CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS, CONVENIO MARCO, VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES, Supervisión, LEY 1474 DE 2011

Texto del concepto

CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – Noción y Características

De conformidad con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y el alcance que la jurisprudencia y conceptos del Consejo de Estado y la doctrina le han conferido al tema de la regulación de los contratos y convenios interadministrativos, esta última tipología presenta las siguientes características: (i) se celebra entre dos entidades públicas que se encuentran en pie de igualdad con el objeto de cumplir competencias de ambas entidades dirigidas a un propósito común; (ii) la modalidad para su celebración es la contratación directa; (iii) los convenios interadministrativos pueden suponer el compromiso de recursos públicos y, por consiguiente, la realización de aportes financieros. Ello, sin embargo, no supone la posibilidad de que en este tipo de relaciones jurídicas exista una remuneración en favor de uno de los co-contratantes y a cargo de otro u otros.

CONVENIO MARCO – Contratación estatal – Convenios interadministrativos – Contratos derivados

En el marco de la celebración de un convenio interadministrativo puede suceder que en estos se pacten compromisos generales entre las partes para el cumplimiento de un fin común, que serán concretados en uno o más convenios o contratos derivados que se suscribirán a futuro. En estos casos los convenios interadministrativos son también denominados “convenios marcos”. Estos convenios son comunes en la práctica administrativa de las entidades públicas cuando estas requieren celebrar acuerdos entre sí, con compromisos recíprocos e intenciones generales, con la finalidad de cumplir los fines estatales, que posteriormente podrán concretarse en convenios o acuerdos específicos y, tienen como característica principal que no generan erogación presupuestal por sí mismos.

CONVENIO MARCO – Lineamientos – Acuerdos específicos – Contratos derivados

La finalidad de estos convenios es regular el contenido mínimo de las relaciones contractuales de las partes bajo un esquema general, que luego se concretarán en futuros acuerdo o contratos en los cuales es obligatorio el contenido preestablecido. Por tanto, en el convenio marco se acuerda de manera general y preliminar algunos aspectos de los futuros contratos, los cuales quedan subordinados a su específica determinación una vez se precise el alcance y valoración de las actividades, bienes o servicios que se requieran en el curso de su vigencia.

Bajo esta perspectiva, los contratos que se deriven del convenio marco mantienen una relación de subordinación respecto del instrumento principal. No obstante, dado que el contenido y alcance del convenio marco suelen tener un carácter general, abstracto e indeterminado, su concreción se produce con la suscripción de los acuerdos o contratos específicos que lo desarrollan.

Así las cosas, aunque los contratos derivados deben ajustarse a los lineamientos técnicos, jurídicos, financieros y administrativos definidos en el convenio marco, es posible que, durante la definición concreta de las actividades en los acuerdos específicos, surja la necesidad de precisar o complementar aspectos que no fueron establecidos de manera detallada en el instrumento principal o inclusive a replantearlos con la justificación técnica debida. Esta situación se sustenta en que el convenio marco tiene una naturaleza preliminar y de orientación general, que se concreta progresivamente a través de los contratos específicos. De esta manera, el convenio marco no implica necesariamente la entrega de productos determinados, ya que la definición concreta de estos puede establecerse en los contratos o acuerdos específicos que se suscriban en su desarrollo, instrumentos en los cuales se precisan las actividades y los resultados particulares.

VIGILANCIA DE LOS CONTRATOS ESTATALES – Marco jurídico – Obligación de la entidad – Objetivo

La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.

SUPERVISIÓN– Marco jurídico – Finalidad

Según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

SUPERVISIÓN – Convenios Interadministrativos

Frente a la supervisión de los convenios interadministrativos, es importante reiterar que una de sus características principales es que tienen como fuente la autonomía contractual. En particular, los convenios interadministrativos tienen un grado de excepcionalidad frente a las demás tipologías contractuales y se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, sin que pueda predicarse la aplicación automática de la generalidad de las normas del EGCAP, incluyendo aquellas referidas en el artículo 83 y siguientes de la Ley 1474 de 2011 en materia de supervisión contractual, pueste este régimen será de aplicación supletoria.

LEY 1474 DE 2011 – Supervisión contractual

El artículo 84 de la Ley 1174 de 2011 en relación con las facultades de los supervisores establece que “implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista”; estando facultados para solicitar aclaraciones, explicaciones e informes sobre la ejecución contractual.

Bogotá D.C., 27 de octubre de 2025

Señor

Jhon Carlo Buitrago Burgos

john0626@hotmail.com

Bogotá

Concepto C-1341 de 2025

Estimado señor Buitrago:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 18 de septiembre de 2025, en la cual pregunta lo siguiente:

“Contexto: Dos entidades estatales suscriben un convenio interadministrativo. Un directivo de la entidad coadyuvante (aportante de recursos financieros) es designado como supervisor del citado convenio.

