RÉGIMEN PRESUPUESTAL Y RÉGIMEN CONTRACTUAL, CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL, HECHOS CUMPLIDOS, SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA

Texto del concepto

RÉGIMEN PRESUPUESTAL Y RÉGIMEN CONTRACTUAL – Conexidad ¶

Es evidente la interdependencia entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal, en la medida en que toda actuación contractual de las entidades públicas debe estar respaldada por una disponibilidad de recursos debidamente apropiada en el presupuesto. Ello implica que la celebración de los contratos, están condicionados por las reglas fiscales y los principios presupuestales, porque la contratación pública no puede concebirse de manera aislada del marco presupuestal. Así lo ha señalado el Consejo de Estado al explicar que es inocultable la conexión material que existe entre estos dos regímenes y “parte de la importancia consiste en que a través de los contratos se ejecuta la mayor parte del presupuesto público, representando otra suma importante el pago de la deuda pública –que se adquiere por medio de contratos de crédito- y los gastos de funcionamiento –incluye salarios y prestaciones sociales-. Esta simple proporción refleja la importancia que tiene el presupuesto para la contratación estatal y, a la inversa, la contratación estatal para el presupuesto”.¶

CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – Deber de elaboración – Obligación de las entidades públicas – Etapa precontractual¶

la norma establece de manera expresa el momento o la oportunidad en la que las entidades deben expedir el certificado de disponibilidad presupuestal cuando adelanten procesos de contratación. Así, por expresa disposición del legislador, las Entidades Estatales deben contar con este certificado en una fecha previa al momento en que inicia el proceso de selección del contratista. En concordancia con la citada disposición, la Ley 1882 de 2018, que modificó algunas disposiciones del EGCAP, entre ellas, la adición al parágrafo del artículo 8 de la Ley 1150 de 2007, establece que “[…] no es obligatorio contar con disponibilidad presupuestal para realizar la publicación del proyecto de pliego de condiciones”. ¶

En ese orden, la norma precisa que, en procesos competitivos, el certificado de disponibilidad presupuestal debe ser expedido por la entidad contratante antes de que inicie formalmente la etapa de selección del contratista, es decir, previo a la expedición y publicación del acto administrativo de apertura del proceso. De esta manera, no es obligatorio contar con el certificado en las etapas preparatorias del proceso de selección, como al momento de publicación del aviso de convocatoria pública, en la publicación de los estudios previos o del proyecto de pliego de condiciones en los procesos licitatorios. No obstante, si la entidad contratante puede expedir el certificado de disponibilidad presupuestal con anterioridad a la expedición del acto de apertura, estará actuando dentro del marco legal existente.¶

HECHOS CUMPLIDOS – Fundamento normativo – Noción ¶

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no contiene una regulación específica sobre los hechos cumplidos. En efecto, aunque el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo del principio de economía, establece la obligación de contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal antes de dar inicio al procedimiento de selección del contratista, dicha disposición no define el concepto de hecho cumplido ni establece los supuestos en los que este se configura. En este sentido, el reconocimiento normativo de esta figura se encuentra en el régimen presupuestal, cuyas disposiciones proscriben la adquisición de obligaciones y la afectación del presupuesto sin el cumplimiento de los requisitos legales, las cuales, por su estrecha relación con la ejecución del gasto público, tienen una incidencia directa en la contratación estatal.¶

En este contexto, se parte de lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto–, según el cual, la afectación del presupuesto público está condicionada al cumplimiento previo de una serie de requisitos orientados a garantizar la legalidad del gasto, que implica que toda obligación que pretenda asumirse con cargo al presupuesto debe contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal y con el registro presupuestal que formaliza el compromiso de los recursos públicos. Asi mismo, el artículo 14 de la Ley 2342 de 2025 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2026” y los artículos 2.6.6.2.10, 2.10.1.5.3.10, 2.8.3.2.9 del Decreto 1068 del 2015 contemplan expresamente el tratamiento presupuestal de los hechos cumplidos al prohibir expedir actos y obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. ¶

HECHOS CUMPLIDOS – Enriquecimiento sin justa causa – Etapa contractual – Escenarios¶

En atención al desarrollo jurisprudencial y doctrinal en la materia, es posible concluir que el hecho cumplido corresponde a la ejecución de prestaciones en beneficio de una entidad estatal sin el cumplimiento de los requisitos presupuestales y contractuales legalmente previstos. Bajo esta noción, y aunque las circunstancias particulares de cada caso pueden variar, su configuración se puede presentar principalmente en dos escenarios: i) El primero tiene lugar cuando se ejecutan obras, suministran bienes o prestan servicios sin que exista un contrato estatal perfeccionado, esto es, sin que se haya cumplido la solemnidad del escrito exigida por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En este evento, la entidad recibe una prestación sin que exista un vínculo contractual que la respalde y sin que se hubieran observado las exigencias presupuestales. En este caso el reconocimiento de la prestación solo procederá en los eventos establecidos por las Sentencias de Unificación del Consejo de Estado referenciadas en torno al enriquecimiento sin justa causa. ii) El segundo escenario se presenta cuando, existiendo un contrato estatal debidamente celebrado, este no cuenta con el certificado presupuestal que respalde la obligación o durante su ejecución se reciben obras, bienes o servicios adicionales que exceden el alcance inicialmente pactado pero que guardan relación directa con el objeto del contrato, sin que previamente se hayan surtido los procedimientos contractuales y presupuestales respectivos. En estos supuestos, aunque existe un contrato que sirve de soporte al negocio juridico, las prestaciones carecen del respaldo presupuestal necesario para comprometer válidamente recursos públicos.¶

SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA – Régimen contractual – Derecho privado – Hechos cumplidos¶

