El Concepto C-1311 de 2025 explica que la planeación contractual es una herramienta de gerencia pública que obliga a las Entidades Estatales a estructurar, en la etapa precontractual, estudios previos para determinar la necesidad, la mejor forma de satisfacerla y la mejor oferta, con base en información del mercado (precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad y oferentes). Su finalidad es que los procesos de contratación cumplan los fines de la administración y permitan la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. Además, desarrolla el análisis del sector, su finalidad (sustentar decisiones con eficiencia, eficacia y economía) y su obligatoriedad (aunque la norma no fija un procedimiento, las entidades deben cumplir el art. 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015). También incluye el estudio de la oferta mediante la revisión de precios históricos cuando las especificaciones sean comparables, y el estudio del mercado para comprender la dinámica de precios y fijar el presupuesto oficial, con mecanismos como sondeos de mercado, bases de datos especializadas y análisis de precios históricos, conforme a la guía de Colombia Compra Eficiente.
PLANEACIÓN CONTRACTUAL – Noción – Obligación de las entidades – Ley 80 de 1993
La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultado el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
En ese sentido, se tiene que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en adelante EGCAP, contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, esto con el fin de que los Procesos de Contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colabora.
ESTUDIO DEL SECTOR – Finalidad
[…] el análisis del sector permite sustentar la decisión de realizar un proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía.
Dicho análisis facilita tanto el conocimiento del sector, desde una perspectiva multidisciplinaria, como de los proveedores disponibles en el mercado para satisfacer la necesidad de la entidad contratante. Así mismo, el análisis del sector implica un estudio de la oferta, lo que permitirá identificar qué proveedores existen en el mercado y cómo intervienen en la cadena de producción, comercialización y distribución de los bienes, obras o servicios. De igual manera, podrá estudiar la demanda para determinar las entidades estatales y los particulares cómo adquieren esos bienes, obras o servicios para extraer las mejores prácticas e información para el proceso de contratación y así estructurar de mejor manera el tipo contractual a utilizar y las condiciones y características que se podrán pactar para cumplir el objeto del contrato y para la realización de las prestaciones derivadas de las obligaciones que serán pactadas, tanto para la entidad contratante como para el contratista que proveerá el bien, obra o servicio.
ESTUDIO DEL SECTOR – Obligatoriedad
Si bien la normativa en materia de contratación estatal establece la obligatoriedad de realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de contratación, no determinan un procedimiento específico para efectuar dicho análisis. Por ello, las entidades son autónomas para estructurarlo, para lo cual deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 y realizar un análisis integral de planeación que sirva de sustento a la decisión de realizar un proceso de contratación.
ESTUDIO DE LA OFERTA – Mecanismo de revisión de precios históricos
Cuando las especificaciones técnicas de un bien o servicio sean comparables con las de un proceso de selección previo, el cual derivó en la suscripción de un contrato, la Entidad puede emplear este mecanismo para determinar el precio de referencia. Se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, con el fin de examinar si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio.
ESTUDIO DE MERCADO – Recomendaciones – Colombia compra eficiente – Guía para la elaboración de estudios del sector
Respecto al estudio del mercado, el cual hace parte del estudio del sector– es preciso indicar que, este permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual comprende la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como la solicitud de cotizaciones, la consulta de bases de datos especializadas y el análisis de precios históricos. Dicho estudio debe corresponder claramente a las dinámicas de precio, y de esta manera, establecer el presupuesto oficial del Proceso de Contratación. De esta forma, esta Agencia en el numeral 5.2.5 de la guía propone a las Entidades Estatales los siguientes mecanismos para su elaboración: i) sondeos de mercado; ii) consulta de bases de datos especializadas; y iii) análisis de precios históricos.
Texto del concepto
PLANEACIÓN CONTRACTUAL – Noción – Obligación de las entidades – Ley 80 de 1993
La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultado el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
En ese sentido, se tiene que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en adelante EGCAP, contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar planeación en la etapa precontractual, esto con el fin de que los Procesos de Contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colabora.