1. Procedimiento para Apoyo a la Supervisión: En virtud del artículo 83 de la Ley 1174 de 2011, ¿cuál es el procedimiento formal que debe seguir el directivo supervisor para requerir y formalizar el uso de la figura de "apoyo a la supervisión" técnica, administrativa o jurídica del convenio?

2. Designación Verbal de Personal de Planta: ¿Se ajusta a los principios de legalidad, transparencia y debida formalización consagrados en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1174 de 2011, que el directivo supervisor, dentro de su ámbito de competencia, asigne de manera verbal a un servidor público de planta para que funja como apoyo a la supervisión del convenio interadministrativo?

3. Desviación de Lineamientos en Contratos Derivados: ¿Cuáles son los riesgos jurídicos (v.g., nulidad absoluta o relativa del contrato), las implicaciones técnicas (afectación a la interventoría, programación de obra), operativas (ejecución presupuestal) y las consecuencias para la gestión contractual (v.g., incumplimiento del objeto del convenio), cuando los contratos derivados de un convenio interadministrativo se celebran y suscriben apartándose de los lineamientos técnicos, jurídicos y financieros establecidos en el convenio marco?.

4. Obligaciones de Medio vs. Resultado y su Alcance: ¿Es jurídicamente sostenible afirmar que no existen riesgos ni implicaciones si los contratos derivados se apartan de los lineamientos del convenio, amparándose en la figura de que las obligaciones del convenio interadministrativo son de medio y no de resultado? (Se solicita precisar el alcance de esta distinción en este contexto específico).

5. Plazos de Ejecución en Contratos Derivados: ¿Cuáles son las implicaciones jurídicas y contractuales, particularmente en lo concerniente al principio de congruencia contractual (Ley 80 de 1993, Art. 6º), si los contratos derivados establecen un plazo de ejecución superior al plazo estipulado en el convenio interadministrativo del cual emanan?

6. Responsabilidad del Supervisor por Omisión en la Información: Con fundamento en lo dispuesto en el Código Disciplinario Único (Ley 1952 de 2019), el Código Penal y la Ley 610 de 2000, ¿cuáles serían las implicaciones en materia de responsabilidad fiscal, penal, disciplinaria y/o civil en que podría incurrir el directivo supervisor por omitir informar de manera oportuna a la entidad contratante sobre hechos, omisiones o circunstancias que puedan configurar actos de corrupción, poner en riesgo el cumplimiento del objeto del convenio o constituir un incumplimiento del mismo?

7. Incumplimiento de Programación y Plan Financiero: ¿Cuáles son las implicaciones jurídicas (v.g., incumplimiento contractual), técnicas (v.g., afectación de la ruta crítica) y operativas (v.g., desfase presupuestal) que se generan si, durante la ejecución de los contratos derivados, no se da cumplimiento a la programación de obra y al plan financiero previamente establecidos y aprobados en el convenio interadministrativo?

8. Alcance de la Responsabilidad del Supervisor del Convenio: ¿Es correcto delimitar la responsabilidad del directivo supervisor únicamente al seguimiento macro del cumplimiento del convenio, eximiéndolo de toda responsabilidad sobre la supervisión y ejecución individual de cada uno de los contratos derivados que materializan el objeto de dicho convenio?”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la hayan motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Cuál es el marco jurídico de los convenios interadministrativos marco y de los contratos específicos que se deriven de estos?, y ii) ¿Cuál es el procedimiento para designar supervisor y el apoyo a la supervisión y sus responsabilidades?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. En consonancia con el artículo 209 de la Constitución Política^[1], del que se desprenden los deberes de coordinación y colaboración a cargo de todas las autoridades administrativas, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998^[2] dispone que “las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo mediante la celebración de convenios interadministrativos (…)”^[3]. De tal suerte que, si bien la Ley 80 de 1993 faculta a las entidades estatales para celebrar cualquier acto jurídico generador de obligaciones, la norma en cita regula en forma particular la figura del convenio interadministrativo y define los elementos que caracterizan a este tipo de negocio jurídico.

Sobre el alcance de los convenios interadministrativos, el Consejo de Estado ha dejado en claro lo siguiente:

“(…) i) Constituyen verdaderos contratos en los términos del Código de Comercio cuando su objeto lo constituyen obligaciones patrimoniales. ii) Tienen como fuente la autonomía contractual. iii) Son contratos nominados, puesto que están mencionados por la ley. iv) Son contratos atípicos desde la perspectiva legal, dado que se advierte la ausencia de unas normas que de manera detallada los disciplinen, expliquen y desarrollen, como sí las tienen los contratos típicos, por ejemplo, compraventa, arrendamiento, mandato, etc. v) La normativa a la cual se encuentran sujetos en principio es la del Estatuto General de Contratación, en atención a que las partes que los celebran son entidades estatales y, por consiguiente, también se obligan a las disposiciones que resulten pertinentes del Código Civil y el Código de Comercio. vi) Dan lugar a la creación de obligaciones jurídicamente exigibles. vii) Persiguen una finalidad común a través de la realización de intereses compartidos entre las entidades vinculadas. viii) La acción mediante la cual se deben ventilar las diferencias que sobre el particular surjan es la de controversias contractuales”^[4].

