Los documentos tipo para procesos de infraestructura de transporte surgen desde la facultad otorgada al Gobierno Nacional para estandarizar pliegos y términos de referencia (Ley 1150 de 2007). En el marco de medidas por la pandemia COVID-19 y la competencia prevista en la Ley 2022 de 2020, Colombia Compra Eficiente actualizó los documentos tipo mediante las Resoluciones 240 de 2020 (licitación de obra pública) y 241 de 2020 (selección abreviada de menor cuantía), derogado resoluciones anteriores. El concepto explica cómo debe evaluarse la experiencia cuando los contratos aportados incluyen pluralidad de actividades: conforme al literal A del numeral 3.5.1 y la “Matriz 1 – Experiencia” (versión 3), la evaluación debe hacerse solo respecto de las actividades que se ajustan al requisito habilitante. Con la Resolución 161 de 2021 se aclaró que la entidad debe fraccionar la evaluación, descontando valor, magnitudes y áreas construidas de actividades no relacionadas con la experiencia exigida.
Expediente: C-848 de 2022 – Fecha: 09-12-2022 – Número Interno: C-848 de 2022 – Demandado: – Actor: Yerson Fernando Camacho Ladino – Radicado de entrada: P20221025010745 – Radicado de salida: RS20221209014716 – Restrictor: Generalidades,Acreditación de experiencia,Contratos con pluralidad de actividades,Resolución 161 de 2021,Matriz 1 de experiencia,Infraestructura de transporte – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO – Mes: Diciembre – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Generalidades – Infraestructura de transporte
Los pliegos tipo surgen en el 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales».
[...]
Esta agencia analizando la afectación económica que causaron las medidas adoptadas para contener la pandemia COVID – 19 en el país, decide actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública y selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte y, en consecuencia, adopta medidas en apoyo a la industria nacional. Por tanto, bajo la competencia prevista en la Ley 2022 de 2020, Colombia Compra Eficiente profirió la Resolución 240 de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020». De igual manera, se expidió la Resolución 241 de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0044 de 2020».
DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 de Experiencia – Infraestructura de Transporte–Acreditación de experiencia – Contratos con pluralidad de actividades
[…] de conformidad con el literal A del numeral 3.5.1, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, los contratos que sean aportados por un proponente deben dar cuenta de la ejecución de las actividades establecidas como requisitos de experiencia general y específica. Sin embargo, en estos documentos tipo −sin las modificaciones de la Resolución 161 de 2021−, cuando el contrato aportado para cumplir el requisito contenía actividades relacionadas con la experiencia exigida, y otras que no, la entidad debía fraccionar la evaluación de la experiencia a efectos de solo tener en cuenta lo atinente a la parte del objeto contractual que sí cumplía con el requisito habilitante, empleando para tal fin los documentos soporte allegados por el proponente.
[…]
En tales términos, se considera que la evaluación del requisito de experiencia, en los casos en los que se acredita con contratos que contienen pluralidad de actividades de las cuales solo algunas cumplen con el requisito de experiencia, debe hacerse únicamente respecto de las actividades que se ajustan al requisito de experiencia exigible según la Matriz 1 y el literal A del numeral 3.5.1 del Documento Base. Lo anterior, de conformidad con la tesis expuesta en el concepto citado, supone que solo se tengan en cuenta los valores de las actividades que efectivamente cumplen con el requisito de experiencia, descartando los valores de las actividades no relacionadas.
DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 - Experiencia – Infraestructura de Transporte–Acreditación de experiencia – Contratos con pluralidad de actividades – Resolución 161 de 2021
[…] mediante la Resolución 161 del 17 de junio de 2021, que modificó los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, se aclaró la manera en que se acredita la experiencia cuando en un contrato se ejecutan varias actividades de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido en la «Matriz 1 – Experiencia». A continuación, nos referiremos de forma expresa al ajuste que realizó la mencionada resolución.
[…]
Conforme con lo señalado, cuando el contrato aportado para cumplir el requisito contenía actividades relacionadas con la experiencia exigida, y otras que no, la entidad debía fraccionar la evaluación de la experiencia a efectos de solo tener en cuenta lo atinente a la parte del objeto contractual que sí cumplía con el requisito habilitante, empleando para tal fin los documentos soporte allegados por el proponente. De este modo, la entidad evaluaría únicamente la actividad que cumplía realmente con la experiencia exigida, descontando el valor, las magnitudes y áreas construidas de las actividades diferentes, que no se enmarcaran en la experiencia definida en la Matriz 1.
DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 - Experiencia – Infraestructura de Transporte–Acreditación de experiencia – Contratos con pluralidad de actividades – Resolución 161 de 2021
[…] la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, atendiendo la solicitud de las entidades del sector transporte mediante el artículo 11 de la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021, modificó el literal J) del numeral «3.5.3 Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» de los documentos tipo de obra de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de licitación pública. De esta forma la modificación dispuso:
De acuerdo con lo anterior, en los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura de transporte, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas en este tipo de infraestructura.
Para estos efectos, el proponente deberá acreditar los valores y magnitudes dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.6 del pliego de condiciones. Además, se precisó que, de no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
Así, la regla planteada por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente −que se mantiene hasta la actualidad− tiene dos finalidades: i) garantizar la idoneidad del futuro contratista evaluando solamente la experiencia que está relacionada directamente con el tipo de infraestructura a ejecutar y, además, ii) facilitar la evaluación a las Entidades Estatales en aquellos supuestos en que los documentos válidos aportados en la oferta no permitan discriminar el valor de las actividades correspondientes al objeto a ejecutar.
Bogotá D.C., 09 de Diciembre de 2022
Señor
Yerson Fernando Camacho Ladino
Representante legal V & M Ingeniería S.A.S
Neiva, Huila
Concepto C –848 de 2022
Temas: DOCUMENTOS TIPO – Matriz 1 - Experiencia – Infraestructura de Transporte– Acreditación de experiencia – Contratos con pluralidad de actividades
Radicación: Respuesta a la consulta P20221025010745
Estimado señor Camacho Ladino,
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 24 de octubre de 2022.
- Problema planteado
Su petición de consulta se relaciona con la actividad «1.5 PROYECTOS DE DEMARCACIÓN O SEÑALIZACIÓN (HORIZONTAL O VERTICAL) DE ESPACIO PÚBLICO ASOCIADO A LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE», contenida en la Matriz 1 – Experiencia de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, y con lo dispuesto en el literal el literal J) del numeral 3.5.3 de los documentos tipo señalados.
En concreto, su solicitud buscar determinar si «[…] en el caso hipotético que la entidad requiera el cumplimiento de la actividad a contratar 2.5 PROYECTOS DE SEÑALIZACIÓN (HORIZONTAL O VERTICAL) Y/O DEMARCACIÓN DE VÍAS TERCIARIAS y un proponente presenta para acreditar experiencia un contrato cuyo objeto corresponde a “Construcción de vías primarias” con un valor de 500 SMMLV y dentro de este solo 5 SMMLV corresponden a señalización vial, la entidad debe considerar»: i) Por una parte, aceptar y validar la acreditación de solo los 5 SMMLV correspondientes a señalización vial, descontando los 495 SMMLV que corresponden a actividades diferentes a señalización», o ii) Por otra parte, aceptar la totalidad de los 500 SMMLV para acreditar la experiencia general y experiencia específica, porque la totalidad corresponde a infraestructura de transporte.
- Consideraciones
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente en el Concepto con radicado de salida No. 2201913000007824 del 21 de octubre de 2019, se refirió a la posibilidad de fraccionar la valoración de la experiencia cuando esta se acredita mediante contratos con pluralidad de actividades que cumplen parcialmente el requisito de experiencia exigido, al cual se le dio alcance mediante el concepto C-531 del 21 de agosto de 2020 y posteriormente reiterado en los conceptos C-020 del 25 de febrero de 2021, C-082 del 18 de marzo de 2021, C-111 del 29 de marzo de 2021, C-283 del 15 de junio de 2021, C-301 del 16 de junio de 2021, C-454 del 1 de septiembre de 2021 y C-507 del 19 de septiembre de 2021. En lo pertinente, la tesis expuesta en estos conceptos se reitera a continuación.
2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo de infraestructura de transporte
Los pliegos tipo surgen en el 2007 cuando el legislador facultó al Gobierno Nacional para adoptarlos en la compra o suministro de bienes de características técnicas uniformes[1]. La orientación inicial del proyecto que se convirtió en la Ley 1150 de 2007 era facultar al Gobierno Nacional para adoptar los pliegos tipo en todos los contratos estatales, pues en el proyecto el parágrafo 3º disponía que: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones o términos de referencia y los contratos de las entidades estatales»[2].
La intención era agilizar y dar mayor transparencia a los procedimientos de selección, así como evitar el direccionamiento, razón por la cual, conforme a lo explicado en la exposición de motivos: «[…] se asigna al Gobierno Nacional la facultad de estandarizar los pliegos de condiciones y términos de referencia de los contratos, medida que redundará en la agilidad y claridad de los procedimientos»[3]. Sin embargo, en el texto aprobado, los pliegos tipo se limitaron a la adquisición o suministro de bienes de características técnicas uniformes[4].
Posteriormente, el artículo 2, parágrafo 7º, de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, establece la obligatoriedad de la adopción de documentos tipo para algunos contratos, en los siguientes términos:
«Parágrafo 7°. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia […] teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos […]». (Énfasis fuera de texto)
Sin embargo, el 22 de julio de 2020, el Gobierno Nacional sancionó la Ley 2022, llamada la «ley de pliegos tipo», que rige a partir de su publicación y cuyo artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 en relación con los siguientes aspectos: i) el sujeto encargado de la adopción de los documentos tipo, ya que antes se señalaba al Gobierno Nacional y ahora la entidad encargada directamente por la Ley es la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– o quien haga sus veces; ii) la inclusión de buenas prácticas contractuales y los principios de la contratación pública para establecer los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia en los documentos tipo; iii) la implementación de procesos de capacitación en los municipios para la utilización de los documentos tipo buscando el desarrollo de la economía local; y iv) las responsabilidades para Colombia Compra Eficiente en la definición del desarrollo e implementación de los documentos tipo mediante cronogramas, coordinación con otras entidades especializadas, recepción de comentarios de los interesados y revisión de los documentos tipo expedidos[5].
Sin perjuicio de lo anterior, la exposición de motivos del proyecto que se convirtió en la Ley 1882 de 2018 se refirió a la necesidad de utilizar documentos tipo, pues reducen el tiempo de los procesos de contratación y contribuyen al logro de una contratación pública más transparente y con mayor concurrencia de oferentes. Igualmente, la intención del legislador era adaptar el ordenamiento jurídico colombiano a las nuevas tendencias internacionales, al entender que los documentos tipo son una medida eficaz contra la corrupción y permiten una administración pública más eficiente y moderna.
En ejercicio de la competencia conferida por el citado parágrafo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 342 de 2019, por medio del que se adoptaron los documentos tipo para licitaciones públicas para selección de contratistas de obra de infraestructura de transporte. En esta medida, el reglamento adicionó la Sección 6 y la Subsección 1 al Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional.
El artículo 2.2.1.2.6.1.1 del Decreto 1082 de 2015, sobre el objeto de los «Documentos Tipo» adoptados por el Decreto 342 de 2019, señala que «La presente subsección tiene por objeto adoptar los Documentos Tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte». Además, el artículo 2.2.1.2.6.1.2 del Decreto –referido al alcance de los documentos tipo–dispone que «contienen parámetros obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de la Contratación Pública que adelanten procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte».
El Gobierno Nacional mediante el artículo 2.2.1.2.6.1.3 del Decreto 1082 de 2015, adicionado por el Decreto 342 de 2019, facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los Documentos Tipo. Lo anterior se materializó con la expedición de la Resolución No. 1798 del 1º de abril de 2019 que implementó la Versión 1 de los documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente luego de identificar, junto con el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Transporte, la necesidad de actualizar los documentos tipo para los procesos de licitación pública en orden de fortalecerlos y adaptarlos a la realidad de la contratación del país, implementó la versión 2. De esta manera expidió la Resolución No. 045 del 14 de febrero de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 1798 de 2019».
El Gobierno Nacional ejerció nuevamente la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 2096 de 2019. En este Decreto se autorizó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de selección abreviada de menor cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 2 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.2.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de selección abreviada de menor cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte. Además, el 2.2.1.2.6.2.3 ibidem facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. La entidad ejerció esta competencia mediante la expedición de la Resolución No. 044 del 14 de febrero de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Finalmente, el Gobierno Nacional ejerció la competencia prevista en el citado artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, expidiendo el Decreto 594 de 2020, el cual adoptó los documentos tipo para procesos de contratación de obra pública de infraestructura de transporte adelantados en la modalidad de mínima cuantía. Este reglamento adicionó la Subsección 3 a la Sección 6 del Capítulo 2 del Título 1 de la parte 2 del Libro 2 del Decreto 1082 de 2015.
El artículo 2.2.1.2.6.3.2 del Decreto 1082 de 2015 contiene el listado de los documentos tipo aplicables a los procesos de mínima cuantía para la contratación de obra pública de infraestructura de transporte, mientras que el 2.2.1.2.6.3.3 facultó a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, para que en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y el Ministerio de Transporte, desarrollara e implementara los documentos tipo. Esta competencia fue ejercida mediante la expedición de la Resolución No. 094 del 21 de mayo de 2020 que implementó los documentos tipo para esta modalidad de selección.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 de 2020 fue sancionada por el presidente de la República el 22 de julio de 2020, que en su artículo 1 modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 y, por tanto, modificó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, asignando directamente a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente la facultad para adoptar los documentos tipo[6]. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión». Asimismo, con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020».
De igual manera, se expidió la Resolución 241 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0044 de 2020». Adicionalmente, entró en vigencia la Resolución 256 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concursos de méritos, para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte».
Asimismo, en el transcurso del año 2021, esta Agencia expidió la Resolución 193 del 14 de julio de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». A su vez, en el año 2022, la Agencia expidió la Resolución 326 del 22 de julio de 2022 «Por la cual se actualizan los documentos tipo para los procesos de contratación de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 256 de 2020».
No obstante, con la expedición de la Ley de Emprendimiento, se modificaron varios documentos tipo mediante la Resolución No. 161 del 17 de junio de 2021 «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente», la cual rige para los procedimientos de selección cuya invitación o aviso de convocatoria se publique a partir del 28 de junio de 2021.
Posteriormente, el Decreto 680 del 22 de junio de 2021 modificó la regla de origen aplicable a los Servicios Nacionales, con el fin de acercar el mercado de compras públicas a las empresas colombianas de manera directa o indirecta, promoviendo el empleo en el país y generando emparejamientos y encadenamientos productivos. En armonía con lo anterior, se expidió la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021, la cual ajusta los documentos tipo a las nuevas reglas de origen aplicables a los servicios nacionales. Además, se expidió la Resolución 146 del 25 de marzo de 2022, mediante la cual se modificaron los documentos tipo de obra pública de infraestructura bajo la modalidad de mínima cuantía.
Finalmente, teniendo en cuenta la expedición del Decreto 1860 del 24 de diciembre de 2021, que modificó el Decreto 1082 de 2015 y reglamentó los artículos 30, 31, 32, 34 y 35 de la Ley 2069 de 2020, la Agencia modificó los diferentes documentos tipo que había expedido hasta ese momento, con la finalidad de hacerlos compatibles con la nueva regulación, por lo que se expidió la Resolución 275 del 24 de junio de 2022, «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente». No obstante, esta última modificación aplicará a los procesos cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 29 de agosto de 2022.
