la innovación.

b) Promover el mejoramiento de la productividad y la competitividad nacional.

c) Velar por la generación, transferencia, adaptación y mejora del conocimiento científico, desarrollo tecnológico e innovación en la producción de bienes y servicios para los mercados regionales, nacionales e internacionales.

d) Investigar e innovar en ciencia y tecnología.

e) Propender por integrar la cultura científica, tecnológica e innovadora a la cultura regional y nacional, para lograr la apropiación social de la ciencia, la tecnología y la innovación en Colombia.

f) Procurar el desarrollo de la capacidad de comprensión, valoración, generación y uso del conocimiento, y en especial, de la ciencia, la tecnología y la innovación, en las instituciones, sectores y regiones de la sociedad colombiana.

g) Articular la oferta y demanda de conocimiento colombiano para responder a los retos del país.

Es importante resaltar que las dudas de las Entidades Estatales ejecutoras sobre la catalogación de actividades científicas, tecnológicas y de innovación, debe aclararlas el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación –Minciencias– autoridad competente en la materia.

En suma, cuando el objeto del Proceso de Contratación que pretendan adelantar las Entidades Estatales sometidas al EGCAP corresponda con las actividades científicas y tecnológicas del marco jurídico antedicho, será procedente la modalidad de contratación directa por aplicación de la causal del literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Además, los contratos que celebren la nación y sus entidades descentralizadas para dichas actividades podrán adoptar las tipologías contractuales establecidas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991.

Sobre las tipologías contractuales es importante aclarar que los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 prevén algunos contratos o convenios mediante los cuales es posible materializar la contratación directa de dichas actividades; no obstante, su utilización es facultativa, pues las normas emplean la expresión "podrán", y reservan expresamente su implementación a la Nación y a sus entidades descentralizadas. En consecuencia, todas las Entidades Estatales regidas por el Estatuto están facultadas para contratar directamente las actividades de ciencia y tecnología en virtud de la causal de la Ley 1150 de 2007; pero solo las entidades del orden nacional y sus descentralizadas pueden hacerlo mediante la creación de personas jurídicas, los convenios especiales de cooperación, los contratos de financiamiento y los contratos de administración de proyectos, según lo dispuesto en dichos Decretos Ley. Las demás Entidades Estatales podrán adoptar otras tipologías contractuales permitidas por el EGCAP cuando contraten directamente el desarrollo de estas actividades.

Lo anterior no implica que las Entidades Estatales que contraten el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas mediante tipologías distintas a las señaladas en el Decreto Ley 591 y el Decreto Ley 393 de 1991 puedan contratar directamente objetos que no constituyan realmente el desarrollo de dichas actividades. En línea con lo anterior, las entidades no pueden contratar directamente mediante las tipologías establecidas en el régimen de fomento de ciencia y tecnología, o acudir a la facultad de adoptar otro tipo de tipologías para la contratación directa de este tipo de actividades, con el fin de evadir adelantar un proceso competitivo. Sobre este punto se resalta que la contratación directa es de carácter excepcional y procede exclusivamente cuando se trate de las actividades comprendidas en el alcance del régimen de contratación en comento. En esta medida, es necesario que las entidades justifiquen la forma en que el procedimiento se adelanta materialmente para el fomento de actividades científicas y tecnológicas, independientemente de la tipología contractual que la entidad adopte para ello.

Lo anterior es concordante con el artículo 33 de la Ley 1286 de 2009, el cual dispuso que las actividades, contratos y convenios que tengan por objeto la realización de actividades definidas como de ciencia, tecnología e innovación que celebren las entidades estatales, continuarán rigiéndose por las normas especiales que les sean aplicables. En efecto, esta norma reafirmó que los contratos o convenios que la nación y sus entidades descentralizadas celebren en virtud de la potestad establecida en los Decretos Ley 591 y 393 de 1991 se regirán por esta normativa, mientras que las demás entidades estatales regidas por el EGCAP podrán contratar directamente el desarrollo de tales actividades en virtud de lo dispuesto en la Ley 1150 de 2007 implementando otras tipologías contractuales que resulten adecuadas para la satisfacción de la necesidad identificada.

