CAPACIDAD RESIDUAL, CONTRATOS EN EJECUCIÓN, SALDOS DE CONTRATOS EN EJECUCIÓN, CÁLCULO DE LA CAPACIDAD RESIDUAL

Texto del concepto

CAPACIDAD RESIDUAL – Definición – Marco jurídico

La Capacidad Residual o K de Contratación corresponde a la aptitud de un oferente para cumplir oportuna y cabalmente con el objeto de un contrato de obra, sin que sus otros compromisos contractuales afecten su habilidad para atender el nuevo contrato. Así lo define el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, al señalar que es la “aptitud de un oferente para cumplir oportuna y cabalmente con el objeto de un contrato de obra, sin que sus otros compromisos contractuales afecten su habilidad de cumplir con el contrato que está en proceso de selección”.

El Consejo de Estado, en armonía con lo anterior, ha precisado que la capacidad residual es “la diferencia que existe entre el potencial de contratación que se tiene y los compromisos que haya adquirido y que se encuentren en ejecución, para la fecha de presentación de la oferta”. En consecuencia, esta figura se refiere a la suficiencia que tiene el proponente para asumir nuevas obligaciones derivadas del contrato objeto del proceso de selección, en relación con las que ya adquirió frente a otros contratos. En consonancia, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 dispone que la capacidad residual de los interesados en participar en procesos de selección para contratos de obra deberá ser igual o superior al que la entidad ha establecido en los pliegos de condiciones.

De acuerdo con el artículo 72 de la Ley 1682 de 2013 por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias, la “capacidad residual de contratación cuando se realicen contratos de obra pública se obtendrá de sustraer de la capacidad de contratación, el saldo del valor de los contratos en ejecución”. La “capacidad de contratación”, según se desprende de la misma disposición, “[…] se deberá calcular mediante la evaluación de los siguientes factores: Experiencia (E), Capacidad Financiera (CF), Capacidad Técnica (CT), y Capacidad de Organización (CO)”.

Por su parte, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.4. del mismo Decreto, el interesado en celebrar contratos de obra pública con Entidades Estatales debe acreditar su capacidad residual allegando los siguientes documentos:

[…]

De acuerdo con lo anterior, el proponente que participe en un proceso de selección para la ejecución de una obra pública deberá acreditar la capacidad residual allegando la totalidad de los documentos previstos en el artículo 2.2.1.1.1.6.4 del Decreto 1082 de 2015, conforme a las condiciones señaladas por la entidad contratante en los documentos del proceso.

CAPACIDAD RESIDUAL – Acreditación

Particularmente, respecto del factor de saldos de los contratos en ejecución “SCE”, es necesario tener en cuenta que la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, define a este factor como “la sumatoria de los saldos de los Contratos en Ejecución que tienen por ejecutar un período inferior a 360 días, es decir, 12 meses. Si el número de días por ejecutar un contrato es superior a 360 días, es decir 12 meses, el saldo del Contrato en Ejecución sólo tendrá en cuenta la proporción lineal de 12 meses”. Así mismo, define los Contratos en Ejecución de la siguiente manera:

“Son los contratos que a la fecha de presentación de la oferta obligan al proponente con Entidades Estatales y con entidades privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo la ejecución de obras civiles en los contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios, incluyendo los contratos suspendidos y aquellos que no tengan acta de inicio. No se entenderán como contratos en ejecución los que se encuentren en liquidación.”

De este modo, para acreditar el factor saldos de los contratos en ejecución “SCE”, como lo establece la Guía, el proponente debe presentar un certificado suscrito por su representante legal y su revisor fiscal, si el proponente está obligado a tenerlo, o por el Contador Público o auditor independiente. Este certificado deberá contener la lista de contratos de obras civiles en ejecución, tanto a nivel nacional como internacional señalando: i) el valor del contrato; ii) el plazo del contrato en meses; iii) la fecha de inicio de las obras objeto del contrato (día, mes, año); iv) si la obra la ejecuta un consorcio, unión temporal o sociedad de propósito especial, junto con el porcentaje de participación del oferente que presenta el certificado; v) si el contrato se encuentra suspendido, y si es así, la fecha de suspensión. Si el proponente no tiene contratos en ejecución, en el certificado debe constar expresamente esa circunstancia.

CAPACIDAD RESIDUAL – Subsanación – Requisito habilitante – No otorga puntaje

En cuanto a la posibilidad de subsanar la omisión o no inclusión de contratos en ejecución o adjudicados sin acta de inicio, debe precisarse que la capacidad residual constituye un requisito habilitante sujeto a las reglas de aclaración y subsanación previstas en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. En este contexto, la capacidad residual es un requisito habilitante que está sujeto a la posibilidad de solicitar aclaración al proponente, con el fin de esclarecer dudas sobre aspectos de la información presentada por este y, de igual forma, está sujeto a la posibilidad de subsanar la ausencia de requisitos, siempre que se cumpla con los límites temporales y materiales establecidos al respecto. Esto significa que i. lo omitido no sea un factor que afecte la asignación de puntaje, ii. que sea la prueba de una circunstancia o hecho que ocurrió con anterioridad al cierre del proceso y iii. que no exista disposición legal o en el pliego de condiciones que prohíba su subsanación.