ESTUDIO DEL SECTOR – Finalidad
[…] el análisis del sector permite sustentar la decisión de realizar un proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía.
Dicho análisis facilita tanto el conocimiento del sector, desde una perspectiva multidisciplinaria, como de los proveedores disponibles en el mercado para satisfacer la necesidad de la entidad contratante. Así mismo, el análisis del sector implica un estudio de la oferta, lo que permitirá identificar qué proveedores existen en el mercado y cómo intervienen en la cadena de producción, comercialización y distribución de los bienes, obras o servicios. De igual manera, podrá estudiar la demanda para determinar las entidades estatales y los particulares cómo adquieren esos bienes, obras o servicios para extraer las mejores prácticas e información para el proceso de contratación y así estructurar de mejor manera el tipo contractual a utilizar y las condiciones y características que se podrán pactar para cumplir el objeto del contrato y para la realización de las prestaciones derivadas de las obligaciones que serán pactadas, tanto para la entidad contratante como para el contratista que proveerá el bien, obra o servicio.
ESTUDIO DEL SECTOR – Obligatoriedad
Si bien la normativa en materia de contratación estatal establece la obligatoriedad de realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de contratación, no determinan un procedimiento específico para efectuar dicho análisis. Por ello, las entidades son autónomas para estructurarlo, para lo cual deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 y realizar un análisis integral de planeación que sirva de sustento a la decisión de realizar un proceso de contratación.
ESTUDIO DE LA OFERTA – Mecanismo de revisión de precios históricos
Cuando las especificaciones técnicas de un bien o servicio sean comparables con las de un proceso de selección previo, el cual derivó en la suscripción de un contrato, la Entidad puede emplear este mecanismo para determinar el precio de referencia. Se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, con el fin de examinar si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio.
ESTUDIO DE MERCADO – Recomendaciones – Colombia compra eficiente – Guía para la elaboración de estudios del sector
Respecto al estudio del mercado, el cual hace parte del estudio del sector– es preciso indicar que, este permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual comprende la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como la solicitud de cotizaciones, la consulta de bases de datos especializadas y el análisis de precios históricos. Dicho estudio debe corresponder claramente a las dinámicas de precio, y de esta manera, establecer el presupuesto oficial del Proceso de Contratación. De esta forma, esta Agencia en el numeral 5.2.5 de la guía propone a las Entidades Estatales los siguientes mecanismos para su elaboración: i) sondeos de mercado; ii) consulta de bases de datos especializadas; y iii) análisis de precios históricos.
Bogotá D.C., 3 octubre 2025
Señora
María Juliana Vigoya Gómez
Bogotá D.C.
Concepto C-1311 de 2025 | |
Temas: | PLANEACIÓN CONTRACTUAL – Noción - Obligación de las entidades – Ley 80 de 1993 – ESTUDIO DEL SECTOR – Finalidad / ESTUDIO DEL SECTOR- Obligatoriedad -Estudio de la oferta- Mecanismo de revisión de precios históricos/ ESTUDIO DE MERCADO – Recomendaciones – Colombia compra eficiente – Guía para la elaboración de estudios del sector |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_09_15_010022 |
Estimada señora Vigoya:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 15 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
En el marco de la elaboración de estudios de mercado, surge la siguiente inquietud técnica:
¿Para efectos de establecer un valor histórico como insumo en un estudio de mercado, es procedente utilizar el valor del estudio de mercado de un proceso anterior, en lugar del valor de la oferta económica adjudicada, cuando esta fue inferior al valor estimado?.
La pregunta se formula en razón a que, en algunos procesos contractuales, el valor adjudicado resulta inferior al valor estimado en el estudio de mercado, lo cual podría obedecer a factores coyunturales o estrategias comerciales específicas del proveedor. Por ello, se busca claridad sobre cuál de estos valores puede ser considerado como referencia histórica válida y técnicamente sustentada en la estructuración de nuevos procesos.