Sobre lo anterior, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se refirió a las tipologías contractuales que pueden implementar las entidades para la contratación de actividades científicas y tecnológicas. Al respecto aclaró que el legislador tuvo la clara voluntad de mantener vigentes las modalidades de asociación previstas en el Decreto 393 de 1991. Con base en lo anterior, concluyó que los negocios individualizados y regulados por el ordenamiento jurídico colombiano, para el fomento de las actividades de ciencia, tecnología e innovación, son: 1) las asociaciones dirigidas a crear sociedades civiles y comerciales, y personas jurídicas sin ánimo de lucro como fundaciones y corporaciones; 2) los convenios especiales de cooperación; 3) los contratos de financiamiento y 4) los contratos de administración de proyectos. Sin embargo señaló expresamente que “Este cuadro normativo no excluye la posibilidad de que las entidades de fomento de las actividades científicas y tecnológicas puedan convenir libremente negocios distintos a los expresamente previstos en la ley o el reglamento, en desarrollo del principio de la autonomía de la voluntad […]”^[6] (Énfasis propio).

ii. El marco jurídico establecido para el fomento y contratación de actividades científicas y tecnológicas referido previamente se distingue de la definición y alcance de la denominada Compra Pública para la Innovación.

La Compra Pública para la Innovación^[7], conocida por sus siglas como CPI, es un concepto que ha recibido diferentes denominaciones, tales como, Compra Pública para la Innovación^[8], Compra Pública de Tecnología e Innovación^[9], Compra Pública Innovadora. Esta diversidad en la terminología, entre otros aspectos, ha generado confusiones en su interpretación y aplicación, afectando la comprensión de su alcance, objetivos y mecanismos de implementación. No obstante, a pesar de estas variaciones en la denominación, el concepto subyacente es el mismo, se trata de una herramienta de contratación en la que el sector público actúa como demandante de soluciones innovadoras.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) define que la compra pública ofrece un enorme potencial de mercado para productos y servicios innovadores, y que usada estratégicamente, puede ayudar a los gobiernos a impulsar la innovación a nivel nacional y local y mejorar en última instancia la productividad e inclusión^[10]. Los instrumentos de política de compra pública para innovación se definen como un conjunto de medidas públicas para aumentar la búsqueda de innovaciones, mejorar las condiciones para la adopción de innovaciones en el sector público y/o mejorar la conexión entre la demanda y la oferta de mercado de soluciones innovadoras^[11].

En este contexto la CPI es una herramienta de política pública, mediante la cual el Gobierno plantea retos de innovación al sector privado para resolver problemáticas públicas y mejorar el bienestar general de los ciudadanos. De esta manera, uno o varios organismos públicos utilizan la contratación pública para impulsar el desarrollo e incorporación de soluciones que todavía no están disponibles en el mercado^[12]. De lo anterior se anticipa que no toda actividad científica y tecnológica de las descritas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, y en las demás normas que rigen este tipo de actividades, se enmarca en el objeto de un proceso de CPI; y que, a la inversa, no todo proceso de CPI tiene por objeto la contratación de actividades científicas y tecnológicas en los términos de ese marco jurídico. Se trata, en efecto, de conceptos distintos que pueden confluir en algunos supuestos, según la necesidad identificada por la entidad estatal y el mercado de que se trate.

La Compra Pública para la Innovación no fue incorporada al Sistema de Compra Pública colombiano mediante un único acto normativo que permita fijar una fecha exacta de creación. Se trata de una herramienta que se ha consolidado de manera progresiva, a través tanto de antecedentes normativos, como de política pública e institucionales. Con respecto a los antecedentes institucionales y de política pública, la Compra Pública para la Innovación se incluye por primera vez con esa denominación a partir del año 2014, cuando esta Agencia adelantó un proceso de concurso de méritos producto del cual, en concurso con IDOM y SILO: (i) hizo un diagnóstico del Sistema de Compra Pública y del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación para evaluar la viabilidad de adoptar un modelo de Compra Pública para la Innovación; (ii) diseñó el modelo de Compra Pública para la Innovación en conjunto con los demás actores del Sistema (entre ellos Presidencia de la República, Colciencias , DNP, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Procuraduría General de la Nación); (iii) definió el plan de implementación de la política de Compra Pública para la Innovación; e (iv) identificó posibles pilotos de Compra Pública para la Innovación en Entidades Estatales de nivel nacional y territorial^[13].