Por tanto, al tratarse de un requisito habilitante, –en principio–, los aspectos propios de la capacidad residual que han sido solicitados para los procesos de selección de los contratos de obras, entre ellos, los formatos que contemplen la información para calcular los saldos de contratos en ejecución, son susceptible de subsanación en los términos del artículo 5 de la Ley 1150 de 2011, siempre que no se configuren los supuestos referidos en el párrafo anterior.

CAPACIDAD RESIDUAL – Ejemplo – Causales de Rechazo Documentos Tipo de Obra de Infraestructura de Transporte para Procesos de Licitación Pública – Versión 4

Ahora bien, para efectos ilustrativos y con el propósito de facilitar la comprensión de las reglas aplicables a la acreditación y cálculo de la capacidad residual, se hace referencia en esta respuesta a los Documentos Tipo de Obra de Infraestructura de Transporte para Procesos de Licitación Pública – Versión 4, expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, los cuales fueron actualizados en su cuarta (4) versión mediante la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024. No obstante, debe precisarse que tales referencias tienen un carácter meramente ejemplificativo, y que la resolución del presente concepto no depende de la aplicación directa de dichos documentos, salvo en los casos en que el proceso de selección corresponda a los objetos contractuales y modalidades para los cuales su uso resulta obligatorio conforme al marco normativo vigente.

En ese orden de ideas, si de lo que se trata es de procesos de selección en los cuales sea obligatoria la aplicación de los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia, resulta importante precisar que dichos documentos estandarizados son de obligatoria observancia para las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por lo que deberán aplicarlos de manera forzosa para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por estos.

Bajo ese prisma, esta Agencia ha establecido la capacidad residual como un requisito habilitante, conforme se señala en el numeral 3.11 del Documento Base de Obra de Infraestructura de Transporte para Procesos de Licitación Pública – Versión 4. En dicho documento se prevén, en el numeral 1.15, al menos tres causales de rechazo que podrían guardar relación con el supuesto fáctico planteado en la presente consulta, a saber: los literales E, H y X. Estas disposiciones permiten ilustrar la forma en que las Entidades Estatales contratantes podrían regular aspectos similares en los procesos de selección que no estén obligados a aplicar Documentos Tipo, debiendo, en tal caso, establecer dichas reglas en ejercicio de su autonomía de la voluntad y de la dirección del proceso de selección, dentro de los pliegos de condiciones o documentos equivalentes.

[…]

En síntesis, las tres causales de rechazo analizadas —literales E, H y X— ofrecen una guía ilustrativa sobre la manera en que deben interpretarse y aplicarse las consecuencias derivadas de la omisión, inexactitud o falta de respuesta del proponente en relación con la información requerida para acreditar la capacidad residual. En los procesos regidos por Documentos Tipo, dichas causales tienen carácter obligatorio y de aplicación estricta, conforme al principio de taxatividad. Por su parte, en los procesos que no están sujetos a su utilización, las Entidades Estatales pueden adoptar reglas análogas dentro de los pliegos de condiciones o documentos equivalentes, en ejercicio de su autonomía y facultad de autorregulación, siempre que se preserve la proporcionalidad, la razonabilidad y los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva.

CAPACIDAD RESIDUAL – Causales de rechazo – Taxativas

Las causales de rechazo de ofertas son, por tanto, taxativas, descartándose que la entidad introduzca causales adicionales, salvo que estén expresamente previstas en disposiciones normativas. Igualmente, por la naturaleza de dichas causales, su aplicación debe ser estricta, lo que —a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública— implica que su interpretación literal prevalece sobre cualquier otra que pretenda extender su alcance.

De conformidad con esta regla, el rechazo de la oferta procede cuando, en ejercicio de la potestad verificadora, se advierta que, luego de agotar la posibilidad de subsanación o aclaración, el proponente omitió información que afecta la capacidad residual. Es preciso aclarar que la expresión “afecta la capacidad residual” no se restringe únicamente a los casos en que la omisión conduzca al incumplimiento del requisito, pues incluso si la información faltante no altera el resultado del cálculo, se trataría de un supuesto que también compromete dicha exigencia.