Agradezco de antemano su orientación y quedo atenta a la respuesta que esa Agencia considere pertinente.” [sic]
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: i) ¿Puede una Entidad Estatal, en el marco de la elaboración del estudio de mercado, utilizar como valor histórico el estimado consignado en el estudio de mercado de un proceso anterior, en lugar del valor de la oferta económica adjudicada?
- Respuesta:
El valor histórico —entendido como los precios efectivamente contratados o pagados en el pasado por la Entidad, y cuando sea procedente, por entidades comparables— constituye un insumo relevante que exige: (i) coherencia temporal con el periodo de contratación; (ii) correspondencia con el alcance, especificaciones y condiciones del proceso en curso; y (iii) validación técnica de datos atípicos. Los valores extremos deben ser identificados objetivamente, analizados cualitativamente en cuanto a sus causas, y su eventual inclusión, ajuste o exclusión debe estar debidamente motivada, por lo que la condición de “atípico” no conlleva, por sí sola, su eliminación automática. La Guía recomienda que la Entidad incorpore los precios históricos como una fuente adicional dentro del análisis de cotizaciones, (como una cotización adicional), para determinar los precios promedio del mercado de un determinado bien o servicio. Esto, cuando resultado del análisis de precios históricos la Entidad determine su viabilidad desde el punto de vista técnico y económico. El análisis debe complementarse con información sobre el comportamiento del mercado, incluyendo adjudicaciones comparables, sondeos de mercado /cotizaciones y, cuando estén disponibles, bases de datos especializadas. Ninguna fuente resulta suficiente por sí sola, en todos los escenarios corresponde a la Entidad valorar su relevancia en función de la coherencia temporal, el alcance técnico y la comparabilidad con el objeto contractual. Finalmente es importante señalar que, las Entidades Estales son autónomas para establecer en su Manual de Contratación y procedimientos, la metodología para elaborar el Estudio del Sector y en especial la forma como desarrollar los estudios de mercado, siempre y cuando acaten la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015 frente a esta materia, estableciendo siempre argumentos financieros que permitirán definir el presupuesto oficial de conformidad con los criterios establecidos por la misma. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
La planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la Entidad Estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las Entidades Estatales.
El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – contiene disposiciones que exigen a las Entidades Estatales el deber de realizar actividades de planeación en la etapa precontractual, para que los procesos de contratación satisfagan las necesidades de la Administración, cumplan sus fines, logren la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y permitan la efectividad de los derechos e intereses de los administrados. En relación con el valor del futuro contrato, se encuentra el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 que dispone en virtud del principio de economía, entre otros que:
“[…]
12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda. […]”
Lo anterior le permitirá a la Entidad Estatal identificar, desde el punto de vista técnico y financiero, el objeto del contrato, las particularidades de su ejecución, los potenciales proponentes, los requisitos mínimos para evaluar la idoneidad del contratista, así como analizar todas las variables que puedan afectar el procedimiento de selección, celebración y ejecución del contrato. Tal es la importancia de los estudios y documentos previos que su deficiencia o ausencia, “genera prácticas indebidas, revocatoria de actos administrativos de apertura, declaratorias de desierta de procesos de selección, comisión de faltas disciplinarias, mayores costos o mayor permanencia de la obra y, en general, el fracaso en la ejecución de contratos estatales”[1].
En congruencia con el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional –Decreto 1082 de 2015–, dispone en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 el contenido mínimo de los estudios y documentos previos:
“Artículo 2.2.1.1.2.1.1. Los estudios y documentos previos son el soporte para elaborar el proyecto de pliegos, los pliegos de condiciones y el contrato. Estos deben permanecer a disposición del público durante el desarrollo del Proceso de Contratación y contener los siguientes elementos, además de los indicados para cada modalidad de selección:
1. La descripción de la necesidad que la Entidad Estatal pretende satisfacer con el Proceso de Contratación.
2. El objeto a contratar, con sus especificaciones, las autorizaciones, permisos y licencias requeridos para su ejecución, y cuando el contrato incluye diseño y construcción, los documentos técnicos para el desarrollo del proyecto.
