El Concepto C-1622 de 2025 de Colombia Compra Eficiente indica que pueden suscribirse convenios interadministrativos o contratos estatales en modalidad de contratación directa antes de que empiecen las restricciones de la Ley de Garantías, aunque su ejecución inicie después. La razón es que la prohibición recae en la conducta de celebrar el negocio jurídico dentro del periodo restringido; si el acuerdo de voluntades se perfecciona antes de las fechas señaladas, el contrato nace con validez y eficacia. También señala que diferir el acta de inicio o la ejecución material para una fecha posterior no vicia el contrato, siempre que responda a una planeación contractual seria orientada a los fines estatales y no a eludir el control de las restricciones. Finalmente, precisa una definición amplia de “contratación directa” para efectos del artículo 33: cualquier sistema o procedimiento sin convocatoria pública en alguna etapa y que no permita la participación de una pluralidad de oferentes.
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Suscripción de contratos y convenios antes de la restricción
La suscripción de convenios interadministrativos o contratos estatales bajo la modalidad de contratación directa antes de que cobren vigencia las respectivas restricciones de la Ley de Garantías, es posible aun cuando su ejecución inicie con posterioridad. Lo anterior, por cuanto la prohibición legal recae sobre la conducta de celebrar el negocio jurídico dentro del periodo restringido, de manera que si el acuerdo de voluntades se perfecciona en un momento en que la Entidad Estatal goza de plena competencia temporal —esto es, antes del 8 de noviembre de 2025 para convenios de entes territoriales o del 31 de enero de 2026 para contratación directa en general—, el contrato nace a la vida jurídica con plena validez y eficacia».
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Planeación contractual – Diferimiento del acta de inicio – Límite a la elusión de controles
Por consiguiente, diferir el acta de inicio o la ejecución material para una fecha posterior no vicia la legalidad del contrato, siempre que dicha programación obedezca a una juiciosa planeación contractual que garantice el cumplimiento de los fines estatales y no a una forma para eludir el control de las restricciones electorales».
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición de contratación directa – Definición amplia – Sistemas sin convocatoria pública
Para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la restricción temporal contenida en su artículo 33, ‘contratación directa’ es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes
Texto del concepto
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Suscripción de contratos y convenios antes de la restricción
La suscripción de convenios interadministrativos o contratos estatales bajo la modalidad de contratación directa antes de que cobren vigencia las respectivas restricciones de la Ley de Garantías, es posible aun cuando su ejecución inicie con posterioridad. Lo anterior, por cuanto la prohibición legal recae sobre la conducta de celebrar el negocio jurídico dentro del periodo restringido, de manera que si el acuerdo de voluntades se perfecciona en un momento en que la Entidad Estatal goza de plena competencia temporal —esto es, antes del 8 de noviembre de 2025 para convenios de entes territoriales o del 31 de enero de 2026 para contratación directa en general—, el contrato nace a la vida jurídica con plena validez y eficacia".
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Planeación contractual – Diferimiento del acta de inicio – Límite a la elusión de controles
Por consiguiente, diferir el acta de inicio o la ejecución material para una fecha posterior no vicia la legalidad del contrato, siempre que dicha programación obedezca a una juiciosa planeación contractual que garantice el cumplimiento de los fines estatales y no a una forma para eludir el control de las restricciones electorales".
LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES – Prohibición de contratación directa – Definición amplia – Sistemas sin convocatoria pública
Para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la restricción temporal contenida en su artículo 33, 'contratación directa' es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes
Bogotá D.C., 04 Diciembre2025
Señor
Juan Diego Jaramillo Giraldo
jaramillojuandiego05@gmail.com
Peque, Antioquia
Concepto C- 1622 de 2025 | |
Temas: | LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Prohibición ‒ Contratación directa ‒ Alcance / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Restricciones ‒ Ámbito temporal / LEY DE GARANTÍAS ELECTORALES ─ Convenios interadministrativos ‒ Celebración y ejecución. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. 1_2025_11_04_012393 |
Estimado señor Jaramillo:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha 4 de noviembre de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
“¿Es jurídicamente procedente que durante el año 2025, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Garantías, se suscriben convenios interadministrativos cuya ejecución iniciará una vez dicha norma ya se encuentre vigente? Asimismo, ¿en el mes de enero de 2026 resulta viable suscribir contratos mediante la modalidad de contratación directa antes de la entrada en vigencia de la Ley de Garantías e iniciar su ejecución con posterioridad, es decir, cuando la misma ya está vigente?”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es jurídicamente procedente suscribir convenios o contratos de prestación de servicios antes de la Ley de Garantías para ejecutarlos durante su vigencia?