El alcance de la configuración de hechos cumplidos en las sociedades de economía mixta depende del régimen contractual aplicable a cada sociedad. En efecto, aquellas sometidas al EGCAP deben observar las disposiciones contractuales y presupuestales correspondientes, por lo que la ejecución de prestaciones sin respaldo contractual o presupuestal, o por fuera del alcance del contrato sin formalizar previamente su modificación, puede dar lugar a la configuración de hechos cumplidos.¶

Por su parte, en las sociedades de economía mixta cuyo régimen contractual se encuentre exceptuado del EGCAP, la configuración y las consecuencias de estas situaciones deben determinarse conforme a las normas especiales aplicables, los estatutos y el manual de contratación de la entidad, particularmente en lo relativo a la formación, ejecución y modificación de los contratos. Por tanto, no es procedente trasladar automáticamente a estas sociedades la noción y las consecuencias de los hechos cumplidos previstas para las entidades sometidas al EGCAP, sin verificar previamente las reglas que gobiernan el respectivo negocio jurídico.¶

En todo caso, la aplicación del derecho privado no excluye el cumplimiento de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal que resulten aplicables, ni el control fiscal sobre los recursos públicos. En consecuencia, la ejecución de prestaciones sin el respaldo contractual, la autorización o los requisitos presupuestales exigibles puede generar consecuencias jurídicas y eventuales responsabilidades, siempre que se acrediten sus presupuestos legales. Asimismo, deberá analizarse separadamente si existe una obligación jurídicamente exigible y si procede algún mecanismo de reconocimiento económico, pues la recepción material de bienes o servicios no convalida por sí sola las irregularidades ni genera automáticamente el derecho al pago.¶

Bogotá D.C., 29 de octubre de 2026

Señora

Deisy Lorena Aponte Cárdenas

abogadalorenaaponte@gmail.com

Ciudad

Estimada señora Aponte:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en la Resolución 469 de 2025 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada ante esta entidad el 7 de octubre de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente: ¶

“1. ¿Qué debe entenderse por hecho cumplido en el marco de la ejecución de un contrato estatal y cuáles son los elementos o presupuestos que deben concurrir para que una actuación o prestación ejecutada pueda ser considerada como tal?¶

2. ¿Cuál es el alcance y cuáles son los efectos jurídicos de la configuración de un hecho cumplido respecto de las partes que intervienen en la ejecución de un contrato estatal, particularmente cuando se trata de sociedades de economía mixta, consorcios o sus integrantes, y se han ejecutado actividades, recibido bienes o prestado servicios sin que previamente se hubiere formalizado el correspondiente respaldo contractual o su respectiva modificación?”¶

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales. ¶

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta. ¶

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Cuándo puede configurarse un hecho cumplido en la contratación estatal y qué responsabilidades genera para el funcionario responsable?, y ii) ¿Cuál es el alcance de la configuración de un hecho cumplido cuando se trata de sociedades de economía mixta?¶

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

i. El presupuesto de una Entidad Estatal está compuesto por los recursos públicos en dinero y su distribución efectiva para viabilizar el cumplimiento de las funciones que la ley le ha señalado a cada organismo del Estado. Para la debida asignación y distribución de los recursos públicos, las Entidades deben cumplir los procedimientos señalados en las normas para su correcta ejecución, observando la regulación presupuestal, donde se establecen diferentes requisitos que comportan deberes ineludibles que tienen como finalidad el control del gasto. Una forma de ejecutar el presupuesto consiste en la celebración de contratos estatales, con la finalidad de adquirir o ejecutar bienes, obras o servicios requeridos para satisfacer las necesidades de las Entidades Estatales. ¶

En este sentido, es evidente la interdependencia entre el régimen de contratación estatal y el régimen presupuestal, en la medida en que toda actuación contractual de las entidades públicas debe estar respaldada por una disponibilidad de recursos debidamente apropiada en el presupuesto. Ello implica que la celebración de los contratos, están condicionados por las reglas fiscales y los principios presupuestales, porque la contratación pública no puede concebirse de manera aislada del marco presupuestal. Así lo ha señalado el Consejo de Estado al explicar que es inocultable la conexión material que existe entre estos dos regímenes y “parte de la importancia consiste en que a través de los contratos se ejecuta la mayor parte del presupuesto público, representando otra suma importante el pago de la deuda pública –que se adquiere por medio de contratos de crédito- y los gastos de funcionamiento –incluye salarios y prestaciones sociales-. Esta simple proporción refleja la importancia que tiene el presupuesto para la contratación estatal y, a la inversa, la contratación estatal para el presupuesto^[1]”.¶

En desarrollo de lo anterior, los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política establece los principios esenciales que rigen el presupuesto público y que gobiernan el régimen contenido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto –EOP–^[2]. Entre estos presupuestos esenciales, la Corte Constitucional ha explicado que la disponibilidad presupuestal constituye un instrumento protector del principio constitucional de la legalidad del gasto público, al respecto señaló que: ¶

“[e]n relación con la exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del principio de legalidad del gasto público, estableciendo en los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, […] la disponibilidad se concibe como un instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la correspondiente ley anual del presupuesto durante su ejecución. […]”^[3].¶

De esta forma, según el marco jurídico y la interpretación realizada por la jurisprudencia constitucional, las entidades del Estado tienen el deber de contar con la disponibilidad de recursos para asumir gastos u obligaciones. Esta obligación es una expresión del principio de legalidad del gasto público que se enmarca en el mandato constitucional de la legalidad de las actuaciones públicas y que permea todo el régimen regulado por el Estatuto Orgánico del Presupuesto. En materia contractual, su cumplimiento se refleja necesariamente mediante la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) de forma previa a que la entidad asuma obligaciones o compromisos de este tipo, como una garantía de la existencia de recursos suficientes para atender los gastos que serán asumidos por el Estado durante la ejecución.¶