En consecuencia, se reitera que las entidades públicas, en su calidad de directoras de los procesos de contratación, son autónomas para estipular, en sus pliegos de condiciones o documentos equivalentes, las causales de rechazo que consideren pertinentes, siempre que no contradigan la ley ni los principios de transparencia, igualdad, proporcionalidad y selección objetiva. Lo anterior aplica particularmente cuando los requisitos habilitantes —entre ellos, la capacidad residual de contratación— no cumplen con las condiciones descritas en los pliegos o documentos equivalentes.

Por tanto, aunque la administración cuenta con un margen de discrecionalidad significativo al elaborar los pliegos de condiciones, este se encuentra delimitado por los fines y principios de la contratación estatal. En este entendido, la administración no puede establecer causales de rechazo que carezcan de fundamento legal o constitucional, o que resulten irrazonables o desproporcionadas frente al objeto contractual.

[…]

En ese marco, y de acuerdo con la definición prevista en la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública, se entiende por “Contratos en Ejecución” aquellos “contratos que, a la fecha de presentación de la oferta, obligan al proponente con Entidades Estatales o con entidades privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo la ejecución de obras civiles en los contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios, incluyendo los contratos que se encuentren suspendidos y aquellos que no tengan acta de inicio. No se entenderá como Contratos en Ejecución los que se encuentren en etapa de liquidación o ya fueron liquidados.”

De esta definición se infiere que únicamente se consideran “contratos en ejecución” los contratos perfeccionados, incluso cuando estén suspendidos o carezcan de acta de inicio; por consiguiente, los contratos liquidados o en etapa de liquidación no deben ser reportados por el proponente para el cálculo de su capacidad residual.

CAPACIDAD RESIDUAL – Contratos en ejecución – Análisis en cada caso concreto

En conclusión, para efectos del cálculo de la capacidad residual de contratación, son contratos en ejecución aquellos que, a la fecha de presentación de la oferta, obligan al proponente con entidades estatales o privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo los que no cuentan con acta de inicio.

Finalmente, se precisa que la entidad pública deberá definir, en cada caso concreto, los aspectos relacionados con el tema objeto de consulta. Dado que se trata de un análisis que debe realizarse en el contexto del procedimiento contractual específico, la Agencia no puede fijar un criterio universal o absoluto por vía consultiva, sino ofrecer orientaciones generales que permitan a los partícipes del sistema de contratación pública adoptar decisiones acordes con el principio de juridicidad, sin que le sea atribuible a esta Agencia la validación de su gestión contractual.

Bogotá D.C., 12 de noviembre de 2025 

Señor

Manuel Antonio Muñoz Ledezma

ingmaml@hotmail.com

Bogotá, D.C.

Respetado señor Muñoz Ledesma;

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, y de conformidad con las modalidades del derecho de petición contempladas en la Ley 1755 de 2015, así como lo establecido en la resolución N° 469 del 2025 expedida por esta Agencia, damos respuesta a su solicitud de consulta de fecha 2 de octubre de 2025, formulada en los siguientes términos:

“[…]

1. Contratos a incluir en el cálculo de la capacidad residual:

La Guía de Colombia Compra Eficiente sobre capacidad residual establece que deben tenerse en cuenta los contratos en ejecución. No obstante, se presenta una situación de ambigüedad, pues algunos proponentes únicamente reportan los contratos con acta de inicio, mientras que la Guía incluye también los contratos adjudicados y perfeccionados sin acta de inicio. En este sentido, solicitamos claridad sobre cuáles contratos deben incluirse obligatoriamente para efectos del cálculo de la capacidad residual.

2. Omisión de contratos en ejecución y su eventual subsanabilidad:

Se han evidenciado casos en los que entidades estatales, como la Entidad Vallecaucana de Aguas, han permitido que los proponentes subsanen la omisión en la relación de contratos en ejecución. Sin embargo, de acuerdo con la normatividad vigente, entendemos que dicha omisión constituiría una causal de rechazo no subsanable, en la medida en que compromete la veracidad de la información suministrada por el oferente. En consecuencia, solicitamos a Colombia Compra Eficiente precisar si:

La no inclusión de contratos en ejecución o adjudicados sin acta de inicio constituye causal de rechazo, y

Si dicha causal puede o no ser subsanada por parte del proponente en el marco del proceso de selección.