Producto de lo anterior, la Agencia elaboró y publicó una serie de documentos como parte de la política de CPI, entre los cuales se encuentran: la Guía para entender la Compra Pública para la Innovación^[14], el documento de Recomendaciones para la estructuración de un Proceso de Compra Pública para la Innovación^[15], y la Guía rápida para implementar un proceso de CPI en una Entidad Estatal^[16].

Desde el punto de vista normativo, el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020, “Por medio del cual se impulsa el emprendimiento en Colombia”, incorporó de manera expresa en el marco jurídico la promoción de las “compras públicas de tecnología e innovación” por parte de las Entidades Estatales. Esta norma señaló que, de acuerdo con los lineamientos que establezca la Agencia Nacional de Contratación Pública, las entidades deben procurar generar inversiones o compras que permitan involucrar nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus funciones o sistemas, así como generar mejores servicios a los ciudadanos, fomentar el desarrollo tecnológico del Estado, y promover en las empresas y emprendedores nacionales la necesidad de innovar y usar la tecnología dentro de su negocio. Así mismo, esta norma promueve que las Entidades Públicas aprovechen los laboratorios de innovación pública del Gobierno, con el fin de adquirir nuevas y mejores soluciones a los retos y desafíos que presenta la ejecución de las políticas públicas, un mejor ejercicio de funciones y una mejor atención de servicios a la ciudadanía.

Sobre lo anterior es importante aclarar que no existe una diferencia a nivel normativo entre los términos de compra pública innovadora y compra pública para la innovación. De hecho, en los instrumentos normativos y de política se emplean diferentes nominaciones para referirse a la adquisición de soluciones innovadoras para satisfacer las necesidades de las entidades estatales.

En efecto, el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 se refiere a las Compras Públicas de Tecnología e Innovación que involucra las nuevas tecnologías, herramientas tecnológicas e innovación en sus funciones o sistemas. Por su parte, el Decreto 442 del 2022 “Por el cual se modifica el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, con el fin de reglamentar el artículo 36 de la Ley 2069 de 2020 en lo relativo a la promoción de las compras públicas de tecnología e innovación” estableció la importancia de incentivar que las Entidades Estatales adelanten Compras Públicas de Tecnología e Innovación, fortaleciendo la etapa de planeación y con base en el estudio del sector, donde se busca establecer si para satisfacer adecuadamente las necesidades de la entidad se requieren nuevas soluciones a las existentes en el mercado o si las que hay requieren ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades.

En el citado Decreto se observa que hay varias menciones a la noción de compra pública para la innovación en los considerandos y en su contenido regulatorio. Así pues, el considerando No. 3 señala lo siguiente:

“Que la innovación, según el Manual de Oslo, se entiende como un producto o proceso nuevo o mejorado, o una combinación de estos, que difiere significativamente de los productos o procesos existentes y que ha sido puesto a disposición de los usuarios potenciales. En este sentido, el Banco Interamericano de Desarrollo ha señalado que la compra pública para la innovación es una herramienta de política pública, mediante la cual el Gobierno plantea retos de innovación al sector privado para resolver problemáticas públicas y mejorar el bienestar general de los ciudadanos, lo cual permite utilizar el poder de compra del Estado para estimular a las empresas a innovar y ofrecer mejores servicios, fomentando así el desarrollo tecnológico y el fortalecimiento de los ecosistemas de innovación”. (Énfasis por fuera de texto).

Por su parte, el artículo 3 que adiciona el artículo 2.2.1.1.1.6.5. al Decreto 1082 de 2015 sobre Convocatoria de Soluciones Innovadoras indica en su numeral 1 que la convocatoria deberá contener, entre otros aspectos, “La descripción desde el punto de vista funcional de la necesidad que la Entidad Estatal busca atender mediante el proceso de compra pública para la innovación”. Según se desprende de lo anterior, la noción de compra pública para la innovación se emplea en este cuerpo normativo para referirse igualmente a la regulación de las Compras Públicas de Tecnología e Innovación. De esta manera, aunque se utilicen denominaciones distintas, tanto la compra pública para la innovación como la Compra Pública de Tecnología e Innovación hacen referencia a una misma línea, esto es, una herramienta de política pública de innovación.

