El Concepto C-639 de 2025 de Colombia Compra Eficiente explica que la donación es un verdadero contrato: requiere la voluntad del donante y la aceptación del donatario para perfeccionarse y constituye un acto traslaticio del dominio. Además, aclara que, bajo el criterio orgánico del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, un contrato tiene calidad de estatal cuando al menos una de sus partes es una entidad estatal. En ese marco, la entidad estatal donataria debe sustentar la aceptación mediante estudios y análisis, motivando su decisión y evaluando los efectos que implica administrar recursos públicos.
CONTRATO DE DONACIÓN – Concepto
El contrato de donación está definido en el Código Civil como “un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. El Consejo de Estado sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil, que era naturalmente imprecisa toda vez que la donación es un verdadero «contrato» y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del «contrato» concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio – donante – y ii) la aceptación de quién recibirá el beneficio económico – donatario –. Conforme a lo anterior, la celebración de un contrato de donación se constituye como un verdadero acto traslaticio del dominio.
CONTRATO ESTATAL – Criterio orgánico – Entidad estatal
Por otra parte, el ordenamiento jurídico colombiano ha adoptado un criterio orgánico para determinar cuándo un contrato tiene la calidad de estatal. Según este criterio, todo contrato será estatal cuando al menos una de sus partes sea una entidad estatal, al margen del régimen aplicable al contrato, según lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
CONTRATO DE DONACIÓN – Contrato estatal – ESTUDIOS PREVIOS – Obligatoriedad de la entidad estatal
La aceptación de la entidad estatal donataria debe estar precedida de los estudios y análisis que requiere una decisión en tal sentido, no sólo porque cualquier manifestación de la voluntad de las entidades estatales debe estar debidamente motivada, sino porque el deber de diligencia y cuidado que demanda la administración de los recursos del Estado exige que, incluso, la aceptación de una donación sea producto de una evaluación de los diferentes efectos que se pueden derivar de dicha decisión.
Texto del concepto
CONTRATO DE DONACIÓN – Concepto
El contrato de donación está definido en el Código Civil como “un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. El Consejo de Estado sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil, que era naturalmente imprecisa toda vez que la donación es un verdadero «contrato» y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del «contrato» concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio – donante – y ii) la aceptación de quién recibirá el beneficio económico – donatario –. Conforme a lo anterior, la celebración de un contrato de donación se constituye como un verdadero acto traslaticio del dominio.
CONTRATO ESTATAL – Criterio orgánico – Entidad estatal
Por otra parte, el ordenamiento jurídico colombiano ha adoptado un criterio orgánico para determinar cuándo un contrato tiene la calidad de estatal. Según este criterio, todo contrato será estatal cuando al menos una de sus partes sea una entidad estatal, al margen del régimen aplicable al contrato, según lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
CONTRATO DE DONACIÓN – Contrato estatal – ESTUDIOS PREVIOS – Obligatoriedad de la entidad estatal
La aceptación de la entidad estatal donataria debe estar precedida de los estudios y análisis que requiere una decisión en tal sentido, no sólo porque cualquier manifestación de la voluntad de las entidades estatales debe estar debidamente motivada, sino porque el deber de diligencia y cuidado que demanda la administración de los recursos del Estado exige que, incluso, la aceptación de una donación sea producto de una evaluación de los diferentes efectos que se pueden derivar de dicha decisión.
Bogotá D.C., 02 de julio de 2025
Doctora
XIOMARA PATRICIA RAMOS VASQUEZ
Bogotá D.C.
Concepto C- 639 de 2025 | |
Temas: | CONTRATO DE DONACIÓN – Concepto - CONTRATO ESTATAL – Criterio orgánico – Entidad estatal - CONTRATO DE DONACIÓN – Contrato estatal – ESTUDIOS PREVIOS – Obligatoriedad de la entidad estatal. |
Radicación: | Respuesta a consulta con radicado No. P20250522004927. |
Estimada doctora Ramos;
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde su solicitud radicada en esta entidad el 19 de mayo de 2025, en la cual manifiesta lo siguiente:
Acudimos a sus buenos oficios para solicitar concepto jurídico sobre la viabilidad de la celebración de contratos de donación de obras artísticas por parte de particulares a entidades públicas para el desarrollo de un programa institucional que busca fomentar la expresión artística y cultural.
(…)”
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las Entidades Estatales o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con los problemas jurídicos de su consulta.
- Problema jurídico planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Es viable jurídicamente que los particulares celebren contratos de donación con entidades estatales?