El Consejo de Estado se ha referido a las normas que regulan la disponibilidad y el registro presupuestal, junto con la autorización para comprometer vigencias futuras de carácter ordinario y excepcional. De acuerdo con la alta corporación, la regulación de estos elementos presupuestales se soporta en dos grandes cuerpos normativos:¶

“[…] i) normativa presupuestal prevista en la Ley 80 de 1993 y ii) normativa presupuestal especial contenida en el Estatuto Orgánico de Presupuesto, compuesto, a su vez, por varias normas: a) Decreto 111 de 1996 -que compiló las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995-; b) Decreto 115 de 1996, por el cual se establecieron normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquéllas dedicadas a actividades financieras; c) Ley 819 de 2003, que modificó la Ley 179 de 1994; y d) Ley 1483 de 2011, que autorizo las vigencias futuras excepcionales en las entidades territoriales”^[4].¶

Específicamente, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 estableció el régimen presupuestal en la contratación estatal. En desarrollo del principio de economía, el Estatuto impone las siguientes reglas:¶

“6o. Las entidades estatales abrirán licitaciones e iniciarán procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales. ¶

7o. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selección del contratista o al de la firma del contrato, según el caso.¶

[…]

12. Previo a la apertura de un proceso de selección, o a la firma del contrato en el caso en que la modalidad de selección sea contratación directa, deberán elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, y los pliegos de condiciones, según corresponda.¶

[…]

13. Las autoridades constituirán las reservas y compromisos presupuestales necesarios, tomando como base el valor de las prestaciones al momento de celebrar el contrato y el estimativo de los ajustes resultantes de la aplicación de la cláusula de actualización de precios.¶

14. Las entidades incluirán en sus presupuestos anuales una apropiación global destinada a cubrir los costos imprevistos ocasionados por los retardos en los pagos, así como los que se originen en la revisión de los precios pactados por razón de los cambios o alteraciones en las condiciones iniciales de los contratos por ellas celebrados […]”^[5]. [Énfasis fuera del texto original]¶

Como se observa, la norma establece de manera expresa el momento o la oportunidad en la que las entidades deben expedir el certificado de disponibilidad presupuestal cuando adelanten procesos de contratación. Así, por expresa disposición del legislador, las Entidades Estatales deben contar con este certificado en una fecha previa al momento en que inicia el proceso de selección del contratista. En concordancia con la citada disposición, la Ley 1882 de 2018, que modificó algunas disposiciones del EGCAP, entre ellas, la adición al parágrafo del artículo 8 de la Ley 1150 de 2007, establece que “[…] no es obligatorio contar con disponibilidad presupuestal para realizar la publicación del proyecto de pliego de condiciones”. ¶

En ese orden, la norma precisa que, en procesos competitivos, el certificado de disponibilidad presupuestal debe ser expedido por la entidad contratante antes de que inicie formalmente la etapa de selección del contratista, es decir, previo a la expedición y publicación del acto administrativo de apertura del proceso. De esta manera, no es obligatorio contar con el certificado en las etapas preparatorias del proceso de selección, como al momento de publicación del aviso de convocatoria pública, en la publicación de los estudios previos o del proyecto de pliego de condiciones en los procesos licitatorios. No obstante, si la entidad contratante puede expedir el certificado de disponibilidad presupuestal con anterioridad a la expedición del acto de apertura, estará actuando dentro del marco legal existente.¶

Este mandato de la Ley 80 de 1993 está en consonancia con el principio constitucional de legalidad del gasto público, el cual acarrea la obligación de contar con disponibilidad presupuestal antes de asumir un gasto o una obligación. Adicionalmente, es una manifestación del principio de economía porque obliga a las entidades contratantes a que verifiquen administrativamente que cuentan con los recursos necesarios para cumplir los compromisos que asuman en la relación negocial, antes de celebrar el contrato, e incluso, antes de expedir los actos administrativos derivados de su actividad contractual.¶

ii. Para abordar la figura de los hechos cumplidos, es necesario precisar, como cuestión preliminar, que el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no contiene una regulación específica sobre esta figura. En efecto, aunque el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, en desarrollo del principio de economía, establece la obligación de contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal antes de dar inicio al procedimiento de selección del contratista, dicha disposición no define el concepto de hecho cumplido ni establece los supuestos en los que este se configura. En este sentido, el reconocimiento normativo de esta figura se encuentra en el régimen presupuestal, cuyas disposiciones proscriben la adquisición de obligaciones y la afectación del presupuesto sin el cumplimiento de los requisitos legales, las cuales, por su estrecha relación con la ejecución del gasto público, tienen una incidencia directa en la contratación estatal.¶

En este contexto, resulta necesario partir de lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto– que dispone lo siguiente: ¶

“Artículo 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos.  ¶

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos.  ¶

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.  ¶

[…]  

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (Ley 38 de 1989, art. 86, Ley 179 de 1994, art. 49)” [Énfasis fuera del texto original].¶

De lo anterior se desprende que la afectación del presupuesto público está condicionada al cumplimiento previo de una serie de requisitos orientados a garantizar la legalidad del gasto, que implica que toda obligación que pretenda asumirse con cargo al presupuesto debe contar con el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal y con el registro presupuestal que formaliza el compromiso de los recursos públicos. Asimismo, la disposición prohíbe expresamente contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o sin observar los requisitos previstos por el ordenamiento jurídico, con el propósito de asegurar que las entidades estatales únicamente comprometan recursos previamente autorizados y apropiados.¶

En consonancia con lo anterior, el artículo 14 de la Ley 2342 de 2025 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2026” contempla expresamente el tratamiento presupuestal de los hechos cumplidos en los siguientes términos: ¶

“ARTÍCULO 14. Prohíbase tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”. [Énfasis fuera del texto original].¶

