CONTRATO ESTATAL, NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL, NULIDAD DEL CONTRATO

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL – Régimen mixto – Derecho público – Derecho privado

Tratándose de las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993, el inciso primero del artículo 13 dispone que “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. Dicha idea también se reitera en el EGCAP considerando que “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero– y que “Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–. De esta manera, los contratos de las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación se rigen generalmente por el derecho privado y excepcionalmente por el derecho público, pues las normas civiles y comerciales son el derecho común de los contratos estatales.

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Nulidad Absoluta – Nulidad Relativa

En lo que respecta a la normativa del Sistema de Compra Pública, existen dos tipos de nulidades, estas son, la absoluta y la relativa. En ese sentido, la Ley 80 de 1993 señala como causales de nulidad absoluta del contrato estatal, las siguientes: i) que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, ii) se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, iii) se celebre con abuso o desviación de poder, iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad.

En lo referente a la nulidad relativa, tanto la Ley 80 de 1993 como el Código Civil le atribuyen un carácter residual, pues una vez establecido el listado de causales de nulidad absoluta, señalan que la nulidad relativa corresponde a los demás vicios que se presenten en los contratos. De igual manera, el artículo 46 de la Ley 80 de 1993 señala que estos vicios podrán sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho que genera el vicio.

NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL – Efectos de la nulidad

En torno a los efectos de la nulidad de los contratos estatales, es pertinente acudir al artículo 48 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que la declaratoria de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. En efecto, existe una regla especial que consiste en un reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto y causa ilícita, cuando se prueba que la entidad se benefició y solamente hasta el monto del beneficio que este hubiese obtenido. Para una mayor precisión, se detalla que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 se comprende que la entidad se benefició en cuanto a las prestaciones cumplidas le hubiesen servido para satisfacer un interés público. Dicho precepto normativo debe interpretarse de forma armónica con el artículo 1746 del Código Civil, la cual establece: “Artículo 1746. La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita.  En las restituciones mutuas que hayan de hacerse los contratantes en virtud de este pronunciamiento, será cada cual responsable de la pérdida de las especies o de su deterioro, de los intereses i frutos, i del abono de las mejoras necesarias, útiles o voluptuarias, tomándose en consideración los casos fortuitos, i la posesión de buena fe o mala fe de las partes; todo ello según las reglas generales i sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo”. 

NULIDAD DEL CONTRATO – Efectos – Restituciones autónomas – Condiciones

Ahora bien, el reconocimiento económico que pueda derivarse, conforme a las condiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, no puede confundirse con una autorización para continuar la ejecución del contrato o la administración de recursos públicos. El hecho de que se reconozca lo efectivamente ejecutado no significa, per se, que el contratista conserve facultades para seguir actuando como si el contrato se encontrara vigente, pues ello desconocería los efectos propios de la nulidad declarada por parte del juez contencioso administrativo.

En este punto, resulta pertinente tener en cuenta lo dispuesto el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 sobre las consecuencias de la nulidad absoluta: “En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”.

En otras palabras, una vez declarada judicialmente la nulidad de un contrato estatal y ordenada su terminación, no existe habilitación, ni expresa ni implícita, a que el contratista continúe gestionando la administración de recursos públicos derivados de dicho contrato mientras se adelanta la liquidación. La nulidad implica la pérdida de validez jurídica del contrato, de tal forma que cesa la habilitación que permitía al contratista ejecutar el objeto contractual o manejar fondos públicos asociados a este. Desde ese momento, cualquier actuación posterior carece de sustento normativo, pues la nulidad priva al contrato no posibilita contraer los derechos y obligaciones.

Bogotá D.C., 8 de mayo de 2026

Señor

José David Ruíz Argel

Ministerio de Hacienda

correocertificado@minhacienda.gov.co

Bogotá D.C.