A su turno, la doctrina especializada en la materia, a partir de la aplicación de un criterio material que envuelve la causa tenida en cuenta para contratar, ha dejado entrever que los convenios interadministrativos son una figura autónoma e independiente de la de los contratos interadministrativos^[5]. Así “(…) es posible afirmar que el contrato es en efecto un acuerdo de voluntades que modifica las situaciones jurídicas subjetivas de las partes intervinientes, pero no se trata de cualquier clase de voluntades, sino únicamente de aquellas manifestadas por sujetos de derecho que tienen pretensiones o interés disímiles que se pueden ver como opuestos. En otras palabras, el contrato es un acuerdo de voluntades, en el cual cada uno de los participantes tiene finalidades opuestas”^[6]. Con todo, según se advierte, “(…) basta agregar un ingrediente subjetivo para poder deducir la existencia del contrato de la administración, cual es la necesaria e imprescindible presencia de un sujeto especial de derecho llamado administración pública, lo cual implica que el contrato de la administración es un acuerdo de voluntades en el cual cada uno de los participantes pretende satisfacer necesidades o finalidades opuestas, donde necesariamente una de las partes tiene que ser una administración pública”^[7].

En este punto, debe precisar que los contratos o convenios interadministrativos están determinados por un criterio orgánico, pues es necesario que los extremos de la relación contractual sean entidades públicas, independientemente de las normas que regulan la relación contractual. En este sentido, los convenios interadministrativos solo pueden ser celebrados entre entidades públicas, pues a éstas corresponde la realización de los fines y tareas que el legislador les ha asignado^[8].

Frente a lo anterior, resulta necesario que la entidad estatal con la cual se suscribe el contrato o convenio interadministrativo cuenten con la capacidad jurídica para ejecutar lo pactado en el mismo en los términos del el literal c) del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, de manera que su objeto social les permita la ejecución de las actividades acordadas.

En relación con las diferencias entre los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos de que trata el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado expresó lo siguiente:

“La noción convenio interadministrativo es diferente a la de contrato interadministrativo. Los contratos interadministrativos se distinguen de los convenios interadministrativos en que en los primeros existe entre las entidades estatales partes intereses opuestos y se persigue una contraprestación o precio por la adquisición de bienes o la prestación de servicios o la realización de una obra, mientras que en los segundos las entidades partes se encuentran en pie de igualdad, tienen intereses comunes para lograr una finalidad estatal impuesta por la Constitución o la ley a las mismas, sin que tengan un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia)”. ^[9]

En línea con lo anterior, la Sala Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado en sentencia del 14 de junio de 2019 también señaló:

“La Sala de Consulta y Servicio Civil^[10] de esta Corporación se ha referido a los “convenios interadministrativos” a los cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de “puros” y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos ni tampoco se circunscriben a un “intercambio patrimonial”. Sin perjuicio de lo anterior, en otra oportunidad, la misma Sala^[11] había indicado que, si bien en dichos convenios no se daba un “verdadero intercambio de bienes o servicios (contrato conmutativo)”, ello no impedía que se conviniera una remuneración a cargo de alguna(s) entidad(es).

Lo expuesto evidencia que, en general, las interpretaciones en torno a los “convenios interadministrativos” previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en el propósito de encasillarlos dentro de una categoría normativa delimitada en su estructura, elementos y régimen jurídico, han sido dubitativas al vincular o no las obligaciones propias de dichos convenios con las de los contratos estatales sometidos al EGCAP, las cuales tienen por objeto prestaciones patrimoniales”^[12].^[13]

En esta ocasión la referida corporación judicial resaltó la finalidad del acuerdo de voluntades como un factor de diferenciación entre las dos figuras. Si bien estas tienen un tronco común, se diferencian en su naturaleza y finalidad en la medida en que los contratos estatales –en general– comportan obligaciones de contenido patrimonial que se traducen en intereses contrapuestos entre las partes pues implican un gravamen a cambio de un beneficio en una relación de carácter conmutativo, mientras que los convenios interadministrativos involucran la ejecución de actividades en función de un interés común para las partes; en esencia se pretende el cumplimiento de fines coincidentes entre quienes lo ejecutan.

Mientras que en el contrato interadministrativo las finalidades de las partes divergen, en el convenio convergen y cooperan en función del cumplimiento eficiente de un propósito estatal común superior. En esa línea, una interpretación sistemática de las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011 invitaría a considerar el contrato interadministrativo como una relación jurídica patrimonial, onerosa y conmutativa, en la que existen unas exigencias y restricciones normativas adicionales, de manera que, en efecto, dista de la naturaleza y esencia del convenio interadministrativo.

Visto lo anterior, de conformidad con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 y el alcance que la jurisprudencia y conceptos del Consejo de Estado y la doctrina le han conferido al tema de la regulación de los contratos y convenios interadministrativos, esta última tipología presenta las siguientes características: (i) se celebra entre dos entidades públicas que se encuentran en pie de igualdad con el objeto de cumplir competencias de ambas entidades dirigidas a un propósito común; (ii) la modalidad para su celebración es la contratación directa; (iii) los convenios interadministrativos pueden suponer el compromiso de recursos públicos y, por consiguiente, la realización de aportes financieros. Ello, sin embargo, no supone la posibilidad de que en este tipo de relaciones jurídicas exista una remuneración en favor de uno de los co-contratantes y a cargo de otro u otros.

En suma, el convenio interadministrativo es un negocio jurídico en el cual están presentes dos entidades públicas y cuyo objeto es coordinar, cooperar, colaborar o distribuir competencias en la realización de funciones administrativas de interés común y, por tanto, tienen intereses convergentes o coincidentes, sin que se reciba por alguna de ellas el pago de un precio o contraprestación; en tanto que el contrato interadministrativo, aunque es celebrado también entre dos entidades públicas, es un negocio jurídico generador de obligaciones al cual acuden estas con diversidad de intereses y en ellos existe una contraprestación directa a favor de la entidad contratista que ha entregado el bien o prestado el servicio o realizado la obra a favor de la entidad contratante.

Ahora bien, en el marco de la celebración de un convenio interadministrativo puede suceder que en estos se pacten compromisos generales entre las partes para el cumplimiento de un fin común, que serán concretados en uno o más convenios o contratos derivados que se suscribirán a futuro. En estos casos los convenios interadministrativos son también denominados “convenios marcos”. Estos convenios son comunes en la práctica administrativa de las entidades públicas cuando estas requieren celebrar acuerdos entre sí, con compromisos recíprocos e intenciones generales, con la finalidad de cumplir los fines estatales, que posteriormente podrán concretarse en convenios o acuerdos específicos y, tienen como característica principal que no generan erogación presupuestal por sí mismos^[14].

Sobre el particular, en sentencia del 11 de julio del 2025 el Consejo de Estado se pronunció sobre los convenios marco e indicó que “constituye un negocio jurídico atípico, en la medida en que no existe una regulación legal específica que discipline su contenido. Su celebración respondió al ejercicio de la autonomía de la voluntad y presenta los rasgos característicos de lo que se ha denominado contrato marco: un acuerdo que no regula intereses actuales, sino que establece los lineamientos generales para futuras relaciones jurídicas entre las partes”. Respecto de sus características principales señaló que esta clase de instrumentos negociales presenta los siguientes rasgos:

“(i) su vocación de permanencia en el tiempo; (ii) su carácter regulatorio de la relación entre las partes, lo cual permite simplificar la celebración de negocios subordinados o actos de ejecución; y (iii) la circunstancia de que, al momento de su suscripción, el objeto contractual no se encuentra determinado con precisión, sino que su contenido y alcance solo se definen en desarrollos posteriores (órdenes de servicio, actas de ejecución, etc.). Esta modalidad contractual permite pactar anticipadamente, con efectos extensivos a los negocios futuros que se suscriban bajo su amparo, las estipulaciones comunes a todos ellos. Su función económica, por tanto, no consiste en viabilizar de forma inmediata un intercambio de bienes o servicios, sino en establecer un marco general de cooperación entre las partes, que reduce los costos de transacción y facilita la ejecución de negocios jurídicos posteriores^[15]”.

Teniendo en cuenta lo anterior, podemos destacar los siguientes aspectos de los convenios marco, sin limitarnos a estos:

a) Pueden definirse como acuerdos de voluntades entre las entidades públicas que fijan compromisos generales para el cumplimiento de los fines estatales, que serán concretados en uno o más convenios o contratos específicos o derivados en los que se determinan condiciones especiales de ejecución atendiendo a las actividades a desarrollar.

En este sentido, la finalidad de estos convenios es regular el contenido mínimo de las relaciones contractuales de las partes bajo un esquema general, que luego se concretarán en futuros acuerdo o contratos en los cuales es obligatorio el contenido preestablecido. Por tanto, en el convenio marco se acuerda de manera general y preliminar algunos aspectos de los futuros contratos, los cuales quedan subordinados a su específica determinación una vez se precise el alcance y valoración de las actividades, bienes o servicios que se requieran en el curso de su vigencia^[16].

Bajo esta perspectiva, los contratos que se deriven del convenio marco mantienen una relación de subordinación respecto del instrumento principal. No obstante, dado que el contenido y alcance del convenio marco suelen tener un carácter general, abstracto e indeterminado, su concreción se produce con la suscripción de los acuerdos o contratos específicos que lo desarrollan.

Así las cosas, aunque los contratos derivados deben ajustarse a los lineamientos técnicos, jurídicos, financieros y administrativos definidos en el convenio marco, es posible que, durante la definición concreta de las actividades en los acuerdos específicos, surja la necesidad de precisar o complementar aspectos que no fueron establecidos de manera detallada en el instrumento principal o inclusive a replantearlos con la justificación técnica debida. Esta situación se sustenta en que el convenio marco tiene una naturaleza preliminar y de orientación general, que se concreta progresivamente a través de los contratos específicos. De esta manera, el convenio marco no implica necesariamente la entrega de productos determinados, ya que la definición concreta de estos puede establecerse en los contratos o acuerdos específicos que se suscriban en su desarrollo, instrumentos en los cuales se precisan las actividades y los resultados particulares. (Respuestas la pregunta [4])

En este contexto, la evaluación de los riesgos y de las consecuencias jurídicas derivadas del desconocimiento de los lineamientos del convenio marco debe realizarse teniendo en cuenta tanto las disposiciones contenidas en dicho instrumento principal como las particularidades de cada contrato o acuerdo específico. Asimismo, dicho análisis debe considerar la necesidad técnica, jurídica y administrativa de complementar o desarrollar aspectos que, por su naturaleza general o indeterminada, no fueron definidos en el convenio marco, pero resultan indispensables para la adecuada ejecución del objeto contractual.

En todo caso, la inobservancia de los lineamientos del convenio marco sin una debida justificación puede constituir un incumplimiento contractual y generar responsabilidades de tipo disciplinaria o fiscal, particularmente cuando se trate de convenios que impliquen aportes o traslados presupuestales destinados a proyectos específicos. Las consecuencias jurídicas como la nulidad absoluta o relativa, a las que se refiere en su consulta, deberán revisarse de cara al caso particular y teniendo en cuenta las causales específicas que establece el art. 44 de la Ley 80 de 1993^[17]. (Respuestas las preguntas [3] y [7])

Por otro lado, en atención al carácter indeterminado del convenio marco, pueden presentarse situaciones en las cuales los contratos específicos prevean un plazo de ejecución diferente al establecido en el convenio marco, cuando ello resulte necesario para atender circunstancias particulares que permitan el adecuado cumplimiento del objeto contractual.

No obstante, resulta indispensable revisar las disposiciones del convenio marco relativas a la ejecución, terminación y liquidación de los contratos derivados, con el fin de asegurar la coherencia entre lo allí establecido y las condiciones previstas en los acuerdos específicos. En consecuencia, la sola existencia de una diferencia entre los plazos del convenio marco y los de un contrato derivado no genera, por sí misma, consecuencias jurídicas o incumplimiento contractual. Para tales efectos, será necesario analizar en cada caso las cláusulas del convenio marco y las circunstancias particulares que dieron lugar a dicha diferencia, con el fin de determinar las posibles implicaciones jurídicas o las responsabilidades que puedan derivarse. (Respuesta a la pregunta [5])

b) Se trata de un convenio patrón que determina una modalidad específica de estructuración de los compromisos de las partes. En tal sentido, cuando son celebrados entre entidades públicas son verdaderos convenios interadministrativos y, por tanto, el régimen jurídico aplicable es el inherente a estos convenios, pues su denominación como “convenios marco”, no le extrae de su naturaleza jurídica.

c) Su fundamento jurídico se construye a partir de los artículos 13, 32 y 40 de la Ley 80 de 1993 y en el ordenamiento civil y comercial, en el que se conocen bajo la denominación de “contrato marco o normativo”.

d) Por lo general no generan erogación presupuestal.

e) Son vinculantes para las partes y producen los efectos jurídicos de cualquier convenio interadministrativo. Así mismo, los convenios o contratos específicos o derivados deberán cumplir las normas aplicables en la materia.

ii. Ahora bien, para efectos de dar respuesta al segundo problema jurídico planteado conviene hacer algunas precisiones en torno a la supervisión de los contratos estatales. La Ley 80 de 1993 establece en sus artículos 4, 5, 12, 14 y 26, entre otros aspectos, la obligación de las Entidades Estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, las especificaciones de los bienes, obras y servicios de este, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las Entidades Estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir su adecuado cumplimiento.

La jurisprudencia contencioso-administrativa, por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos:

“La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”^[18].

En específico, la supervisión de los contratos estatales se encuentra regulada en la Ley 1174 de 2011, que enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”; y definió la supervisión como:

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieran conocimientos especializados. Para la supervisión, la entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicio que sean requeridos”.

Adicionalmente, el artículo 84 de la Ley 1174 de 2011 en relación con las facultades de los supervisores establece que “implica el seguimiento al ejercicio del cumplimiento obligacional por la entidad contratante sobre las obligaciones a cargo del contratista”; estando facultados para solicitar aclaraciones, explicaciones e informes sobre la ejecución contractual.

Sin perjuicio de lo anterior, según lo expresado por esta Agencia en el concepto No. 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019 y en el concepto C-972 de 2024, de las disposiciones contenidas en los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, se infieren las siguientes características de la supervisión: i) la labor de supervisión siempre existirá en relación con cualquier contrato estatal, incluidos los contratos de prestación de servicios –a diferencia de la interventoría que depende del análisis de su necesidad y extensión^[19]–; ii) no requiere conocimientos tan especializados como la interventoría; iii) se ejerce por la Entidad Estatal por conducto de la designación de servidores públicos idóneos para cumplir la función; iv) puede recibir apoyo de personal contratado para tal fin mediante contratos de prestación de servicios; y v) le es inseparable el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico del contrato vigilado.

Ahora bien, en cuanto a la designación del supervisor, Colombia Compra Eficiente, en la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado” recomienda que esta se haga en un funcionario que pueda actuar al menos como par del contratista y que tenga asignadas funciones relacionadas con el objeto contractual. Así mismo, allí se señala que la designación debe estar antecedida por un análisis de la carga operativa del funcionario al que se le asigna la función, para no incurrir en el riesgo de que el supervisor no pueda desempeñar la labor de manera adecuada. La designación, igualmente, se recomienda que se efectúe en la fecha en que se adjudique el contrato o cuando se suscriba, tratándose de contratación directa. El supervisor designado, además, debe ser comunicado de la labor encomendada y debe conocer las obligaciones del contrato para efectos de que pueda desempeñar su labor de manera idónea.

De esta manera, en todos los casos deberán informarse al funcionario designado como supervisor. La comunicación de la designación de un funcionario como supervisor siempre debe ser escrita, entendiéndose también como tal la que se hace a través de correo electrónico. En el evento en que la designación del supervisor se haga directamente en el contrato, debe enviarse copia del mismo al funcionario designado informando que va a ser el supervisor. Así mismo, en los procesos adelantados a través de la plataforma SECOP II se debe realizar la designación a través de la misma.

Si bien es cierto que para desarrollar la supervisión del contrato podrían no requerirse conocimientos técnicos especializados, también lo es que las funciones de seguimiento contractual abarcan varios campos, como, por ejemplo, aspectos técnicos, administrativos, financieros, contables y jurídicos. En tal sentido, resulta razonable y posible que la entidad contratante, al momento de analizar cómo ejercer las funciones de supervisión del contrato, determine que estas deban realizarse por más de un funcionario, para lo que deberá tener en cuenta que las funciones propias de los cargos, y los perfiles, conocimientos y experiencia de los funcionarios designados, guarden relación directa con el objeto del contrato y los aspectos a supervisar. Lo anterior con la finalidad de que la vigilancia del contrato se realice de manera idónea y suficiente, con distribución equitativa de cargas y responsabilidades, en aplicación a los principios de coordinación y eficacia que rigen el ejercicio de la función administrativa, que son aplicables en la contratación estatal por disposición del artículo 23 de la Ley 80 de 1993.

Así, la supervisión debe ser realizada por funcionarios públicos de la entidad, quienes pueden recibir apoyo de contratistas o personal especializado para tareas técnicas, pero siempre bajo su dirección y control. Al respecto, la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos del Estado” señaló que las Entidades Estatales puedan celebrar contratos de prestación de servicios para apoyar las actividades de supervisión, consignando en ellos las actividades propias del apoyo a la supervisión. Con todo, el alcance de dicho apoyo dependerá del objeto y las obligaciones determinadas en el contrato de prestación de servicios, marco dentro del cual el contratista desarrollará las actividades tendientes a soportar el seguimiento del contrato y apoyar la verificación del cumplimiento, en las condiciones establecidas en el contrato vigilado, sin que ello implique que asuma directamente la supervisión. Asimismo, este apoyo a la supervisión puede ser realizado por funcionarios de planta cuya designación se encomendará acorde con los lineamientos internos de la entidad y teniendo en cuenta que las funciones asignadas a su cargo sean compatibles con el objeto contractual. En todo caso, es recomendable que el apoyo a la supervisión del funcionario se formalice por escrito, sin perjuicio de los lineamientos que determine la entidad sobre el particular. (Respuestas las preguntas [1] y [2]).

En este contexto, la función de vigilancia y control del contrato estatal es responsabilidad de la entidad estatal, por tanto independientemente del funcionario que sea designado como supervisor, estos tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución contractual de los contratos.

Sobre este aspecto, vale anotar que la “Guía para el ejercicio de las funciones de supervisión e interventoría de los contratos suscritos por las Entidades Estatales” señala que la labor de control y vigilancia ejercida por el supervisor debe ir dirigida a verificar el cumplimiento de las condiciones pactadas, por lo que están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. De hecho, conforme a lo manifestado por esta Agencia en la mencionada Guía, los supervisores e intervenciones tienen funciones generales como:

“• Conocer y entender los términos y condiciones del contrato.

• Advertir oportunamente los Riesgos que puedan afectar la eficacia del contrato y tomar las medidas necesarias para mitigarlos de acuerdo con el ejercicio de la etapa de planeación de identificación de Riesgos y el manejo dado a ellos en los Documentos del Proceso.

• Hacer seguimiento del cumplimiento del plazo del contrato y de los cronogramas previstos en el contrato.

• Identificar las necesidades de cambio o ajuste

• Manejar la relación con el proveedor o contratista.

• Administrar e intentar solucionar las controversias entre las partes.

• Organizar y administrar el recibo de bienes, obras o servicios, su cantidad, calidad, especificaciones y demás atributos establecidos en los Documentos del Proceso.

• Revisar si la ejecución del contrato cumple con los términos del mismo y las necesidades de la Entidad Estatal y actuar en consecuencia de acuerdo con lo establecido en el contrato.

• Aprobar o rechazar oportuna y de forma justificada el recibo de bienes y servicio de acuerdo con lo establecido en los Documentos del Proceso Apoyar el logro de los objetivos contractuales.

• Informar a la Entidad Estatal de posibles incumplimientos del proveedor o contratista, elaborar y presentar los soportes correspondientes.

• Solicitar los informes necesarios y convocar a las reuniones requeridas para cumplir con su función.

• Informar y denunciar a las autoridades competentes cualquier acto u omisión que afecte la moralidad pública con los soportes correspondientes. • Suscribir las actas generadas durante la ejecución del contrato para documentar las reuniones, acuerdos y controversias entre las partes, así como las actas parciales de avance, actas parciales de recibo y actas de recibo final”.

Según se desprende del apartado en cita, el ejercicio de la vigilancia de la ejecución del contrato estatal conlleva la tarea de velar por el cumplimiento de los plazos, calidades, cantidades y adecuada ejecución de los recursos del contrato. En ese sentido, de acuerdo con lo expuesto en la guía, las Entidades Estatales, los servidores públicos, contratistas e interventores que intervienen en la celebración, ejecución y liquidación de los contratos son responsables por sus actuaciones y omisiones. En consecuencia, responden civil, fiscal, penal y disciplinariamente por las faltas que cometan en el ejercicio de sus funciones.

Particularmente, conforme los numerales 6 y 7 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, el supervisor del contrato será responsable por omisión de sus funciones legales, particularmente por no exigir, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal y por  omitir el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento. (Respuesta a la pregunta [6])

Ahora bien, frente a la supervisión de los convenios interadministrativos, es importante reiterar que una de sus características principales es que tienen como fuente la autonomía contractual. En particular, los convenios interadministrativos tienen un grado de excepcionalidad frente a las demás tipologías contractuales y se caracterizan por la autorregulación de sus propias estipulaciones, sin que pueda predicarse la aplicación automática de la generalidad de las normas del EGCAP, incluyendo aquellas referidas en el artículo 83 y siguientes de la Ley 1474 de 2011 en materia de supervisión contractual^[20], pueste este régimen será de aplicación supletoria.

En virtud de lo anterior, las partes del convenio interadministrativo deberán establecer las condiciones y medidas que emplearán para verificar el cumplimiento de las actividades pactadas y para realizar una supervisión adecuada durante su ejecución. De cualquier modo, estas estipulaciones deben cumplir con el principio de responsabilidad que rige la contratación estatal, según el cual las entidades públicas están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger tanto los derechos de la propia entidad como los del contratista, ejecutor y terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato^[21].

Respecto de los contratos de derivados de un convenio marco, debe resaltarse que estos deben contar con su propio supervisor e interventor, si es del caso, conforme lo establece el numeral 1 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, además del supervisor del contrato o convenio interadministrativo principal cuyas obligaciones de seguimiento, vigilancia y control son más generales. (Respuestas a la pregunta [8])

