CONTRATO ESTATAL, COMPETENCIA CONTRACTUAL, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, NULIDAD ABSOLUTA, GESTIÓN CONTRACTUAL, NO SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL - Competencia Contractual – Concepto – Fundamento normativo / Competencia contractual

La competencia es la institución más importante para entender la legalidad en el derecho administrativo, y su trascendencia en la contratación estatal reside en la capacidad para adelantar las actuaciones precontractuales, contractuales y poscontractuales. En la lógica del derecho privado, la capacidad para celebrar un contrato significa necesariamente la personalidad jurídica. Mientras, la Ley 80 de 1993 le da capacidad a organismos que no tienen personería jurídica para suscribir contratos estatales. Al respecto, Dávila Vinueza expresa que la capacidad en la contratación pública se denomina competencia, la cual la concibe desde dos acepciones: i) la externa como la capacidad que la ley asigna a determinadas entidades para cumplir la función de suscribir contratos; y ii) la interna, que se entiende como la atribución que hace la ley a un determinado funcionario para expresar la voluntad de la entidad.

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Nulidad Absoluta – Nulidad Relativa

En lo que respecta a la normativa del Sistema de Compra Pública, existen dos tipos de nulidades, estas son, la absoluta y la relativa. En ese sentido, la Ley 80 de 1993 señala como causales de nulidad absoluta del contrato estatal, las siguientes: i) que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, ii) se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, iii) se celebre con abuso o desviación de poder, iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad

GESTION CONTRACTUAL -Contratos y procesos consecutivos – autonomía administrativa – Limites – NO SUSCRIPCIÓN DEL CONTRATO ‒ Garantía de seriedad– Inhabilidad

Como ya se mencionó, El SECOP II es una plataforma transaccional, que permite gestionar en línea todos los procedimientos de contratación, con cuentas y usuarios asociados a estas, para las entidades y los proveedores, y vista pública para cualquier interesado en hacer seguimiento a la contratación pública. De esta manera, cuando el proceso de contratación se adelanta por el SECOP II la aprobación del contrato para su perfeccionamiento y posterior ejecución deberá efectuarse en dicha plataforma de conformidad con el procedimiento señalado. En este sentido, rechazar el contrato en la plataforma del SECOP II implica que este no se acepte, que no se firme o no se suscriba digitalmente por el contratista y, por ende, que no pueda iniciar su ejecución.

En este contexto, de conformidad con la ley 80 de 1993 cuando el proponente adjudicatario se abstiene de suscribir el contrato sin justa causa, se generan, al menos, dos consecuencias: por un lado, la entidad estatal queda habilitada para hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta, de la cual debe responder por el total del valor asegurado a título de sanción, sin perjuicio de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de dicha garantía. Por otro lado, se genera la inhabilidad para participar en procesos de contratación y celebrar contratos con entidades estatales por un periodo de 5 años contados, en los términos del literal e del numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993

Bogotá D.C., 26 de noviembre de 2025

Señor

Diego Fernando Beltrán Laiton

Laitonbeltran98@gmail.com;

Municipio de Moniquirá, Boyacá

Concepto C-1511 de 2025

Estimada Señora María del Pilar:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el día 16 de octubre de 2025, en la cual manifiesta:

“[…] 1. Indicar el manejo adecuado de los números consecutivos contractuales en el SECOP II cuando el orden de suscripción no coincide con el consecutivo interno asignado.

2. Precisar si esa situación podría generar observaciones o hallazgos por parte de los órganos de control.

3. Informar si es jurídicamente procedente anular, mediante resolución, un proceso precontractual no suscrito para continuar con el siguiente consecutivo, o si existe una alternativa administrativa válida.

4. Determinar si en los contratos con personas jurídicas la firma debe realizarla el representante legal desde su usuario o si puede hacerlo el usuario de la empresa, y qué efectos jurídicos tiene cada caso.

5. Indicar si existe un término razonable o prudencial para la firma del contrato en el SECOP II después de su publicación.