Concepto C–499 de 2026

Estimado Señor Ruíz Argel:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido por la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud consulta del 26 de marzo de 2026, en la cual manifiesta:

¿Cuando un contrato estatal es declarado nulo mediante decisión judicial y se ordena su terminación, resulta jurídicamente procedente que el contratista continúe administrando recursos provenientes del recaudo del impuesto de alumbrado público vinculados al contrato o realizando actuaciones relacionadas con dicha administración con posterioridad a la terminación del contrato, mientras se adelanta el proceso de liquidación contractual o se determinan los pagos pendientes entre las partes?

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero señalando unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos objeto de consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de sus solicitudes, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente que, una vez declarado judicialmente nulo un contrato estatal y ordenada su terminación, el contratista continúe administrando recursos públicos provenientes de dicho contrato mientras se liquida?

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. Tratándose de las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993, el inciso primero del artículo 13 dispone que “Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2o. del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley”. Dicha idea se reitera más adelante en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – considerando que “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad” –art. 32, inciso primero– y que “Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza” –art. 40, inciso primero–.

De esta manera, los contratos de las entidades sometidas al EGCAP se rigen generalmente por el derecho privado y excepcionalmente por el derecho público, pues las normas civiles y comerciales son el derecho común de los contratos estatales^[1]. Para la doctrina, la mixtura del régimen contractual:

“[…] no hace otra cosa que aprovechar ciertos principios rectores de la contratación general que aunque tengan su consagración en códigos de derecho privado como el civil o el comercial, no son propios y exclusivos de este derecho. Baste pensar en los requisitos de consentimiento válido, objeto y causa lícitos, capacidad, elementos esenciales según la naturaleza de cada contrato, responsabilidad, naturaleza de las obligaciones emanadas de los mismos, etc. etc. Extremos éstos que de derecho privado no tienen sino su presentación formal o el nombre y que la tradición, desde su origen romano, se acostumbró a calificarlos así y a no preocuparse por su cuestionamiento o definición.

En otras palabras, extremos como los indicados no son ni de derecho público ni de derecho privado, sino, simplemente, de derecho propio, aplicables a toda relación contractual, con prescindencia de la naturaleza de los sujetos involucrados en la misma”^[2].

Ello no implica una privatización absoluta del régimen contractual de las entidades públicas, pues la Ley 80 de 1993 –entre otros aspectos– regula especialmente la capacidad jurídica –inhabilidades, incompatibilidades, consorcios y uniones temporales y registro único de proponentes–, las reglas de selección objetiva –procedimientos de selección–, así como algunos aspectos de ejecución contractual –manejo del riesgo, cláusulas exorbitantes y tipologías contractuales–. Por ello, con excepción de las materias expresamente reguladas en el Estatuto de Contratación, es posible la aplicación de las normas de derecho privado.

ii. Las nulidades son una sanción legal que afecta la validez de los contratos cuando han quebrantado determinadas normas del ordenamiento. Si bien la teoría general del negocio jurídico se estructura a partir de la autonomía de la voluntad, las partes no gozan de una libertad absoluta para regular sus intereses patrimoniales, puesto que –al no ser una facultad originaria– está circunscrita por criterios de orden su superior^[3]. Por ello, aunque el contrato sea ley obligatoria para los contratantes –art. 1602 del Código Civil–, no podrán derogarse por convenios particulares las leyes en cuya observancia están interesados el orden público y las buenas costumbres –art. 16 ibidem–. En este contexto:

“[…] La nulidad es una sanción que consiste en la privación al negocio de todos los efectos que está llamado a producir, mirando tanto al futuro como al pasado, en razón de que la disposición no reúne los requisitos considerados esenciales en general y específicamente para la figura correspondiente. El criterio político del ordenamiento, que ante todo refleja una experiencia antiquísima, en su ánimo de asegurar un nivel mínimo de legalidad y de moralidad del ejercicio de la autonomía privada, determina la privación de efectos de los negocios jurídicos desprovistos de los essentialia negotii correspondientes, como también de aquellos que quebrantan los principios básicos de la sociedad en su momento, y adicionalmente los fallos a requisito de orden tutelar establecido en interés particular o contrarios a normas dictadas en esa misma dirección […]”^[4].