[…]” [Énfasis por fuera de texto original]

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problemas jurídicos propuestos:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos:

i) De conformidad con el marco normativo vigente y los lineamientos establecidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública, ¿cuál es la información que debe incluirse obligatoriamente para que un proponente acredite su capacidad residual en un proceso de selección pública?

ii) ¿La omisión o no inclusión del reporte de contratos en ejecución o adjudicados sin acta de inicio por parte del proponente, para efectos de la acreditación de la capacidad residual, constituye causal de rechazo de la oferta y/o puede ser subsanada en el marco del proceso de selección?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

El presente concepto tiene por objeto atender la consulta relacionada con la información que debe allegarse para la acreditación y el cálculo de la capacidad residual de contratación (K de Contratación), así como las consecuencias derivadas de su omisión dentro de un proceso de selección pública.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se expondrá, en primer lugar: i) el marco normativo y doctrinal aplicable, conforme al Decreto 1082 de 2015 y a los lineamientos de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, contenidos en la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública, precisando la información que el proponente debe aportar a través de los formatos dispuestos por la entidad contratante; posteriormente, ii) se examinará la posibilidad de subsanación frente a la omisión o no inclusión de contratos en ejecución o adjudicados sin acta de inicio, a la luz de la doctrina de la Agencia; luego, se analizará si dicha omisión constituye causal de rechazo en procesos que no aplican documentos tipo, tomando estos últimos como referencia ilustrativa; y, finalmente, se presentará la síntesis del análisis jurídico y el alcance de la interpretación adoptada.

i. La Capacidad Residual o K de Contratación corresponde a la aptitud de un oferente para cumplir oportuna y cabalmente con el objeto de un contrato de obra, sin que sus otros compromisos contractuales afecten su habilidad para atender el nuevo contrato. Así lo define el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015, al señalar que es la “aptitud de un oferente para cumplir oportuna y cabalmente con el objeto de un contrato de obra, sin que sus otros compromisos contractuales afecten su habilidad de cumplir con el contrato que está en proceso de selección”.

El Consejo de Estado, en armonía con lo anterior, ha precisado que la capacidad residual es “la diferencia que existe entre el potencial de contratación que se tiene y los compromisos que haya adquirido y que se encuentren en ejecución, para la fecha de presentación de la oferta”^[1]. En consecuencia, esta figura se refiere a la suficiencia que tiene el proponente para asumir nuevas obligaciones derivadas del contrato objeto del proceso de selección, en relación con las que ya adquirió frente a otros contratos. En consonancia, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 dispone que la capacidad residual de los interesados en participar en procesos de selección para contratos de obra deberá ser igual o superior al que la entidad ha establecido en los pliegos de condiciones^[2].

De acuerdo con el artículo 72 de la Ley 1682 de 2013 por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias, la “capacidad residual de contratación cuando se realicen contratos de obra pública se obtendrá de sustraer de la capacidad de contratación, el saldo del valor de los contratos en ejecución”. La “capacidad de contratación”, según se desprende de la misma disposición, “[…] se deberá calcular mediante la evaluación de los siguientes factores: Experiencia (E), Capacidad Financiera (CF), Capacidad Técnica (CT), y Capacidad de Organización (CO)”.

Por su parte, de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.6.4. del mismo Decreto, el interesado en celebrar contratos de obra pública con Entidades Estatales debe acreditar su capacidad residual allegando los siguientes documentos:

1. La lista de los contratos de obras civiles en ejecución suscritos con Entidades Estatales y con entidades privadas, así como el valor y plazo de tales contratos, incluyendo contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios.  

2. La lista de los contratos de obras civiles en ejecución, suscritos por sociedades, consorcios o uniones temporales, en los cuales el proponente tenga participación, con Entidades Estatales y con entidades privadas, así como el valor y plazo de tales contratos, incluyendo los contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios. […]”.

3. Balance general auditado del año inmediatamente anterior y estado de resultados auditado del año en que haya obtenido el mayor ingreso operacional en los últimos cinco (5) años. Los estados financieros deben estar suscritos por el interesado o su representante legal y el revisor fiscal si está obligado a tenerlo, o el auditor o contador si no está obligado a tener revisor fiscal. Si se trata de proponentes obligados a tener RUP, las Entidades Estatales solo deben solicitar como documento adicional el estado de resultados del año en que el proponente obtuvo el mayor ingreso operacional en los últimos cinco (5) años.

De acuerdo con lo anterior, el proponente que participe en un proceso de selección para la ejecución de una obra pública deberá acreditar la capacidad residual allegando la totalidad de los documentos previstos en el artículo 2.2.1.1.1.6.4 del Decreto 1082 de 2015, conforme a las condiciones señaladas por la entidad contratante en los documentos del proceso.

Así, la entidad estatal debe verificar que la capacidad residual del proponente “CRP” sea igual o superior a la capacidad residual del proceso de contratación “CRPC”. De todas formas, previamente debe establecer la “CRP”, con fundamento en los siguientes factores: i) experiencia “E”; ii) capacidad financiera “CF”; iii) capacidad técnica “CT”, iv) capacidad de organización “CO”; y v) los saldos de los contratos en ejecución “SCE”, según la siguiente fórmula:

Particularmente, respecto del factor de saldos de los contratos en ejecución “SCE”, es necesario tener en cuenta que la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente^[3], define a este factor como “la sumatoria de los saldos de los Contratos en Ejecución que tienen por ejecutar un período inferior a 360 días, es decir, 12 meses. Si el número de días por ejecutar un contrato es superior a 360 días, es decir 12 meses, el saldo del Contrato en Ejecución sólo tendrá en cuenta la proporción lineal de 12 meses”. Así mismo, define los Contratos en Ejecución de la siguiente manera:

“Son los contratos que a la fecha de presentación de la oferta obligan al proponente con Entidades Estatales y con entidades privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo la ejecución de obras civiles en los contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios, incluyendo los contratos suspendidos y aquellos que no tengan acta de inicio. No se entenderán como contratos en ejecución los que se encuentren en liquidación.”

En este sentido, los saldos pendientes se derivan de las obligaciones que se encuentran en ejecución al momento de la presentación de la oferta y se refieren a contratos cuyo objeto sea la ejecución de obras civiles. Es aquí donde encuentra asidero la exigencia de que deben tenerse en cuenta los contratos sin acta de inicio, pues el criterio determinante para establecer si un contrato se encuentra en ejecución, para efectos de calcular la capacidad residual, no lo determina el acta, sino que el mismo contrato obligue al proponente, tal como se establece en la Guía indicada. Además, los saldos pendientes por ejecutar de los contratos afectados por una suspensión constituyen, también, información relevante para calcular la capacidad residual del proponente “CRP”. Lo anterior, en la medida en que la ejecución de los contratos en principio suspendidos puede, eventualmente, afectar la aptitud del oferente para cumplir con el contrato ofertado, razón por la que, ante la posibilidad de que tales contratos se reanuden, la Guía estime necesario evaluar los saldos pendientes por ejecutar de tales contratos para determinar si el proponente cumple con la capacidad residual requerida.

De este modo, para acreditar el factor saldos de los contratos en ejecución “SCE”, como lo establece la Guía, el proponente debe presentar un certificado suscrito por su representante legal y su revisor fiscal, si el proponente está obligado a tenerlo, o por el Contador Público o auditor independiente. Este certificado deberá contener la lista de contratos de obras civiles en ejecución, tanto a nivel nacional como internacional señalando: i) el valor del contrato; ii) el plazo del contrato en meses; iii) la fecha de inicio de las obras objeto del contrato (día, mes, año); iv) si la obra la ejecuta un consorcio, unión temporal o sociedad de propósito especial, junto con el porcentaje de participación del oferente que presenta el certificado; v) si el contrato se encuentra suspendido, y si es así, la fecha de suspensión. Si el proponente no tiene contratos en ejecución, en el certificado debe constar expresamente esa circunstancia.

ii) En cuanto a la posibilidad de subsanar la omisión o no inclusión de contratos en ejecución o adjudicados sin acta de inicio, debe precisarse que la capacidad residual constituye un requisito habilitante sujeto a las reglas de aclaración y subsanación previstas en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007. En este contexto, la capacidad residual es un requisito habilitante que está sujeto a la posibilidad de solicitar aclaración al proponente, con el fin de esclarecer dudas sobre aspectos de la información presentada por este y, de igual forma, está sujeto a la posibilidad de subsanar la ausencia de requisitos, siempre que se cumpla con los límites temporales y materiales establecidos al respecto. Esto significa que: i). lo omitido no sea un factor que afecte la asignación de puntaje; ii). que sea la prueba de una circunstancia o hecho que ocurrió con anterioridad al cierre del proceso; y iii). que no exista disposición legal o en el pliego de condiciones que prohíba su subsanación.

Por tanto, al tratarse de un requisito habilitante, –en principio–, los aspectos propios de la capacidad residual que han sido solicitados para los procesos de selección de los contratos de obras, entre ellos, los formatos que contemplen la información para calcular los saldos de contratos en ejecución, son susceptible de subsanación en los términos del artículo 5 de la Ley 1150 de 2011, siempre que no se configuren los supuestos referidos en el párrafo anterior.

Ahora bien, para efectos ilustrativos y con el propósito de facilitar la comprensión de las reglas aplicables a la acreditación y cálculo de la capacidad residual, se hace referencia en esta respuesta a los Documentos Tipo de Obra de Infraestructura de Transporte para Procesos de Licitación Pública – Versión 4, expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, los cuales fueron actualizados en su cuarta (4) versión mediante la Resolución 465 del 10 de septiembre de 2024. No obstante, debe precisarse que tales referencias tienen un carácter meramente ejemplificativo, y que la resolución del presente concepto no depende de la aplicación directa de dichos documentos, salvo en los casos en que el proceso de selección corresponda a los objetos contractuales y modalidades para los cuales su uso resulta obligatorio conforme al marco normativo vigente.

En ese orden de ideas, si de lo que se trata es de procesos de selección en los cuales sea obligatoria la aplicación de los Documentos Tipo expedidos por esta Agencia^[4], resulta importante precisar que dichos documentos estandarizados son de obligatoria observancia para las Entidades Estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, por lo que deberán aplicarlos de manera forzosa para desarrollar los Procesos de Contratación en los objetos y modalidades cobijadas por estos.

Bajo ese prisma, esta Agencia ha establecido la capacidad residual como un requisito habilitante, conforme se señala en el numeral 3.11 del Documento Base de Obra de Infraestructura de Transporte para Procesos de Licitación Pública – Versión 4^[5]. En dicho documento se prevén, en el numeral 1.15, al menos tres causales de rechazo que podrían guardar relación con el supuesto fáctico planteado en la presente consulta, a saber: los literales E, H y X. Estas disposiciones permiten ilustrar la forma en que las Entidades Estatales contratantes podrían regular aspectos similares en los procesos de selección que no estén obligados a aplicar Documentos Tipo, debiendo, en tal caso, establecer dichas reglas en ejercicio de su autonomía de la voluntad y de la dirección del proceso de selección, dentro de los pliegos de condiciones o documentos equivalentes. Estas causales disponen lo siguiente:

“1.15 CAUSALES DE RECHAZO

Son causales de rechazo de las propuestas las siguientes [Las entidades no podrán incluir causales de rechazo distintas a las señaladas en la presente sección]:

[…]

1. Que al Proponente se le haya requerido con el propósito de subsanar o aclarar o aportar un documento de la propuesta y no lo efectúe dentro del plazo indicado o no lo realice correctamente o de acuerdo con lo solicitado, siempre que la subsanación, aclaración o aporte requerido sea necesario para cumplir con un requisito habilitante en los términos establecidos en la sección 1.6 del Documento Base.

[…]

1. Que el proponente aporte información inexacta sobre la cual pueda existir una posible falsedad en los términos de la sección 1.11 del Documento Base.

[…]

1. No informar todos los contratos que el proponente tenga en ejecución antes del cierre, necesarios para acreditar su capacidad residual conforme a la sección 3.11. […]”

Como se señaló en los conceptos del 25 de septiembre y el 23 de diciembre de 2019 −radicados Nos. 2201913000007117 y 2201913000009538−, las causales de rechazo de ofertas previstas en los Documentos Tipo son taxativas, por lo que se descarta que las Entidades Estatales puedan incorporar nuevas causales, salvo que estas se encuentren expresamente establecidas en otras disposiciones normativas.

De igual manera, y atendiendo a la naturaleza de dichas causales, su aplicación es de carácter restrictivo; esto significa, a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, que debe prevalecer una interpretación gramatical sobre una extensiva o de cualquier otra índole que pretenda ampliar su alcance o modificar su sentido. En ese contexto, las tres causales de rechazo mencionadas tienen el siguiente alcance:

La causal del literal E se configura cuando el proponente, habiendo sido requerido por la entidad contratante para subsanar, aclarar o aportar un documento de la propuesta, no atiende dicho requerimiento dentro del plazo establecido, o lo hace de manera incorrecta o incompleta, siempre que la solicitud esté referida a un requisito habilitante, −como es el caso del requisito de capacidad residual de contratación−. Su propósito es garantizar la igualdad de condiciones entre oferentes y la seriedad de la información presentada, evitando que un proponente omita responder o modifique sustancialmente su oferta en una etapa posterior al cierre.

Así, cuando la entidad formule un requerimiento de subsanación o aclaración sobre la capacidad residual, la falta de respuesta o el cumplimiento parcial del mismo puede dar lugar al rechazo de la oferta, en la medida en que dicho requisito es habilitante y no un factor de evaluación. No obstante, la aplicación de esta causal exige que la solicitud haya sido clara, precisa y fundada en la normativa aplicable o en los documentos del proceso, conforme al principio de debido proceso administrativo en la actuación contractual.

Por otro lado, la causal prevista en este literal H se configura cuando el proponente aporta información inexacta sobre la cual pueda presumirse una posible falsedad, conforme a la sección 1.11 del Documento Base. Esta disposición busca proteger la transparencia y la veracidad de la información contractual, en tanto la presentación de datos falsos o inconsistentes compromete la confianza legítima de la administración pública y afecta los principios de selección objetiva y moralidad administrativa.

En el contexto de la capacidad residual, esta causal podría aplicarse cuando el proponente oculta deliberadamente contratos en ejecución, altera los valores, plazos o participaciones reportadas, o presenta certificaciones o listados con datos falsos o inexactos que incidan en el cálculo de su capacidad. Sin embargo, no toda inconsistencia configura falsedad: si la información puede ser aclarada o corregida mediante requerimiento y no implica alteración sustancial del contenido o engaño deliberado, el hecho podría tratarse como un asunto subsanable o aclarable, más no como causal de rechazo.

Por último, la causal del literal X opera cuando el proponente no informa todos los contratos que tenga en ejecución antes del cierre del proceso, siendo estos necesarios para acreditar su capacidad residual, conforme a lo dispuesto en la sección 3.11 del Documento Base. Su naturaleza es objetiva, en la medida en que no depende de la intención del oferente, sino del hecho verificable de haber omitido reportar uno o varios contratos vigentes o perfeccionados, independientemente de si se encuentran con acta de inicio o suspendidos.

De esta manera, la causal busca garantizar que la entidad cuente con información completa y veraz para el cálculo de la capacidad residual, elemento indispensable para determinar la idoneidad del proponente y su aptitud para asumir nuevas obligaciones contractuales. En consecuencia, si bien en procesos no regidos por Documentos Tipo esta causal no es obligatoria, su lógica puede servir como referente ilustrativo para que las entidades contratantes establezcan reglas análogas dentro de sus pliegos de condiciones, en ejercicio de su autonomía y facultad de autorregulación procedimental, siempre que se respeten los principios de proporcionalidad y selección objetiva.

En síntesis, las tres causales de rechazo analizadas —literales E, H y X— ofrecen una guía ilustrativa sobre la manera en que deben interpretarse y aplicarse las consecuencias derivadas de la omisión, inexactitud o falta de respuesta del proponente en relación con la información requerida para acreditar la capacidad residual. En los procesos regidos por Documentos Tipo, dichas causales tienen carácter obligatorio y de aplicación estricta, conforme al principio de taxatividad. Por su parte, en los procesos que no están sujetos a su utilización, las Entidades Estatales pueden adoptar reglas análogas dentro de los pliegos de condiciones o documentos equivalentes, en ejercicio de su autonomía y facultad de autorregulación, siempre que se preserve la proporcionalidad, la razonabilidad y los principios de transparencia, igualdad y selección objetiva.

De todos modos, es pertinente destacar que las entidades no pueden fijar causales de rechazo que soslayen o afecten el principio de selección objetiva en la contratación estatal. Sobre el particular, el Consejo de Estado^[6] ha señalado:

“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación.”

En igual sentido, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, conforme a la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación debe ser estricta y restrictiva. Esto significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole que pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo:

“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación.”^[7]

Las causales de rechazo de ofertas son, por tanto, taxativas, descartándose que la entidad introduzca causales adicionales, salvo que estén expresamente previstas en disposiciones normativas. Igualmente, por la naturaleza de dichas causales, su aplicación debe ser estricta, lo que —a juicio de la Agencia Nacional de Contratación Pública— implica que su interpretación literal prevalece sobre cualquier otra que pretenda extender su alcance.

De conformidad con esta regla, el rechazo de la oferta procede cuando, en ejercicio de la potestad verificadora, se advierta que, luego de agotar la posibilidad de subsanación o aclaración, el proponente omitió información que afecta la capacidad residual. Es preciso aclarar que la expresión “afecta la capacidad residual” no se restringe únicamente a los casos en que la omisión conduzca al incumplimiento del requisito, pues incluso si la información faltante no altera el resultado del cálculo, se trataría de un supuesto que también compromete dicha exigencia.

En consecuencia, se reitera que las entidades públicas, en su calidad de directoras de los procesos de contratación, son autónomas para estipular, en sus pliegos de condiciones o documentos equivalentes, las causales de rechazo que consideren pertinentes, siempre que no contradigan la ley ni los principios de transparencia, igualdad, proporcionalidad y selección objetiva. Lo anterior aplica particularmente cuando los requisitos habilitantes —entre ellos, la capacidad residual de contratación— no cumplen con las condiciones descritas en los pliegos o documentos equivalentes. Sobre este punto, el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 dispone:

“Parágrafo 1o. La ausencia de requisitos o la falta de documentos referentes a la futura contratación o al proponente, no necesarios para la comparación de las propuestas no servirán de título suficiente para el rechazo de los ofrecimientos hechos. En consecuencia, todos aquellos requisitos de la propuesta que no afecten la asignación de puntaje, podrán ser solicitados por las entidades en cualquier momento, hasta la adjudicación. No obstante lo anterior, en aquellos procesos de selección en los que se utilice el mecanismo de subasta, deberán ser solicitados hasta el momento previo a su realización”.

Por tanto, aunque la administración cuenta con un margen de discrecionalidad significativo al elaborar los pliegos de condiciones, este se encuentra delimitado por los fines y principios de la contratación estatal. En este entendido, la administración no puede establecer causales de rechazo que carezcan de fundamento legal o constitucional, o que resulten irrazonables o desproporcionadas frente al objeto contractual.

En ese marco, y de acuerdo con la definición prevista en la Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública, se entiende por “Contratos en Ejecución” aquellos “contratos que, a la fecha de presentación de la oferta, obligan al proponente con Entidades Estatales o con entidades privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo la ejecución de obras civiles en los contratos de concesión y los contratos de obra suscritos con concesionarios, incluyendo los contratos que se encuentren suspendidos y aquellos que no tengan acta de inicio. No se entenderá como Contratos en Ejecución los que se encuentren en etapa de liquidación o ya fueron liquidados.”

De esta definición se infiere que únicamente se consideran “contratos en ejecución” los contratos perfeccionados, incluso cuando estén suspendidos o carezcan de acta de inicio; por consiguiente, los contratos liquidados o en etapa de liquidación no deben ser reportados por el proponente para el cálculo de su capacidad residual.

En conclusión, para efectos del cálculo de la capacidad residual de contratación, son contratos en ejecución aquellos que, a la fecha de presentación de la oferta, obligan al proponente con entidades estatales o privadas para ejecutar obras civiles, incluyendo los que no cuentan con acta de inicio.

Finalmente, se precisa que la entidad pública deberá definir, en cada caso concreto, los aspectos relacionados con el tema objeto de consulta. Dado que se trata de un análisis que debe realizarse en el contexto del procedimiento contractual específico, la Agencia no puede fijar un criterio universal o absoluto por vía consultiva, sino ofrecer orientaciones generales que permitan a los partícipes del sistema de contratación pública adoptar decisiones acordes con el principio de juridicidad, sin que le sea atribuible a esta Agencia la validación de su gestión contractual.

4. Referencias normativas:

5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

La Agencia Nacional de Contratación Pública − Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre las causales de rechazo incorporadas en los en los pliegos de condiciones, así como las relativas a la capacidad residual, en los conceptos 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019, C- 716 del 30 de octubre de 2020, C-096 del 24 de marzo de 2021, C-078 del 15 de marzo de 2022, C-321 del 17 de mayo de 2022, C-113 del 22 de marzo de 2022, C-178, del 12 de abril de 2022, C-402 del 28 de junio de 2022, C-849 de 7 de diciembre de 2022, C- 053 de 28 de marzo de 2023, C-280 del 06 de junio de 2023, C-271 del 15 de agosto de 2023, C-342 de 2024, C-421 del 13 de septiembre de 2024, C- 149 del 11 de marzo de 2025, C-419 del 22 de abril de 2025, C-641 del 9 de junio de 2025, C-862 del 18 de agosto de 2025, C-928 del 21 de agosto de 2025 y C-1438 del 6 de noviembre de 2025, entre otros. Puede consultar la Relatoría en el siguiente enlace:

https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de junio de 2003. Rad. 13.354. C.P: María Elena Giraldo Gómez. ↑

2. Al respecto el Parágrafo 1° dispone lo siguiente: “Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra y demás que señale el reglamento, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.

   Para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente al momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del contrato podrá dar lugar a que los valores que sean cancelados al contratista se consideren para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. ↑

3. Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente. Guía para Determinar y Verificar la Capacidad Residual del Proponente en los Procesos de Contratación de Obra Pública. Consultar en: 2023-Guia-para-determinar-y-verificar-la-Capacidad-Residual-del-proponente-en-los-Procesos-de-Contratacion-de-obra-publica-CCE-REC-GI-22.pdf. Pág. 7. ↑

4. De acuerdo con el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, que modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente adoptará Documentos Tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Son documentos de obligatorio cumplimiento para las Entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Estandarizan los requisitos habilitantes, factores de evaluación y requisitos que representan buenas prácticas contractuales en los procesos de contratación. Todas las resoluciones expedidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, mediante las cuales se han adoptado los Documentos Tipo, consagran la regla de la inalterabilidad. Esta prohibición consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. Solo se podrán modificar respecto a aquellos contenidos que el mismo documento tipo lo permita: • La parte introductoria de los documentos base de los Documentos Tipo disponen que los aspectos incluidos en corchetes y resaltados en gris deben ser diligenciados por la entidad, de acuerdo con su necesidad y las instrucciones de los mismos Documentos Tipo. • Excepcionalmente le corresponde al proponente consignar la información incluida en corchetes y resaltada en gris, como, por ejemplo, los formatos que requieren de la firma del proponente o su representante legal. ↑

5. Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente. Documentos tipo de infraestructura de transporte en la modalidad de licitación pública. Documento Base. Numeral 3.11. Consultar en: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/documento/05-documentos-tipo-de-infraestructura-de-transporte-en-la-modalidad-de-licitacion-publica 3.11 Capacidad Residual. “El proponente será hábil si su capacidad residual es mayor o igual a la capacidad residual de proceso de contratación (CRPC)”. ↑

6. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 27 de abril de 2011. Exp. 18.293. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

7. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 21 de noviembre de 2013 Exp. 25397. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. ↑