El Concepto C-257 de Colombia Compra Eficiente explica que el Plan Anual de Adquisiciones debe indicar los bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, con base en el criterio de necesidad. Para incluirlos, basta con que la entidad haya identificado la necesidad contractual a 31 de enero, sin importar la modalidad de contratación ni el carácter pecuniario del plan. Además, la obligación de incluir información no se condiciona por información complementaria como modalidad, valor o forma de pago. En convenios interadministrativos, el elemento rector es la intención de adquirir el bien, obra o servicio, y debe reportarse la estimación del valor a pagar como contraprestación, incluso si la contraprestación es en especie. Finalmente, si el contrato se financia con recursos de otras entidades mediante convenios, igualmente se debe publicar el valor total estimado, sin distinguir el origen de los recursos.
Expediente: C-257 de 2021 – Fecha: 03-06-2021 – Número Interno: C-257 – Demandado: N/A – Actor: Oscar Alberto Gómez Varón – Radicado de entrada: P20210421003311 – Radicado de salida: RS20210603005204 – Restrictor: – Descriptor: PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Mes: Junio – Año: 2021
Texto del concepto
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Parámetros
Las normas citadas permiten concluir que el objetivo del Plan Anual de Adquisiciones es indicar los bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, sin consideración a la forma en que estos deberán ser adquiridos, pues es el criterio de necesidad de aquellos el que fundamenta la inclusión o no en la lista del plan y no el carácter pecuniario de este ni la modalidad de contratación. Por tanto, bastará con que la entidad, a enero 31, haya identificado la necesidad contractual para que pueda incluirlo en el listado.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Criterio inclusión
La obligación de incluir información en el plan se fundamenta en que se trate de la adquisición de bienes, obras o servicios por parte de la entidad, y no se encuentra condicionada por la naturaleza de la información complementaria ─modalidad de contratación, valor, forma de pago etc.─ relacionada con la información principal. Máxime cuando la obligación de enlistar está consagrada en la norma respecto de los bienes, obras o servicios a adquirir, y no respecto de los procesos de contratación, lo cual otorga cierta importancia a este primer aspecto para determinar si debe o no inscribirse, más que a su modalidad de selección o erogación presupuestal.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Convenios interadministrativos – Contenido
El elemento rector para enunciar la posible contratación en el Plan Anual de Adquisiciones es la intención de adquirir el bien, obra o servicio, independientemente de la forma en que la entidad pretenda hacerse a aquellos, es decir, para el reglamento es irrelevante si el bien será comprado o si la contraprestación por este será en especie. Lo importante es que en el plan se reporte la estimación del valor que la entidad deberá pagar como contraprestación para la obtención de dicho bien, obra o servicio.
PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Recursos de diferentes entidades
El precepto no distingue si el valor del contrato se asumirá con cargo a recursos del presupuesto de la entidad o de otras entidades a través de convenios. En otras palabras, el deber de publicar el valor estimado se impone de manera incondicional y, por lo tanto, en aplicación de la regla básica de interpretación según la cual no puede distinguir el intérprete donde no distingue la norma, se debe publicar el valor total estimado del contrato sin importar el origen de los recursos.
Bogotá, 03 junio 2021
Coronel
Oscar Alberto Gómez Varón
Jefe Departamento Conjunto Financiero y Presupuestal
Ministerio de Defensa Nacional
Comando General de las Fuerzas Militares
Jefatura de Estado Mayor Conjunto
Subjefatura de Estado Mayor de Planificación Estratégica
Ciudad
Concepto C- 257 de 2021
Temas: | PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Parámetros / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Criterio inclusión / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Convenios interadministrativos – Contenido / PLAN ANUAL DE ADQUISICIONES – Recursos de diferentes entidades |
Radicación: | Respuesta a consulta # P20210421003311 |
Estimado Coronel Gómez,
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde sus consultas del 21 de abril de 2021.
1. Problema planteado
Usted realiza la siguiente pregunta: «me permito solicitar se me indique si las entidades estatales deben incluir la lista de bienes, obras y servicios que se pretenden adquirir durante el año, incluyendo las que no impliquen una erogación presupuestal, como los convenios interadministrativos de cooperación y de asociación».
2. Consideraciones
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente emitió el Concepto Unificado CU-348 del 3 de julio de 2020, sobre la naturaleza del plan anual de adquisiciones. Así mismo, se destacan como precedentes los conceptos con radicado No. 4201913000006571 del 8 de noviembre de 2019, reiterado y desarrollado en los conceptos 4201912000007258 del 4 de diciembre de 2019, C-048 del 13 de enero de 2020, C-106 del 20 de marzo de 2020, C-109 del 25 de marzo de 2020, C-177 del 31 de marzo de 2020, C- 158 del 03 de abril de 2020, C-237 del 27 de abril de 2020, C-266 del 21 de mayo de 2020, C- 329 del 16 de junio de 2020, C-390 del 23 de junio de 2020, C-331 del 25 de junio de 2020, C-428 del 07 de julio de 2020, C-467 del 31 de julio de 2020, C-638 del 14 de octubre de 2020, C-648 del 25 de octubre de 2020 y C-686 del 01 de diciembre de 2020, en los que se analizó el plan anual de adquisiciones, los responsables de administrarlo y el carácter estimativo, entre otras disposiciones. La tesis desarrollada se expone a continuación.
2.1. El Plan Anual de Adquisiciones y los encargados al interior de una entidad
El artículo 74 de la Ley 1474 de 2011 establece el deber de las entidades estatales de publicar, a más tardar el 31 de enero de cada año, el «plan de acción» donde se incluye el «plan general de compras», que es igual al «Plan Anual de Adquisiciones», como lo establece el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, dentro de las cuales se incluye la definición de «Plan Anual de Adquisiciones», indicando que corresponde al «plan general de compras» regulado en el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011.
El artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015 establece el deber de elaborar el «Plan Anual de Adquisiciones», que debe contener un listado de lo que la entidad adquirirá durante el año, para satisfacer sus necesidades de bienes, obras o servicios, y debe contener la información desagregada, principalmente en los siguientes ítems: i) identificación con el clasificador de bienes y servicios, ii) valor estimado del contrato, iii) tipo de recursos, iv) modalidad de selección y v) fecha de inicio del proceso contractual.
La norma precisa que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato para que las entidades elaboren el «Plan Anual de Adquisiciones», lo cual se reafirma en el artículo 2.2.1.2.5.1., que impone el deber de fijar los lineamientos y el formato que deben implementar las entidades para expedir el Plan Anual de Adquisiciones.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente puso a disposición de los interesados del Sistema de Compra Pública la Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones, donde se establece una lista de verificación para elaborarlo o actualizarlo, que contiene los pasos para ayudar a la entidad a cumplir las etapas que se deben agotar para obtener este documento, que es una herramienta de planeación.[1]
2.2. Carácter estimativo del plan anual de adquisiciones
El problema jurídico planteado en la consulta se centra si las entidades estatales deben incluir en el plan anual de adquisiciones bienes, servicios y obras que no impliquen una erogación presupuestal, como los convenios interadministrativos de cooperación y asociación.
Para resolver las preguntas formuladas hay que analizar lo dispuesto en los artículos 2.2.1.1.1.4.1, 2.2.1.1.1.4.3 y 2.2.1.1.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015. El primero de ellos establece el deber de las entidades de «elaborar el plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año».
Se advierte la naturaleza estimativa de este documento, pues, al señalar la información que debe contener precisa, entre otros: i) la necesidad y ii) cuando se conoce el bien, obra o servicio que satisface la necesidad identificarlo en el clasificador; iii) el valor estimado del contrato; iv) el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad pagará el bien, obra o servicio; v) la modalidad de selección del contratista y vi) la fecha aproximada en la cual la Entidad indicará el proceso de contratación.
Este carácter estimativo del Plan anual de adquisiciones fue reconocido por la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente, en la Guía para Elaborar el Plan anual de adquisiciones, donde precisó, como uno de sus usos, «servir como referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan»[2]. Es por esto que en el formato de elaboración del plan anual elaborado por la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente, se sugirió incluir una aclaración en la que se indique que este documento es de naturaleza informativa y no compromete ni obliga a la entidad a suscribir los contratos referidos en el mismo.
La segunda disposición relevante, artículo 2.2.1.1.1.4.3 del Decreto 1082 de 2015, establece el deber de las entidades públicas de publicar el plan anual de adquisiciones y sus actualizaciones en sus páginas web y en el SECOP II, con la información mínima señalada en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015. Es decir, se faculta realizar ajustes al mismo, de lo que se colige que no es un documento rígido que obligue adelantar los procesos en él indicados, sino por el contrario, se trata de un instrumento de planificación que orienta y da un referente a la entidad de las necesidades de bienes, obras y servicio que debe contratar para la respectiva anualidad.
La tercera norma mencionada, el artículo 2.2.1.1.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015 en el inciso 1, fijó, en criterio de esta Subdirección, el alcance de la facultad otorgada a las entidades para actualizar el Plan anual de adquisiciones. Por ello es pertinente consultar el significado natural del verbo rector de la disposición y luego establecer los límites establecidos en la norma.
El Diccionario de la Lengua Española define «actualizar» como «hacer actual algo, darle actualidad» o «poner al día datos, normas, precios rentas, salarios». Es decir, «actualizar» se puede asociar con la acción de traer al presente un dato establecido en el pasado. Aplicada esta definición a la norma citada, se tendría que el reglamento facultó a las entidades públicas para poner al día la información contenida en el documento del plan anual de adquisiciones.
Con el deber de actualizar el plan, una vez al año cuando menos, implícitamente se señala que el contenido inicial no es rígido ni inmodificable y, en consecuencia, por la misma dinámica de la actividad contractual de la Administración, estos datos necesariamente tendrán que modificarse. Además, la norma no limita la actualización del plan a un tope máximo, pero estableció un número mínimo, pues indicó que debían actualizarlo por lo menos una vez durante su vigencia.
El inciso 2 del artículo referido estableció 4 eventos en los que procede la actualización del Plan anual de adquisiciones: i) ajustes en los cronogramas de adquisición, valores, modalidad de selección, origen de los recursos; ii) para incluir nuevas obras, bienes y/o servicios; iii) excluir obras, bienes y/o servicios; y iv) modificar el presupuesto anual de adquisiciones.
Nótese que la norma solo estableció los eventos en los que debe actualizarse, sin limitar la modificación a ciertos topes, como, por ejemplo, aumentar o disminuir valores. La norma no enfatizó en este punto, por lo cual, en principio, podrá modificarse.
En orden a lo anterior, la Subdirección de Gestión Contractual considera que el Plan anual de adquisiciones es un instrumento de planificación y orientación de la contratación de las entidades públicas, establecido para identificar las necesidades de contratación, en el que se incluyen, de manera estimativa, los bienes, obras y servicios que la Administración está interesada en adquirir, pero que de ninguna manera restringe las decisiones en la contratación, que habrán de adoptarse dentro de la anualidad respectiva.
Las normas citadas permiten concluir que el objetivo del Plan anual de adquisiciones es indicar los bienes, obras y servicios que la entidad pretende adquirir, sin consideración a la forma en que estos deberán obtenerse, pues es el criterio de necesidad de aquellos el que fundamenta la inclusión o no en la lista del plan y no el carácter pecuniario de este ni su modalidad de contratación. Por tanto, bastará con que la entidad, a enero 31, haya identificado la necesidad contractual para que pueda incluirlo en el listado.
Ahora, un cuestionamiento surge de lo anterior, ¿cómo la entidad puede definir si debe o no incluir un bien, obra o servicio en el Plan? Para dar respuesta a esta pregunta, basta con consultar el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015, donde se señala que «las entidades deben elaborar un plan anual de adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año».
Este aparte permite extraer el contenido esencialísimo del mismo pues los enlista como requisitos mínimos del plan. Luego, la norma establece el deber de incluir otra información: «la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación», que no siendo menos importante es complementaria y descriptiva de la información esencialísima del plan, como se explicará a continuación.
El plan tiene un contenido esencial ─la lista de bienes, obras y servicios que pretenda adquirir la entidad ─ y otro que es obligatorio incluirlo pero que es complementaria y descriptiva de lo esencial ─valor del contrato, modalidad de selección tipo de recursos etc.─. A partir de esta clasificación de la norma se colige su finalidad y el criterio rector para que, en cada caso, la entidad resuelva cómo se define si un bien, obra o servicio se incluye o no en el plan.
Del primer aparte de la norma, se observa que su finalidad es clara: todo los bienes, obras o servicios que la entidad tenga intención de adquirir deben incluirse en el plan. Es decir, la obligación de incluir un contenido específico en el plan se fundamenta únicamente en que se trate de un bien, obra o servicio que la entidad pretenda adquirir. De manera que, para responder a la pregunta de si una entidad está o no obligada a incluir un contenido en particular dentro del Plan anual de adquisiciones, bastará con tener claro que aquellos sean objeto de adquisición, sin consideración a la forma en que la entidad planee obtenerlos.
La norma es categórica en señalar que en el plan debe enlistarse todo bien, obra o servicio que pretenda la entidad adquirir y en este sentido, las entidades deberán dar cumplimiento de esta obligación, sin consideración a las condiciones en que planee ser adquirido el mismo, pues el deber de inclusión en el plan previsto en el reglamento es independiente de la modalidad de selección o la forma en que se pagará el valor estimado etc. Basta con que se trate de un bien obra o servicio que la entidad quiere adquirir para que nazca la obligación de inscribirlo en dicho instrumento.
De modo que, el elemento rector para enunciar la posible contratación en el Plan anual de adquisiciones es la intención de adquirir el bien, obra o servicio, independientemente de la forma en que la entidad pretenda hacerse a aquellos, es decir, para el reglamento es irrelevante si el bien será comprado o si la contraprestación por este será en especie. Lo importante es que en el plan se reporte la estimación del valor que la entidad deberá pagar como contraprestación para la obtención de dicho bien, obra o servicio.
Por tanto, las entidades deberán incluir en sus planes anuales de adquisiciones todos los convenios o cualquier otra modalidad de contratación, a través de los que la entidad podrá adquirir bienes, obras y servicios para satisfacer sus necesidades, pues la finalidad del artículo .2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015 es que en este instrumento se enuncien todas las necesidades de contratación de las entidades públicas.
Asimismo, aunque por expresa disposición del reglamento exista el deber de mantener actualizado el plan anual de adquisiciones, no es necesario incorporar en él todas las modificaciones que se adopten en la entidad, por dos (2) razones fundamentales: i) el reglamento no impone la obligación de modificarlo cada vez que se adopte una variación en la contratación prevista en él y, además, ii) el reglamento autorizó incluir en el plan información estimativa, como cuando en el artículo 2.2.1.1.1.4.1. utiliza expresiones como: «indicar el valor estimado del contrato».
La misma conclusión aplica para las diferentes modalidades de selección al señalar la norma que deben incluirse todas las necesidades de contratación. Esto independiente que generen o no erogación, la fecha aproximada en que se iniciará el proceso de contratación y, en general, para todo el contenido del plan. Por esta razón, es innecesaria la identidad entre el valor señalado en el plan y el monto por el cual finalmente se suscribe el contrato, pues lo usual es que luego de realizado el procedimiento de selección, el valor inicial definido por la entidad disminuya, de acuerdo a los ofrecimientos realizados por los proponentes.
2.3. Obligación de publicar el contrato independientemente del origen de los recursos
Como consecuencia del carácter estimativo, la Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones de Colombia Compra Eficiente recuerda que se trata de instrumento que sirve como «referente inicial para evaluar la ejecución de presupuesto y pronosticar la demanda de bienes y servicios de la entidad durante el año referido del plan»[3]. De otra parte, el artículo 2.2.1.1.1.4.1. del Decreto 1082 de 2015 señala, en relación con el contenido del plan anual de adquisiciones, lo siguiente:
Las Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones.
El precepto no distingue si el valor del contrato se asumirá con cargo a recursos del presupuesto de la entidad o de otras entidades a través de convenios. En otras palabras, el deber de publicar el valor estimado se impone de manera incondicional y, por lo tanto, en aplicación de la regla básica de interpretación según la cual no puede distinguir el intérprete donde no distingue la norma, se debe publicar el valor total estimado del contrato sin importar el origen de los recursos.
Las entidades están obligadas a dejar constancia, en el plan anual de adquisiciones, sobre «el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio». Sin embargo, esto confirma la necesidad de identificar el valor estimado del bien, obra o servicio a adquirir, e identificado el valor, el deber de señalar el tipo de recursos con cargo a los que se hará el pago correspondiente.
Esto se ajusta a la lógica del plan anual de adquisiciones, como instrumento de planeación y herramienta que materializa el principio de transparencia. Debe recordarse que este documento no es un instrumento de carácter presupuestario, sino de planeación. Se trata de un documento programático que permite identificar y justificar el valor total de recursos requeridos, de un referente inicial para ejecutar el presupuesto y estima la demanda de bienes y servicios durante la vigencia fiscal.
En este contexto, es un verdadero instrumento de planeación en que, entre otras cosas, informa a los potenciales proveedores una estimación de las obras, bienes y servicios requeridos por cada entidad. Por ello, con la publicación de este documento, el público en general y los potenciales oferentes en particular tendrán el conocimiento de cuáles entidades actuarán como contratantes y de las oportunidades de negocios con claridad sobre todos sus detalles, incluido el valor total estimado de los contratos.
3. Respuesta
«Las entidades estatales deben incluir la lista de bienes, obras y servicios que se pretenden adquirir durante el año, incluyendo las que no impliquen una erogación presupuestal, como los convenios interadministrativos de cooperación y de asociación».
El artículo 2.2.1.1.1.4.1 del Decreto 1082 de 2015 establece que las «Entidades Estatales deben elaborar un Plan Anual de Adquisiciones, el cual debe contener la lista de bienes, obras y servicios que pretenden adquirir durante el año. En el Plan Anual de Adquisiciones, la Entidad Estatal debe señalar la necesidad y cuando conoce el bien, obra o servicio que satisface esa necesidad debe identificarlo utilizando el Clasificador de Bienes y Servicios, e indicar el valor estimado del contrato, el tipo de recursos con cargo a los cuales la Entidad Estatal pagará el bien, obra o servicio, la modalidad de selección del contratista, y la fecha aproximada en la cual la Entidad Estatal iniciará el Proceso de Contratación. Colombia Compra Eficiente establecerá los lineamientos y el formato que debe ser utilizado para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones».
La obligación de incluir información en el plan se fundamenta en que se trate de la adquisición de bienes, obras o servicios por parte de la entidad, y no se encuentra condicionada por la naturaleza de la información complementaria ─modalidad de contratación, valor, forma de pago etc.─ relacionada con la información principal. Máxime cuando la obligación de enlistar está consagrada en la norma respecto de los bienes, obras o servicios a adquirir, y no respecto de los procesos de contratación, lo cual otorga cierta importancia a este primer aspecto para determinar si debe o no inscribirse, más que a su modalidad de selección o erogación presupuestal.
En virtud de lo anterior se colige que es obligación de las entidades estatales enlistar todos y cada uno de los bienes, obras y servicios que pretende adquirir de acuerdo a sus necesidades, independientemente de la información complementaria que puede estar relacionada con la modalidad de selección del contratista, el valor, la forma de pago, etc.
Tratándose de contratos que no impliquen erogación presupuestal, como pueden ser los convenios interadministrativos de cooperación y asociación, si estos tienen por objeto la adquisición de bienes, obras y/o servicios deben estar contemplados en el plan anual de adquisiciones de la entidad.
El Plan anual de adquisiciones es un documento de planeación que permite a las entidades estatales identificar las necesidades que debe satisfacer durante la respectiva anualidad a través de la contratación e incorporarlas dentro del mismo, independientemente si la adquisición de esos bienes, obras o servicios implique o no una erogación presupuestal. Siendo irrelevante la modalidad de selección utilizada para satisfacer la necesidad, a través de un convenio interadministrativo de cooperación o de asociación.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Jorge Alberto García Calume Contratista – |
Revisó: | Sebastián Ramírez Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Jorge Augusto Tirado Navarro Subdirector de Gestión Contractual ANCP – CCE |
La Guía para elaborar el Plan Anual de Adquisiciones dispone: «El Plan Anual de Adquisiciones requiere del conocimiento y experiencia de las personas que trabajan en las distintas áreas de la entidad estatal, por lo cual Colombia Compra Eficiente recomienda la conformación de un equipo multidisciplinario que apoye al funcionario a cargo de la elaboración y actualización del Plan Anual de Adquisiciones.
» Así mismo, Colombia Compra Eficiente recomienda la elaboración de un cronograma de actividades que muestre en detalle las etapas de planeación y diligenciamiento del Plan Anual de Adquisiciones al interior de la entidad estatal, especificando las actividades coordinadas por el funcionario encargado y señalando el tiempo requerido para cada una de ellas». ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública ―Colombia Compra Eficiente Guía para elaborar el plan anual de adquisiciones. Página 3. ↑
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