- Respuesta:
El contrato de donación está definido en el Código Civil en su artículo 1443 como “un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. No obstante lo anterior, el Consejo de Estado[1] sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil, que la “donación es un verdadero «contrato» y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del «contrato» concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio – donante – y ii) la aceptación de quién recibirá el beneficio económico – donatario –. Conforme a lo anterior, la celebración de un contrato de donación se constituye como un verdadero acto traslaticio del dominio”. Asi las cosas, la aceptación de la entidad estatal donataria debe estar precedida de los estudios y análisis que requiere una decisión en tal sentido, no sólo porque cualquier manifestación de la voluntad de las entidades estatales debe estar debidamente motivada, sino porque el deber de diligencia y cuidado que demanda la administración de los recursos del Estado exige que, incluso, la aceptación de una donación sea producto de una evaluación de los diferentes efectos que se pueden derivar de dicha decisión. Por un lado, si la entidad estatal es la que propone al particular realizar la donación, se deberán exponer en los estudios previos los motivos y criterios para la selección del donante, como también la necesidad de obtener el o los bienes donados y el beneficio que obtendrá la entidad estatal en relación con sus propios fines, junto con los demás requisitos establecidos en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015. Por el contrario, si el particular donante es quien ofrece voluntariamente la donación a la entidad donataria, los estudios previos no deberán fijar criterios para la selección del contratista entre varios proponentes, debido a que el mismo será recibido a título gratuito por decisión autónoma del donante. No obstante, lo anterior, la entidad estatal deberá adelantar los estudios pertinentes sobre los antecedentes del donante, a fin de verificar que la fuente de sus recursos proceda de actividades lícitas, que el contratista no se encuentra incurso en causales de inhabilidad, incompatibilidad o conflictos de interés, entre otros. Así las cosas, los particulares sí pueden celebrar contratos de donación con entidades estatales, siempre que la donación tenga un fin de interés público, se ajuste a la legalidad, y se cumplan las formalidades exigidas por la ley. La normativa colombiana permite que el Estado reciba donaciones, siempre y cuando no impliquen contraprestaciones indebidas ni contravengan principios como la transparencia, el control fiscal y el interés general. Finalmente, debe advertirse que el análisis para resolver problemas en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
El contrato de donación está definido en el Código Civil como “un acto por el cual una persona transfiere, gratuita e irrevocablemente, una parte de sus bienes a otra persona que la acepta”. El Consejo de Estado[2] sostuvo respecto de la definición de la donación del Código Civil, que era naturalmente imprecisa toda vez que la donación es un verdadero «contrato» y no solo un acto, lo anterior porque para el perfeccionamiento del «contrato» concurre i) la voluntad dispositiva de la persona que pretende entregar parte de su patrimonio – donante – y ii) la aceptación de quién recibirá el beneficio económico – donatario –. Conforme a lo anterior, la celebración de un contrato de donación se constituye como un verdadero acto traslaticio del dominio.
Por otra parte, el ordenamiento jurídico colombiano ha adoptado un criterio orgánico para determinar cuándo un contrato tiene la calidad de estatal. Según este criterio, todo contrato será estatal cuando al menos una de sus partes sea una entidad estatal, al margen del régimen aplicable al contrato, según lo establecido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Para una mejor comprensión del planteamiento anterior, es necesario remitirse al artículo 2° de la Ley 80 de 1993[3], el cual define qué es una entidad estatal en los siguientes términos:
Artículo 2°. De la definición de entidades, servidores y servidores públicos. Para los solos efectos de esta ley.
1o. Se denominan entidades estatales:
a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
Con base en lo anterior, se debe concluir que todo contrato, independientemente de su tipología y régimen jurídico, tiene la naturaleza de contrato estatal cuando alguna de sus partes es una entidad estatal, conforme lo expuesto en el párrafo transcrito anteriormente. Ahora bien, cuando una entidad estatal celebra un contrato de donación, ya sea que la entidad estatal participe como donante o como donataria, estaremos frente a un contrato estatal. Por esta condición, ese negocio jurídico estará sujeto a todos los principios y reglas aplicables a los contratos estatales.
Así las cosas, la aceptación de la entidad estatal donataria debe estar precedida de los estudios y análisis que requiere una decisión en tal sentido, no sólo porque cualquier manifestación de la voluntad de las entidades estatales debe estar debidamente motivada, sino porque el deber de diligencia y cuidado que demanda la administración de los recursos del Estado exige que, incluso, la aceptación de una donación sea producto de una evaluación de los diferentes efectos que se pueden derivar de dicha decisión.
Por un lado, si la entidad estatal es la que propone al particular realizar la donación, se deberán exponer en los estudios previos los motivos y criterios para la selección del donante, como también la necesidad de obtener el o los bienes donados y el beneficio que obtendrá la entidad estatal en relación con sus propios fines, junto con los demás requisitos establecidos en el artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015.
Por el contrario, si el particular donante es quien ofrece voluntariamente la donación a la entidad donataria, los estudios previos no deberán fijar criterios para la selección del contratista entre varios proponentes, debido a que el mismo será recibido a título gratuito por decisión autónoma del donante. No obstante, lo anterior, la entidad estatal deberá adelantar los estudios pertinentes sobre los antecedentes del donante, a fin de verificar que la fuente de sus recursos proceda de actividades lícitas, que el contratista no se encuentra incurso en causales de inhabilidad, incompatibilidad o conflictos de interés, entre otros. Y esto es así, pues el contrato de donación no se puede prestar para que el Estado reciba bienes obtenidos a través de actividades ilícitas o que la legalidad de los fondos con que fueron adquiridos no pueda ser válidamente demostrados por el donante, como tampoco puede servir de excusa para permitir las prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la ley para celebrar contratos con el Estado, pues la moralidad y la transparencia, como principios rectores de la función pública, deben estar presentes en todas y cada una de las actuaciones que la entidades estatales adelantan.
Adicionalmente, es preciso que la entidad estatal realice un análisis sobre las implicaciones y riesgos que puede tener la donación, para verificar si su aceptación conlleva gastos no previstos por la entidad. Por ejemplo, tributos o gravámenes derivados de la donación que no se encuentren presupuestados o que impliquen una carga económica que la entidad no está en condiciones de asumir. En este análisis también se deberá determinar el origen del o los bienes donados, con el fin de corroborar que no se trate de objetos de origen ilícito que no podrían ser aceptados por la entidad. Así mismo, en el análisis se deberá explicar el beneficio que se derivará de la aceptación de la donación y su conexión con los fines propios de la entidad.
En todo caso, la Entidad Estatal podrá disponer, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, las condiciones que considere convenientes para recibir bienes en virtud de un contrato de donación, siempre que no contraríen los parámetros normativos y los principios de la actividad contractual.
Así las cosas, los particulares sí pueden celebrar contratos de donación con entidades estatales, siempre que la donación tenga un fin de interés público, se ajuste a la legalidad, y se cumplan las formalidades exigidas por la ley. La normativa colombiana permite que el Estado reciba donaciones, siempre y cuando no impliquen contraprestaciones indebidas ni contravengan principios como la transparencia, el control fiscal y el interés general.
Finalmente, debe advertirse que el análisis para resolver problemas en torno a un proceso de contratación especifico debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, validar sus actuaciones.
- Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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- Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre el contrato de donación en los conceptos del 17 de octubre de 2019 – radicado No. 4201913000006036, C- 661 del 17 de noviembre de 2020, C-763 del 15 de noviembre de 2022, C-921 del 26 de diciembre de 2022, C-947 del 12 de diciembre de 2022, P20221212012159 del 24 de enero de 2023, C-106 del 28 de mayo de 2024 y C-513 del 05 de junio de 2025.
Nos complace informarte que ya están disponibles las nuevas versiones de los Documentos Tipo para Infraestructura de Transporte, recuerda que es de obligatoria observancia por todas las entidades sometidas al EGCAP y entidades de régimen especial, con las excepciones de ley:
- Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3: 03. Documentos tipo para los procesos de selección de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
- Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2: 02. Documentos tipo para los procesos de selección de consultoría de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública
También, te contamos que ya publicamos la nueva Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable. Esta guía es un instrumento clave para integrar buenas prácticas en la contratación estatal, promoviendo los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a través de criterios y obligaciones ambientales y sociales en todas las etapas del proceso. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable | Colombia Compra Eficiente | Agencia Nacional de Contratación Pública.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Daniel Eduardo Rojas Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Juan Carlos González Contratista Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Ganchará Subdirectora de Gestión Contratual ANCP – CCE |
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia del 25 de mayo de 2016. M.P. Hernán Andrade Rincón ↑
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia del 25 de mayo de 2016. M.P. Hernán Andrade Rincón. ↑
Ley 80 de 1993: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación […]» ↑