La naturaleza jurídica de la nulidad se fundamenta en el inciso primero del artículo 6 del Código Civil, el cual define la sanción legal como una pena, esto es, como el mal que deriva de la transgresión de las prohibiciones contenidas en la ley. Dado que tienen carácter sancionatorio, las nulidades se restringen a aquellas circunstancias previstas por el legislador, pues no son aplicables por interpretación extensiva ni por analogía. A esto se refiere el inciso segundo de la norma precitada cuando dispone que “En materia civil son nulos los actos ejecutados contra expresa prohibición de la ley, si en ella misma no se dispone otra cosa […]”. La declaratoria de nulidad es una forma de extinción de las obligaciones en los términos del artículo 1625.8 ibidem, por lo que con ella cesa la existencia del contrato.

iii. De acuerdo con el artículo 1741 del Código Civil, “La nulidad producida por un objeto o causa ilícita, y la nulidad producida por la omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ellos, y no a la calidad o estado de las personas que los ejecutan o acuerdan, son nulidades absolutas. Así mismo, hay nulidad absoluta en los actos y contratos de personas absolutamente incapaces. Cualquiera otra especie de vicio produce nulidad relativa, y da derecho a la rescisión del acto o contrato”. Para la doctrina, las circunstancias que producen nulidad relativa son los vicios del consentimiento –error, fuerza y dolo–, la lesión enorme, los actos de los relativamente incapaces, así como la omisión de formalidades habilitantes distintas a las que se enuncian en la norma precitada^[5].

Asimismo, el artículo 899 del Código de Comercio dispone la nulidad absoluta de los negocios jurídicos cuando contrarían una norma imperativa, salvo que la ley disponga otra cosa; tengan objeto y causa ilícita, o se hayan celebrado por persona absolutamente incapaz^[6]. Por su parte, el artículo 900 ibidem precisa que la anulabilidad aplica cuando los contratos hayan sido celebrados por persona relativamente incapaz o hayan sido consentidos por error, fuerza o dolo, conforme al Código Civil. Para la interpretación del régimen de nulidades en los asuntos mercantiles, es necesario tener en cuenta que el artículo 822 del Código de Comercio dispone que “Los principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa”.

Por su parte, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 consagra como causales de nulidad absoluta del contrato estatal, además de las antes mencionadas en el derecho común, las siguientes: i) que el contrato se celebre con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley, ii) se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal, iii) se celebre con abuso o desviación de poder, iv) se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, v) se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos para el tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad^[7].

En lo referente a la nulidad relativa, el artículo 46 de la Ley 80 de 1993 le atribuye carácter residual, pues una vez establecido el listado de causales de nulidad absoluta, señala que la nulidad relativa corresponde a los demás vicios que se presenten en los contratos. De igual manera, señala que estos vicios podrán sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos años, contados a partir de la ocurrencia del hecho que genera el vicio^[8].

iv. En torno a los efectos de la nulidad de los contratos estatales, es pertinente acudir al artículo 48 de la Ley 80 de 1993, el cual establece que la declaratoria de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impide el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria. En efecto, existe una regla especial que consiste en un reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo por objeto y causa ilícita, cuando se prueba que la entidad se benefició y solamente hasta el monto del beneficio que este hubiese obtenido. Para una mayor precisión, se detalla que el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 se comprende que la entidad se benefició en cuanto a las prestaciones cumplidas le hubiesen servido para satisfacer un interés público. Dicho precepto normativo debe interpretarse de forma armónica con el artículo 1746 del Código Civil, la cual establece:

“Artículo 1746. La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 

En las restituciones mutuas que hayan de hacerse los contratantes en virtud de este pronunciamiento, será cada cual responsable de la pérdida de las especies o de su deterioro, de los intereses i frutos, i del abono de las mejoras necesarias, útiles o voluptuarias, tomándose en consideración los casos fortuitos, i la posesión de buena fe o mala fe de las partes; todo ello según las reglas generales i sin perjuicio de lo dispuesto en el siguiente artículo”^[9]. 

