Los Análisis de Precios Unitarios (APU) son una metodología para determinar el costo de cada actividad o rubro en un proyecto de obra pública, desglosando componentes como materiales, mano de obra, equipos y otros costos indirectos. Estos APU se usan para fijar el valor estimado del contrato y para comparar ofertas en procesos de licitación. La entidad puede definir en el pliego o documento equivalente el sistema de análisis de precios unitarios que considere pertinente, y la determinación de sus componentes depende del análisis particular frente al presupuesto estimado de la ejecución del contrato, que guía la formulación de las ofertas. En procesos en SECOP II, si existe inconsistencia entre el valor diligenciado en la plataforma (cuestionario tipo “Lista de Precios”) y el consignado en un documento anexo como el Formulario 1, prevalece el valor registrado en la plataforma transaccional. La propuesta económica debe presentarse obligatoriamente mediante el cuestionario dispuesto en la plataforma; los anexos solo pueden ser soporte y no modifican la información electrónica. En documentos tipo de infraestructura de transporte, debe existir coincidencia total entre ambos valores, pues la diferencia puede configurar la presentación de múltiples ofertas económicas y activar la causal de rechazo del literal W.
SISTEMA DE PRECIOS UNITARIOS – Noción – APU – Definición
[…] es menester mencionar que en el contexto de la contratación estatal en Colombia, los Análisis de Precios Unitarios (APU) son una metodología para determinar el costo de cada actividad o rubro en un proyecto de obra pública, desglosando los componentes como materiales, mano de obra, equipos, y otros costos indirectos. Estos APU se utilizan para establecer el valor estimado del contrato y para comparar las ofertas de los proponentes en los procesos de licitación.
Así las cosas, las entidades cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de análisis de precios unitarios que se considere pertinente. De este modo, teniendo en cuenta el concepto de APU, y la forma de calcularlo son aspectos que cuenten con una regulación normativa en materia contractual del Estado, la determinación de los componentes del estos dependerá del análisis particular que realice la entidad en relación con el presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas.
OFERTA ECONOMICA – SECOP II – Formulario Anexo
Cuando en un proceso de contratación pública adelantado a través del SECOP II se presenta una inconsistencia entre el valor económico diligenciado en la plataforma (a través del cuestionario tipo “Lista de Precios”) y el consignado en un documento anexo como el Formulario 1, debe prevalecer el valor registrado en la plataforma transaccional.
Según lo establecido en la Guía para presentar ofertas en el SECOP II, la propuesta económica debe presentarse obligatoriamente mediante el cuestionario dispuesto por la entidad en la plataforma. Si bien puede solicitarse un documento anexo como soporte (Formulario 1 u otro), este no sustituye ni modifica la información registrada electrónicamente, por lo que la oferta válida es la que reposa en el sistema transaccional.
Ahora bien, en los procesos estructurados bajo documentos tipo de infraestructura de transporte, por ejemplo, además, el documento base estipula que debe existir total coincidencia entre el valor indicado en el cuestionario de lista de precios y el documento anexo, dado que la diferencia entre ambos configuraría el supuesto de presentación de múltiples ofertas económicas, lo cual activa la causal de rechazo prevista en el literal W de los Documentos Tipo adoptados para este este sector económico.
Texto del concepto
SISTEMA DE PRECIOS UNITARIOS – Noción – APU – Definición
[…] es menester mencionar que en el contexto de la contratación estatal en Colombia, los Análisis de Precios Unitarios (APU) son una metodología para determinar el costo de cada actividad o rubro en un proyecto de obra pública, desglosando los componentes como materiales, mano de obra, equipos, y otros costos indirectos. Estos APU se utilizan para establecer el valor estimado del contrato y para comparar las ofertas de los proponentes en los procesos de licitación.
Así las cosas, las entidades cuentan con discrecionalidad para establecer en el pliego de condiciones o en su documento equivalente, así como en el contrato, el sistema de análisis de precios unitarios que se considere pertinente. De este modo, teniendo en cuenta el concepto de APU, y la forma de calcularlo son aspectos que cuenten con una regulación normativa en materia contractual del Estado, la determinación de los componentes del estos dependerá del análisis particular que realice la entidad en relación con el presupuesto estimado del valor de la ejecución del contrato que, a su vez, sirve de guía para que los proponentes formulen sus ofertas.
OFERTA ECONOMICA – SECOP II – Formulario Anexo
Cuando en un proceso de contratación pública adelantado a través del SECOP II se presenta una inconsistencia entre el valor económico diligenciado en la plataforma (a través del cuestionario tipo “Lista de Precios”) y el consignado en un documento anexo como el Formulario 1, debe prevalecer el valor registrado en la plataforma transaccional.
