CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, MODIFICACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS

Texto del concepto

CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Calidad de las partes – Entidades públicas

Cuando se trata de contratos celebrados por dos Entidades Estatales, tales negocios jurídicos se han denominado como interadministrativos, en el entendido de que son celebrados entre Entidades Públicas. En efecto, la doctrina ha señalado que “se denominan contratos interadministrativos los contratos bilaterales celebrados entre dos entidades estatales”.

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción – Diferencias -Contratos interadministrativos

El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.

En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.

En este sentido, la diferencia esencial radica en que los convenios interadministrativos no se estructuran sobre obligaciones de contenido patrimonial, mientras que los contratos estatales sí. En el contrato estatal no existe un interés común, sino intereses disímiles y contrapuestos: la entidad contratante busca satisfacer el interés público, mientras que la entidad contratista —incluso si es otra entidad estatal— persigue un interés propio, típicamente económico, vinculado a la obtención de ganancias, utilidades o valor patrimonial conforme a su objeto legal.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Cooperantes – Entidad ejecutora – Fines comunes

De igual manera, el convenio puede especificar la entidad o entidades ejecutoras, así como los costos directos, costos administrativos y demás erogaciones necesarias para su desarrollo. La inclusión de estos aspectos no altera la naturaleza colaborativa del instrumento, sino que contribuye a su adecuada estructuración, planeación y control, garantizando claridad en la distribución de responsabilidades y en la gestión de los recursos públicos comprometidos. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de una administración delegada sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad como actúa como administradora y ejecutora del convenio, como lo explicó en su momento la Agencia en el Concepto 1152 del 23 de septiembre de 2025.

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Límites – Adición – Régimen contractual

Si el convenio de administración se constituye bajo la forma y cláusulas de convenio interadministrativo no le son aplicables las reglas del EGCAP, como lo ha expresado el Consejo de Estado en las consideraciones previamente expuestas en este concepto, pero, si es un contrato interadministrativo que se fundamentó bajo la causal regulada en el literal c, numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 se sujeta a las restricciones y prohibiciones del EGCAP. Bajo estas precisiones, solo a los contratos interadministrativos les aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”.

Si bien la normativa vigente no impone de manera expresa el límite de adiciones previsto para los contratos estatales en los convenios interadministrativos, ello no habilita a las entidades para modificar estos instrumentos de forma ilimitada o discrecional. La ausencia de prohibición como se señaló en el Concepto C-1526 del 28 de noviembre de 2025 no elimina la obligación de observar los principios de la función administrativa, de modo que cualquier adición debe responder a criterios de transparencia, eficiencia, economía, moralidad y, sobre todo, estricta legalidad. La modificación de un convenio no puede convertirse en un mecanismo para alterar sustancialmente su objeto, desnaturalizar su finalidad asociativa o evadir controles propios de la contratación estatal.

Asimismo, las adiciones deben ajustarse a los principios de gestión fiscal, lo que implica respetar la planeación presupuestal, la disponibilidad real de recursos y las reglas de sostenibilidad financiera. Incluso en escenarios de cooperación interinstitucional, las entidades públicas están obligadas a evitar comprometer recursos más allá de lo autorizado, a garantizar la adecuada programación del gasto y a prevenir riesgos derivados de ampliaciones injustificadas. En consecuencia, aunque los convenios no estén sometidos al límite del artículo 40 de la Ley 80, sus adiciones deben ser excepcionales, justificadas y plenamente compatibles con la gestión fiscal responsable.

MODIFICACIÓN DE LOS CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Procedencia – Condiciones – Límites

En consecuencia, es posible identificar límites de otra índole que sí condicionan las adiciones: límites presupuestales, derivados de la disponibilidad y programación del gasto; límites temporales, relacionados con la vigencia del convenio y la planeación institucional; límites sustanciales, que impiden alterar su objeto o desnaturalizar su finalidad asociativa; limites formales; y límites axiológicos, vinculados a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal responsable.