- Respuesta:
Con el propósito de responder al objeto de la consulta esta Agencia, ha sostenido que las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad. En este sentido, si la modificación y ejecución de contratos perfeccionados con anterioridad, resulta jurídicamente procedente, la suscripción de convenios interadministrativos o contratos estatales bajo la modalidad de contratación directa antes de que cobren vigencia las respectivas restricciones de la Ley de Garantías, es posible aun cuando su ejecución inicie con posterioridad. Lo anterior, por cuanto la prohibición legal recae sobre la conducta de celebrar el negocio jurídico dentro del periodo restringido, de manera que si el acuerdo de voluntades se perfecciona en un momento en que la Entidad Estatal goza de plena competencia temporal —esto es, antes del 8 de noviembre de 2025 para convenios de entes territoriales o del 31 de enero de 2026 para contratación directa en general—, el contrato nace a la vida jurídica con plena validez y eficacia. Por consiguiente, diferir el acta de inicio o la ejecución material para una fecha posterior no vicia la legalidad del contrato, siempre que dicha programación obedezca a una juiciosa planeación contractual que garantice el cumplimiento de los fines estatales y no a una forma para eludir el control de las restricciones electorales. Finalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública, llevó a cabo una maratón de capacitaciones sobre la Ley de Garantías Electorales los días 7 y 8 de octubre de 2025, en la cual se presentaron lineamientos dirigidos a las entidades estatales de cara a la aplicación de las restricciones durante este periodo. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
El ámbito material de la prohibición contenida en el artículo 33 de la Ley 996 de 2005 está delimitado por la expresión “queda prohibida la contratación directa”. A propósito de esta restricción de la Ley de Garantías Electorales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha considerado que:
“La contratación directa es un mecanismo de selección de carácter excepcional, en virtud del cual las entidades públicas pueden contratar mediante un trámite simplificado, ágil y expedito sin necesidad de realizar previamente un proceso de licitación pública o concurso, únicamente en los casos en que expresa y taxativamente señale la ley (numeral 4, artículo 2, ley 1150 de 2007), y cumpliendo siempre los principios que rigen la contratación pública[1].
Esta Sala ha entendido que para los efectos de la ley de garantías, y dada su finalidad, el enunciado ´contratación directa´ es sinónimo de cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes, y que, además, no necesariamente hace referencia al procedimiento especial regulado por la ley de contratación estatal, sino a cualquier otro que prescinda de un proceso de licitación pública o concurso[2]. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la ley 1150 de 2007, siendo estas, la licitación pública, el concurso de méritos y la selección abreviada, razón por la cual en ese periodo preelectoral de que trata la disposición pueden las entidades públicas seguir contratando bajo estos sistemas. [...]”[3] .
De conformidad con el citado concepto, la prohibición del artículo 33 de la Ley de Garantías Electorales se refiere a “cualquier sistema que no implique convocatoria pública y posibilidad de pluralidad de oferentes”, por lo que excluye las demás modalidades de contratación previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, la selección abreviada y el concurso de méritos u otros previstos en normas especiales. Esta posición es congruente con la expedición de la Ley 1150 de 2007 que, entre otras reformas, introdujo la selección abreviada, rediseñó el concurso de méritos[4] y sistematizó las causales de contratación directa[5].
De esta forma, se ha depurado la noción de “contratación directa”, precisando el Consejo de Estado –en el concepto citado– que, “aun cuando no coincide única y exactamente con la regulación que de dicho sistema de selección hace el artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, tampoco puede afirmarse que sea cualquier procedimiento de contratación distinto de la licitación pública, pues esto sería tanto como desconocer que el legislador, no solo en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sino también en leyes especiales e, incluso, en el derecho privado[6], han establecido sistemas de contratación que implican convocatoria pública y participación de varios oferentes”.