Según lo establecido en la Guía para presentar ofertas en el SECOP II, la propuesta económica debe presentarse obligatoriamente mediante el cuestionario dispuesto por la entidad en la plataforma. Si bien puede solicitarse un documento anexo como soporte (Formulario 1 u otro), este no sustituye ni modifica la información registrada electrónicamente, por lo que la oferta válida es la que reposa en el sistema transaccional.
Ahora bien, en los procesos estructurados bajo documentos tipo de infraestructura de transporte, por ejemplo, además, el documento base estipula que debe existir total coincidencia entre el valor indicado en el cuestionario de lista de precios y el documento anexo, dado que la diferencia entre ambos configuraría el supuesto de presentación de múltiples ofertas económicas, lo cual activa la causal de rechazo prevista en el literal W de los Documentos Tipo adoptados para este este sector económico.
Bogotá D.C., 26 de Junio de 2025
Señor
WILFER JAVIER CUELLAR GOMEZ
Neiva, Huila
Concepto C- 600 de 2025 | |
Temas: | SISTEMA DE PRECIOS UNITARIOS – Noción – APU – Definición – OFERTA ECONOMICA – SECOP II – Formulario Anexo |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250516004698 |
Estimado señor Cuellar:
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud de consulta de fecha del 16 de mayo de 2025, en la que realiza las siguientes preguntas:
“1. Dentro de un proceso de selección abreviada de menor cuantía o licitación de obra pública, en los pliegos de condiciones se estableció que el proponente debía anexar a la propuesta económica el análisis de Precios Unitarios APUs, este anexo es subsanable, o se debe rechazar la oferta, por falta de este documento.
2. Cuando se presentan inconsistencia entre la propuesta económica (electrónica Secop II), y el documento anexo, cual oferta tiene prelación, la que se establece en la plataforma del SECOP II, o el documento anexo.?” [sic]
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
1. Problema planteado:
- ¿La omisión del Análisis de Precios Unitarios (APUs) por parte del oferente en la propuesta económica dentro de un proceso de contratación constituye una causal de rechazo de la oferta?
- ¿Qué valor debe prevalecer en un proceso de contratación pública cuando existe inconsistencia entre la propuesta económica registrada en SECOP II y la contenida en un documento anexo?
2. Respuestas:
3. Razones de la respuesta
Las respuestas anteriores se sustentan en las siguientes consideraciones:
1. Las causales de rechazo son las establecidas en la ley y las fijadas por la Entidad Estatal en los pliegos de condiciones. No obstante, en el ejercicio de dicha facultad a las entidades no les es dable el establecer causales de rechazo que afecten la selección objetiva en la contratación. Sobre el particular, el Consejo de Estado[1] señala:
“Quiere con esto destacar la Sala que las causales de rechazo de las propuestas pueden ser legales y por lo mismo generan el efecto del descarte o exclusión de la oferta ope legis, sin necesidad de que se haga referencia a las mismas en el pliego de condiciones; o también pueden las causales de rechazo de las propuestas ser establecidas expresamente por la entidad en el respectivo pliego de condiciones. Lo cierto es que, sea que las causales de rechazo de la oferta emanen directamente de la ley o del pliego de condiciones, en uno y en otro caso se refieren a defectos, omisiones o circunstancias impeditivas que permiten deducir que la misma no resulta favorable para los intereses de la entidad y los fines de la contratación y que de soslayarse se comprometería el cumplimiento de los principios de transparencia, economía y responsabilidad, así como el deber de selección objetiva en la contratación.”
De igual forma, esta Agencia ha reiterado la postura del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza propia de las causales de rechazo, su aplicación es estricta y restrictiva, lo que significa que su interpretación gramatical prevalece sobre una interpretación extensiva o de otra índole, mediante la cual se pretenda ampliar su alcance. Al respecto, el Consejo de Estado[2] sostuvo:
“En esta línea de pensamiento, resulta claro que el rechazo o la descalificación de ofertas no puede depender de la libre discrecionalidad de la administración, en la medida en que el oferente, por el hecho de participar en el proceso licitatorio, adquiere el derecho de participar en el procedimiento de selección y se genera para él una situación jurídica particular; en consecuencia, para rechazar o descalificar una propuesta, la entidad pública debe sujetarse a determinadas reglas consistentes en que las causales que dan lugar a ello se encuentren previamente establecidas en la ley, deriven del incumplimiento de requisitos de la propuesta o de la omisión de documentos referentes a la futura contratación que sean necesarios para la comparación de las propuestas, de conformidad con lo establecido en el numeral 15 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, puesto que la causa excluyente debe ser razonable, esencial y proporcionada, toda vez que no tendría justificación excluir una propuesta por una deficiencia que no tenga incidencia alguna en la contratación”.
Las causales de rechazo deben estar necesariamente nominadas en la ley o en el pliego de condiciones y no puede realizarse frente a su redacción, ninguna interpretación extensiva.