En torno a los límites presupuestales, cobra relevancia el principio de anualidad del gasto público constituye una condición esencial que limita la ejecución de recursos a la vigencia fiscal correspondiente. Las entidades deben asegurar que cualquier adición se encuentre debidamente soportada en la disponibilidad presupuestal del año en curso, respetando los marcos normativos y las buenas prácticas de administración pública. Dicho principio tiene su fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

[…]

Dentro de los límites de orden temporal se encuentran, en primer lugar, la vigencia del convenio, pues resulta jurídicamente imposible modificar un instrumento cuyo plazo ha expirado. En segundo lugar, opera la prohibición de establecer prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, que desatiendan los fines y propósitos que justificaron la celebración del convenio. La extensión del plazo debe responder a razones objetivas, debidamente justificadas y vinculadas al cumplimiento del objetivo común, evitando que la figura se utilice para perpetuar relaciones que desnaturalicen su carácter asociativo.

En cuanto a los límites de orden formal, es indispensable que toda modificación conste por escrito, dada la naturaleza solemne de los convenios interadministrativos, y que sea suscrita por el representante legal o su delegado. Además, la entidad debe contar con las disponibilidades presupuestales necesarias para asumir las obligaciones derivadas de la modificación y, de manera correlativa, debe motivar y justificar la decisión, explicando las razones técnicas, jurídicas y financieras que la sustentan.

Los límites materiales se refieren a la prohibición de alterar las condiciones sustanciales del convenio, especialmente cuando la modificación introduce elementos propios de relaciones conmutativas u onerosas, ajenos a la lógica cooperativa que caracteriza estos instrumentos. En este punto opera un límite adicional de recalificación: si por vía de adición o modificación el instrumento adquiere contenido patrimonial —esto es, si se pactan contraprestaciones recíprocas a cambio de un precio o remuneración—, dejará de ser un convenio asociativo para convertirse materialmente en un contrato interadministrativo, con la consecuente aplicación del EGCAP y del tope del artículo 40, sin que la denominación empleada altere esa conclusión. Finalmente, los límites axiológicos se fundamentan en la obligación de que los convenios interadministrativos se rijan por los principios de transparencia, responsabilidad y planeación, los cuales actúan como parámetros de control para evitar desviaciones, ampliaciones injustificadas o transformaciones que comprometan la legalidad y la finalidad pública del acuerdo.

Bogotá D.C., 12 de agosto de 2026

Señora

Sandra Marcela Castañeda Castañeda

sandra_marce25@hotmail.com

Carmen de Carupa, Cundinamarca

Concepto C-1143 de 2026

Estimada Señora Sandra:

La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente –, en ejercicio de las competencias otorgadas por los Decretos 4170 de 2011 y 1822 de 2019 y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la Resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, responde la solicitud de consulta del 16 de julio 2026, en la cual manifiesta:

“1. ¿Puede entenderse por contenido patrimonial en un convenio de cofinanciación el mero hecho de realizar aportes entre las partes para la consecución de un fin común de las entidades públicas, teniendo en cuenta que no goza dicho aporte de ánimo de lucro o de expectativa de ganancia, circunstancia que si se predica de la contratación derivada de los mismos?

2. ¿El concepto de contenido patrimonial empleado por la Agencia corresponde a la existencia de recursos públicos comprometidos o, por el contrario, exige la presencia de prestaciones recíprocas de carácter oneroso propias de los contratos sinalagmáticos?

3. ¿Puede afirmarse que los convenios interadministrativos de cofinanciación conservan su naturaleza asociativa aun cuando impliquen aportes económicos destinados exclusivamente al cumplimiento de un objetivo estatal común, sin que esto conlleve a aspectos económicos?

4. En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa, ¿resulta procedente considerar que dichos convenios no se encuentran sujetos al límite de adición previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993?