Esta disposición ratifica la prohibición de afectar el presupuesto mediante actos u obligaciones que desconozcan los requisitos legales de ejecución del gasto y, además, reconoce expresamente que esa prohibición comprende los hechos cumplidos. De esta manera, el legislador incorpora esta figura al ámbito del régimen presupuestal y confirma que el presupuesto público no puede utilizarse para reconocer obligaciones originadas al margen de las exigencias legales que regulan la ejecución del gasto.¶

De igual forma, el Decreto 1068 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público”, contempla en los artículos 2.6.6.2.10^[6], 2.10.1.5.3.10^[7], 2.8.3.2.9^[8], la figura de los hechos cumplidos, al determinar cómo prohibición expedir actos y obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. ¶

Así las cosas, las disposiciones analizadas permiten concluir que el denominado hecho cumplido tiene un origen eminentemente presupuestal, aunque produce efectos directos en el ámbito de la contratación estatal. Esta relación se refleja en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 que exige que las entidades estatales cuenten con las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales antes de dar inicio a los procedimientos de selección, de manera que el cumplimiento de las reglas presupuestales constituye un presupuesto indispensable para la adquisición de obligaciones contractuales con cargo a los recursos públicos. De igual manera, se refleja en el artículo 41 ibidem referente a los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato estatal, que exige que este se eleve a escrito y que cuente con las disponibilidades presupuestales correspondientes. En consecuencia, las reglas del régimen presupuestal no son ajenas a la contratación estatal, sino que constituyen un presupuesto indispensable para la celebración y ejecución de los contratos estatales. ¶

Bajo este contexto, si bien la normativa presupuestal no consagra una definición del hecho cumplido, la doctrina y la jurisprudencia han desarrollado su contenido y alcance en materia contractual a partir de las normas señalas. En este sentido, la Contraloría General de la República en concepto No. 2013EE0066330 del 12 de julio de 2013 precisó que “el tema de hechos cumplidos obedece a un tema netamente presupuestal, de ahí que si se pretende ubicar dicho asunto en las normas que rigen la contratación estatal, no se observa una remisión expresa de tal término”. Así mismo, lo define “como aquellos negocios jurídicos materializados y que pueden generar obligaciones o erogaciones que afecten recursos públicos, sin que previamente hayan cumplido de lleno con las apropiaciones presupuestales para tal efecto^[9]”. Sobre los casos en lo que se configura, señaló lo siguiente: ¶

• “Celebración y suscripción de contratos estatales sin contar con el compromiso presupuestal. ¶
• Adiciones de contratos estatales, que no cuenten con el compromiso presupuestal que soporten su posterior pago. ¶
• Ejecución del contratista de mayores cantidades de obras o en general, de mayor ejecución a la pacta inicialmente en un contrato estatal con autorización de la administración, que impliquen erogaciones adicionales sin contar con los compromisos presupuestales correspondientes”.¶

Por su parte, la doctrina explica que el hecho cumplido "se predica cuando la administración consiente que un tercero ejecute o realice una labor, le preste un servicio o suministre un bien en favor suyo sin que se hubiese elevado a escrito un contrato estatal (solemnidad exigida por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993), y por otro lado, cuando se hubiese permitido contraer la obligación, sin que se cuente con las correspondientes apropiaciones presupuestales”, y resume que "el hecho cumplido no es otra cosa que la celebración y la posterior ejecución de contratos públicos sin el lleno de todos los requisitos exigidos por la ley^[10]". ¶

El Consejo de Estado ha desarrollado esta figura en el ámbito de la contratación estatal al analizar las consecuencias jurídicas derivadas de la ejecución de prestaciones sin el cumplimiento de los requisitos legales para comprometer el gasto público. En particular, los pronunciamientos judiciales han abordado esta materia en el marco de situaciones relacionadas con el reconocimiento de obras, bienes o servicios ejecutados sin el correspondiente soporte contractual o presupuestal, a partir de la teoría del enriquecimiento sin causa y de la actio in rem verso, delimitando las circunstancias excepcionales en las que puede analizarse la procedencia de un reconocimiento económico.¶

En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, que tuvo por objeto unificar la jurisprudencia en materia de enriquecimiento sin causa y de la actio in rem verso, realiza importantes precisiones sobre las consecuencias jurídicas derivadas de la configuración de hechos cumplidos. En este sentido, señaló que el principio del enriquecimiento sin justa causa y en consecuencia la actio de in rem verso, no es la regla general para solicitar reconocimientos económicos por la ejecución de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados, sin la previa suscripción de un contrato que las justifique por “la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”. Esto en la medida que los artículos 39 y 41 del EGCAP disponen que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, requieren formalidad escrita, salvo que se presente una situación de urgencia manifiesta^[11]. ¶

De esta manera, sostuvo que la “actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los procedimientos señalados por el legislador”. ¶

No obstante lo anterior, excepcionalmente, la jurisprudencia citada admitió la posibilidad de reconocer al contratista la ejecución de prestaciones sin contrato en tres (3) eventos de interpretación restrictiva: i) cuando existe prueba fehaciente de que la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo, se haya realizado por la imposición de la entidad, en ejercicio de su autoridad; ii) que fueran urgentes para evitar una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) cuando se omite el decreto de la urgencia manifiesta y concurren las circunstancias para que ésta hubiera sido declarada^[12]. ¶

En todo caso, esta postura jurisprudencial consolidada cambió con la Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025, en la que se expresó que la compensación del enriquecimiento sin justa causa no está condicionado a la subsunción de ciertos hechos que se concuerdan con una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definidas, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos y la revisión el comportamiento de las partes, establecer la viabilidad de ordenar que haya una corrección al traslado patrimonial injustificado por ejecución de actividades sin el respaldo de un contrato estatal o por la ejecución de bienes y obras por fuera del contrato^[13]. Dicho reconocimiento está supeditado a que la parte interesada demuestre la concurrencia de los siguientes elementos: ¶

“Ese reconocimiento, además, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”^[14].¶