Explicado lo anterior, esta Agencia quiere indicar de acuerdo al problema jurídico planteado inicialmente, que los Análisis de Precios Unitarios (APU) constituyen una metodología técnica para determinar el costo de cada actividad o rubro en proyectos de obra, mediante la desagregación de insumos como materiales, mano de obra, equipos y costos indirectos. Estos análisis permiten establecer el valor estimado del contrato y comparar objetivamente las ofertas presentadas por los proponentes.
Las entidades estatales tienen discrecionalidad para definir en los pliegos de condiciones o documentos equivalentes el sistema de APU que consideren adecuado, según el análisis del presupuesto oficial. Así, la estructura y exigencia de los APU dependerán del diseño particular del proceso de selección.
En consecuencia, si la entidad decide que la ausencia de APU constituye causal de rechazo, dicha exigencia debe estar expresamente prevista en el pliego de condiciones, en cumplimiento de los principios de legalidad, transparencia y selección objetiva.
2. Respecto a las discrepancias que existen entre la información diligenciada en la oferta económica electrónica en el SECOP II y el documento anexo, en el marco de los procesos de contratación pública adelantados a través del SECOP II, cuando se presenta una discrepancia entre el valor consignado en el cuestionario electrónico tipo “Lista de Precios” y el reflejado en un documento anexo (como el Formulario 1), inicialmente prevalece el valor registrado en la plataforma, por ser este el medio oficial de presentación de la oferta económica.
De conformidad con la guía expedida por Colombia Compra Eficiente, el cuestionario habilitado por la entidad en la plataforma constituye el instrumento formal y vinculante para la presentación de la propuesta económica. En ese sentido, si bien puede requerirse un anexo como soporte documental, este no puede contradecir ni modificar el contenido consignado en el formulario electrónico.
Ahora bien, en relación con el objeto de la consulta, el numeral 1.15 del Documento Base prevé la causal W que sanciona con el rechazo de la oferta en el supuesto de “W. Presentar más de una oferta económica con valores distintos en el Sobre 2”. En ese sentido, para que se configure la causal es necesario que, una vez abierto el sobre contentivo de la oferta económica, la entidad verifique que el proponente incluyó más de una oferta económica, y que las mismas tienen valores distintos. Conforme a esto, siendo la segunda hoja del Formulario 1 el documento mediante el cual se debe presentar la oferta económica, la causal claramente se configura en aquellos casos en que el proponente presente varias de estos documentos en el sobre No. 2, con valores discordantes.
Debe destacarse que la causal del literal W es aplicable tanto en los procedimientos adelantados en medio físico con publicidad en el SECOP I, como en los adelantados de manera electrónica a través del SECOP II. En ese sentido, teniendo en cuenta que en los procesos adelantados en esta última versión de la plataforma la conformación del sobre No. 2 se realiza de manera virtual, para explicar el alcance de la referida causal respecto del supuesto que es objeto de la consulta, se hace necesario tener en cuenta algunas de las reglas establecidas en los numeral 2.3 y 2.3.2 del Documento Base, con relación a la presentación de la propuesta. En estos numerales se contemplan unas reglas alternativas, unas de las cuales son aplicables a los procedimientos adelantados en medio físico –aquellos que deben ser publicados en el SECOP I– y otras para los procesos adelantados de manera transaccional a través del SECOP II. Al respecto se destacan las siguientes:
“2.3. ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DE LA OFERTA
[Para las Entidades que utilicen SECOP II la presentación de la oferta deberá adaptarse a las condiciones de la plataforma y no será posible allegar documentos en físico]
[…]
- SOBRE No. 2
Contiene únicamente la oferta económica del proponente y debe tener las siguientes características:
- [Para los procesos adelantados en el SECOP I] El proponente debe presentar el Sobre 2 en físico. Sin perjuicio de lo anterior, el proponente podrá presentar el contenido del sobre 2 en medio magnético u óptico debidamente sellado. El medio magnético u óptico que contiene la información de la oferta económica debe ser distinto al que contiene la información del Sobre 1. [Para los procesos en SECOP II, el Sobre 2 debe presentarse en el cuestionario destinado para ello en el Módulo de “Licitación de Obra Pública” y no podrá ser entregado en físico].
- [Para los procesos adelantados en el SECOP I] Debe incluir la propuesta económica debidamente diligenciada, de conformidad con todos y cada uno de los ítems exigidos y relacionados en el Formulario 1 – Formulario de Presupuesto Oficial.
- [Para los procesos adelantados en el SECOP I] La información en físico y en medio magnético u óptico debe ser idéntica. En caso de presentarse discrepancias entre la información consignada en medio físico y la información incluida en el medio magnético, prevalecerá la información consignada físicamente.
- [Para los procesos adelantados en el SECOP I] La propuesta debe presentarse firmada”.