6. Que las respuestas a las anteriores solicitudes se fundamenten expresamente en conceptos y en la normatividad vigente aplicable al Sistema de Compra Pública. […]”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Como debe gestionar la entidad estatal en la asignación de consecutivos de los procesos de contratación y/o los contratos estatales? ii) ¿Cuáles son los efectos jurídicos para un contrato estatal que se suscribió con un vicio de falta de competencia? iii) ¿Cuáles son las consecuencias jurídicas para un contratista que se muestra renuente a suscribir un contrato estatal y existe un plazo razonable para que el mismo firme y/o acepte el contrato?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El SECOP II es una plataforma transaccional, lo que significa que permite gestionar en línea todas las etapas del procedimiento de contratación. Las Entidades Estatales y los proveedores operan a través de cuentas con usuarios asociados, mientras que la ciudadanía puede acceder a una vista pública para hacer seguimiento a los procesos contractuales.

Desde sus cuentas, las entidades pueden crear, evaluar y adjudicar procedimientos de contratación, así como gestionar la fase de ejecución del contrato. Por su parte, los proveedores pueden comentar los documentos del procedimiento, presentar ofertas y participar en todo el proceso de selección de forma virtual.

Una característica fundamental de SECOP II es que el procedimiento contractual se desarrolla completamente en línea y dentro de la plataforma, conformándose así un expediente electrónico. Esto marca una diferencia sustancial respecto a SECOP I, donde el procedimiento es físico y los documentos se publican en la plataforma solo con fines de publicidad.

Dado que SECOP II es plenamente transaccional, todas las actuaciones se realizan electrónicamente y en línea, y la publicidad de las mismas ocurre de manera concomitante al desarrollo del procedimiento. Esto elimina, en la mayoría de los casos, la necesidad de cargar documentos de manera separada, salvo excepciones debidamente previstas.

Ahora bien, Las entidades estatales, dentro de su competencia, tienen la facultad de organizar internamente sus procedimientos contractuales, siempre que respeten los principios del régimen de contratación estatal, la función administrativa y la gestión fiscal. Ese margen de autonomía implica que las entidades pueden adoptar criterios internos para la numeración y organización documental de sus propios procesos/contratos, conforme a su estructura, categoría identificadora o lógica de archivo interno.

En este sentido, la Agencia ,lo reconoce expresamente al establecer que el campo “Número del Contrato” en SECOP II “es editable y la Entidad Estatal puede nombrar o enumerar el contrato de acuerdo con las directrices internas. Además, el hecho de que cada contrato sea un acto autónomo con independencia jurídica refuerza que la numeración pasa a ser una forma interna de identificación, no un requisito sustantivo de legalidad que deba obedecer una secuencia nacional uniforme

ii. La competencia es la institución más importante para entender la legalidad en el derecho administrativo, y su trascendencia en la contratación estatal reside en la capacidad para adelantar las actuaciones precontractuales, contractuales y poscontractuales. En la lógica del derecho privado, la capacidad para celebrar un contrato significa necesariamente la personalidad jurídica. Mientras, la Ley 80 de 1993 le da capacidad a organismos que no tienen personería jurídica para suscribir contratos estatales. Al respecto, Dávila Vinueza expresa que la capacidad en la contratación pública se denomina competencia, la cual la concibe desde dos acepciones: i) la externa como la capacidad que la ley asigna a determinadas entidades para cumplir la función de suscribir contratos; y ii) la interna, que se entiende como la atribución que hace la ley a un determinado funcionario para expresar la voluntad de la entidad^[4].

Teniendo en cuenta las particularidades, es necesario analizar la competencia interna, la cual implica que la capacidad de las entidades en contratación reside no en cualquier servidor público, sino que corresponde al representante legal. En efecto, la competencia privativa dentro de las entidades para adelantar procesos de contratación, se le estableció a los jefes o representantes legales. Al respecto, el numeral 1° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 dispone: “La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad, según el caso”. La competencia para contratar no solo se limita a la suscripción de contratos, sino que también puede adelantar procesos de selección –licitación pública, selección abreviada, contratación directa, mínima cuantía y concurso de méritos‑. En efecto, dicha competencia reside en la expedición de actos precontractuales, contractuales y poscontractuales en el marco del proceso de contratación pública.

Sin embargo, esta competencia, puede delegarse total o parcialmente, de conformidad a lo regulado en el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007, que modifica el artículo 12 de la Ley 80, y tiene como finalidad la posibilidad que los jefes y representantes legales de las entidades puedan delegar, total o parcialmente, la competencia para celebrar contratos a aquellos empleados que pertenezcan al nivel directivo.