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, la Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿El mero aporte económico efectuado por entidades públicas en un convenio de cofinanciación —sin ánimo de lucro, sin contraprestaciones recíprocas y orientado a un fin estatal común— configura "contenido patrimonial", o esta noción presupone la existencia de obligaciones onerosas y recíprocas propias de los contratos sinalagmáticos?; ii) ¿La noción de "contenido patrimonial" se identifica con la mera existencia de recursos públicos comprometidos, o supone la presencia de prestaciones recíprocas, onerosas y conmutativas, en las que una entidad remunera a otra a cambio de un bien, obra o servicio?; y iii) ¿La conservación de la naturaleza asociativa del convenio de cofinanciación depende del contenido real del vínculo y no de su denominación, y, en consecuencia, cuándo queda excluido —o sujeto— al límite de adición del parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La contratación Estatal constituye un instrumento mediante el cual las Entidades Públicas realizan el aprovisionamiento de sus bienes, obras y servicios, con el propósito de satisfacer las necesidades e intereses colectivos^[6]. Para este propósito se sirve de la colaboración de los particulares o de otras entidades que integran la administración pública. Cuando se trata de contratos celebrados por dos Entidades Estatales, tales negocios jurídicos se han denominado como interadministrativos, en el entendido de que son celebrados entre Entidades Públicas. En efecto, la doctrina ha señalado que “se denominan contratos interadministrativos los contratos bilaterales celebrados entre dos entidades estatales”^[7].

Si bien los contratos interadministrativos están previstos en la Ley 80 de 1993, en la Ley 1150 de 2007 y en el Decreto en el 1082 de 2015, no quiere decir que solo puedan celebrarse entre Entidades Estatales que apliquen el régimen de contratación allí previsto, pues bien puede una Entidad Estatal sometida a la Ley 80 de 1993 celebrar esta clase de negocios jurídicos con una Entidad Estatal de régimen especial y no por ello dejará de ser un contrato o convenio interadministrativo.

Un contrato interadministrativo no está determinado por la modalidad de selección utilizada para celebrarlo. La Ley 1150 de 2007 dispone que pueden celebrarse directamente, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora, señalado en la ley o en sus reglamentos, a menos que, según las excepciones previstas en dicha ley, deba adelantarse un procedimiento con pluralidad de oferentes^[8]. Nótese que, en este caso, lo que cambia es la modalidad de selección y no la naturaleza de contrato interadministrativo.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-671 de 2015, expresó que “Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública”^[9]. Así las cosas, esta clase de acuerdos de voluntades se definen por un criterio orgánico, por lo que uno de sus elementos esenciales es que en los extremos de la relación jurídico negocial concurran personas de derecho público.

Es decir, lo que hace que un contrato o convenio sea interadministrativo es la naturaleza de las partes, independiente del régimen jurídico aplicable. Sin embargo, en los últimos años se han venido diferenciando los conceptos “contrato interadministrativo” y “convenio interadministrativo” como dos instituciones jurídicas independientes con producción de efectos jurídicos distintos. La categoría de “contenido patrimonial” no es una construcción de esta Agencia, sino una expresión acuñada por la jurisprudencia del Consejo de Estado —Sección Tercera y Sala de Consulta y Servicio Civil— para delimitar la frontera entre el contrato y el convenio interadministrativos. Bajo esa línea, los convenios del artículo 95 de la Ley 489 de 1998 constituyen verdaderos contratos, en los términos del Código de Comercio, cuando su objeto lo integran obligaciones patrimoniales; de lo contrario, conservan su fisonomía asociativa. Al respecto, el Consejo de Estado distingue las dos instituciones, de la siguiente forma:

"Si bien las nociones 'contrato' y 'convenio' interadministrativo tienen notas comunes como la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, también resulta incontrovertible que tienen naturaleza, finalidad y características disímiles como son:

1. El objeto de los contratos lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y, por lo mismo, son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra. En el contrato, como verdadero acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, las partes actúan con intereses disímiles y contrapuestos; la entidad estatal contratante en un interés público, la entidad estatal contratista en su propio interés específico económico o de índole privado (es claro que una entidad estatal, puede y debe obtener ganancias, o generar valor respecto de su patrimonio, productos o actividad, si así lo autoriza su objeto social, o las funciones que le haya otorgado la ley);
2. Los convenios no tienen un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia) y su objeto es ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos vinculados al convenio; es decir, las partes tienen intereses convergentes, coincidentes o comunes (cumplimiento de funciones administrativas o prestación de servicios a su cargo que coinciden con el interés general) y cooperan para alcanzar en forma eficaz la finalidad estatal prevista en la Constitución o la ley sin que por esto se reciba por ninguna de ellas el pago de un precio o contraprestación;
3. Los intereses de los que son titulares las partes (entidades públicas contrayentes) y las finalidades que persiguen alcanzar, en virtud del ánimo de cooperación, indican que en los convenios las partes se relacionan en un paralelismo de intereses bajo un ámbito o posición de igualdad o equivalencia, en tanto que los contratos, dados los intereses y finalidades analizadas, se desarrollan en un ámbito de preeminencia o superioridad jurídica de la entidad estatal contratante respecto de la entidad contratista y, por lo mismo, podrá haber prerrogativas a favor de una de las partes. De esta manera, en el contrato 'se puede identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace un particular”^[10].

El Consejo de Estado ha precisado que el convenio interadministrativo constituye un negocio jurídico de colaboración entre entidades públicas, orientado a articular capacidades, recursos y competencias institucionales para la consecución de fines comunes. Su esencia no radica en el intercambio de prestaciones propias del mercado, sino en la coordinación funcional y operativa entre organismos que comparten responsabilidades públicas y buscan optimizar el cumplimiento de sus objetivos misionales mediante actuaciones conjuntas.

En contraste, el contrato interadministrativo se configura como un negocio jurídico con contenido prestacional, en el cual una entidad pública asume la posición de contratante y la otra la de contratista, generándose obligaciones recíprocas relacionadas con la entrega de bienes, la ejecución de obras o la prestación de servicios. A diferencia del convenio, aquí no predomina la cooperación horizontal, sino una relación de carácter sinalagmático que se rige por las reglas propias de la contratación estatal y exige contraprestaciones claramente definidas entre las partes.

En este sentido, la diferencia esencial radica en que los convenios interadministrativos no se estructuran sobre obligaciones de contenido patrimonial, mientras que los contratos estatales sí. En el contrato estatal no existe un interés común, sino intereses disímiles y contrapuestos: la entidad contratante busca satisfacer el interés público, mientras que la entidad contratista —incluso si es otra entidad estatal— persigue un interés propio, típicamente económico, vinculado a la obtención de ganancias, utilidades o valor patrimonial conforme a su objeto legal. Por ello, el contrato es un acuerdo oneroso y sinalagmático, donde las prestaciones recíprocas se intercambian con ánimo de equivalencia y no como aportes solidarios para un fin común. Al respecto, la doctrina expresa:

“De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, podemos manifestar que el convenio interadministrativo es el negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas en desarrollo de relaciones interadministrativas cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común a los sujetos negociales.

[…]

El contrato interadministrativo, por su parte, es también celebrado entre dos entidades públicas con capacidad de tener relaciones interadministrativas, con la particularidad de que el contrato es negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden las partes con diversidad de intereses. En el contrato se pueden identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace el particular”^[11].

Ahora bien, esta distinción conceptual entre contratos y convenios interadministrativos resulta relevante para precisar el ámbito de aplicación de las instituciones del EGCAP. Al respecto, el Consejo de Estado ha destacado la finalidad asociativa de los convenios interadministrativos, los cuales se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, que son el resultado de la autonomía de la voluntad de las entidades que actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, por lo que no es procedente la aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales^[12]. De esta manera, el Consejo de Estado expresa:

“La finalidad asociativa de los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el plano de derecho público en el que se enmarcan, impide una aplicación automática del régimen contractual de los contratos estatales, imbuido por lo demás por las disposiciones civiles y comerciales, salvo las materias especialmente reguladas en el EGCAP.