En efecto, vale la pena mencionar que, en algunos sistemas de contratación, utilizados por entidades públicas con regímenes especiales, o sujetas al derecho privado, la convocatoria o invitación para contratar puede limitarse a aquellas personas que previamente se hayan inscrito en una lista de precalificados o de simples interesados, o en un determinado registro o banco de datos de proveedores. En estos casos, lo determinante para considerar que dicho sistema no constituye “contratación directa”, es que la convocatoria para inscribirse en forma previa se haga de manera pública, y que se permita la participación de una pluralidad de oferentes[7].
Como se advierte de lo anterior, el Consejo de Estado realiza una interpretación amplia de la contratación directa, para efectos de aplicar las restricciones establecidas en la Ley de Garantías Electorales, al señalar que no solo aplica frente a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, sino también frente a las entidades que tengan un régimen especial de contratación. No obstante, también se observa que luego de la expedición de Ley 1150 de 2007, el Consejo de Estado comenzó a delimitar con mayor precisión el término de “contratación directa”.
Así las cosas, ha de entenderse que, para los efectos de la Ley de Garantías Electorales y, en particular, para la restricción temporal contenida en su artículo 33, “contratación directa” es cualquier sistema de selección o procedimiento de contratación utilizado por las entidades estatales que no incluya la convocatoria pública en alguna de sus etapas, ni permita la participación de una pluralidad de oferentes[8].
De lo anterior se desprende que la restricción aplica, sin perjuicio de las excepciones establecidas en la misma ley, para celebrar cualquier contrato de forma directa, esto es, sin que exista un proceso abierto y competitivo. Por tanto, no son materia de la prohibición las demás modalidades de selección previstas en la Ley 1150 de 2007, es decir, la licitación pública, el concurso de méritos, la selección abreviada y la mínima cuantía, razón por la cual en ese período preelectoral de que trata la disposición las entidades públicas pueden seguir contratando bajo estos sistemas.
Ahora bien, con el proposito de responder al objeto de la consulta esta Agencia, ha sostenido que las prórrogas, modificaciones o adiciones de los contratos suscritos antes de la entrada en vigencia de las prohibiciones anotadas, así como la cesión de los mismos, pueden tener lugar en el período de aplicación de la Ley de Garantías, sin que ello haga nugatoria la restricción de la contratación directa y siempre que cumplan los principios de planeación, transparencia y responsabilidad.
En este sentido, si la modificación y ejecución de contratos perfeccionados con anterioridad, resulta jurídicamente procedente, la suscripción de convenios interadministrativos o contratos estatales bajo la modalidad de contratación directa antes de que cobren vigencia las respectivas restricciones de la Ley de Garantías, es posible aun cuando su ejecución inicie con posterioridad. Lo anterior, por cuanto la prohibición legal recae sobre la conducta de celebrar el negocio jurídico dentro del periodo restringido, de manera que si el acuerdo de voluntades se perfecciona en un momento en que la Entidad Estatal goza de plena competencia temporal —esto es, antes del 8 de noviembre de 2025 para convenios de entes territoriales o del 31 de enero de 2026 para contratación directa en general—, el contrato nace a la vida jurídica con plena validez y eficacia. Por consiguiente, diferir el acta de inicio o la ejecución material para una fecha posterior no vicia la legalidad del contrato, siempre que dicha programación obedezca a una juiciosa planeación contractual que garantice el cumplimiento de los fines estatales y no a una forma para eludir el control de las restricciones electorales.