Al igual que la delegación, el artículo 209 de la Constitución Política de 1991 autoriza la desconcentración como técnica organizacional que atempera el rigor de la centralización. Prevista en inciso primero del artículo 12 de la Ley 80 de 1993, permite que los representantes legales de las entidades estatales desconcentren el trámite de los procesos de selección en los funcionarios que, dentro de la entidad, ostenten cargos directivos o ejecutivos.

Para estos efectos, la doctrina define la desconcentración como “[…] el proceso a través del cual las funciones de una entidad u organismo son distribuidas en diferentes áreas; funcionales o unidades territoriales, las cuales cuentan generalmente con una estructura administrativa, y cuyo fin último es, al igual que la descentralización y la delegación, garantizar los fines esenciales del Estado”^[5]. En otras palabras, se trata de una atribución que tiene el superior jerárquico para repartir algunas competencias entre los subalternos, sin que les otorgue autonomía en el cumplimiento de sus funciones; razón por la cual, implica una adecuada distribución del trabajo en la que el titular de las funciones conserva la dirección y el control de las tareas asignadas^[6]. Por ello, el artículo 8 de la Ley 489 de 1998 dispone lo siguiente:

“La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones.

Parágrafo. En el acto correspondiente se determinarán los medios necesarios para su adecuado cumplimiento.

Los actos cumplidos por las autoridades en virtud de desconcentración administrativa sólo serán susceptibles del recurso de reposición en los términos establecidos en las normas pertinentes”.

Con una orientación similar, el parágrafo del artículo 12 del Estatuto General –adicionado por el artículo 21 de la Ley 1150 de 2007– dispone: “[…] se entiende por desconcentración la distribución adecuada del trabajo que realiza el jefe o representante legal de la entidad, sin que ello implique autonomía administrativa en su ejercicio […]”. Este artículo introduce un cambio relevante en la materia, pues –a diferencia del inciso final del artículo 8 de la Ley 489 de 1998– agrega que contra los actos no procede el recurso de reposición, expresión declarada exequible mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-259 de 2008 con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño. De igual manera, el artículo 25, numeral 9° de la Ley 80 de 1993 dispone: “Artículo 25. del principio de economía. En virtud de este principio: […] 9o. En los procesos de contratación intervendrán el jefe y las unidades asesoras y ejecutoras de la entidad que se señalen en las correspondientes normas sobre su organización y funcionamiento”. 

iii. El régimen de nulidades de los contratos estatales está regulado en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, donde se establecen sus causales. Sin embargo, este integra, por remisión, las causales de nulidad del derecho civil y comercial. De esta forma, la nulidad del contrato, por su parte, ha sido definida por el Consejo de Estado como una sanción que es declarada por un juez, con la finalidad de hacer desaparecer el contrato del mundo jurídico por su falta de validez, en los siguientes términos:

“En tal virtud, la nulidad es la sanción de invalidez del contrato que nacido a la vida jurídica, presenta irregularidades o vicios, por la omisión o incumplimiento de los requisitos señalados por la ley para el valor del acto o contrato, y está instituida en defensa del orden jurídico, como quiera que a través de ella el ordenamiento reacciona para reprimir los contratos ilegales, prohibidos o inmorales, en los términos descritos. Es, pues, la respuesta del ordenamiento a conductas dispositivas irregulares y que se contraponen a él, pues hace desaparecer del mundo jurídico la relación que nació viciada, o la cláusula pactada cuando el vicio recae únicamente sobre alguna de las estipulaciones del contrato, es decir, aniquila, suprime y borra sus efectos jurídicos, con el fin de que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la celebración del contrato.

[…]

El contrato que alcanza a nacer, porque recorrió con la definición prevista por las normas jurídicas para su formación, pero concluyó de manera irregular por contrariar o vulnerar alguna norma o requisito que determina su validez (1502 y ss. del Código Civil), es inválido, o sea nulo por valoración negativa posterior o anulable bien por nulidad absoluta o por nulidad relativa, lo cual requiere de una declaración judicial que así señale esta sanción legal (artículos 1740 y ss. del Código Civil, 899 y ss. del Código de Comercio., 44 de la Ley 80 de 1993). (…) la nulidad es la sanción de invalidez del contrato que nacido a la vida jurídica, presenta irregularidades o vicios, por la omisión o incumplimiento de los requisitos señalados por la ley para el valor del acto o contrato, y está instituida en defensa del orden jurídico, como quiera que a través de ella el ordenamiento reacciona para reprimir los contratos ilegales, prohibidos o inmorales, en los términos descritos”^[7].