Este artículo precitado del Código Civil regula que la declaratoria de nulidad de contrato estatal implica la restitución de las partes al estado en que se encontrarían de no haberse celebrado el negocio jurídico. A pesar que el artículo 48 no alude de forma expresa a “las restituciones mutuas”, si regula dicha consecuencia a las particularidades de los contratos estatales de tracto sucesivo. Al respecto, el Consejo de Estado expresó:

“84. De acuerdo con lo expuesto, el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 no contradice el principio según el cual las partes deben ser restituidas al estado en que se hallarían si el acto o contrato nulo no hubiera existido. Tampoco ordena que la entidad estatal asuma obligaciones dinerarias pendientes de pago, como si el contrato siguiera produciendo efectos jurídicos. Lo que realmente establece es que, para restablecer hasta donde sea posible el statu quo ante y frente a la imposibilidad de efectuar la restitución in natura, la entidad pague el subrogado pecuniario de las prestaciones ejecutadas por el contratista que no hubieran sido remuneradas antes de la declaratoria de nulidad.

85. Ahora bien, el inciso segundo del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 constituye una norma especial frente al artículo 1746 del Código Civil, pues introduce un requisito que no está previsto en el derecho común para ordenar las restituciones. Cuando la nulidad absoluta se origina en un objeto o causa ilícita, el derecho del contratista a obtener la restitución por equivalente pecuniario queda supeditado a que las prestaciones ejecutadas antes de la declaratoria judicial de nulidad hayan beneficiado a la entidad estatal, sin que el reconocimiento pueda superar el monto de dicho beneficio. Este requisito no está previsto en el derecho común y allí radica la especialidad de la regla del derecho público.

86. Este requisito que impone el inciso segundo del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 es aplicable en dos hipótesis fácticas diferentes: (i) cuando se hubieran ejecutado prestaciones que, al momento de declararse la nulidad, aún no habían sido remuneradas, y (ii) cuando dichas prestaciones ya habían sido pagadas conforme a lo pactado en el contrato.

87. Si el contratista realizó una prestación que no había sido remunerada, pero esta no generó un beneficio a la entidad estatal, no habrá lugar a su reconocimiento y pago en la sentencia que declara la nulidad del contrato. Si el contratista realizó prestaciones a favor de la entidad estatal y estas fueron remuneradas antes de declararse nulo el contrato, pero se comprueba que no generaron un beneficio a la entidad estatal, el contratista deberá devolver las sumas recibidas en virtud del contrato, pues se entendería que la entidad no le adeuda nada a título de restituciones mutuas. En consecuencia, no se configuraría la compensación como modo de extinción de las obligaciones, dado que esta requiere que ambas partes sean deudoras recíprocas y la entidad estatal no tendría esa condición”^[10].

Bajo los supuestos de la norma, según lo expresado por el Consejo de Estado, el derecho del contratista a obtener restituciones queda condicionado a la demostración de que las prestaciones ejecutadas hayan generado un beneficio para la entidad estatal, sin que el reconocimiento económico pueda exceder el valor de dicho beneficio. Esta exigencia, que no se presenta en el derecho civil común, introduce un estándar más estricto propio del derecho público, orientado a la protección del interés público como su fundamento.

Sin embargo, la aplicación de esta regla especial no supone la inaplicación del artículo 1525 del Código Civil, que prescribe: “No podrá repetirse lo que se haia dado o pagado por un objeto o causa ilícita a sabiendas”, por el contrario, se establecen requisitos adicionales para las entidades sujetas a Ley 80 de 1993: que no se trate de prestaciones ejecutadas con conocimiento de la ilicitud y que dichas prestaciones hayan reportado un beneficio efectivo a la entidad estatal^[11].

Ahora bien, el reconocimiento económico que pueda derivarse, conforme a las condiciones establecidas en la Ley 80 de 1993, no puede confundirse con una autorización para continuar la ejecución del contrato o la administración de recursos públicos. El hecho de que se reconozca lo efectivamente ejecutado no significa, per se, que el contratista conserve facultades para seguir actuando como si el contrato se encontrara vigente, pues ello desconocería los efectos propios de la nulidad declarada por parte del juez contencioso administrativo.