En ese sentido, más allá de la concurrencia de voluntades, se trata de la asunción de objetivos comunes orientados predominantemente por una finalidad de derecho público que, además de que justifica la existencia de dichos convenios, rebasa o excede el sentido tradicional del concepto de “contrato”, por lo que, en cuanto a la normativa aplicable se refiere y en el estado actual de las cosas, aquellos deben interpretarse de forma tal que la regulación del EGCAP y del derecho privado sea de aplicación supletoria, esto es, solo en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional.

Además, de acuerdo con la Corte Constitucional, el diseño de las normas contenidas en el EGCAP primordialmente ha estado orientado por un criterio del “contrato estatal” como instrumento de aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos para la consecución de los fines del Estado, razón por la cual una aplicación irrestricta de las normas de dicho estatuto, así concebidas, frente a convenios que, según la Corte Constitucional, están ideados esencialmente para concretar la coordinación de las actuaciones entre las autoridades administrativas, conduciría a resultados que malogren y/o desincentiven la cooperación entre ellas, producto de las incompatibilidades que puedan presentarse”^[13].

En virtud de ello, los convenios no se estructuran bajo una lógica de intercambio oneroso ni de selección de contratistas, sino bajo un esquema de cooperación institucional, lo que impide trasladar de manera automática las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En consecuencia, los convenios interadministrativos no se someten, en principio, al régimen contractual previsto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, pues su finalidad no es contratar bienes, obras o servicios con terceros, sino coordinar esfuerzos entre entidades públicas para el cumplimiento de funciones estatales. La aplicación del Estatuto General de Contratación solo procede de manera supletoria, en la medida en que exista una verdadera laguna o falta de regulación normativa y/o convencional. Mientras ello no ocurra, el convenio se rige por sus propias cláusulas y por los principios de colaboración, coordinación y eficiencia administrativa que orientan la actuación interinstitucional.

El convenio interadministrativo —al no estar sujeto al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública— se rige por la autonomía de la voluntad de las partes, lo que implica que no le son aplicables los tipos contractuales ni las reglas del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Su contenido, alcance y obligaciones derivan de lo pactado por las entidades públicas participantes, quienes definen libremente las condiciones de cooperación, los aportes financieros, los mecanismos de seguimiento y las reglas de coordinación institucional. En el marco de los convenios interadministrativos, es posible precisar ciertos elementos sin que ello implique la configuración de relaciones conmutativas u onerosas. En primer lugar, pueden detallarse los aportes en dinero o en especie que cada entidad cooperante destina al cumplimiento del fin común, los cuales mantienen su carácter asociativo y no se transforman en contraprestaciones propias de un contrato estatal. Asimismo, es válido identificar el valor global del convenio, entendido como la suma de los recursos que concurren para la ejecución conjunta de las actividades previstas.

De igual manera, el convenio puede especificar la entidad o entidades ejecutoras, así como los costos directos, costos administrativos y demás erogaciones necesarias para su desarrollo. La inclusión de estos aspectos no altera la naturaleza colaborativa del instrumento, sino que contribuye a su adecuada estructuración, planeación y control, garantizando claridad en la distribución de responsabilidades y en la gestión de los recursos públicos comprometidos. En esta línea, pueden estipularse convenios interadministrativos bajo la forma de una administración delegada sin el pacto de costos por concepto de honorarios, donde la entidad como actúa como administradora y ejecutora del convenio, como lo explicó en su momento la Agencia en el Concepto 1152 del 23 de septiembre de 2025.

ii. De acuerdo con lo expuesto, es convenio interadministrativo cuando las partes actúan como colaboradoras o cooperantes, sin que pueda aludirse a la preponderancia de ciertos regímenes, y donde no existe un pago por honorarios o administración, al comprenderse que las partes son aportantes para la consecución de los objetivos del convenio. A diferencia de los contratos interadministrativos, en tanto negocios jurídicos típicamente conmutativos, su valor está determinado por el precio al que equivale la contraprestación a recibir por la entidad contratista, a cambio del suministro del bien, obra o servicio requerido por la entidad contratante, como puede ocurrir cuando se pacte por administración delegada, esto es, como administración o modalidad de pago, con o sin representación.