El Código Civil establece que “es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según su especie y la calidad o estado de las partes”^[8], y el Código de Comercio señala que “será nulo absolutamente el negocio jurídico en los siguientes casos: 1) cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa; 2) cuando tenga (causa u objeto ilícitos), y 3) cuando se haya celebrado por persona absolutamente incapaz”^[9]. De esta forma, en el derecho común se establecen como causales de nulidad: i) el objeto ilícito, ii) la causa ilícita, iii) omisión de las formas solemnes en su celebración, iv) incapacidad absoluta de uno de los contratantes^[10].

En lo que respecta a la normativa del Sistema de Compra Pública, existen dos tipos de nulidades, estas son, la absoluta y la relativa. En ese sentido, la Ley 80 de 1993 señala como causales de nulidad absoluta del contrato estatal, las siguientes: i) que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, ii) se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, iii) se celebre con abuso o desviación de poder, iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad^[11].

En lo referente a la nulidad relativa, tanto la Ley 80 de 1993^[12] como el Código Civil^[13] le atribuyen un carácter residual, pues una vez establecido el listado de causales de nulidad absoluta, señalan que la nulidad relativa corresponde a los demás vicios que se presenten en los contratos. De igual manera, el artículo 46 de la Ley 80 de 1993 señala que estos vicios podrán sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho que genera el vicio.

Teniendo en cuenta las precisiones anteriores, y atendiendo uno de los problemas jurídicos, objeto de consulta, se señala que la competencia es la institución más importante para entender la legalidad en el derecho administrativo, y su trascendencia en la contratación estatal reside en la capacidad para adelantar las actuaciones precontractuales, contractuales y poscontractuales. Para Juan Ángel Palacio Hincapié un requisito de validez en la celebración del contrato en el marco de la voluntad implica aludir a la capacidad y la competencia^[14].

De acuerdo con las particularidades, es necesario determinar que la competencia para suscribir un contrato estatal por parte del representante legal del contratista, o en su defecto su delegado es un elemento o condición de validez del contrato. Su fundamento es el principio de legalidad, que establece una habilitación legal para actuar, por lo que no atienda la lógica del derecho privado sobre la capacidad. En torno a este tema, la doctrina expresa:

En cuanto a la capacidad para contratar de las entidades estatales, ella no obedece a la concepción del derecho privado, bajo la presunción de capacidad salvo restricción de la ley (C.C., artículo 1503), por cuanto está orientada la fundamental limitación del principio constitucional de legalidad, que exige habilitación explícita para poder actuar (C.P., artículos 121, 122, 6°), de tal suerte que las reglas de competencia son de orden público, indisponibles para las partes^[15].

La competencia contractual son normas imperativas de orden público, por lo que no sujetarse a estas implica que el contrato estatal está viciado de nulidad absoluta, por violación del artículo 1519 del Código Civil que dispone: “Hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación”. Al respecto, el Consejo de Estado ha expresado que la falta de competencia en la suscripción de contratos estatales sometidos al EGCAP están viciados de nulidad absoluta por vulneración a las normas de Derecho Público, expresando:

“ […] En ese orden, se está en presencia de un vicio de nulidad absoluta, en tanto supone la celebración de un contrato sin la observancia de las normas de competencia de derecho público arriba referidas, es decir, existe objeto ilícito^[16]. Efectivamente, el artículo 1519 del Código Civil prescribe que esa irregularidad se verifica “en todo lo que contraviene el derecho público de la nación”^[17]. (énfasis dentro de texto).”

A partir de estas consideraciones, la competencia es la regla que constituye la capacidad, institución que tiene una concepción diferente a lo regulado en el régimen jurídico privado. Para Dávila Vinueza las normas que regulan la competencia contractual son de orden público, por lo que no pueden ser negociables ni irrenunciables, y por tanto, no es posible que la falta de competencia se sanee por ratificación^[18]. Al respecto, el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 prescribe:

“ARTICULO 45. DE LA NULIDAD ABSOLUTA. La nulidad absoluta podrá ser alegada por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación. 

En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”. 

A partir de la norma precitada, se establece que la nulidad absoluta del contrato podrá alegarse por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o declarada de oficio, y no siendo susceptible de saneamiento por ratificación. Es importante señalar que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993^[19] dispone que la declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. En esta línea, el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y servido para garantizar el interés general, y solamente hasta el monto del beneficio que hubiese obtenido.

En cuanto el término de oportunidad para demandar, la entidad tiene la oportunidad para demandar el contrato por nulidad absoluta, según lo dispuesto en el artículo 164, numeral 2, literal j, inciso segundo: “[…] Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento. En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente”.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, definirán naturaleza de los vicios de nulidad, así como efectos de que aplique o no la ratificación, de acuerdo con el régimen sustancial aplicable al negocio jurídico. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

iii. Debido a que la plataforma es totalmente transaccional, el trámite se realiza en línea y la publicidad de las actuaciones es concomitante, según transcurran cada una de las etapas del procedimiento, lo que descarta la necesidad de cargar documentación alguna, salvo algunas excepciones. Además, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 14 de la Ley 527 de 1999, en la formación del contrato, salvo acuerdo expreso entre las partes, la oferta y su aceptación podrán expresarse por medio de un mensaje de datos, lo que implica que “[n]o se negará validez o fuerza obligatoria a un contrato por la sola razón de haberse utilizado en su formación uno o más mensajes de datos». Igualmente, el artículo 22 ibídem dispone que los contratos electrónicos compuestos por mensajes de datos tienen los efectos jurídicos según las normas aplicables al negocio jurídico contenido en dichos mensajes, esto es, las normas que regulan el sistema de contratación pública.

En este sentido, la implementación del SECOP II como plataforma transaccional para la actividad contractual del Estado, permite que los contratos que se publiquen sean firmados electrónicamente. De este modo, el proceso mediante el cual se efectúa la firma del contrato y su consecuente aprobación o rechazo es realizado a través del SECOP II. Así, después de que se adjudica el proceso de contratación en la plataforma se inicia el procedimiento por parte de la Entidad Estatal para que se cambie el estado del proceso a «adjudicado», con lo cual se genera el contrato electrónico en estado «en edición».

El documento “Procesos de Contratación: Gestión Contractual en el SECOP II” expedido por esta entidad, detallas los pasos para aprobación del contrato en el SECOP II^[20]. Específicamente, el literal III establece el procedimiento a seguir para aprobar o rechazar el contrato, según el cual una vez la Entidad Estatal reciba el contrato electrónico aprobado por el proveedor debe publicarlo y a “partir de este momento el contrato queda para conocimiento del público en general, su estado cambia a “Firmado” para que se cumplan con los requisitos para iniciar la ejecución del contrato”. Por su parte, el numeral A señala lo referente al rechazo del contrato, el cual se podrá realizar por parte del proveedor si encuentra algún error o no está de acuerdo con las condiciones del contrato, para lo cual deberá indicar la justificación respectiva. En todo caso, hasta que no se efectué la aprobación en el SECOP II por parte del proveedor y su posterior validación por la Entidad no se entiende firmado electrónicamente el contrato.

Así las cosas, cuando el proceso de contratación se adelanta por el SECOP II la aprobación del contrato para su perfeccionamiento y posterior ejecución deberá efectuarse en dicha plataforma de conformidad con el procedimiento descrito. En este sentido, rechazar el contrato en la plataforma del SECOP II implica que este no se acepte, que no se firme o suscriba digitalmente por el contratista y, por ende, que no pueda iniciar su ejecución.

En relación con la no suscripción del contrato adjudicado, es pertinente señalar que de conformidad con el inciso primero del artículo 846 del Código de Comercio “La propuesta será irrevocable, por lo tanto, una vez comunicada, no podrá retractarse el proponente, so pena de indemnizar los perjuicios que con su revocación cause al destinatario”. Al respecto, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que en los procesos de contratación estatal la propuesta presentada adquiere el carácter de seria e irrevocable^[21]:

Así las cosas, encuentra la Sala que un proponente al presentarse en una licitación o concurso, además de sujetarse a todos y cada uno de los puntos contenidos en el pliego de condiciones o términos de referencia, tiene la obligación de mantener las condiciones (legales, técnicas, financieras, económicas etc.) de la denominada propuesta básica, de responder y atender adecuada y oportunamente los requerimientos que formule la entidad licitante durante la etapa de evaluación, hasta la adjudicación y de suscribir y perfeccionar el contrato, cuando resulte adjudicatario del mismo, pues de lo contrario tendrá que indemnizar los perjuicios que se causen como consecuencia de la defraudación de la confianza de la administración en la seriedad de la oferta, los cuales se encuentran previamente cuantificados a título de sanción por el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la seriedad de la propuesta, sin perjuicio de que la entidad pública licitante inicie las acciones legales para reclamar los perjuicios que excedan lo garantizado. (“deberán proceder de buena fe exenta de culpa en el período precontractual, so pena de indemnizar los perjuicios que se causen”- artículo 863 del Código de Comercio).

El derecho constitucional de la igualdad de los administrados en sus actuaciones ante la administración (Art. 13 C.P.), el principio de la buena fe que debe acompañar a los participantes en el proceso de licitación pública ( Arts. 83 C.P.) así como el también principio de concurrencia que tiene por finalidad garantizar al Estado la escogencia de la oferta más favorable en términos técnicos y económico-financieros, hacen que quienes respondan con su propuesta a la invitación pública de contratación formulada por las entidades públicas, quedan obligatoriamente vinculados a dicho procedimiento desde el momento de su presentación, pues a partir de allí, el interés colectivo ínsito en el proceso y el derecho de todos los intervinientes a la inalterabilidad de las reglas de juego, obligan a los proponentes a mantener sus propuestas y a la administración a considerarlas, examinarlas, evaluarlas, con el fin de garantizar y defender la unidad del procedimiento y evitar distorsiones en los resultados que podrían llevar a que el contrato no se adjudicara a la propuesta más conveniente.

Ahora bien, el hecho de que los proponentes que se encuentran participando en un proceso de licitación o concurso, queden obligatoriamente vinculados a dicho procedimiento desde el momento de la presentación de su propuesta y por tanto no puedan jurídicamente retractarse o desistir de la misma, sirve de argumento principal para sustentar su carácter de irrevocable. (Negrillas fuera de texto).

En este sentido, el carácter serio y vinculante del que está revestida la propuesta implica que tenga que ser sostenida ante la Administración, y en caso de resultar elegida obligue a quien la formuló, de manera que debe garantizar los ofrecimientos hechos puesto que su oferta es irrevocable. De este modo, en el evento en que el proponente adjudicatario no suscriba el contrato, la ley ha establecido unas consecuencias jurídicas relacionadas con la garantía de seriedad de la oferta y con la inhabilidad para contratar con el Estado.

En efecto, el numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Si el adjudicatario no suscribe el contrato correspondiente dentro del término que se haya señalado, quedará a favor de la entidad contratante, en calidad de sanción, el valor del depósito o garantía constituidos para responder por la seriedad de la propuesta, sin menoscabo de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de los citados depósito o garantía». Según se evidencia, esta norma establece la posibilidad de que la entidad estatal pueda hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta y, además, pueda ejecutar las acciones legales correspondientes para el reconocimiento de los perjuicios que no sean cubiertos con dicha garantía.

Sobre la garantía de seriedad se destaca que respalda al principio de irrevocabilidad de la oferta, caso en el cual los proponentes que pierdan interés en la adjudicación resarcirán los perjuicios causados por su retiro del procedimiento de selección. Aunque la contratación estatal se rige por una regla similar al del artículo 846 del Código de Comercio, son evidentes los matices introducidos en el régimen de la garantía precontractual, pues el artículo 2.2.1.2.3.2.8 del Decreto 1082 de 2015 dispone que «En caso de siniestro en la garantía de la seriedad de la oferta, la compañía de seguros debe responder por el total del valor asegurado a título de sanción».

Naturalmente, esta garantía solo la constituyen quienes presenten oferta, motivo por el cual sus efectos no se extienden a personas ajenas a la actividad precontractual; sin perjuicio de que la póliza sea un mecanismo conminatorio, en la medida en que obliga a celebrar el contrato y a suscribir la garantía única de cumplimiento, so pena de hacerla efectiva. De esta manera, la exigencia permite que solo se presenten personas con la capacidad técnica y financiera suficiente para ejecutarlo en caso de adjudicación, desestimulando la presentación de ofertas que no son serias, cuya evaluación entorpece la buena marcha de la Administración, y en especial la celeridad y eficiencia de los procedimientos contractuales.

El artículo 2.2.1.2.3.1.9 del Decreto 1082 de 2015 define la cobertura en términos de monto y tiempo, disponiendo que “La garantía de seriedad de la oferta debe estar vigente desde la presentación de la oferta y hasta la aprobación de la garantía de cumplimiento del contrato y su valor debe ser de por lo menos el diez por ciento (10%) del valor de la oferta”. Respecto al valor, dispone que tendrá un monto igual o superior al diez por ciento (10%) de la oferta, constituyendo la suma mínima que la entidad puede establecer para cumplir la exigencia, sin perjuicio de que requiera un valor superior. En todo caso, conforme a la norma citada, este principio tiene excepciones para los acuerdos marco de precios, los contratos derivados de la selección abreviada por subasta inversa y el concurso de méritos, así como para los contratos que superan un millón –1’000.000– de smlmv.

Respecto al tiempo, la norma dispone que debe estar vigente entre «la fecha de presentación de la propuesta» y hasta «la fecha de aprobación de la garantía única de cumplimiento». Allí se indica la fecha de inicio –dies a quo–, pero la fecha final –dies ad quem– se somete a una estimación razonable sobre el tiempo que toma adelantar el procedimiento de selección y la posterior legalización del contrato, especialmente cuando la aprobación de la garantía es uno de los requisitos de ejecución^[22].

Determinar el valor y el tiempo de cobertura de esta garantía precontractual es esencial en el procedimiento de selección. El valor corresponde a la sanción por el incumplimiento de la seriedad de la propuesta, delimitando –en los términos del artículo 2.2.1.2.3.2.8 del Decreto 1082 de 2015– la obligación pecuniaria de la aseguradora. Lo anterior es una consecuencia del principio de responsabilidad, ya que el mantenimiento de la oferta está sujeto al deber de buena fe y, por tanto, el desconocimiento de las expectativas legítimas de la Administración autoriza la reparación de los perjuicios sufridos. El plazo de cobertura delimita directamente el período de vigencia de la oferta.

Conforme al artículo 2.2.1.2.3.1.6 del Decreto 1082 de 2015, cubre la sanción derivada del incumplimiento de la propuesta, en los siguientes eventos:

1. La no ampliación de la vigencia de la garantía de seriedad de la oferta cuando el plazo para la adjudicación o para suscribir el contrato es prorrogado, siempre que tal prórroga sea inferior a tres (3) meses.

2. El retiro de la oferta después de vencido el plazo fijado para la presentación de las ofertas.

3. La no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario.

4. La falta de otorgamiento por parte del proponente seleccionado de la garantía de cumplimiento del contrato. (Negrilla y subrayado por fuera de texto).

Las causales 1, 3 y 4 se configuran a través de omisiones –no ampliar, no suscribir y no otorgar–, mientras que la causal 2 se configura a través de una acción –retirar la oferta–. Además, guardan relación con diferentes etapas del procedimiento: mientras las causales 1, 2 y 3 están ubicadas en la etapa precontractual, la causal 4 lo está en la contractual. Finalmente, mientras las causales 2, 3 y 4 dependen de la conducta pura y simple del proponente, la causal 1 depende de una exigencia previa de la entidad contratante en la que, posteriormente, el oferente incumple el deber de mantener la vigencia de la garantía del ofrecimiento.

De esta manera, cuando se configure la causal No. 3, esto es la no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario, la entidad podrá hacer efectiva la garantía en los términos señalados en el artículo 2.2.1.2.3.2.8 del Decreto 1082 de 2015, es decir, que se deberá responder por el total del valor asegurado a título de sanción. En todo caso, esta Subdirección considera que el trámite de la declaratoria del siniestro de la garantía de seriedad de la oferta cuando el adjudicatario no suscribe el contrato sin justa causa debe garantizar el debido proceso, caso en el cual se aplicará el procedimiento administrativo general sancionador dispuesto en los artículos 47 y siguientes de la Ley 1437 de 2011. Esta norma prescribe que “Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código […]”, disposición aplicable a los temas contractuales por la remisión del inciso primero del artículo 77 de la Ley 80 de 1993.

Por otro lado, la no suscripción del contrato sin justa causa genera la inhabilidad señalada en el literal e del numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993. En efecto, según esta norma son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales: «Quienes sin justa causa se abstengan de suscribir el contrato estatal adjudicado.

En conclusión, de conformidad con la ley 80 de 1993 cuando el proponente adjudicatario se abstiene de suscribir el contrato sin justa causa, se generan, al menos, dos consecuencias: por un lado, la entidad estatal queda habilitada para hacer efectiva la garantía de seriedad de la oferta, de la cual debe responder por el total del valor asegurado a título de sanción, sin perjuicio de las acciones legales conducentes al reconocimiento de perjuicios causados y no cubiertos por el valor de dicha garantía. Por otro lado, se genera la inhabilidad para participar en procesos de contratación y celebrar contratos con entidades estatales por un periodo de 5 años contados, en los términos del literal e del numeral 1 del artículo 8 de la ley 80 de 1993.

Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico colombiano, no existe un plazo fijo legalmente definido, pero en la práctica, la firma del contrato a través de la plataforma transaccional debe ocurrir lo más pronto posible después de su publicación para evitar dilaciones y cumplir con los principios de la contratación estatal. Dichos tiempos dependen de la entidad y el proveedor, dentro de su autonomía negocial, quienes deben agilizar el proceso para poder avanzar en la gestión contractual y lograr los fines estatales.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la nulidad de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos C C-600 del 13 de octubre de 2020, C-378 del 31 de agosto de 2021, C-575 del 13 de octubre de 2021, C-896 del 17 de enero de 2023, C-041 del 20 de febrero de 2025, C-466 del 16 de mayo de 2025, C-901 del 18 de julio de 2025, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.  

Te informamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expedide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017".

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de noviembre de 2015. Exp. 31.151, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑

2. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección. Sentencia del 5 de diciembre de 2016. Exp. 33.611. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑

3. ARTICULO 48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. 

   Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público. ↑

4. DÁVILA VINUEZA, Luis Guillermo. Régimen jurídico de la contratación estatal. 3° ed. Bogotá: Legis. 2016. p.76. ↑

5. HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. p. 158. ↑

6. En esta medida, “Difiere […] la delegación y la desconcentración, en que la primera supone una asignación específica de funciones de un órgano que las ejecuta bajo su entera autonomía y responsabilidad, salvo que el delegante obre con dolo o culpa grave en sus funciones generales de vigilancia y control, evento en el que también sería responsable, mientras que en la segunda, esto es, la desconcentración, es el encargo que el superior hace a sus dependientes para que éstos, actuando a nombre y dirección de aquel, descongestionen la actividad administrativa” (Cfr. PALACIO HINCAPÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. Séptima Edición. Medellín: Librería Jurídica Sánchez, 2014. p. 97). ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera-Subsección B. Sentencia del 30 de abril de 2012. Exp. 21.699. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. ↑

8. “Artículo 1740. Es nulo todo acto o contrato a que falta alguno de los requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato según se especie y la calidad o estado de las partes. La nulidad puede ser absoluta o relativa”. ↑

9. Código de Comercio. Artículo 899. ↑

10. Código Civil. “Artículo 1741. La nulidad producida por un objeto o causa ilícita y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas.

    Hay asimismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces.

    Código de Comercio. Artículo 899. Nulidad absoluta. Será nulo absolutamente el negocio jurídico en los siguientes casos:

    1) Cuando contraría una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa;

    2) Cuando tenga causa u objeto ilícitos, y

    3) Cuando se haya celebrado por persona absolutamente incapaz”. ↑

11. “Artículo 44. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

    1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

    2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;

    3o. Se celebren con abuso o desviación de poder;

    4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y

    5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”. ↑

12. “Artículo 46. de la nulidad relativa. Los demás vicios que se presenten en los contratos y que conforme al derecho común constituyen causales de nulidad relativa, pueden sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”. [Énfasis fuera del texto]. ↑

13. “Artículo 1741. nulidad absoluta y relativa. La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas.

    Hay así mismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces.

    Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato” [Énfasis fuera del texto]. ↑

14. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. La contratación de las entidades estatales. 4° ed. Medellín: Librería Jurídica Sánchez Ltda. 2004. p. 72. ↑

15. BENAVIDES, José Luis. Identificación de las nulidades en los contratos estatales en Colombia. Revista Digital de derecho Administrativo. 25 (nov. 2020). p. 60. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 26 de noviembre de 2015. Exp. 31.151, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera, Subsección. Sentencia del 5 de diciembre de 2016. Exp. 33.611. C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ↑

18. DÁVILA VINUEZA, Op.cit., p. 82. ↑

19. “ARTICULO 48. DE LOS EFECTOS DE LA NULIDAD. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. 

    Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente hasta el monto del beneficio que ésta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público”. ↑

20. Disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/node/23710 ↑

21. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 20 de abril de 2006, C.P. Luis Fernando Álvarez Jaramillo. Rad. 2006-00031-00 (1732). ↑

22. Al respecto, el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 dispone que «Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda». ↑