En atención a estos elementos, resulta necesario acreditar no solo la prueba de la actividad, sino también la configuración de la circunstancia excepcional que se invoca para justificar la procedencia del reconocimiento, respecto de la cual se enfatizó que:¶

“(…) ese ejercicio debe consistir en una ponderación de las circunstancias del caso y tomando en consideración la procedencia excepcional de este instituto cuando se trata de reconocer realizaciones de obras o prestación de servicios sin el respaldo de un contrato, aun cuando existía la obligación de atender una solemnidad^[66]. Dicha circunstancia extraordinaria debe entenderse como aquel estado objetivo de cosas que, de forma determinante, le impida a la entidad pública acudir a los mecanismos disponibles en la ley para adelantar su actividad contractual de manera normal, esto es, la ejecución de procedimientos de selección, la celebración de un contrato por escrito (o prórrogas u otrosíes para negocios ya perfeccionados) o la utilización de la contratación directa por urgencia manifiesta”. ¶

Aunado a lo anterior, la Sala rectificó la postura jurisprudencial plasmada en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012  “para dejar sentado que aquellos eventos en los que la entidad pública (o particular en ejercicio de funciones administrativas) coaccione, constriña o imponga a un particular (o a un servidor público) la prestación de un servicio o la entrega de un bien, o -en general- la ejecución de una actividad, la eventual indemnización de los perjuicios causados por dicha situación debe estudiarse como un evento de falla del servicio y no de enriquecimiento sin justa causa”. ¶

Con todo, la Sentencia de Unificación precisa que la pretensión con fundamento en el enriquecimiento sin justa causa debe formularse cumpliendo los presupuestos procesales de la reparación directa, “bien sea ante la inexistencia de contrato -sea porque se reclama una actividad producto de un acuerdo verbal o porque no existe pacto en absoluto- o ante el desarrollo de actividades con posterioridad al agotamiento del objeto de un contrato celebrado previamente”. Puesto que si lo que se reclama tiene fuente y respaldo en actividades propias del objeto de un acuerdo de voluntades, aunque se extienda en el tiempo, que se consumaron luego del periodo de ejecución, corresponderá a un juicio de controversias contractuales. ¶

Asi las cosas, el Consejo de Estado estableció que esta regla sobre el reconocimiento económico debe aplicarse a partir de la ejecutoria de la nueva Sentencia de Unificación, en aquellas pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa, de forma que no podrá dejarse de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos indicados en la Sentencia del 19 de noviembre de 2012. De este modo, dicha Sentencia de Unificación expresa: ¶

“Sobre lo primero, en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública, se decantó que la respectiva pretensión de compensación, cuando se carezca de otro mecanismo para reclamar, debe cumplir los presupuestos procesales de la reparación directa (incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización), sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación. Su prosperidad es absolutamente excepcional, depende de la plena prueba de la actividad desarrollada, sustentada en la demostración de una circunstancia extraordinaria y en razones de interés general, sin que, al respecto, se preestablezcan hipótesis fácticas taxativas; pero, sí se debe supeditar a la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la demandada, un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido y que no se haya soslayado la ley. Cumplido lo anterior, procede corregir el traslado patrimonial injustificado, mas no indemnizar un daño, salvo que el menoscabo emane de una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado, como una coacción o constreñimiento, que realmente constituyen eventos de falla del servicio”^[15].¶

Esta posición fue reiterada por la misma Corporación en sentencia del 24 de octubre de 2025, en la que se destacó que “instituto del enriquecimiento sin causa resulta aplicable de manera excepcional en aquellos supuestos en los que se hayan ejecutado prestaciones sin mediar una causa jurídica, como sería un vínculo contractual debidamente perfeccionado, en la forma definida por la jurisprudencia y con fundamento jurídico en la prohibición de que una persona se beneficie patrimonialmente a expensas de otra sin una justificación jurídica^[16]” ¶

Desde esta perspectiva, es posible concluir que el hecho cumplido corresponde a la ejecución de prestaciones en beneficio de una entidad estatal sin el cumplimiento de los requisitos presupuestales y contractuales legalmente previstos. Bajo esta noción, y aunque las circunstancias particulares de cada caso pueden variar, su configuración se puede presentar principalmente en dos escenarios: i) El primero tiene lugar cuando se ejecutan obras, suministran bienes o prestan servicios sin que exista un contrato estatal perfeccionado, esto es, sin que se haya cumplido la solemnidad del escrito exigida por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993. En este evento, la entidad recibe una prestación sin que exista un vínculo contractual que la respalde y sin que se hubieran observado las exigencias presupuestales. En este caso el reconocimiento de la prestación solo procederá en los eventos establecidos por las Sentencias de Unificación del Consejo de Estado referenciadas en torno al enriquecimiento sin justa causa. ii) El segundo escenario se presenta cuando, existiendo un contrato estatal debidamente celebrado, este no cuenta con el certificado presupuestal que respalde la obligación o durante su ejecución se reciben obras, bienes o servicios adicionales que exceden el alcance inicialmente pactado pero que guardan relación directa con el objeto del contrato, sin que previamente se hayan surtido los procedimientos contractuales y presupuestales respectivos. En estos supuestos, aunque existe un contrato que sirve de soporte al negocio juridico, las prestaciones carecen del respaldo presupuestal necesario para comprometer válidamente recursos públicos^[17].¶

En ambos escenarios la irregularidad presenta un elemento común, consistente en la ejecución de prestaciones que generan obligaciones a cargo de la entidad estatal sin que previamente se hayan observado las condiciones contractuales y presupuestales que habilitan el compromiso y la ejecución del gasto público. Precisamente por ello, se puede afirmar que la configuración del hecho cumplido no depende en todos los casos de la inexistencia absoluta de un contrato estatal, sino de la ejecución de prestaciones al margen de los procedimientos y requisitos que el ordenamiento jurídico establece para la adquisición de obligaciones.¶