En virtud de lo anterior, el Decreto 442 de 2022 buscó fortalecer la etapa precontractual de la CPI, específicamente, en lo relativo a la planeación, entendida como una herramienta de gerencia pública, que exige, entre otras cosas, estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar un análisis del sector y del mercado. Así pues, el artículo 2° del Decreto adiciona los incisos 11 y 12 al artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, la cual establece definiciones fundamentales para entender la compra pública de tecnología e innovación. En primer lugar, dispone un concepto de “Compra pública de tecnología e innovación” en concordancia con el de CPI, que consiste en una herramienta de política de innovación a través de la cual las Entidades Estatales adquieren un producto o servicio de base tecnológica para responder a desafíos públicos respecto de los cuales no se encuentra una solución en el mercado o, si hay, estas requieren ajustes o mejoras, por lo cual se demanda investigación o desarrollo tecnológico. En segundo lugar, se define la “Convocatoria de soluciones innovadoras”, que consiste en el procedimiento mediante el cual una Entidad Estatal plantea un reto de innovación a personas naturales o jurídicas, entendido como un desafío para resolver una necesidad de compra que no tiene solución vigente en el mercado, de manera que cualquier interesado presente alternativas de solución innovadora al reto identificado.

El artículo 3° del Decreto adiciona los artículos 2.2.1.1.1.6.5. a 2.2.1.1.1.6.7. al Decreto 1082 de 2015. El artículo 2.2.1.1.1.6.5 del Decreto 1082 de 2015 promueve la convocatoria de soluciones innovadoras, por lo que dispone que las Entidades Estatales que adelanten compras públicas de tecnología e innovación, en la etapa de planeación y con base en el estudio del sector, determinarán si existen soluciones en el mercado, si estas requieren ajustes para la satisfacción de su necesidad o si no existe una solución y es necesario generar una completamente nueva. Si las entidades determinan que su necesidad puede ser atendida mediante una CPI, esto es, requiriendo nuevas soluciones a las existentes en el mercado o si las que hay requieren ajustes o mejoras para la satisfacción de sus necesidades, realizará una convocatoria para buscar soluciones innovadoras para que cualquier interesado presente alternativas a la necesidad identificada. Sin embargo, la presentación de soluciones innovadoras no se constituye en una propuesta u oferta económica^[17].

El artículo 2.2.1.1.1.6.6 establece el diálogo técnico, que consiste en la realización de reuniones individuales o conjuntas con quienes las allegaron, para conocer el detalle de las ideas, la oferta del mercado y obtener insumos que le permitan determinar el contenido de los documentos del Proceso de Contratación. Las reglas y características de este diálogo técnico deben garantizar la transparencia, generar confianza y promover la participación de una pluralidad de interesados. Los mecanismos de interacción con los interesados deben ser claros para todas las partes y la información de interés para los involucrados en el proceso debe estar disponible en su totalidad.

Por último, en el artículo 2.2.1.1.1.6.7 dispone que la Agencia Nacional de Contratación –Colombia Compra Eficiente debe establecer la guía de lineamientos para este tipo de compras, que podrá contemplar, entre otros, los siguientes aspectos: (i) forma de identificar una idea innovadora, (ii) pautas respecto de las reglas del diálogo técnico, (iii) manera en que se hará el tratamiento de la información confidencial en el marco del diálogo técnico y (iv) forma de hacer seguimiento y control a la implementación de la idea innovadora en su eventual ejecución. El Decreto estableció que estos lineamientos se establecerían en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, debiendo expedirse en un plazo no mayor a seis (6) meses contados a partir de la publicación del Decreto 442 de 2022. Por último, el artículo 4° del precitado Decreto dispone que rige a los seis (6) meses contados a partir del día siguiente de su expedición. De este modo, el próximo tópico desarrolla el alcance de la Guía de Compra Pública de Tecnología e Innovación.

De conformidad con el mandato descrito en el párrafo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la “Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación^[18]”, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Innpulsa, entre otras entidades del orden nacional. Dicha guía constituye una herramienta de apoyo y aprendizaje respecto de los conceptos y las condiciones que deben tener en cuenta las Entidades Estatales responsables de estructurar estos procedimientos, los proveedores interesados en desarrollar soluciones innovadoras para el Estado colombiano, los organismos de control, así como las organizaciones de la sociedad civil comprometidas en monitorear la inversión y el gasto en la compra pública.

En tal sentido, esta guía se encuentra vigente y busca brindar lineamientos que fortalezcan la etapa de planeación mediante una convocatoria de soluciones innovadoras, el diálogo técnico y las demás actividades que componen la implementación de la compra pública en materia de tecnología e innovación. Este instrumento contempla la estructura para que las entidades estatales sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las empresas y emprendedores puedan encontrar, mejorar u optimizar soluciones tecnológicas en el mercado, constituyendo a su vez un ejemplo de buena práctica para las entidades de régimen exceptuado o especial. De este modo, dicha guía tiene dos objetivos: i) incentivar la modernización de los servicios prestados por las entidades estatales a los ciudadanos, identificando y adoptando soluciones innovadoras por medio de la Compra Pública de Tecnología e Innovación; y ii) fomentar la innovación e inclusión de nuevas tecnologías a las empresas.

En esta Guía se precisa que la Compra Pública de Tecnología e Innovación no es una transacción de compra y venta tradicional. Por el contrario, consiste en lanzar al mercado una convocatoria con la finalidad de suplir una necesidad de la entidad estatal para que sea resuelta con la adquisición de productos o servicios innovadores que no existen en ese momento en el mercado o de existir deben mejorarse.

Si bien el Decreto 442 de 2022 y la Guía establecen en principio que este tipo de compras se fundan en que el producto o servicio es de base tecnológica, no significa que no puedan presentarse otro tipo de adquisiciones o servicios que respondan a un desafío público respecto de los cuales no exista una solución en el mercado, o si las hay, estas necesitan ajustes o mejoras. En otras palabras, la compra pública de tecnología e innovación tiene una preponderancia hacia la innovación desde el campo tecnológico, pero también admite otro tipo de contrataciones que solucionen o mejoren un producto dentro del mercado. Este argumento se relaciona con la definición de Innovación Pública que plantea la Guía, así: “Procesos para buscar nuevas y mejores maneras para crear valor público, es decir, valor compartido por todos. Para lograrlo, estos se enfocan en abordar desafíos públicos de alta complejidad e incertidumbre al explorar y probar alternativas para aprender con la mayor eficiencia posible hasta encontrar soluciones efectivas que puedan escalarse”.

Esta alta complejidad está vinculada a una serie de factores de tiempo, costos –económicos, ambientales, sociales, etc.–, impactos, entre otros, que cada Entidad Pública en su discrecionalidad debe definir para establecer la necesidad de adelantar el procedimiento precontractual de compra pública de tecnología e innovación, de acuerdo con sus necesidades. En todo caso, la entidad bajo criterios de oportunidad y conveniencia establece la necesidad de adelantar estas actuaciones adicionales en la etapa de planeación vinculadas a las compras públicas de tecnología e innovación.

En efecto, a partir de esta claridad y de acuerdo con la regulación establecida en el Decreto 442 de 2022, la Guía señala que las compras públicas de tecnología e innovación implican un procedimiento que fortalece la etapa de planeación contractual, es decir, “no desarrolla ni contempla nuevas modalidades o procedimientos de selección a los establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Por el contrario, desde etapas previas a la configuración o establecimiento de una modalidad de selección, se determina la importancia y necesidad de generar nuevas soluciones o mejoras a los productos o servicios dentro del mercado de la compra pública. De este modo, en el numeral 6 la Guía expone detalladamente el procedimiento de planeación para compras públicas de tecnología e innovación en 6 etapas que son previas a la apertura de un procedimiento de selección, las cuales vale la pena señalar brevemente:

a) Identificación de la necesidad de soluciones innovadoras mediante la vigilancia de mercado, reconociendo oportunidades para adoptar nuevas tecnologías.

b) Conformación de un equipo técnico, el cual realizará el análisis requerido para determinar la pertinencia de adelantar la convocatoria de soluciones innovadoras en el marco de la compra pública de tecnología e innovación. En la Guía se establecen la estructura mínima del equipo y sus roles.

c) Determinación de la necesidad de una Solución Innovadora. Con base en el estudio del sector y los resultados de la vigilancia de mercado adelantada por el equipo técnico, las entidades que pretendan adelantar Compras Públicas de Tecnología e Innovación determinan si frente a la necesidad de la entidad no se encuentran soluciones en el mercado o, si las hay, establecen si estas requieren ajustes o mejoras para satisfacer la necesidad identificada por la entidad compradora. La Guía señala unas condiciones bajo las cuales se identificará la necesidad.

d) Convocatoria de Soluciones Innovadoras. Para esta etapa la Entidad Estatal debe elaborar, publicar y difundir el documento de necesidades funcionales con la asesoría y el acompañamiento del equipo técnico multidisciplinario. El documento debe determinar la necesidad de la entidad, definiendo el problema de la forma más clara y sencilla posible, y buscando maximizar la participación de los interesados en el Proceso de Compra Pública de Tecnología e Innovación. En la Guía se establece la información mínima que debe contener el documento señalado.

e) Propuestas de soluciones innovadoras. En esta etapa se indican las pautas y lineamientos relacionadas con las propuestas de posibles soluciones innovadoras recibidas producto de la convocatoria realizada por la entidad estatal, las cuales constituyen un insumo para ajustar y complementar aspectos asociados a las condiciones del Proceso de Contratación, tales como las características de la solución que dará satisfacción a la necesidad identificada, las especificaciones del objeto contractual, el valor estimado del contrato, los riesgos potenciales y la forma de mitigarlos, entre otros. En este punto, se resalta que la Guía recomienda establecer incentivos que promuevan la participación de solucionadores.

f) Diálogo Técnico. En esta etapa el equipo designado por la entidad estatal, luego de revisar las propuestas de las soluciones innovadoras presentadas tras el vencimiento del plazo establecido en la convocatoria, llevará a cabo un diálogo técnico con las personas naturales o jurídicas cuyas soluciones cumplan con la descripción de la necesidad y los requisitos mínimos en términos de finalidad. De esta forma, se profundiza en los detalles de las propuestas, pero éstas no se consideran ofertas ni propuestas económicas, por lo que no se someten a puntuación ni evaluación para un futuro proceso de contratación. La Guía presenta los principios que se deben considerar para realizar el diálogo técnico, así como lineamientos a tener en cuenta para desarrollar las reuniones.

Así las cosas, los resultados del diálogo técnico se constituyen en insumos para que la entidad estatal elabore los estudios previos y ajuste el análisis del sector. Es decir, las ideas y resultados de la convocatoria de las soluciones innovadoras y del diálogo técnico son elementos que permiten fortalecer el contenido de los estudios previos y análisis del sector, respetando las normas que establecen las reservas de información y la confidencialidad. Una vez el equipo técnico de la entidad estatal haya determinado con los estudios previos y análisis del sector la pertinencia del proceso de Compra Pública de Tecnología e Innovación, se establece la modalidad de selección aplicable de acuerdo con lo previsto en el marco normativo del Sistema de Compras y Contratación Pública.

Posterior a la configuración de los estudios previos y el adelantamiento del Proceso de Contratación –que se realizará de acuerdo con la normativa vigente– y ejecución de este, se estudia y analiza el impacto del proceso de Compra Pública de Tecnología e Innovación mediante la metodología que defina cada Entidad Estatal para este fin. En esta línea, la entidad podrá establecer su propio método de impacto o en su defecto apoyarse en las orientaciones de las entidades públicas rectoras, unidades de innovación y particulares líderes en temas relacionados con la materia. De este modo, con la metodología se busca definir el alcance, concreción y realizar la retroalimentación para futuras convocatorias de soluciones innovadoras.

En resumen, en el ámbito de las compras públicas de tecnología e innovación, el ordenamiento jurídico contempla diversos instrumentos normativos, tales como la Ley 2069 de 2020, el Decreto 442 de 2022 y la Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación, los cuales establecen directrices específicas para la etapa precontractual. Sin embargo, estos instrumentos, como se explicó, no desarrollan ni contemplan nuevas modalidades o procedimientos de selección diferentes a los establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Por lo tanto, cuando una entidad estatal identifique la necesidad de adquirir una solución innovadora, deberá tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 442 de 2022 y los lineamientos establecidos en la Guía, para posteriormente definir la modalidad de selección aplicable.

Con lo anterior se evidencia que los campos sustantivos que definen la CPI y la contratación de actividades de fomento científico y tecnológico son distintos, aunque pueden confluir en algunas circunstancias. Así, por ejemplo, cuando la Entidad identifique una necesidad para la cual no existe un bien o servicio disponible en el mercado, o que —estando disponible— requiere mejoras significativas, será procedente adelantar un proceso de CPI con las etapas y lineamientos del Decreto 442 de 2022. En contraste, la Entidad que requiera contratar las actividades científicas y tecnológicas previstas en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991 y en la Ley 1286 de 2009 podrá acudir a las tipologías contractuales de dichos Decretos Ley y aplicar la causal de contratación directa del literal e) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Cuando el objeto de un proceso de CPI corresponda además al desarrollo de dichas actividades, la Entidad podrá recurrir a la contratación directa por configurarse el supuesto de la causal.

En cualquier caso, corresponde a las entidades contratantes determinar en cada caso si el proceso de contratación que requieren adelantar corresponde y puede ser atendido mediante una CPI o si, por el contrario, se trata de una compra pública o contratación “tradicional”, que bien puede incluir el desarrollo de las actividades científicas y tecnológicas a las que se refieren los Decreto ley 591 y 393 de 1991. Producto de dicho análisis durante la etapa de planeación, la entidad podrá determinar si es procedente aplicar las reglas y etapas establecidas en el Decreto 442 de 2022, así como definir la modalidad de selección procedente –incluyendo si se configura alguna de las causales excepcionales que la ley prevé para la contratación directa–, junto con la tipología contractual que resulte más adecuada según el objeto del Proceso de Contratación.

  De conformidad con lo anterior, las entidades, como responsables de estructurar sus procedimientos de selección, deben definir si el objeto a contratar se encuadra en una CPI y/o en aquellas actividades consideradas científicas y tecnológicas y, en ejercicio de una debida diligencia, consultar al Ministerio. Se resalta que el régimen de las actividades de ciencia, tecnología e innovación se define a partir de las normas citadas, pero corresponde al Ministerio, como autoridad competente, catalogar las actividades cuando las entidades presenten dudas respecto de un objeto contractual que pretendan satisfacer. Adicionalmente, corresponde a las entidades adelantar una debida planeación para determinar y justificar la modalidad de contratación directa y la tipología contractual que adopten para la satisfacción de su necesidad.

Dentro de este marco, al tratarse de un análisis que debe realizarse frente a cada asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad Estatal establecerá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente definir, autorizar o validar esa decisión.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en los conceptos C-066 del 3 de marzo de 2020, C-084 del 11 de marzo de 2020, C-236 del 6 de abril de 2020, C-036 del 1 de marzo de 2021, C-574 del 13 de octubre de 2021, C-656 del 30 de noviembre de 2021, C-131 del 28 de marzo de 2022, C- 207 del 19 de abril de 2022, C-049 del 9 de mayo de 2024 y C-097 del 28 de junio de 2024, C-266 del 04 de abril de 2025 y C-1774 del 26 de diciembre de 2025, entre otros, estudió las actividades de ciencia, tecnología e innovación y los contratos y convenios para contratarlas. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrará orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026

Recuerde también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltela aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026

Finalmente, si quiere seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárguelo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Decreto 393 de 1991: “Artículo 2. Propósitos de la Asociación. Bajo cualquiera de las modalidades previstas en el artículo anterior, la asociación podrá tener entre otros, los siguientes propósitos.

   a) Adelantar proyectos de investigación científica.

   b) Apoyar la creación, el fomento, el desarrollo y el financiamiento de empresas que incorporen innovaciones científicas o tecnológicas aplicables a la producción nacional, al manejo del medio ambiente o al aprovechamiento de los recursos naturales.

   c) Organizar centros científicos y tecnológicos, parques tecnológicos, e incubadoras de empresas.

   d) Formar y capacitar recursos humanos para el avance y la gestión de la ciencia y la tecnología.

   e) Establecer redes de información científica y tecnológica.

   f) Crear, fomentar, difundir e implementar sistemas de gestión de calidad.

   g) Negociar, aplicar y adaptar tecnologías nacionales o extranjeras.

   h) Asesorar la negociación, aplicación y adaptación de tecnologías nacionales y extranjeras.

   i) Realizar actividades de normalización y metrología.

   j) Crear fondos de desarrollo científico y tecnológico a nivel nacional y regional, fondos especiales de garantías, y fondos para la renovación y el mantenimiento de equipos científicos.

   k) Realizar seminarios, cursos y eventos nacionales o internacionales de ciencia y tecnología.

   I) Financiar publicaciones y el otorgamiento de premios y distinciones a investigadores, grupos de investigación e investigaciones”. ↑

2. Consejo de Estado. Sala de los Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 25000-23-36-000-2012-00568-02 (61269). Consejero Ponente: Nicolás Yepes Corales. 24 de enero de 2024. ↑

3. Colombia Compra Eficiente, Circular Externa Única: “Los contratos de administración de proyectos, previstos en el artículo 9 el Decreto – Ley 591 de 1991, celebrados de manera independiente a un convenio especial de cooperación, están sujetos a las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, y sus normas reglamentarias, y pueden celebrarse bajo la modalidad de contratación directa”.

   ↑

4. Decreto 591 de 1991: “Artículo 17. Para adelantar actividades científicas o tecnológicas la Nación y sus entidades descentralizadas podrán celebrar con los particulares y con otras entidades públicas de cualquier orden convenios especiales de cooperación. En virtud de estos convenios, las personas que los celebran aportan recursos en dinero, en especie o de industria, para facilitar, fomentar o desarrollar alguna de las actividades científicas o tecnológicas previstas en el artículo 2° de este Decreto”. ↑

5. Por la cual se modifica la Ley 29 de 1990, se transforma a Colciencias en Departamento Administrativo, se fortalece el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación<1> en Colombia y se dictan otras disposiciones. ↑

6. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del ocho (08) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00102-00(2298). C.P. Edgar González López. ↑

7. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Guía práctica para la implementación de proyectos de Compra Pública para la Innovación. Disponible en https://publications.iadb.org/es/publications/spanish/viewer/Guia-practica-para-la-implementacion-de-proyectos-de-compra-publica-de-innovacion.pdf ↑

8. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Guía de Compra Pública para la Innovación Guía G-GCPI-01. Disponible en: https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/cce_guia_cpi.pdf

   Alcaldía Mayor de Bogotá. Guía de Compra Pública para la Innovación (CPI) en el Distrito Capital 2023. Disponible en: https://forocpi.com/wp-content/uploads/2025/07/Guia-CPI-IBo-Colombia.pdf ↑

9. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Guía de Lineamientos de Compra Pública de Tecnología e Innovación-Guía CCE-EICP-GI-19. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2025/05/2022-Guia-de-lineamientos-de-compra-publica-de-tecnologia-e-innovacion.pdf y Artículo 36 de la Ley 2069 ↑

10. OECD (2017), Public Procurement for Innovation: Good Practices and Strategies, OECD Public Governance Reviews. Disponible en: https://doi.org/10.1787/9789264265820-en ↑

11. International Journal of Research and Innovation in Social Science (2025). Disponible en: https://rsisinternational.org/journals/ijriss/articles/public-procurement-for-innovation-economic-and-strategic-terms-on-the-supply-side-of-the-market/ ↑

12. European Commission - Public Procurement – Innovation. Ver: https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement/strategic-procurement/public-procurement-innovation_en y https://innovation-procurement.org/why-buy-innovation/ ↑

13. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/wp-content/uploads/2025/03/resumen_ejecutivo_politicacomprapublicainnovacion.pdf ↑

14. Disponible en: https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/20170427_guia_para_entender_la_compra_publica_innovadora.pdf ↑

15. Disponible en: https://operaciones.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/20161130_recomendaciones_para_la_estructuracion_de_un_proceso_de_compra_publica_para_la_innovacion.pdf ↑

16. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-rapida-para-implementar-un-proceso-de-cpi-en-una-entidad-estatal ↑

17. Así lo establece el parágrafo del artículo 2.2.1.1.1.6.5. del Decreto 1082 de 2015 –adicionado por el Decreto 442 de 2022– “PARÁGRAFO. En ningún caso la publicación del documento de necesidades funcionales al que hace referencia el presente artículo, se entenderá como el acto de apertura de un Proceso de Contratación. Por lo demás, las soluciones innovadoras no serán consideradas ofertas ni serán objeto de evaluación”. ↑

18. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/manuales-guias-y-pliegos-tipo/manuales-y-guias/guia-de-lineamientos-de-compra-publica-de-tecnologia ↑