3. La modalidad de selección del contratista y su justificación, incluyendo los fundamentos jurídicos.
4. El valor estimado del contrato y la justificación del mismo. Cuando el valor del contrato esté determinado por precios unitarios, la Entidad Estatal debe incluir la forma como los calculó y soportar sus cálculos presupuestales en la estimación de aquellos. Si el contrato es de concesión, la Entidad Estatal no debe publicar el modelo financiero utilizado en su estructuración.
5. Los criterios para seleccionar la oferta más favorable.
6. El análisis de Riesgo y la forma de mitigarlo.
7. Las garantías que la Entidad Estatal contempla exigir en el proceso de contratación.
8. La indicación de si el proceso de contratación está cobijado por un acuerdo comercial.
El presente artículo no es aplicable a la contratación por mínima cuantía.” (Énfasis por fuera de texto)
Adicionalmente, en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 se dispone que:
“La Entidad Estatal debe hacer, durante la etapa de planeación, el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del Proceso de Contratación desde la perspectiva legal, comercial, financiera, organizacional, técnica, y de análisis de Riesgo. La Entidad Estatal debe dejar constancia de este análisis en los Documentos del Proceso”.
De acuerdo con las normas citadas, el análisis del sector debe tener en cuenta el objeto del proceso de contratación, las condiciones del bien o servicio y las ventajas que representa para la Administración contratar el bien o servicio con el contratista. En este último punto, el análisis del sector permite sustentar la decisión de realizar un proceso de contratación desde el punto de vista de la eficiencia, eficacia y economía.
Dicho análisis facilita tanto el conocimiento del sector, desde una perspectiva multidisciplinaria, como de los proveedores disponibles en el mercado para satisfacer la necesidad de la entidad contratante. Así mismo, el análisis del sector implica un estudio de la oferta, lo que permitirá identificar qué proveedores existen en el mercado y cómo intervienen en la cadena de producción, comercialización y distribución de los bienes, obras o servicios. De igual manera, podrá estudiar la demanda para determinar las entidades estatales y los particulares cómo adquieren esos bienes, obras o servicios para extraer las mejores prácticas e información para el proceso de contratación y así estructurar de mejor manera el tipo contractual a utilizar y las condiciones y características que se podrán pactar para cumplir el objeto del contrato y para la realización de las prestaciones derivadas de las obligaciones que serán pactadas, tanto para la entidad contratante como para el contratista que proveerá el bien, obra o servicio.
Si bien la normativa en materia de contratación estatal establece la obligatoriedad de realizar el análisis necesario para conocer el sector relativo al objeto del proceso de contratación, no determinan un procedimiento específico para efectuar dicho análisis. Por ello, las entidades son autónomas para estructurarlo, para lo cual deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 2.2.1.1.1.6.1 del Decreto 1082 de 2015 y realizar un análisis integral de planeación que sirva de sustento a la decisión de realizar un proceso de contratación.
La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente dispone de la “Guía para la elaboración de estudios del sector”, instrumento que sirve de apoyo para entender el mercado del bien, obra o servicio que la Entidad Estatal pretende adquirir y diseñar el proceso de contratación con la información necesaria para alcanzar los objetivos de eficacia, eficiencia, economía, promoción de la competencia y manejo del riesgo[2]. La referida guía constituye un insumo para realizar el estudio del sector relativo al Proceso de Contratación, ya que comprende pautas sobre los aspectos generales del mercado, el análisis de la demanda y de la oferta y constituye un instrumento de orientación, por lo que –al carecer de fuerza vinculante– su aplicación no exime a las entidades de acatar las normas vigentes. De este modo, la Guía contiene recomendaciones generales por lo que no debe aplicarse de manera mecánica, pues la profundidad del estudio del sector depende de la complejidad y particularidades de cada proceso de contratación.
En este instrumento se recomienda un análisis integral sobre varios aspectos del mercado –económico, técnico, regulatorio, etc.–, lo cual permitirá que la entidad delimite con precisión qué bienes y servicios existen, cuáles son las condiciones de su comercialización, cómo es la oferta y la demanda y cuáles son los factores que inciden en el valor del contrato, tales como el análisis de precios, las cargas tributarias, la tasa de cambio, las garantías, los gastos de transporte, etc.
Así mismo, en la Guía se indica que como parte de la estructura del estudio del sector se debe realizar un análisis del comportamiento del gasto histórico, el estudio de la oferta y el estudio del mercado. En el marco del comportamiento del gasto histórico se recomienda que la entidad analice el comportamiento de sus adquisiciones anteriores del bien, obra o servicio teniendo en cuenta distintas variables como la modalidad de selección, el objeto del contrato, el presupuesto, entre otros. También es importante que se analice la forma en la cual otras entidades o particulares han adquirido bienes y servicios iguales o comparables similares mediante plataformas de información como datos abiertos o las herramientas de visualización desarrolladas por esta Agencia en el marco del modelo de abastecimiento estratégico[3].
Por su parte, según la Guía, el estudio de la oferta tiene como objetivo identificar las opciones de suministro para las categorías de compra definidas, y los posibles proveedores que pueden suministrar los bienes, obras o servicios que requiere para satisfacer su necesidad. En esta actividad, las entidades estatales deben realizar un estudio de la oferta, que responda, entre otras, las siguientes preguntas: i) “¿Cuál es la dinámica de producción, distribución y entrega de bienes, obras o servicios?” –teniendo en cuenta elementos como la producción, la distribución, transporte etc.– y ii) “¿A quién se va a comprar?”.
En relación con la primera pregunta, la Guía señala que “es importante conocer, entre otros aspectos, el proceso de producción, distribución y entrega de los bienes o servicios que pretende adquirir, así como los costos asociados a tales procesos”. Igualmente, debe saber cuáles son las formas de distribución y entrega de los bienes o suministros del servicio, y demás criterios que apliquen. Sumado a esto, a la Entidad le corresponde entender la dinámica del mercado en lo relacionado con la cadena de producción, distribución o suministro del bien, obra o servicio. Incluso, debe identificar cómo es el proceso del bien, obra o servicio hasta llegar al usuario final, al igual que el papel que juegan los potenciales oferentes en esa cadena y el ciclo de vida del bien, obra o servicio.”
Para estos efectos, se recomienda a la entidad diseñar e implementar escenarios y procedimientos de consulta de información abiertos e incluyentes con el mercado, en los cuales se defina qué información, cuándo, por qué medio y a quienes se solicitará. La Guía indica que “la Entidad Estatal debe identificar los proveedores en el mercado del bien o servicio que se pretende adquirir, además de lo relacionado con sus principales características; esto es, tamaño empresarial, ubicación, esquemas de producción y comportamiento financiero”. Para la identificación de los proveedores se propone analizar el listado de los proveedores que participaron en los procesos de contratación iguales o similares que haya realizado la entidad y los que hayan realizado otras entidades con objetos comparables.
Respecto al estudio del mercado, el cual hace parte del estudio del sector– es preciso indicar que, este permite comprender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, el cual comprende la realización de un análisis de los diferentes precios de los bienes o servicios a contratar que se registran en el mercado, los cuales pueden consultarse a través de mecanismos como la solicitud de cotizaciones, la consulta de bases de datos especializadas y el análisis de precios históricos. Dicho estudio debe corresponder claramente a las dinámicas de precio, y de esta manera, establecer el presupuesto oficial del Proceso de Contratación. De esta forma, esta Agencia en el numeral 5.2.5 de la guía propone a las Entidades Estatales los siguientes mecanismos para su elaboración: i) sondeos de mercado; ii) consulta de bases de datos especializadas; y iii) análisis de precios históricos, así:
“1. Sondeos de mercado: Este mecanismo permite obtener información de potenciales proveedores sobre un determinado bien o servicio. Con los datos obtenidos la Entidad podrá determinar, entre otros aspectos, el costo de un bien o servicio (cotizaciones). Sin embargo, es importante resaltar que el sondeo de mercado no se agota en la obtención de cotizaciones. Este mecanismo es ideal, además, para obtener información adicional del mercado (investigación de mercados) mediante el desarrollo de encuestas. A partir de las encuestas, la Entidad puede analizar y sustentar las condiciones de
entrega de un bien, establecer el cumplimiento de criterios técnicos de un servicio, sustentar la incorporación de acciones afirmativas en el proceso de selección, y visualizar escenarios para estructurar el proceso de contratación, entre otros.(…).
2. Se utiliza cuando en virtud de las especificaciones, condiciones del mercado y el alcance del bien o servicio a contratar, la Entidad puede determinar los precios de referencia (unitarios o totales) del proceso de selección, a partir de la información que reposa en bases de datos especializadas (precios unitarios, históricos, etc). El responsable deberá dejar constancia de las consultas realizadas y de los precios que soportan su estudio. Por lo tanto, las bases de datos consultadas deben ser especializadas y representativas en el mercado del bien o servicio a contratar, con lo cual se asegura la pertinencia y calidad de la información consultada para efectos del estudio que se está realizando.
3. Revisión de precios históricos: Cuando las especificaciones técnicas de un bien o servicio sean comparables con las de un proceso de selección previo, el cual derivó en la suscripción de un contrato, la Entidad puede emplear este mecanismo para determinar el precio de referencia. Se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, con el fin de examinar si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio”. (…).
Para absolver el problema jurídico planteado, es importante abordar el numeral iii del punto “5.2.5. Estudio de mercado” de la Guía para la elaboración de estudios del sector que establece:
iii) Revisión de precios históricos: Cuando las especificaciones técnicas de un bien o servicio sean comparables con las de un proceso de selección previo, el cual derivó en la suscripción de un contrato, la Entidad puede emplear este mecanismo para determinar el precio de referencia.
Se sugiere verificar la variación de los precios históricos derivados del índice de precios al consumidor en cada año, con el fin de examinar si se han presentado fenómenos económicos que hayan implicado fluctuaciones importantes en el comercio del bien o servicio.
Finalmente, cualquiera que sea el mecanismo empleado para conocer los precios del mercado, es importante identificar y analizar las variables que pueden incidir en los precios, como, por ejemplo, la variación del IPC o de la tasa de cambio, así como el cambio en los precios de materias primas.
Para efectos de realizar los ejercicios de actualización de precios, se recomienda tener en cuentas las siguientes recomendaciones:
› Para la elaboración de los estudios de sector es habitual utilizar información histórica de cifras monetarias como precios. Estos datos requieren un manejo numérico especial porque no son directamente comparables entre sí. En efecto, el dinero tiene un valor en el tiempo, es decir, no es lo mismo una cuantía de dinero hoy que la misma cuantía de dinero mañana: el dinero pierde poder adquisitivo a medida que pasa el tiempo[4]. Por lo tanto, las sumas de dinero no representan el mismo valor económico en diferentes periodos. De manera aproximada y generalizada, este cambio se refleja en la tasa de inflación de cada año.
› Para utilizar información histórica, se recomienda realizar un ejercicio de indexación[5] mediante el cual se calcule a valor presente los valores monetarios históricos, utilizando un índice determinado (índice de precios al consumidor, IPC[6]). Esto significa que convertimos el valor de pesos colombianos de un año anterior a un momento específico.
› En el marco de la elaboración de los estudios de sector, el tiempo de referencia debe ser el año en curso en el que se adelanta el proceso de contratación, debido a que todo el proceso contractual se realizará teniendo en cuenta cifras monetarias del año en curso”.
La Entidad Estatal está llamada a realizar un análisis técnico, verificable y susceptible de comparación entre las distintas fuentes relevantes, absteniéndose de adoptar cifras de manera mecánica, por lo que le corresponde identificar la información disponible, valorar su calidad, vigencia y pertinencia en relación con el objeto contractual, y documentar de forma clara y trazable los criterios utilizados, así como las decisiones adoptadas respecto de la inclusión, ponderación o exclusión de datos.
Ahora bien, en lo referente a su consulta, el valor histórico —entendido como los precios efectivamente contratados o pagados en el pasado por la Entidad, y cuando sea procedente, por entidades comparables— constituye un insumo relevante que exige: (i) coherencia temporal con el periodo de contratación; (ii) correspondencia con el alcance, especificaciones y condiciones del proceso en curso; y (iii) validación técnica de datos atípicos. Los valores extremos deben ser identificados objetivamente, analizados cualitativamente en cuanto a sus causas, y su eventual inclusión, ajuste o exclusión debe estar debidamente motivada, por lo que la condición de “atípico” no conlleva, por sí sola, su eliminación automática.
La Guía recomienda que la Entidad incorpore los precios históricos como una fuente adicional dentro del análisis de cotizaciones, (como una cotización adicional), para determinar los precios promedio del mercado de un determinado bien o servicio. Esto, cuando resultado del análisis de precios históricos la Entidad determine su viabilidad desde el punto de vista técnico y económico.
El análisis debe complementarse con información sobre el comportamiento del mercado, incluyendo adjudicaciones comparables, sondeos de mercado /cotizaciones y, cuando estén disponibles, bases de datos especializadas. Ninguna fuente resulta suficiente por sí sola, en todos los escenarios corresponde a la Entidad valorar su relevancia en función de la coherencia temporal, el alcance técnico y la comparabilidad con el objeto contractual.
Teniendo en cuenta lo explicado, el valor estimado debe derivarse del análisis conjunto de las fuentes disponibles, previa verificación de su consistencia, pertinencia y tratamiento adecuado de datos atípicos. Para ello, se sugiere aplicar las recomendaciones contenidas en el numeral 8 de la Guía para la Elaboración de Estudios del Sector, relativas al manejo de datos y análisis estadístico.
Así las cosas, la metodología empleada y el soporte técnico del análisis deben reflejarse de manera clara y trazable en el Estudio del Sector, incluyendo: las fuentes consultadas, los criterios de comparabilidad, las consideraciones temporales, el tratamiento de datos atípicos, las medidas estadísticas utilizadas y las razones que justifican la inclusión, ajuste o exclusión de datos. Esto garantiza que el resultado sea técnicamente consistente, verificable, comparable y alineado con los principios de planeación, transparencia y selección objetiva. Cuando se dispone de una cantidad suficiente de información, se puede realizar análisis numérico y gráfico para interpretar y visualizar mejor el comportamiento del mercado. La calidad del análisis y la fiabilidad de las conclusiones del estudio están directamente relacionadas con el tamaño de la muestra y la cantidad de datos analizados.
Por lo anterior, a mayor volumen de información considerada, mayor será la precisión del estudio y la confianza en los resultados obtenidos. Así, si la Entidad adopta decisiones con el acceso a la mayor información disponible tendrá como resultado que las conclusiones del análisis sean más confiables, ya que puede calcularse una mayor cantidad de datos estadísticos que describan el comportamiento del mercado del bien a adquirir.
Como se observa, la “Guía para la Elaboración de Estudios del Sector” recomienda como mecanismo para la elaboración de estudios del mercado, que sirvan para entender la dinámica de los precios y establecer el presupuesto oficial de la contratación, requerir a los potenciales proveedores a fin de que remitan la información necesaria para determinar diversos aspectos de los bienes o servicios a contratar, entre ellos su valor, especificaciones técnicas, el plazo, entre otra información relevante. En principio, que un potencial proveedor participe en estos estudios del mercado, remitiendo cotizaciones por citar un ejemplo, no implica que en el futuro no pueda participar del Proceso de Contratación que se adelante.
En concordancia con lo previamente expuesto y siguiendo esa línea de pensamiento, el análisis del sector parte de un estudio desde una perspectiva multidisciplinaria, que implica los aspectos generales del mercado, el análisis de la demanda y de la oferta, así como el estudio del mercado que le permite a la entidad entender el mercado del bien, obra o servicio que pretenden adquirir, así como identificar los factores que inciden en el valor del contrato, tales como el análisis de precios, las cargas tributarias, la tasa de cambio, las garantías, los gastos de transporte, etc. Este análisis se debe consignar en los Documentos del Proceso, bien sea en los estudios previos o en la información soporte de estos.
En cualquier caso, en el mecanismo que sea empleado para conocer los precios del mercado, es importante que este permita identificar y analizar las variables que puedan incidir en los precios, como por ejemplo la variación del IPC o de la tasa de cambio, así como la fluctuación en los precios de las materias primas, por lo que la conclusión del estudio de mercado deberá proporcionar un análisis claro y fundamentado de estas dinámicas. A partir de ello, será posible determinar un presupuesto oficial que se ajuste a la realidad económica y garantice la viabilidad del proceso de contratación, minimizando riesgos financieros y asegurando una asignación eficiente de los recursos.
Finalmente es importante señalar que, las Entidades Estales son autónomas para establecer en su Manual de Contratación y procedimientos, la metodología para elaborar el Estudio del Sector y en especial la forma como desarrollar los estudios de mercado, siempre y cuando acaten la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015 frente a esta materia, estableciendo siempre argumentos financieros que permitirán definir el presupuesto oficial de conformidad con los criterios establecidos por la misma.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la elaboración de análisis del sector en procesos de contratación se pronunció esta Subdirección en los conceptos 2202013000000037 del 7 de enero de 2020, C-223 del 29 de abril de 2020 y C-148 de 2021, C-856 del 13 de diciembre de 2022, C-235 del 5 de julio de 2023, C-124 del 24 de julio de 2024, C-168 del 25 de julio 2024, C-258 del 12 de agosto de 2024, C-255 del 14 de agosto de 2024, C-297 del 11 de septiembre de 2024 C-101 del 5 de marzo de 2025, C-154 del 18 de marzo de 2025, C-256 del 4 de abril de 2025, C-357 del 30 de abril de 2025, C-505 del 3 de junio de 2025 y C-596 del 25 de junio de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017"
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | María Joshira Nieto Manzano Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Vásquez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
DEIK ACOSTAMADIEDO, Carolina, Guía de Contratación Estatal: Deber de planeación y modalidades de selección, Buenos Aires, 2015, p. 59. ↑
La Versión 03 de esta Guía fue adoptada el 15 de agosto de 2025. Disponible en https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-elaboracion-de-estudios-del-sector ↑
De conformidad con lo indicado en la Guía, el MAE hace parte de la Política de Compras y Contratación Pública, enmarcada dentro del Modelo Integrado de Planeación y Gestión- MIPG, y se articula con las demás buenas prácticas y herramientas usadas en los procesos de compra y contratación estatal que han sido desarrolladas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, con el fin de generar una mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado. ↑
Villareal, J. (2013). Ingeniería económica, Ed. Pearson. p. 28. ↑
La indexación, también conocida como ajuste automático de precios, es un mecanismo mediante el cual se vincula la variación de los precios de bienes y servicios, salarios o el valor de activos, a la evolución de un índice específico, como el índice de precios al consumidor (IPC). ↑
El índice de precios al consumidor (IPC) es un indicador que sirve para medir la evolución de los precios de los bienes y servicios más representativos del gasto de consumo de los hogares en Colombia y nos aporta información para calcular el costo de vida en el país. Disponible en: https://www.banrep.gov.co/es/glosario/indice-precios-al-consumidor-ipc ↑