En este punto, resulta pertinente tener en cuenta lo dispuesto el inciso segundo del artículo 45 de la Ley 80 de 1993 sobre las consecuencias de la nulidad absoluta: “En los casos previstos en los numerales 1o., 2o. y 4o. del artículo anterior, el jefe o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su liquidación en el estado en que se encuentre”.

En otras palabras, una vez declarada judicialmente la nulidad de un contrato estatal y ordenada su terminación, no existe habilitación, ni expresa ni implícita, a que el contratista continúe gestionando la administración de recursos públicos derivados de dicho contrato mientras se adelanta la liquidación. La nulidad implica la pérdida de validez jurídica del contrato, de tal forma que cesa la habilitación que permitía al contratista ejecutar el objeto contractual o manejar fondos públicos asociados a este. Desde ese momento, cualquier actuación posterior carece de sustento normativo, pues la nulidad priva al contrato no posibilita contraer los derechos y obligaciones.

Sería inconsistente que, dentro de los efectos de las nulidades del contrato estatal, se permita la gestión de dicho recurso, a pesar de que dentro de los efectos de la sentencia se haya terminado para su posterior liquidación. Es menester señalar, que en la etapa de liquidación cumple un propósito estricto de ajuste de cuentas desde el punto de vista contable, jurídico, administrativo y financiero orientado a determinar saldos, obligaciones y restituciones mutuas, pero no a prolongar la ejecución contractual. Por tanto, durante la liquidación el contratista no puede seguir ejecutando actividades ni administrando recursos públicos, los cuales deben quedar bajo la competencia de la entidad estatal, garantizando el respeto de los principios de legalidad, transparencia e interés general propio del Derecho Administrativo.

v. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos debe ser realizado por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad pública definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Sobre la nulidad de los contratos estatales, esta Subdirección se ha referido en los Conceptos C C-600 del 13 de octubre de 2020, C-378 del 31 de agosto de 2021, C-575 del 13 de octubre de 2021, C-896 del 17 de enero de 2023, C-041 del 20 de febrero de 2025, C-466 del 16 de mayo de 2025, C-901 del 18 de julio de 2025, C-836 del 31 de julio de 2025, C-1511 del 26 de noviembre de 2025, C-394 del 24 de abril de 2026, entre otros. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrás encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual, accede a través del siguiente enlace:

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Cfr. BENAVIDES, José Luis. El contrato estatal: entre el derecho público y el derecho privado. Segunda edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2009. pp. 78-79. ↑

2. BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo. Octava edición. Medellín: Señal Editora, 2013. p. 627. ↑

3. Para la doctrina, “La autonomía privada no es un poder originario o soberano. Es un poder conferido a los individuos por una norma superior, la cual regula su actuación, estableciendo cargas y limitaciones. En la ley vemos la fuente de validez de la norma negocial. La ley, lo mismo que puede ampliar el campo en el que actúa la autonomía privada, puede también restringirlo. La ley puede incluso, interviniendo posteriormente, modificar el contenido de una norma negocial ya establecida. Aunque sean excepcionales, estas intervenciones de la ley tienen su justificación formal en la superioridad de la fuente legislativa sobre la negocial.

   […]

   La autonomía privada no significa, pues, poder originario independiente o selbstherrlich, que no recibe de fuera la razón de su validez. El carácter no originario del poder en que se concreta la autonomía privada implica que no puede considerarse originaria o soberana tampoco la voluntad de los sujetos que establecen las normas negociales. No es que la voluntad privada cree derecho por sí o por fuerza propia.