En cuanto a las responsabilidades derivadas de la configuración de hechos cumplidos, el ordenamiento jurídico prevé expresamente consecuencias para los servidores públicos que comprometan recursos públicos con desconocimiento de las normas presupuestales. En efecto, el artículo 71 del Decreto 111 de 1996 dispone que "cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones". En el mismo sentido, el artículo 14 de la Ley 2342 de 2025 establece que "el representante legal y ordenador del gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma". De esta manera, en cualquiera de los escenarios planteados no se exime de la responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal que le corresponde al funcionario encargado.¶

iii. Ahora bien, en relación con las sociedades de economía mixta es necesario resaltar que el artículo 97 de la Ley 489 de 1998 define a las sociedades de economía mixta como organismos autorizados por la ley, constituidos como sociedades comerciales, con aportes de capital público y privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley.¶

En este sentido, la misma Ley, en los artículos 38 y 68, clasifica a las sociedades de economía mixta como entidades descentralizadas por servicios, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio^[18], que pueden ser del orden nacional, departamental o municipal, según su órgano de creación^[19]. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencias C-736 del 19 de septiembre de 2007, C-118 del 14 de noviembre de 2018 y C-306 del 10 de julio de 2019, ha considerado que las sociedades estudiadas, desde una perspectiva constitucional, se caracterizan por los siguientes rasgos: i) pertenecen a la rama ejecutiva del poder público, como manifestación de la descentralización por servicios. Así mismo, ii) están sujetas al control fiscal, financiero, de gestión y de resultados en cabeza de la Contraloría General de la República. Por otra parte, iii) se someten al control político, que ejerce directamente el Congreso de la República. Además, iv) en el caso de las sociedades de economía mixta del orden nacional, le corresponde al Congreso de la República su creación o autorización mediante ley. En cambio, v) en el caso de los órdenes departamental y municipal, esta misma facultad se les reconoce a las asambleas y concejos. Adicionalmente, vi) a todas las sociedades de economía mixta les son aplicables las inhabilidades para la integración de órganos directivos a que aluden los artículos 180- 3, 292 y 323 de la Constitución Política. A lo anterior debe agregarse que, vii) en materia presupuestal, las sociedades de economía mixta quedan sujetas a las reglas de la ley orgánica del presupuesto. De otro lado, viii) en materia contable, quedan vinculadas a las reglas de contabilidad oficial. Además, ix) se rigen por el derecho privado, en virtud de la naturaleza de las actividades que desarrollan.¶

Sin embargo, la Corte Constitucional en Sentencia C-529 del 12 de julio de 2006, enfatizó en que, a pesar del sometimiento al régimen jurídico de derecho privado para el desarrollo de sus actividades, las sociedades de economía mixta no pierden su carácter de expresión organizacional de la actividad estatal^[20], más precisamente de la función administrativa^[21], en virtud del aporte público en la constitución del capital social y la consiguiente pertenencia a la administración pública, en la condición de entidades descentralizadas.¶

En este orden de ideas, resulta importante resaltar que, en nuestro ordenamiento jurídico, las sociedades de economía mixta están sometidas a un régimen jurídico compuesto por un conjunto normativo de derecho público y de derecho privado; el primero, derivado directamente de la Constitución Política y referido a aspectos como su creación, autorización, organización y funcionamiento internos. Y el segundo destinado a regir el desarrollo de la actividad económica de cada sociedad.¶

Ahora bien, conviene analizar el régimen aplicable para los actos y contratos que celebran estas entidades. Al respecto, el literal a), del artículo 2 de la Ley 80 de 1993, señala que son entidades estatales las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%)^[22]. Esto significa que el legislador, en el año 1993, estableció que las sociedades de economía mixta donde el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) están sujetos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.¶

Frente al particular, el Consejo de Estado, en el Concepto 1127 del 10 de diciembre de 2004, estableció que del análisis de esta norma se concluye que: “si la participación estatal en una sociedad de economía mixta es superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital, ya no le aplica el derecho privado, como es la regla general, sino el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”^[23]. Es claro, entonces, que las sociedades de economía mixta con participación estatal superior al cincuenta por ciento (50%) se rigen en materia contractual por la Ley 80 de 1993, de acuerdo con la libertad de configuración del legislador en la materia.¶

Sin embargo, actualmente el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 previó que las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%) y sus filiales que cuenten con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%) estarán sometidas al Estatuto General de Contratación la Administración Pública, en adelante EGCAP, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales^[24]. En otras palabras, el legislador estableció que las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), cuando se encuentran en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional o desarrollan su actividad en mercados regulados estarán sometidos al derecho privado.¶

Así las cosas, las sociedades de economía mixta sometidas al EGCAP son aquellas en las que el aporte del Estado es superior al cincuenta por ciento (50%) y además las actuaciones que adelantan no se encuentran en competencia con el sector privado o público, nacional o internacional o en mercados regulados. Por el contrario, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga una participación menor al cincuenta por ciento (50%) o en los casos que desarrollan actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional, o en mercados regulados se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, lo que implica acudir usualmente al derecho privado.¶

En este contexto, las sociedades de economía mixta sometidas al EGCAP deberán observar las disposiciones presupuestales y contractuales que les resulten aplicables. En consecuencia, la ejecución de prestaciones sin el correspondiente respaldo contractual o presupuestal, así como la realización de actividades que excedan el alcance de un contrato sin formalizar previamente su modificación, puede dar lugar a la configuración de hechos cumplidos, en los términos y bajo las condiciones señaladas en líneas anteriores.¶

Por su parte, las sociedades de economía mixta cuyo régimen contractual se encuentre exceptuado del EGCAP podrán aplicar reglas distintas de las previstas en la Ley 80 de 1993 y sus normas complementarias, de conformidad con las disposiciones que establezcan su régimen especial. En estos casos, las reglas que gobiernan la formación, perfeccionamiento, ejecución y modificación de los contratos deberán determinarse a partir de la normativa especial aplicable, los estatutos de la sociedad y su manual de contratación. Por tanto, la noción de hechos cumplidos y sus consecuencias jurídicas no pueden trasladarse automáticamente a estas sociedades en los mismos términos previstos para las entidades sometidas al EGCAP, pues la determinación de la existencia de una irregularidad depende de las reglas que rijan el respectivo negocio jurídico.¶

En consecuencia, la configuración de una situación asociada a hechos cumplidos deberá examinarse en función de la prestación efectivamente ejecutada, la existencia y el alcance del respaldo contractual, las reglas de formalización y modificación previstas en el régimen aplicable y las exigencias presupuestales correspondientes. Una vez identificada una eventual irregularidad, deberá establecerse si existe una obligación jurídicamente exigible, si procede algún mecanismo de reconocimiento económico y si concurren los presupuestos para determinar responsabilidades. En particular, la ejecución de prestaciones sin respaldo contractual suficiente no permite concluir, por sí sola, que exista una obligación jurídicamente exigible ni que proceda necesariamente su pago. De igual manera, la recepción de bienes o servicios por parte de la entidad no convalida retroactivamente las actuaciones realizadas sin el cumplimiento de los requisitos exigibles.¶

Lo anterior no significa que la excepción del EGCAP releve a estas sociedades del cumplimiento de los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal que les sean aplicables, ni de las disposiciones legales que regulan la administración de recursos públicos. En efecto, aunque cuentan con autonomía jurídica y su actividad contractual puede estar sometida al derecho privado, conservan su naturaleza de entidades públicas y están sujetas al control fiscal en los términos constitucionales y legales. Por consiguiente, la ejecución de prestaciones sin el respaldo contractual, la autorización o el cumplimiento de los requisitos presupuestales exigibles puede dar lugar a consecuencias jurídicas y a la determinación de eventuales responsabilidades fiscales, disciplinarias o de otra naturaleza, siempre que se acrediten los presupuestos legales correspondientes, independientemente de que la situación se califique formalmente como un hecho cumplido.¶

En síntesis, la aplicación de un régimen contractual especial no excluye la posibilidad de que se presenten situaciones materialmente asociadas a hechos cumplidos, pero exige analizar su configuración, alcance y consecuencias a partir de las normas que gobiernan la contratación de cada sociedad, sin extender indiscriminadamente las formalidades y los efectos del EGCAP ni confundir la ejecución material de una prestación con la existencia de una obligación jurídica susceptible de reconocimiento.¶

iv. Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a la gestión contractual de las entidades públicas debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.¶

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.¶

1. Referencias normativas:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:¶

Sobre los hechos cumplidos esta Subdirección se pronunció en el concepto C-1140 de 2026. Respecto de las entidades de régimen especial se pronunció en los conceptos C-147 del 17 de marzo de 2020, C-157 del 17 de marzo de 2020, C-191 del 16 de marzo de 2020 y C-168 del 31 de marzo de 2020, C-158 del 3 de abril de 2020, C-362 del 2 de julio de 2020, C-458 del 13 de mayo de 2022, C-717 del 21 de enero de 2022, C-004 del 22 de enero de 2024, C-459 del 18 de septiembre de 2024 y C – 863 de 17 de diciembre de 2024, C-775 del 25 de julio de 2025, entre otrosEstos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos¶

Las garantías no son un requisito formal: son el instrumento con el que se protege el patrimonio público frente a los riesgos del contrato. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a consultar la nueva versión de la Guía para la Exigencia y Constitución de Garantías en los Procesos de Contratación, dirigida a las entidades sometidas al EGCAP y a las de regímenes exceptuados, así como a proveedores y órganos de control. Encontrarás orientaciones sobre las clases de garantías admisibles, la correspondencia entre riesgos asignados y amparos exigidos, su suficiencia y vigencia, y el procedimiento para hacerlas efectivas. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-de-garantias-en-procesos-de-contratacion¶

De otro lado, te contamos que el Decreto 287 del 19 de marzo de 2026 sustituyó los artículos 2.2.1.2.4.2.6., 2.2.1.2.4.2.7. y 2.2.1.2.4.2.8. del Decreto 1082 de 2015 y estructuró el Sistema Integral de Preferencias en favor de las personas con discapacidad, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. Para orientar su aplicación, esta Agencia expidió la Circular Externa 003 del 12 de mayo de 2026, en la que precisa quiénes son los beneficiarios, las cinco medidas que integran el sistema y su obligatoriedad según la modalidad de selección, y el régimen de transición aplicable a los procesos en curso. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-003-de-2026¶

Recuerda también que la información sobre sanciones e inhabilidades solo cumple su función preventiva si llega oportunamente a los registros públicos. Sobre este deber, esta Agencia expidió la Circular Externa 002 del 5 de mayo de 2026, dirigida a todas las entidades del Estado sin distinción de su régimen contractual, en la que reitera la obligatoriedad de reportar caducidades, multas, sanciones, declaratorias de incumplimiento e inhabilidades ante las Cámaras de Comercio, la Procuraduría General de la Nación y el SECOP, e indica los responsables, los portales dispuestos para el efecto y las consecuencias disciplinarias de omitir este deber. Consúltala aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/circular/circular-externa-002-de-2026¶

Finalmente, si quieres seguir de cerca la actividad de la Agencia, la tercera edición de 2026 del Radar de la Compra Pública reúne, entre otros contenidos, la Circular Externa 003 de 2026, el Decreto 552 de 2026, un estudio sobre inteligencia artificial en la compra pública, los avances de la Relatoría, análisis jurisprudencial, conceptos jurídicos destacados y la oferta de la Escuela Virtual ANCP-CCE. Descárgalo aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/boletin/boletin-edicion-n-3-de-2026-radar-de-la-compra-publica"¶

Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional: ¶

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.¶

Atentamente,

1. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Rad. 28565. C.P. Enrique Gil Botero. ↑¶

2. Las leyes Ley 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron expedidas en desarrollo del artículo 352 constitucional. Estas fueron luego compiladas en el Decreto 111 de 1996, conocido como el Estatuto Orgánico de Presupuesto. ↑¶

3. CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-073 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero. ↑¶

4. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 12 de Agosto de 2014. Exp. 28565. C.P. ENRIQUE GIL BOTERO. ↑¶

5. Ley 80 de 1993, artículo 25. ↑

6. “ARTÍCULO 2.6.6.2.10. Ejecución presupuesto los Fondos de Desarrollo Local. Al Alcalde Local corresponderá la ordenación del gasto incorporado en el presupuesto de la localidad respectiva.¶

   […]

   No se podrán tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos.” ↑¶

7. “ARTÍCULO 2.10.1.5.3.10. Ejecución del presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local. Al Alcalde Local le corresponderá la ordenación del gasto incorporado en el presupuesto de la localidad respectiva. Las apropiaciones son autorizaciones máximas de gasto que comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y en consecuencia no podrán adicionarse, transferirse, contracreditarse, ni comprometerse.¶

   […]

   Esta operación es un requisito de existencia y perfeccionamiento de tales actos administrativos. No se podrán tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos”. ↑¶

8. “ARTÍCULO 2.8.3.2.9. Prohibiciones. No se podrá tramitar o legalizar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se configuren como hechos cumplidos. Los ordenadores de gastos responderán disciplinaria, fiscal y penalmente por incumplir lo establecido en esta norma”. ↑¶

9. CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Concepto 2013EE0066330 del 12-07-2013, Oficina Jurídica ↑¶

10. Plata-Álvarez, A., & Hoyos-Rincón, A. M. (2024). Análisis del medio de control procedente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa para la controversia. Revista Ratio Juris, 20(40), 323-358. Disponible en: https://doi.org/10.24142/raju.v20n40a12 ↑¶

11. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 24997. ↑¶

12. Ibidem ↑

13. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Exp. 57464. ↑¶

14. Ibídem. ↑

15. Ibídem. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 24 de octubre de 2025. C.P. María Adriana Marín. Exp. 65349. ↑¶

17. Frente a este supuesto, el Consejo de Estado en sentencia del 4 de junio de 2015 señaló lo siguiente: “Sin embargo, al interior de esta idea hay que incorporar una clasificación ilustradora de su alcance: El enriquecimiento sin causa que analizó la sentencia del 19 de noviembre de 2012 no impide que las cantidades ejecutadas en exceso de lo inicialmente pactado se reconozcan a quien las ejecutó, pero con la condición de que guarden relación de necesidad con el objeto principal y su alcance; de manera que eventos como la compensación entre ítems por cantidades sobre-ejecutadas versus inejecución de otros items -deficitarios en su ejecución- son alternativas técnicas que realizan las partes de un contrato de obra, tanto pública como privada, y que constituyen prácticas de la administración del contrato admisibles siempre y cuando preserven lo pactado.¶

    No obstante, un evento más complejo es la ejecución de mayores cantidades, necesarias para la ejecución de la obra, actividad o estudio, que siendo claro que requieren de un acuerdo previo entre las partes, podrán reconocerse -debidamente probadas- si se ejecutan, y por medio de la acción contractual, con la condición de que la mayor ejecución no encubra un nuevo objeto no pactado. ¶

    La casuística es muy amplia, pero en general se trata de examinar si la ejecución en exceso de lo contratado hace parte o no de las prestaciones pactadas; de establecerse la relación de necesidad procede el pago por medio de la acción contractual; de concluirse que se trata de una actividad autónoma -no necesaria para la ejecución perfecta del objeto- no procede su pago, por las razones anotadas en la sentencia del 19 de noviembre de 2012”. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. C.P. Olga Melida Valle De De La Hoz. Exp. 28400. ↑¶

18. Artículo 68. Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. ¶

    Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas. ¶

    Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos. ¶

    Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley […]”  ↑¶

19. Así lo establece la Constitución Política, en el artículo 150, numeral 7, así como en el artículo 300, numeral 7 y en el artículo 313, numeral 6 ↑¶

20. Las sociedades de economía mixta son una clara manifestación organizacional de la función administrativa. Al respecto, la doctrina colombiana ha considerado que «la organización debe ocupar un lugar central en el estudio del derecho administrativo, sobre todo si se tiene en cuenta que lo estructural es consustancial a la actividad administrativa. De hecho, podemos afirmar que se trata de una verdadera dialéctica en la que se presenta una relación de medio a fin, ya que su objeto es precisamente el diseño y puesta en funcionamiento de las maneras o formas de gestión de potestades, atribuciones y competencias administrativas» (RINCÓN CÓRDOBA, Jorge Iván. Teoría de la organización administrativa en Colombia, Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2019, pp. 31-32). ↑¶

21. “Una función administrativa entendida entonces, como un conjunto de actividades particulares, disimiles entre sí, pero diversas de aquellas generales de Estado y particulares propias de la función judicial y legislativa, que dan desarrollo directo a las finalidades del estado, consagradas de manera positiva en la Constitución Política, que pueden ser desarrolladas por distintos sujetos de derecho, habilitados para ello, con el respeto y cumplimiento del ordenamiento jurídico superior” (MONTAÑA PLATA, Alberto. Fundamentos de derecho administrativo. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2010, p. 124). ↑¶

22. ARTICULO 2o. DE LA DEFINICION DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS PUBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: ¶

    1o. Se denominan entidades estatales: 

    a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. ¶

    b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos.  ↑¶

23. CONSEJO DE ESTADO. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1127 del 10 de diciembre de 2004. C.P. Enrique José Arboleda Perdomo. ↑¶

24. Artículo 14.Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes ↑¶