Si el convenio de administración se constituye bajo la forma y cláusulas de convenio interadministrativo no le son aplicables las reglas del EGCAP, como lo ha expresado el Consejo de Estado en las consideraciones previamente expuestas en este concepto, pero, si es un contrato interadministrativo que se fundamentó bajo la causal regulada en el literal c, numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 se sujeta a las restricciones y prohibiciones del EGCAP. Bajo estas precisiones, solo a los contratos interadministrativos les aplica el límite previsto en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993: “Los contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado éste en salarios mínimos legales mensuales”.

Si bien la normativa vigente no impone de manera expresa el límite de adiciones previsto para los contratos estatales en los convenios interadministrativos, ello no habilita a las entidades para modificar estos instrumentos de forma ilimitada o discrecional. La ausencia de prohibición como se señaló en el Concepto C-1526 del 28 de noviembre de 2025 no elimina la obligación de observar los principios de la función administrativa, de modo que cualquier adición debe responder a criterios de transparencia, eficiencia, economía, moralidad y, sobre todo, estricta legalidad. La modificación de un convenio no puede convertirse en un mecanismo para alterar sustancialmente su objeto, desnaturalizar su finalidad asociativa o evadir controles propios de la contratación estatal.

Asimismo, las adiciones deben ajustarse a los principios de gestión fiscal, lo que implica respetar la planeación presupuestal, la disponibilidad real de recursos y las reglas de sostenibilidad financiera. Incluso en escenarios de cooperación interinstitucional, las entidades públicas están obligadas a evitar comprometer recursos más allá de lo autorizado, a garantizar la adecuada programación del gasto y a prevenir riesgos derivados de ampliaciones injustificadas. En consecuencia, aunque los convenios no estén sometidos al límite del artículo 40 de la Ley 80, sus adiciones deben ser excepcionales, justificadas y plenamente compatibles con la gestión fiscal responsable.

En tal sentido, en los convenios interadministrativos no existen, en principio, límites cuantitativos expresos para las adiciones, dado que estos instrumentos no se encuentran sometidos al régimen del EGCAP ni al tope del artículo 40 de la Ley 80 de 1993. No obstante, esta ausencia de esta restricción no implica libertad absoluta para modificar su alcance financiero, pues las entidades deben actuar dentro de los márgenes que impone la legalidad y la naturaleza cooperativa del convenio. En consecuencia, es posible identificar límites de otra índole que sí condicionan las adiciones: límites presupuestales, derivados de la disponibilidad y programación del gasto; límites temporales, relacionados con la vigencia del convenio y la planeación institucional; límites sustanciales, que impiden alterar su objeto o desnaturalizar su finalidad asociativa; limites formales; y límites axiológicos, vinculados a los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal responsable.

En torno a los límites presupuestales, cobra relevancia el principio de anualidad del gasto público constituye una condición esencial que limita la ejecución de recursos a la vigencia fiscal correspondiente. Las entidades deben asegurar que cualquier adición se encuentre debidamente soportada en la disponibilidad presupuestal del año en curso, respetando los marcos normativos y las buenas prácticas de administración pública. Dicho principio tiene su fundamento constitucional en el artículo 346 superior que contiene el régimen general del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones^[14], que deberá presentarse al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, elaborarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo^[15]. De conformidad con la misma norma constitucional, el presupuesto tiene vigencia anual y, por tanto, tienen como finalidad fijar los gastos y las rentas nacionales del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual.