   Admitir una atribución de poder por parte de una norma superior basta para excluir el carácter originario o soberanía de la voluntad privada y del poder atribuido a ella” (FERRI, Luigui. La autonomía privada. Santiago de Chile: Ediciones Olejnik, 2018. pp. 44-45). ↑

4. HINESTROSA, Fernando. Tratado de las obligaciones II. De las fuentes de las obligaciones: el negocio jurídico. Volumen II. Bogotá: Universidad externando de Colombia, 2015. Libro en formato EPUB. ↑

5. ALESSANDRI BESA, Arturo. La nulidad y la recisión en el derecho civil chileno. Santiago de Chile: Ediar Editores LTDA, s/a. p. 689. Para el autor, “Aun cuando la nulidad relativa sea la regla general en materia de nulidades, esto no significa, que la nulidad en sí misma, por ser una sanción, no constituya una excepción […]” (Ibidem. p. 685). Por ello, a pesar de la formulación general del último aparte del artículo 1741 del Código Civil, la nulidad relativa se reduce a circunstancias específicas. ↑

6. De acuerdo con la doctrina, “El legislador mercantil introduce una importante variación al establecer la nulidad absoluta corno la regla general en las sanciones. Cuando se contraria una norma imperativa en el ejercicio de la autonomía de la voluntad, si no hay una sanción específica, tendremos como resultado que habrá nulidad absoluta. En el campo civil, la sanción general no es la nulidad absoluta sino la nulidad relativa, pues el articulo 1741 luego de señalar las causales de nulidad absoluta, concluye: Cualquier otra especie de vicio produce nulidad relativa. Es una marcada diferencia en el tratamiento de las nulidades de las dos codificaciones” (ARRUBLA PAUCAR, Jaime Alberto. Contratos mercantiles: teoría general del negocio mercantil. Decimocuarta edición. Bogotá: Legis, 2021. p. 282. Énfasis dentro del texto). ↑

7. “Artículo 44. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando:

   1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;

   2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;

   3o. Se celebren con abuso o desviación de poder;

   4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y

   5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley”. ↑

8. “Artículo 46. de la nulidad relativa. Los demás vicios que se presenten en los contratos y que conforme al derecho común constituyen causales de nulidad relativa, pueden sanearse por ratificación expresa de los interesados o por el transcurso de dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho generador del vicio”. ↑

9. En el Código Civil Chileno es similar a lo dispuesto en este artículo. En este punto, la Doctrina chilena expresa: “De manera que este artículo da a las partes el derecho de exigirse recíprocamente la restitución de todo lo que hubieran entregado en virtud del contrato, o sea, el contrato se destruye en el pasado, y las cosas quedan como si nunca se hubiera celebrado el contrato; así, si se declara nula una compraventa, el comprador deberá devolver la cosa y el vendedor deberá restituir el precio (ALESSANDRI RODRÍGUEZ, Arturo. Derecho Civil. De los Contratos. Santiago de Chile: Zamorano y Caperan. 1976. p. 85). ↑

10. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 4 de abril de 2025. Exp. 70.445. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. ↑

11. Al respecto la doctrina, expresa: De la precitada norma se desprende lo siguiente: 1) Proceden las restituciones mutuas cuando se declare la nulidad del contrato estatal, incluso si es de ejecución sucesiva, con lo cual el legislador resuelve la problemática planteada frente a esta última modalidad de contratos respecto de los cuales alguna parte de la doctrina y la jurisprudencia, como ya se explicó, negó la procedencia de la restitución, en la idea de que se tornaba imposible para algunos contratos. Pues bien, y conforme se explicó, si por la naturaleza de las prestaciones ejecutadas se hace imposible la restitución in natura, procederá el reconocimiento del equivalente pecuniario.

    2) proceden las restituciones mutuas cuando se anula el contrato estatal con fundamento en el objeto o la causa ilícitos, siempre que se demuestre que con la ejecución de la prestación derivada del contrato que se invalida se benefició la entidad estatal, ventaja o provecho que para el legislador se produce cuando “las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés público” (HERNÁNDEZ SILVA, Aida Patricia. Las restituciones autónomas en la contratación estatal. En: Fallos referentes en contratación estatal, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2020. p. 493). ↑