Según se desprende de estas reglas, tratándose de los procesos de contratación realizados a través del SECOP II, la propuesta económica debe presentarse haciendo uso del cuestionario destinado para ello en la plataforma. Este cuestionario se debe diligenciar a través de la lista de precios, previamente configurada por la entidad estatal y anexando, en caso de que así sea solicitado, las evidencias documentales de la misma – ya sea el Formulario 1 u otro documento–. Esto significa que, en estos procesos el valor de la oferta económica debe ser diligenciado en el referido cuestionario, al ser este el medio destinado para la presentación de la oferta económica al interior de la plataforma, sin perjuicio de que la entidad estatal solicite anexar el soporte documental de la información incluida en el cuestionario de lista de precios.
En ese sentido, si bien en este tipo de procedimientos no se requiere que se presente oferta económica en sobre físico –comoquiera que la conformación del sobre se hace de manera electrónica a partir de la información diligenciada en el cuestionario de lista de precios–, sí pueden presentarse discordancias entre las cifras que se incluyan a título de valor de la oferta económica en el cuestionario y en el documento de soporte, evento en el cual se impone el rechazo de la oferta. Lo anterior por cuanto, una situación en la cual exista una palmaria discordancia entre el valor diligenciado en el cuestionario electrónico desplegado por SECOP II y el del documento anexado a modo de soporte de la oferta económica configuran el supuesto de hecho de la causal de rechazo del literal W, en el entendido de que, al diligenciarse el cuestionario electrónico se presentó una oferta, mientras que en el documento anexo se presenta otra, quedando ambas incluidas dentro del contenido del sobre No. 2 conformado de manera electrónica.
Dado lo anterior, para que una oferta sea evaluada, en el marco de procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte se requiere que la información incluida en el cuestionario de lista de precios de SECOP II coincida con la que figura en los documentos aportados como evidencia, so pena de aplicar la causal de rechazo contemplada en el literal W, pues, la discrepancia de valores entre el cuestionario y los documentos anexos configuraría el supuesto de hecho de presentar más de una oferta económica con valores distintos.
Con todo, debe desatacarse que siendo la oferta económica un factor sujeto a puntaje en los procesos de licitación de obra pública adelantados con documentos tipo, conforme a la regla de subsananilidad contenida en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, no resultaría valido permitir la subsanación, al tratarse de elemento determinante para la comparación de ofertas. En ese sentido, la causal del literal W aplica una vez la entidad verifique su configuración, sin que sea procedente requerir al proponente para que subsane.
Ahora bien, esta causal, así como las demás previstas en el Documento Base se debe aplicar por las entidades estatales, determinando en cada caso concreto si la situación evidenciada en la presentación de la oferta configura en estricto sentido alguno de los supuestos de hecho establecidos en las mismas, sin valerse de interpretaciones extensivas.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
|
5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
Sobre la determinación del precio o valor en los contratos estatales se pronunció esta Subdirección en los conceptos C-064 del 28 de febrero de 2020, C-150 del 18 de marzo de 2020, C-075 del 26 de marzo de 2020, C-180 del 13 de abril de 2020, C-344 del 26 de mayo de 2020, C-765 del 7 de enero de 2021, C-411 del 17 de agosto de 2021, C-650 del 22 de diciembre de 2021, C-238 del 27 de abril de 2022, C-432 del 13 de julio de 2022, C-590 del 20 de septiembre de 2022, C-716 del 15 de noviembre de 2022, C-114 del 4 de mayo de 2023, C-198 del 16 de junio de 2023, C-250 del 31 de julio de 2023 y C-288 del 14 de julio de 2023, entre otros, La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente – mediante los conceptos con radicados Nos. 2201913000007117 del 25 de septiembre de 2019, 2201913000009538 del 23 de diciembre de 2019 y C- 716 del 30 de octubre de 2020, entre otros, ha señalado que las causales de rechazo de las ofertas establecidas en los documentos tipo son taxativas, descartándose que la entidad introduzca nuevas, salvo las contempladas directamente en la ley. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos. El jueves 25 de julio de 7:00 a 10:00 PM, se realizará el despliegue evolutivo de la plataforma de la relatoría con el fin de facilitarle a los partícipes de la compra pública la búsqueda de nuestros conceptos, providencias indizadas, laudos arbitrales y normativas relacionadas con temas de contratación estatal. Este cambio impactara de forma positiva a nuestros usuarios, quienes tenían dificultad al encontrar temas de interés.
Por último, lo invitamos a seguirnos en las redes sociales en las cuales se difunde información institucional:
Twitter: @colombiacompra
Facebook: ColombiaCompraEficiente
LinkedIn: Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente Instagram: @colombiacompraeficiente_cce
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró | |
Richard Andrés Montenegro Siefken Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual | |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |