Los requisitos habilitantes son exigencias para participar en procedimientos de selección, definidas en normas o en el acto que regula la convocatoria (pliego o documento equivalente). Se diferencian de los criterios de evaluación porque no otorgan puntaje: son condiciones previas que deben acreditarse para continuar en el proceso, sin perjuicio del derecho a subsanar defectos de la prueba. La capacidad financiera, como requisito habilitante, busca reflejar la salud financiera del proponente mediante liquidez y endeudamiento, y se evalúa con base en el RUP, salvo procesos exceptuados. En proponentes plurales, la existencia de pérdidas operacionales o indicadores negativos en uno de sus integrantes no prueba por sí sola el incumplimiento: la verificación debe realizarse con la metodología prevista en los documentos del proceso para evaluar al proponente plural en conjunto.
REQUISITOS HABILITANTES – Noción
Los requisitos habilitantes son exigencias para la participación en los procedimientos de selección, establecidas en disposiciones normativas, de carácter legal o reglamentario, o contenidas en el acto administrativo que regula las reglas de la convocatoria, es decir, en el pliego de condiciones o su documento equivalente. Se diferencian de los criterios de evaluación –también conocidos como criterios de calificación– en que la Entidad Estatal define estos factores para la asignación de puntaje en la comparación de las ofertas con el fin de establecer el orden de elegibilidad y la propuesta ganadora.
En efecto, los requisitos habilitantes constituyen obligaciones que los proponentes deben cumplir y acreditar para participar en el procedimiento de selección, por lo que no son objeto de evaluación a través de la asignación de un puntaje que determine el orden de escogencia. En contraste, los requisitos habilitantes constituyen criterios previos a la evaluación, de manera que quienes no los acrediten no pueden continuar en el procedimiento de selección. Esto sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.
REQUISITOS HABILITANTES – Autonomía
En consecuencia, corresponde a las Entidades Estatales, durante la etapa de planeación del contrato, estudiar y determinar los requisitos habilitantes que establecerán en los pliegos de condiciones, los cuales deben fijarse de forma adecuada y proporcional. Según el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, las entidades deben hacer lo anterior de acuerdo con la naturaleza, el valor del contrato, la forma de pago, los riesgos asociados, el plazo y la complejidad de ejecución del objeto. Esta facultad, además implica que las entidades deben establecer la forma en que los proponentes acreditarán estos requisitos y la manera en que la entidad verificará su cumplimiento.
CAPACIDAD FINANCIERA – Definición
Ahora bien, dentro de los requisitos habilitantes se destaca la capacidad financiera, la cual se deriva del comportamiento contable de la empresa, su liquidez y endeudamiento, para determinar que sus recursos y solidez le permiten cumplir los compromisos que adquiera. Como explica esta Agencia en el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación: “Los indicadores de capacidad financiera buscan establecer unas condiciones mínimas que reflejan la salud financiera de los proponentes a través de su liquidez y endeudamiento. Estas condiciones muestran la aptitud del proponente para cumplir oportuna y cabalmente el objeto del contrato”.
CAPACIDAD FINANCIERA – Verificación
Por otra parte, los requisitos habilitantes como la capacidad financiera deben ser evaluados de acuerdo con lo registrado en el RUP, salvo los procesos exceptuados de este registro. Según el artículo 2.2.1.1.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015, para la inscripción en el RUP el proponente aporta, entre otros, “Estados financieros de la sociedad (…) auditados con sus notas y los siguientes anexos, suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o suscritos por el representante legal y el auditor o contador si la persona jurídica no está obligada a tener revisor fiscal: I. Principales cuentas detalladas del balance general. II. Principales cuentas del estado de pérdidas y ganancias. III. Cuentas contingentes deudoras y acreedoras (…)”.
Así pues, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 señala que el RUP es plena prueba de las circunstancias que constan en él, como la capacidad financiera, y “las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro”. Por lo que para resolver su consulta, debido a que los estados financieros y sus notas son documentos que se utilizan para la inscripción en el RUP, las entidades no los pueden exigir ni verificar ya que la capacidad financiera se debe evaluar exclusivamente con el RUP. Sin embargo, para los procesos exceptuados del RUP, “corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes” y en esa medida, son autónomas para determinar si la documentación aportada por el proponente para verificar la capacidad financiera cumple o no cumple con lo exigido en el pliego de condiciones.
PROPONENTES PLURALES – Verificación de requisitos habilitantes – Indicadores negativos de uno de sus integrantes
La existencia de pérdidas operacionales o de indicadores negativos de rentabilidad del patrimonio o rentabilidad del activo en uno de los integrantes de un consorcio o unión temporal no permite concluir, por sí sola, el incumplimiento de los requisitos habilitantes por parte del proponente plural. La verificación debe efectuarse con base en la metodología de cálculo prevista en los documentos del proceso, a fin de determinar si el proponente plural, evaluado en su conjunto, acredita las condiciones de capacidad financiera y organizacional exigidas por la entidad estatal.
Texto del concepto
REQUISITOS HABILITANTES – Noción
Los requisitos habilitantes son exigencias para la participación en los procedimientos de selección, establecidas en disposiciones normativas, de carácter legal o reglamentario, o contenidas en el acto administrativo que regula las reglas de la convocatoria, es decir, en el pliego de condiciones o su documento equivalente. Se diferencian de los criterios de evaluación –también conocidos como criterios de calificación– en que la Entidad Estatal define estos factores para la asignación de puntaje en la comparación de las ofertas con el fin de establecer el orden de elegibilidad y la propuesta ganadora.
En efecto, los requisitos habilitantes constituyen obligaciones que los proponentes deben cumplir y acreditar para participar en el procedimiento de selección, por lo que no son objeto de evaluación a través de la asignación de un puntaje que determine el orden de escogencia. En contraste, los requisitos habilitantes constituyen criterios previos a la evaluación, de manera que quienes no los acrediten no pueden continuar en el procedimiento de selección. Esto sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.
REQUISITOS HABILITANTES – Autonomía
En consecuencia, corresponde a las Entidades Estatales, durante la etapa de planeación del contrato, estudiar y determinar los requisitos habilitantes que establecerán en los pliegos de condiciones, los cuales deben fijarse de forma adecuada y proporcional. Según el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, las entidades deben hacer lo anterior de acuerdo con la naturaleza, el valor del contrato, la forma de pago, los riesgos asociados, el plazo y la complejidad de ejecución del objeto. Esta facultad, además implica que las entidades deben establecer la forma en que los proponentes acreditarán estos requisitos y la manera en que la entidad verificará su cumplimiento.
CAPACIDAD FINANCIERA – Definición
Ahora bien, dentro de los requisitos habilitantes se destaca la capacidad financiera, la cual se deriva del comportamiento contable de la empresa, su liquidez y endeudamiento, para determinar que sus recursos y solidez le permiten cumplir los compromisos que adquiera. Como explica esta Agencia en el Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los procesos de contratación: “Los indicadores de capacidad financiera buscan establecer unas condiciones mínimas que reflejan la salud financiera de los proponentes a través de su liquidez y endeudamiento. Estas condiciones muestran la aptitud del proponente para cumplir oportuna y cabalmente el objeto del contrato”.
CAPACIDAD FINANCIERA – Verificación
Por otra parte, los requisitos habilitantes como la capacidad financiera deben ser evaluados de acuerdo con lo registrado en el RUP, salvo los procesos exceptuados de este registro. Según el artículo 2.2.1.1.1.5.2. del Decreto 1082 de 2015, para la inscripción en el RUP el proponente aporta, entre otros, “Estados financieros de la sociedad (…) auditados con sus notas y los siguientes anexos, suscritos por el representante legal y el revisor fiscal, si la persona jurídica está obligada a tenerlo, o suscritos por el representante legal y el auditor o contador si la persona jurídica no está obligada a tener revisor fiscal: I. Principales cuentas detalladas del balance general. II. Principales cuentas del estado de pérdidas y ganancias. III. Cuentas contingentes deudoras y acreedoras (…)”.
Así pues, el artículo 6 de la Ley 1150 de 2007 señala que el RUP es plena prueba de las circunstancias que constan en él, como la capacidad financiera, y “las entidades estatales en los procesos de contratación no podrán exigir, ni los proponentes aportar documentación que deba utilizarse para efectuar la inscripción en el registro”. Por lo que para resolver su consulta, debido a que los estados financieros y sus notas son documentos que se utilizan para la inscripción en el RUP, las entidades no los pueden exigir ni verificar ya que la capacidad financiera se debe evaluar exclusivamente con el RUP. Sin embargo, para los procesos exceptuados del RUP, “corresponderá a las entidades contratantes cumplir con la labor de verificación de las condiciones de los proponentes” y en esa medida, son autónomas para determinar si la documentación aportada por el proponente para verificar la capacidad financiera cumple o no cumple con lo exigido en el pliego de condiciones.
PROPONENTES PLURALES – Verificación de requisitos habilitantes - Indicadores negativos de uno de sus integrantes
La existencia de pérdidas operacionales o de indicadores negativos de rentabilidad del patrimonio o rentabilidad del activo en uno de los integrantes de un consorcio o unión temporal no permite concluir, por sí sola, el incumplimiento de los requisitos habilitantes por parte del proponente plural. La verificación debe efectuarse con base en la metodología de cálculo prevista en los documentos del proceso, a fin de determinar si el proponente plural, evaluado en su conjunto, acredita las condiciones de capacidad financiera y organizacional exigidas por la entidad estatal.
Bogotá D.C., 01 de junio de 2026
Señora
CLAUDIA LUCÍA RAMÍREZ GÓMEZ
Manizales (Caldas)
Concepto C- 665 de 2026 | |
Temas: | REQUISITOS HABILITANTES – Noción / REQUISITOS HABILITANTES – Autonomía / CAPACIDAD FINANCIERA– Definición / CAPACIDAD FINANCIERA – Verificación PROPONENTES PLURALES – Verificación de requisitos habilitantes - Indicadores negativos de uno de sus integrantes
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Radicación: | Respuesta a consulta con radicado N.º 1_2026_04_21_005395. |
Estimada señora Ramírez;
En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde a su solicitud radicada ante esta entidad el 22 de abril de 2026 en la cual manifiesta lo siguiente:
“Por medio de la presente se solicita respetuosamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente nos informe si es posible que una empresa que presentó pérdida operacional en la vigencia 2025 tiene posibilidades de participar bajo la modalidad de proponente plural (Unión Temporal o Consorcio), en procesos de contratación pública que se publiquen en el SECOP, dado que sus indicadores de Rentabilidad del Patrimonio y Rentabilidad del Activo serán negativos”.
Si bien es claro que la participación en cualquier convocatoria del SECOP está sujeta al cumplimiento del pliego de condiciones que publique la entidad, preocupa que un proponente plural sea descalificado por el mero hecho de que una de las empresas que lo conforme tenga indicadores negativos, aún cuando se cumpla en conjunto con los indicadores exigidos.“
De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.
Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.
- Problema planteado:
De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Puede una entidad estatal descalificar a un proponente plural por el hecho de que uno de sus integrantes presente indicadores negativos de rentabilidad, aun cuando el proponente plural, evaluado conforme a las reglas del proceso, cumpla los requisitos financieros y organizacionales exigidos?
- Respuesta:
De conformidad con el artículo 7 de la Ley 80 de 1993, los consorcios y las uniones temporales constituyen mecanismos de asociación mediante los cuales dos o más personas naturales o jurídicas presentan conjuntamente una propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato estatal. Aunque estas figuras no dan lugar al nacimiento de una persona jurídica distinta de sus integrantes, la ley les reconoce capacidad para contratar con el Estado, ejecutar las obligaciones derivadas del contrato y ejercer los derechos que de este se desprenden. En el caso de los consorcios, los integrantes responden solidariamente por la totalidad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, de manera que las actuaciones, hechos u omisiones que se presenten durante la ejecución contractual afectan a todos sus miembros. Por su parte, en las uniones temporales los integrantes también responden solidariamente por el cumplimiento de la propuesta y del objeto contratado; sin embargo, las sanciones derivadas del incumplimiento se imponen de acuerdo con la participación de cada miembro en la ejecución del contrato. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-414 de 1994[1], señaló que el consorcio constituye una figura propia del derecho privado que opera como un instrumento de cooperación empresarial, mediante el cual varias personas unen esfuerzos para participar en la celebración y ejecución de contratos estatales, sin perder por ello su individualidad jurídica. En concordancia con lo anterior, el numeral 3.3 del Manual para Determinar y Verificar los Requisitos Habilitantes en los Procesos de Contratación[2] – V3 de Colombia Compra Eficiente define los consorcios y las uniones temporales como mecanismos de colaboración empresarial mediante los cuales sus integrantes comparten recursos técnicos, financieros y organizacionales con el propósito de incrementar sus capacidades para participar en procesos de selección y ejecutar contratos estatales. De esta manera, la finalidad de las estructuras plurales consiste precisamente en permitir que sus integrantes aúnen esfuerzos y capacidades para acreditar las condiciones mínimas exigidas por las entidades estatales. Dentro de dichas condiciones se encuentran los requisitos habilitantes relacionados con la capacidad financiera y la capacidad organizacional, los cuales constituyen mecanismos para verificar que el oferente cuenta con las condiciones necesarias para ejecutar adecuada y oportunamente el contrato. En atención a la posibilidad legal de que los requisitos habilitantes sean acreditados a través de consorcios o uniones temporales, el numeral 5.4 del Manual para Determinar y Verificar los Requisitos Habilitantes en los Procesos de Contratación – V3 establece que las entidades estatales deben definir y justificar en los documentos del proceso la metodología aplicable para calcular los indicadores financieros y organizacionales de los proponentes plurales a partir de la información de cada uno de sus integrantes. Las metodologías previstas por Colombia Compra Eficiente permiten que la entidad estatal determine los indicadores financieros y organizacionales del proponente plural mediante mecanismos simples o ponderados, según se tenga o no en cuenta el porcentaje de participación de cada integrante dentro de la estructura plural. En todo caso, dichas metodologías tienen como finalidad determinar la capacidad financiera y organizacional del oferente plural considerado integralmente. Sobre este aspecto, el Manual señala expresamente que las metodologías que incorporan ponderación según la participación de cada integrante permiten una evaluación más precisa del nivel de solvencia financiera del proponente plural en su conjunto, toda vez que la contribución de cada miembro es valorada proporcionalmente a su grado de participación en la ejecución contractual. Así las cosas, en atención al estudio efectuado por el apoyo financiero de esta Subdirección Contractual el análisis de los indicadores financieros y organizacionales en el caso de los consorcios y uniones temporales no se orienta, en principio, a evaluar aisladamente la situación financiera de cada uno de sus integrantes, sino a establecer si el proponente plural, considerado como oferente dentro del proceso de selección, acredita las condiciones mínimas exigidas por la entidad estatal para la ejecución del contrato. En consecuencia, la circunstancia de que uno de los integrantes de una estructura plural presente pérdida operacional o registre indicadores negativos de rentabilidad del patrimonio o rentabilidad del activo no conduce, por sí misma, a concluir que el proponente plural incumple los requisitos habilitantes. Lo jurídicamente relevante será verificar el resultado obtenido por el consorcio o la unión temporal al aplicar la metodología de cálculo prevista en los documentos del proceso, con el fin de determinar si el proponente plural, evaluado en su conjunto, cumple las exigencias de capacidad financiera y organizacional definidas por la entidad estatal. Finalmente, debe advertirse que el análisis para resolver problemas específicos en torno a los procesos de contratación debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta forma, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponderá a los interesados adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias. En ese sentido, al tratarse de un análisis que debe realizarse en un procedimiento contractual específico, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones. |
- Razones de la respuesta:
Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:
De manera preliminar es pertinente indicar que los requisitos habilitantes se definen como exigencias de participación en los procedimientos de selección, establecidos en disposiciones normativas, de carácter legal o reglamentario, o las contenidas en el acto administrativo que regula las reglas de la convocatoria, es decir, en el pliego de condiciones o el documento equivalente a este. Se diferencian de los criterios de evaluación –también conocidos como criterios de calificación– en que estos son los factores definidos por la Entidad Estatal para la asignación de puntaje en el momento de la comparación de las ofertas, y que, a partir de su ponderación, permiten establecer el orden de elegibilidad y, por ende, la propuesta ganadora.
A partir de lo dicho se deduce que los requisitos habilitantes, si bien constituyen obligaciones que los proponentes deben cumplir y acreditar para participar en el procedimiento de selección, no se valoran con un puntaje que determine el orden de escogencia, sino que se analizan como criterios previos a la evaluación en sentido estricto. De esta manera, quienes no los reúnan no pueden continuar en el procedimiento de selección, es decir, incurren en causal de rechazo. Esto, sin perjuicio del derecho que tienen los oferentes de subsanar los defectos que se presenten en la prueba de tales requisitos, de conformidad con el artículo 5, parágrafos 1º al 4º, de la Ley 1150 de 2007.
El mencionado artículo dispone que se considera objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la Entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva. En ese contexto, los factores de escogencia y calificación que establezcan las Entidades en los pliegos de condiciones o en sus documentos equivalentes deberán tener en cuenta, entre otras cuestiones, los criterios establecidos en dicha disposición.
Específicamente, el numeral 1º del referido artículo 5 establece que en los procesos de selección de contratistas serán objeto de verificación, como requisitos habilitantes, entre otros, los siguientes: i) la capacidad jurídica; ii) la experiencia – a la que se refiere en su consulta; iii) la capacidad financiera y iv) la capacidad de organización. En efecto, la normativa citada prescribe lo siguiente:
“Artículo 5. De la Selección Objetiva.
[…]
1. La capacidad jurídica y las condiciones de experiencia, capacidad financiera y de organización de los proponentes serán objeto de verificación de cumplimiento como requisitos habilitantes para la participación en el proceso de selección y no otorgarán puntaje, con excepción de lo previsto en el numeral 4 del presente artículo. La exigencia de tales condiciones debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza del contrato a suscribir y a su valor. La verificación documental de las condiciones antes señaladas será efectuada por las Cámaras de Comercio de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la presente ley, de acuerdo con lo cual se expedirá la respectiva certificación”.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha defendido el carácter enunciativo del listado de los requisitos habilitantes contenidos en el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, en la medida en que la mencionada disposición, al referirse a los requisitos habilitantes, no contiene una expresión como “únicamente” o “solo”, de la que pueda colegirse la taxatividad de los requisitos señalados. Esta conclusión además se apoya en una la lectura integral de las normas que regulan la contratación estatal, en virtud de la cual es posible evidenciar que existen otras condiciones que deben cumplirse para la contratación con Entidades Estatales, de las que derivan requisitos habilitantes, como sucede, por ejemplo, con la capacidad residual a la que se refiere el artículo 6º, parágrafo 1, de la Ley 1150 de 2007[3].
Ahora bien, es importante resaltar que tanto la Ley 1150 de 2007 como el Decreto 1082 de 2015 exigen determinar unas condiciones mínimas de los proponentes (habilitantes), con el fin de asegurar que el contratista tenga las aptitudes necesarias para que la realización del objeto contractual se efectué de manera eficiente y eficaz, respondiendo adecuadamente a la necesidad identificada. Estos requisitos deben ser establecidos de forma adecuada y proporcional a la naturaleza y valor del contrato. Esta proporcionalidad no implica que no se deben exigir ciertos requisitos habilitantes, sino que estos deben tener una relación directa con el objeto del contrato, de suerte que su acreditación sea efectiva para demostrar que el proponente es idóneo para ejecutar el contrato y que los mismos no establezcan condiciones más allá de las necesarias para verificar la idoneidad requerida de los proponentes respecto del objeto ofertado, ya que lo contrario limita la libre concurrencia.
Particularmente, respecto a los requisitos de capacidad financiera y organizacional a solicitar en los procesos de contratación, el “Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación”[4] expedido por esta Agencia, indica que la capacidad financiera y organizacional que la entidad requiera para un proceso de contratación “debe ser adecuada y proporcional a la naturaleza, forma de pago, plazo, complejidad, riesgo y al valor del contrato. Además, los requisitos de capacidad financiera deben ser establecidos con fundamento en los estudios del sector, para cuya elaboración se recomienda la aplicación de lo dispuesto en la «Guía para la Elaboración de Estudios de Sector», expedida por esta Agencia”. Así, en atención a la naturaleza del contrato a suscribir y su valor, plazo y forma de pago, la entidad debe hacer uso de los indicadores que considere adecuados respecto del objeto del proceso de contratación.
En este sentido, es importante precisar la exigencia de los requisitos de capacidad financiera y organizacional debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de tal manera que dichos requisitos deben establecerse en función del alcance y la naturaleza específica del objeto a contratar.
Para tales efectos, el “Manual para determinar y verificar los requisitos habilitantes en los Procesos de Contratación”, señala que “La Entidad Estatal debe determinar los indicadores de capacidad financiera y organizacional, así como la relación de dependencia entre cada indicador y la ejecución del contrato. Entre más fuerte sea esta relación, más rigurosos deben ser los análisis de datos para establecer los límites de los requisitos habilitantes y los indicadores previstos deben ser más exigentes, por lo cual, no es suficiente la aplicación mecánica de fórmulas financieras, pues deben conocer cada indicador, sus fórmulas de cálculo y su interpretación. […] Para ello, la Entidad Estatal puede fijar límites más flexibles dados por el comportamiento del sector económico estudiando, por ejemplo, los valores máximos y mínimos del indicador para las empresas objeto de análisis”.
Ahora bien, en atención al problema jurídico planteado es de precisar que el artículo 7 de la Ley 80 de 1993, los consorcios y las uniones temporales constituyen mecanismos de asociación mediante los cuales dos o más personas naturales o jurídicas presentan conjuntamente una propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato estatal. Aunque estas figuras no dan lugar al nacimiento de una persona jurídica distinta de sus integrantes, la ley les reconoce capacidad para contratar con el Estado, ejecutar las obligaciones derivadas del contrato y ejercer los derechos que de este se desprenden.
En el caso de los consorcios, los integrantes responden solidariamente por la totalidad de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato, de manera que las actuaciones, hechos u omisiones que se presenten durante la ejecución contractual afectan a todos sus miembros. Por su parte, en las uniones temporales los integrantes también responden solidariamente por el cumplimiento de la propuesta y del objeto contratado; sin embargo, las sanciones derivadas del incumplimiento se imponen de acuerdo con la participación de cada miembro en la ejecución del contrato.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-414 de 1994[5], señaló que el consorcio constituye una figura propia del derecho privado que opera como un instrumento de cooperación empresarial, mediante el cual varias personas unen esfuerzos para participar en la celebración y ejecución de contratos estatales, sin perder por ello su individualidad jurídica.