En armonía con lo anterior, el Estatuto Orgánico del Presupuesto consagra este principio en el artículo 14 consistente en que “Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. Es decir, los gastos previstos en el presupuesto anual deben ejecutarse dentro de una vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre^[16]. En el mismo sentido, el artículo 89 ibidem consolida al principio de anualidad como regla general en la ejecución del gasto al establecer que “las apropiaciones presupuestales incluidas en el Presupuesto General de la Nación son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, por lo que después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse”.

A su turno, el artículo 8 de la Ley 819 de 2003 consagra el principio de anualidad al disponer que “la preparación y elaboración del Presupuesto General de la Nación y el de las entidades territoriales, deberá sujetarse a los correspondientes Marcos Fiscales de Mediano Plazo de manera que las apropiaciones presupuestales aprobadas por el Congreso de la República, las Asambleas y los Concejos, puedan ejecutarse en su totalidad durante la vigencia fiscal correspondiente”. En este sentido, la regla general es que las entidades estatales solo pueden adquirir compromisos presupuestales que no excedan en su ejecución la vigencia fiscal en la que se suscribe el respectivo contrato, salvo las excepciones establecidas por la ley, como son las vigencias futuras, las cuentas por pagar y las reservas presupuestales.

Dentro de los límites de orden temporal se encuentran, en primer lugar, la vigencia del convenio, pues resulta jurídicamente imposible modificar un instrumento cuyo plazo ha expirado. En segundo lugar, opera la prohibición de establecer prórrogas automáticas, sucesivas o indefinidas, que desatiendan los fines y propósitos que justificaron la celebración del convenio. La extensión del plazo debe responder a razones objetivas, debidamente justificadas y vinculadas al cumplimiento del objetivo común, evitando que la figura se utilice para perpetuar relaciones que desnaturalicen su carácter asociativo.

En cuanto a los límites de orden formal, es indispensable que toda modificación conste por escrito, dada la naturaleza solemne de los convenios interadministrativos, y que sea suscrita por el representante legal o su delegado. Además, la entidad debe contar con las disponibilidades presupuestales necesarias para asumir las obligaciones derivadas de la modificación y, de manera correlativa, debe motivar y justificar la decisión, explicando las razones técnicas, jurídicas y financieras que la sustentan.

Los límites materiales se refieren a la prohibición de alterar las condiciones sustanciales del convenio, especialmente cuando la modificación introduce elementos propios de relaciones conmutativas u onerosas, ajenos a la lógica cooperativa que caracteriza estos instrumentos. En este punto opera un límite adicional de recalificación: si por vía de adición o modificación el instrumento adquiere contenido patrimonial —esto es, si se pactan contraprestaciones recíprocas a cambio de un precio o remuneración—, dejará de ser un convenio asociativo para convertirse materialmente en un contrato interadministrativo, con la consecuente aplicación del EGCAP y del tope del artículo 40, sin que la denominación empleada altere esa conclusión. Finalmente, los límites axiológicos se fundamentan en la obligación de que los convenios interadministrativos se rijan por los principios de transparencia, responsabilidad y planeación, los cuales actúan como parámetros de control para evitar desviaciones, ampliaciones injustificadas o transformaciones que comprometan la legalidad y la finalidad pública del acuerdo.

iii. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre las características y particularidades de los convenios interadministrativos en los Conceptos C-605 del 27 de junio de 2025, C-1046 del 9 de septiembre de 2025, C-1152 del 23 de septiembre de 2025, C-1526 del 28 de noviembre de 2025, C-095 del 4 de marzo de 2026, C-224 del 11 de marzo de 2026, C-939 del 24 de julio de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/conoce-la-relatoria

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica

Por último, aprovechamos la oportunidad de manifestar la entera disposición de la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– para atender las peticiones o solicitudes, así como para brindar el apoyo que se requiera en el marco de nuestras funciones a través de nuestros diferentes canales de atención:

• Línea nacional gratuita o servicio a la ciudadanía (Mesa de servicio): 01800 0520808
• Línea en Bogotá (Mesa de servicio):+57 601 7456788
• Correo de radicación de correspondencia: ventanilladeradicacion@colombiacompra.gov.co
• Formulario web para PQRSD: https://www.colombiacompra.gov.co/pqrsd/informacion-importante-antes-de-formular-una-pqrsd

Evalúa el servicio que ofrece la Agencia por el canal de atención de PQRSD en el siguiente enlace :https://forms.office.com/r/pPHyWVs2SZ .¡Ayúdanos a mejorar porque el compromiso es de todos!

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 23 de junio de 2010. Exp. No. 17860. C.P. (E.) Mauricio Fajardo Gómez. ↑

3. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de febrero de 2021. Exp. No. 49.792. C.P. María Adriana Marín. ↑

4. AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA – COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. Concepto C-259 de 2025. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2257 del 26 de julio de 2016.. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

6. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-449 de 1992, y CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre de 2007, expedientes acumulados: (25206, 25409, 24524, 27834, 25410, 26105, 28244, 31447). ↑

7. DÁVILA VINUEZA. Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3ª ed. Bogotá: Temis, 2016. p. 494. ↑

8. Ley 1150 de 2007: “Artículo 2, numeral 4, literal c. […] Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras. Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo”. ↑

9. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-671 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto no. 2257 del 26 de julio de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas; CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 23 de junio de 2010. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Exp 17860; Sección Tercera. Auto del 4 de octubre de 2024. C.P. Fredy Ibarra Martínez. Exp 70313. ↑

11. SANTOS RODRÍGUEZ, Jorge Enrique. Consideraciones sobre los contratos y convenios interadministrativos. En: Revista Digital de Derecho Administrativo, 2008. p.p. 10-11. De igual forma, Augusto Ramón Chavéz Marín expresa: “Los convenios interadministrativos se distinguen de los contratos interadministrativos porque estos últimos, celebrados al igual que los primeros entre personas jurídicas públicas, no tienen como objeto la realización común de intereses compartidos como ocurre con los convenios interadministrativos típicos, sino el logro de los fines estatales de alguna de las partes. En los contratos interadministrativos se busca obtener de otra persona jurídica publica la prestación de un servicio específico, la ejecución de una obra o el suministro de un bien, en fin, la realización de una actividad determinada que podría llevar a cabo un particular” (CHAVÉZ MARÍN, Augusto Ramón. Los convenios de la Administración. Entre la gestión pública y la actividad contractual. Bogotá: Temis, 2020. p. 126). ↑

12. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504; Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 16 de agosto de 2022, C.P.: María Adriana Marín. Exp. 60434. ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 14 de junio de 2019, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 25000-23-37-000-2010-02552-01 (AP); Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín Hernández. Exp. 70.504. ↑

14. “El instrumento principal de la actividad financiera del gobierno es el presupuesto público, el cual es también la carta de orientación para la ejecución de las finanzas estatales, instrumento de planificación y cumplimiento de planes y programas que refleja la actividad gubernamental y el cumplimiento de la Constitución Política en los ámbitos políticos, económicos, jurídicos y sociales. […] El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y que (sic) en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal”. PEÑA GONZÁLEZ, Edilberto. Principios e instituciones presupuestales en Colombia, en: Estudios Socio-Jurídicos, Bogotá (Colombia), 9 (1), enero-junio de 2007, pp. 248-250. ↑

15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 111 de 1996 “La Ley Anual sobre el Presupuesto General de la Nación es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social”

    A su turno, el artículo 11 del mismo Decreto indica que “El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

    a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones para fiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del Presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional;

    b) El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones. Incluirá las apropiaciones para la Rama Judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos Públicos y la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos;

    c) Disposiciones generales. Corresponde a las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan.» ↑

16. Decreto 1068 de 2015 “Artículo 2.8.3.4. Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción”. ↑