Finalmente, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, en conjunto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo de la Función Pública, llevó a cabo una maratón de capacitaciones sobre la Ley de Garantías Electorales los días 7 y 8 de octubre de 2025, en la cual se presentaron lineamientos dirigidos a las entidades estatales de cara a la aplicación de las restricciones durante este periodo.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre las restricciones de la Ley de Garantías Electorales, se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-074 del 17 de marzo de 2021, C-075 del 16 de marzo de 2021, C-227 de 2021 del 5 de mayo de 2021, C-259 del 2 de junio de 2021, C-296 del 22 de junio de 2021, C-337 del 13 de julio de 2021, C-350 del 16 de julio de 2021, C-352 del 27 de julio de 2021, C-374 del 16 de septiembre de 2021, C-381 del 2 de agosto de 2021, C-391 del 11 de agosto de 2021, C-396 del 13 de agosto de 2021, C-401 del 10 de agosto de 2021, C-413 del 17 de agosto de 2021, C-439 del 27 de agosto de 2021, C-456 del 3 de septiembre de 2021, C-481 del 98 de septiembre de 2021, C-495 del 15 de septiembre de 2021, C-497 del 15 de septiembre de 2021, C-499 del 15 de septiembre de 2021, C-523 del 10 de octubre de 2021, C-528 del 27 de septiembre de 2021, C-543 del 9 de noviembre de 2021, C-550 del 5 de octubre de 2021, C-557 del 7 de octubre de 2021, C-563 del 8 de octubre de 2021, C-606 del 3 de noviembre de 2021, C-614 del 2 de noviembre de 2021, C-633 del 11 de noviembre de 2021, C-634 del 11 de noviembre de 2021, C-636 del 16 de noviembre de 2021, C-674 del 6 de diciembre de 2021, C-675 del 6 de enero de 2022, C-677 del 4 de diciembre de 2021, C-695 del 22 de diciembre de 2021, C-699 del 6 de enero de 2022, C-700 del 6 de enero de 2021, C-723 del 28 de diciembre de 2021, C-715 del 21 de enero de 2022, C-718 del 24 de enero de 2022 y C-726 del 24 de enero de 2022, C-002 del 15 de febrero de 2022, C–005 del 16 de febrero de 2022, C-009 del 15 de febrero de 2022, C-014 del 18 de febrero de 2022, C-022 del 21 de febrero de 2022, C-023 del 22 de febrero de 2022, C-008 del 24 de febrero de 2022, C-045 del 3 de marzo de 2022, C-054 del 7 de marzo de 2022, C-064 del 8 de marzo de 2022, C-072 del 11 de marzo de 2022, C-109 del 14 de marzo de 2022, C-073 del 14 de marzo de 2022, C-075 del 10 de marzo de 2022, C-077 del 17 de marzo de 2022, C-092 del 16 de marzo de 2022, C-094 del 16 de marzo de 2022, C-096 del 22 de marzo de 2022, C-097 del 18 de marzo de 2022, C-098 del 9 de marzo de 2022, C-099 del 22 de marzo de 2022, C-102 del 22 de marzo de 2022, C-107 del 18 de marzo de 2022, C-111 del 22 de marzo de 2022. C-115 del 22 de marzo de 2022, C-116 del 18 de marzo de 2022, C-127 del 22 de marzo de 2022, C-134 del 1° de abril de 2022, C-164 del 22 de marzo de 2022, C-170 del 5 de abril de 2022, C-175 del 17 de mayo de 2022, C-329 del 24 de mayo de 2022, C-027 del 22 de marzo de 2023, C-049 del 13 de abril de 2023, C-075 del 25 de abril de 2023, C-076 del 25 de abril de 2023, C-098 del 4 de mayo de 2023, C-105 del 14 de junio de 2023, C-107 del 8 de mayo de 2023, C-115 del 8 de junio de 2023, C-116 del 8 de junio de 2023, C-118 del 9 de junio de 2023, C-134 del 26 de mayo de 2023, C-145 del 18 de mayo de 2023, C-149 del 1° de junio de 2023, C-345 del 14 de julio de 2023, C-317 del 25 de abril de 2025 y C-584 del 24 de junio de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Elaboró: | Andrea del Pilar Garzón Sánchez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos Gonzáles Vásquez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacherná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
“[25] Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 3 de diciembre de 2007. Radicados: 24.715, 25.206, 25.409, 24.524, 27.834, 25.410, 26.105, 28.244, 31.447 -acumulados-”. ↑
“[26] Al respecto ver el concepto 1712 de 2 de febrero de 2006. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil”. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 2 de septiembre de 2013. Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00412-00 (2168). Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑
Artículo 2. ↑
Ídem. ↑
“[…] A este respecto, cabe recordar que el artículo 860 del Código de Comercio regula la licitación en el derecho privado”. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de 8 de mayo de 2018. Radicación Número: 11001-03-06-000-2018-00095-00(2382). Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas. ↑
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 08 de mayo de 2018. Exp. 2.382. C.P. Álvaro Namén Vargas. ↑