En concordancia con lo anterior, el numeral 3.3 del Manual para Determinar y Verificar los Requisitos Habilitantes en los Procesos de Contratación[6] – V3 de Colombia Compra Eficiente define los consorcios y las uniones temporales como mecanismos de colaboración empresarial mediante los cuales sus integrantes comparten recursos técnicos, financieros y organizacionales con el propósito de incrementar sus capacidades para participar en procesos de selección y ejecutar contratos estatales.
De esta manera, la finalidad de las estructuras plurales consiste precisamente en permitir que sus integrantes aúnen esfuerzos y capacidades para acreditar las condiciones mínimas exigidas por las entidades estatales. Dentro de dichas condiciones se encuentran los requisitos habilitantes relacionados con la capacidad financiera y la capacidad organizacional, los cuales constituyen mecanismos para verificar que el oferente cuenta con las condiciones necesarias para ejecutar adecuada y oportunamente el contrato.
En atención a la posibilidad legal de que los requisitos habilitantes sean acreditados a través de consorcios o uniones temporales, el numeral 5.4 del Manual para Determinar y Verificar los Requisitos Habilitantes en los Procesos de Contratación – V3 establece que las entidades estatales deben definir y justificar en los documentos del proceso la metodología aplicable para calcular los indicadores financieros y organizacionales de los proponentes plurales a partir de la información de cada uno de sus integrantes.
Las metodologías previstas por Colombia Compra Eficiente permiten que la entidad estatal determine los indicadores financieros y organizacionales del proponente plural mediante mecanismos simples o ponderados, según se tenga o no en cuenta el porcentaje de participación de cada integrante dentro de la estructura plural. En todo caso, dichas metodologías tienen como finalidad determinar la capacidad financiera y organizacional del oferente plural considerado integralmente.
Sobre este aspecto, el Manual señala expresamente que las metodologías que incorporan ponderación según la participación de cada integrante permiten una evaluación más precisa del nivel de solvencia financiera del proponente plural en su conjunto, toda vez que la contribución de cada miembro es valorada proporcionalmente a su grado de participación en la ejecución contractual.
Así las cosas, en atención al estudios efectuado por el apoyo financiero de esta Subdirección Contractual el análisis de los indicadores financieros y organizacionales en el caso de los consorcios y uniones temporales no se orienta, en principio, a evaluar aisladamente la situación financiera de cada uno de sus integrantes, sino a establecer si el proponente plural, considerado como oferente dentro del proceso de selección, acredita las condiciones mínimas exigidas por la entidad estatal para la ejecución del contrato.
En consecuencia, la circunstancia de que uno de los integrantes de una estructura plural presente pérdida operacional o registre indicadores negativos de rentabilidad del patrimonio o rentabilidad del activo no conduce, por sí misma, a concluir que el proponente plural incumple los requisitos habilitantes. Lo jurídicamente relevante será verificar el resultado obtenido por el consorcio o la unión temporal al aplicar la metodología de cálculo prevista en los documentos del proceso, con el fin de determinar si el proponente plural, evaluado en su conjunto, cumple las exigencias de capacidad financiera y organizacional definidas por la entidad estatal.
Finalmente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos frente a los requisitos habilitantes en procesos de contratación con sociedad extranjeras debe ser realizado por quienes tengan interés en ello. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden ser interpretadas como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados de adoptar la decisión y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.
Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse a un asunto particular y concreto, esta Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del Sistema de Compras y Contratación Pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada Entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.
4. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:
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5. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se ha referido a la acreditación de requisitos habilitantes y la capacidad financiera en los conceptos con radicado No. 2201913000007980 del 24 de octubre de 2019, C-868 del 19 de diciembre de 2022, C-877 del 26 de diciembre de 2022, C-417 del 27 de septiembre de 2023 ,C-432 del 23 de octubre de 2023, C-174 del 23 de julio de 2024, C- 530 del 4 de octubre de 2024, C-595 del 24 de octubre 2024, C-648 del 6 de noviembre 2024, C-688 del 19 de noviembre de 2024, C-615 del 10 de junio de 2025, C-1084 de 2025, C-1169 del 30 de septiembre de 2025, C-1248 del 10 de octubre de 2025 y C-1591 del 09 de diciembre de 2025. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.
La sostenibilidad no es una opción, es una obligación. Por ello, la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente– te invita a realizar el Curso de Contratación Pública Sostenible y Socialmente Responsable, una herramienta clave para fortalecer las capacidades de todos los compradores públicos, proveedores, servidores públicos v para generar mayor valor público. Accede al curso y aprende como implementar criterios sociales y ambientales en las diferentes etapas del proceso de contratación:
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De otro lado, te contamos que esta Agencia ha da un paso decisivo en la estandarización y modernización del sector social con la expedición de las Resoluciones 539, 540, 541, 952 y 953 de 2025, mediante las cuales adoptó Documentos Tipo para las modalidades de selección de licitación pública (versión 2), selección abreviada de menor cuantía, mínima cuantía, consultoría e interventoría, promoviendo procesos más transparentes, eficientes competitivos y sostenibles en sectores estratégicos como educación, salud, cultura, recreación, deporte, institucional y vivienda. Consulta y descarga los documentos aquí: https://www.colombiacompra.gov.co/normativa-y-relatoria/documentos-tipo
Si quieres conocer más sobre la aplicación de Documentos Tipo puedes consultar la última versión de la Guía para la comprensión e implementación de los Documentos Tipo de obra pública de infraestructura de transporte. En esta actualización se incorporaron orientaciones prácticas dirigidas a entidades públicas, proveedores, organismos de control y demás interesados, con el propósito de facilitar la adecuada implementación de estos instrumentos en los procesos contractuales. Además se incluyeron lineamientos que orientan la implementación de los criterios ambientales y sociales incluidos en los documentos tipo: Consulta la guía aquí:
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/guia-para-la-comprension-e-implementacion-de-los-documentos-tipo-de-obra-publica-de-infraestructura-de-transporte-bajo-las-diferentes-modalidades-de-contratacion-vigentes
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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Daniel Eduardo Rojas Poveda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Diana Lucia Saavedra Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Carolina Quintero Gacharná Subdirectora de Gestión Contractual ANCP – CCE |
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-414 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, 22 de septiembre de 1994. Disponible en: Corte Constitucional – Sentencia C-414 de 1994 ↑
Disponible en https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/manual-para-determinar-y-verificar-los-requisitos-habilitantes-en-los-procesos-de-contratacion ↑
“Para poder participar en los procesos de selección de los contratos de obra, la capacidad residual del proponente o K de contratación deberá ser igual o superior al que la entidad haya establecido para el efecto en los pliegos de condiciones.
Para establecer la capacidad residual del proponente o K de contratación, se deberán considerar todos los contratos que tenga en ejecución el proponente al momento de presentar la oferta. El desarrollo y ejecución del contrato podrá dar lugar a que los valores que sean cancelados al contratista se consideren para establecer el real K de contratación, en cada oportunidad. El Gobierno Nacional reglamentará la materia. ↑
https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/manual-para-determinar-y-verificar-los-requisitos-habilitantes-en-los-procesos-de-contratacion ↑
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-414 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell, 22 de septiembre de 1994. Disponible en: Corte Constitucional – Sentencia C-414 de 1994 ↑
Disponible en https://www.colombiacompra.gov.co/archivos/manual/manual-para-determinar-y-verificar-los-requisitos-habilitantes-en-los-procesos-de-contratacion ↑