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la Entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente- se ha referido previamente a la noción y características de los convenios y contratos interadministrativos en los conceptos 4201913000004536 del 27 de julio del 2019, C-023 del 13 de febrero del 2020, C-220 del 13 de abril del 2020, C-681 del 19 de noviembre del 2020, C-552 del 5 de octubre del 2021, C-387 del 15 de junio de 2022, C-562 del 7 de septiembre del 2022, C-114 del 4 de mayo de 2023 y C-771 del 29 de diciembre de 2022. Sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos radicado 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019, 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-071 del 4 de marzo de 2020, C–077 del 18 de marzo de 2020, C–150 del 18 de marzo de 2020, C–134 del 30 de marzo de 2020, C–180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-414 del 30 de junio de 2021, C-506 de 3 de agosto de 2022, C-579 del 9 de septiembre de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-650 del 27 de septiembre de 2022, C-679 de 24 de octubre de 2022, C-818 del 28 de noviembre de 2022, C-830 de 28 de noviembre de 2022, C-800 de 29 de noviembre de 2022, C-930 de 30 de diciembre de 2022, C-932 de 30 de diciembre de 2022, C-975 de 8 de marzo de 2032, C-191 de 27 de abril de 2023, C-089 de 2024 de 17 de julio de 2024, C-255 de 14 de agosto de 2024,C-600 del 7 de octubre de 2024, C-882 del 14 de agosto de 2025, entre otros. Estos y otros se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual puede accederse a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la Ley”. ↑

2. “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. ↑

3. Este artículo fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-671 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. ↑

4. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 23 de junio de 2010, exp.17860. ↑

5. Santos Rodríguez, Jorge Enrique. “Consideraciones sobre los convenios y contratos interadministrativos”. Universidad Externado de Colombia, Revista Digital de Derecho Administrativo, Bogotá 2009. ↑

6. Sobre el concepto causalista de contrato y sus efectos respecto de la actividad negocial de la administración, cfr. Augusto Ramón Chávez Marín Los convenios de la administración: entre la gestión pública y la actividad negocial, Bogotá, Universidad del Rosario, 2008, pp. 41 y ss. ↑

7. Expósito Vélez, Juan Carlos. “La configuración del contrato de la administración pública en derecho colombiano y español”. Bogotá, universidad Externado de Colombia, 2003, p. 25. ↑

8. Consejo de Estado -Sección Tercera-. Sentencia del 21 de febrero de 2025. Radicación Número: 68.280. CP: José Roberto Sáchica Méndez. ↑

9. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 26 de julio de 2016. Exp. 2.257. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑

10. [Referencia propia de la cita] «CE. SCSC. Concepto de 1 de noviembre de 2016 [Rad. 11001-03-06-000-2016-00125-00(2305)]. MP. Germán Alberto Bula Escobar». ↑

11. [Referencia propia de la cita] «CE. SCSC. Concepto de 30 de abril de 2008 [Rad. 11001-03-06-000-2008-00013-00(1881)]. MP. Enrique José Arboleda Perdomo. En esta oportunidad, la Sala indicó que el contenido “obligacional” de los convenios se estructura definiendo el resultado querido por las partes y los medios que cada entidad despliega para la obtención del respectivo objeto». ↑

12. [Referencia propia de la cita] «La normativa vigente del EGCAP [literal c) del numeral 4. del artículo 2 de la Ley 1150/07] se refiere a “contratos interadministrativos” en los que sí existe dicha contraposición de intereses, lo cual obedece a que las relaciones obligatorias que estos plantean, a diferencia de los regulados por el artículo 95 de la Ley 489/98, carecen de la finalidad asociativa, en la medida en que persiguen preponderantemente la satisfacción de necesidades contractuales de las entidades estatales, sin perjuicio de los fines que motivan la contratación en los términos del artículo 3 de la Ley 80/93». ↑

13. En sentido similar ver, entre otras, al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2021, Rad. 65978, M.P. Martha Nubia Velásquez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 23 de abril de 2021, Rad. 49148, M.P. María Adriana Marín; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 21 de mayo de 2021, Rad. 66756, M.P. José Roberto Sáchica Méndez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 30 de septiembre de 2020, Rad. 65358, M.P. Guillermo Sánchez Luque. ↑

14. Es pertinente señalar que, aunque son más comunes en la contratación entre entidades públicas, no se descarta esta noción como aplicable a otros convenios que realice la entidad en el marco de sus atribuciones legales y de conformidad con lo establecido en la Ley. ↑

15. Consejo de Estado -Sección Tercera-. Sentencia del 11 de julio de 2025. Radicación Número: 72.252. CP: José Roberto Sáchica Méndez. ↑

16. Laudo arbitral del 8 de febrero de 2016. A.S. Ingenieria Puntual S.A.S. Vs. Perenco Oil And Gas Colombia Limited. ↑

17. ARTÍCULO 44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

    1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

    2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;

    3o. Se celebren con abuso o desviación de poder;

    4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y

    5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley. ↑

18. Consejo de Estado. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. M.P. Jaime Orlando Santofimio. Exp. 51.802. ↑

19. A excepción de la interventoría del contrato de obra adjudicado por licitación pública que es obligatoria según el numeral 1° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. ↑

20. La Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 de la referida ley, establece que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. ↑

21. Ley 80 de 1993: “Artículo 26. Del principio de responsabilidad. En virtud de este principio:

    “1. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del contrato”. ↑