2.2. Experiencia en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3 cuando existe pluralidad de actividades
Para responder la consulta es de especial importancia precisar qué tratamiento debe darse en la evaluación a los supuestos en los que un contratista pretende cumplir el requisito de experiencia con contratos que involucraron la ejecución de una pluralidad de actividades. En ese sentido, se debe determinar si la totalidad de las actividades ejecutadas son susceptibles de ser tenidas en cuenta para cumplir el requisito de experiencia establecido en la Matriz 1. Esto comoquiera que puede que existan actividades que, sin perjuicio de que hayan sido efectivamente ejecutadas por el proponente, no correspondan materialmente con las actividades a las que se refieren los requisitos de experiencia exigibles en aplicación de la Matriz 1, cuestión que debe ser tenida en cuenta para su valoración.
De esta forma, nos referiremos al tratamiento que se le ha dado a la experiencia en los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, cuando existen pluralidad de actividades, teniendo en cuenta las modificaciones surtidas sobre estos documentos, las cuales fueron señaladas con anterioridad.
Así las cosas, de conformidad con el literal A del numeral 3.5.1, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, los contratos que sean aportados por un proponente deben dar cuenta de la ejecución de las actividades establecidas como requisitos de experiencia general y específica. Sin embargo, en estos documentos tipo −sin las modificaciones de la Resolución 161 de 2021−, cuando el contrato aportado para cumplir el requisito contenía actividades relacionadas con la experiencia exigida, y otras que no, la entidad debía fraccionar la evaluación de la experiencia a efectos de solo tener en cuenta lo atinente a la parte del objeto contractual que sí cumplía con el requisito habilitante, empleando para tal fin los documentos soporte allegados por el proponente.
Esta tesis fue expuesta por la Agencia en el concepto No. 2201913000007824 del 21 de octubre de 2019, al cual se le dio alcance mediante el concepto C-531 del 21 de agosto de 2020, expedido en relación con los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2, en relación con el fraccionamiento de la valoración de la experiencia acreditada con contratos con pluralidad de actividades. Al respecto, se expuso:
«De conformidad con el literal A del numeral 3.5.1 del documento base y con la experiencia señalada en la Matriz 1, el proponente debe acreditar –y la entidad evaluar– la experiencia que corresponda con las actividades señaladas para acreditar la experiencia en la matriz indicada, por tanto, no pueden acreditarse y evaluarse actividades que no correspondan con las señaladas allí. En este sentido, en el caso hipotético de que un proponente acredite un contrato que contenga varias actividades ejecutadas y solo una corresponda con la exigida para acreditar la experiencia, de acuerdo a lo establecido en la Matriz 1, el proponente debe presentar o la entidad debe solicitar que se presente cada actividad con su respectivo valor, para lo cual se pueden utilizar los documentos señalados en el numeral 3.5.5., los cuales proceden cuando el proponente no está obligado a tener RUP o para detallar información que no consta en dicho registro, cuando la entidad requiera información adicional, por ejemplo, para discriminar las actividades ejecutadas en el contrato.
Con fundamento en lo anterior, la entidad podrá verificar la experiencia que se adquirió en un contrato en el que se ejecutaron varias actividades, para evaluar únicamente la que cumpla realmente con la experiencia exigida, discriminado su valor, descontando el valor de las actividades diferentes, que no se enmarcan en la experiencia definida en la Matriz 1»[7].
En tales términos, se considera que la evaluación del requisito de experiencia, en los casos en los que se acredita con contratos que contienen pluralidad de actividades de las cuales solo algunas cumplen con el requisito de experiencia, debe hacerse únicamente respecto de las actividades que se ajustan al requisito de experiencia exigible según la Matriz 1 y el literal A del numeral 3.5.1 del Documento Base. Lo anterior, de conformidad con la tesis expuesta en el concepto citado, supone que solo se tengan en cuenta los valores de las actividades que efectivamente cumplen con el requisito de experiencia, descartando los valores de las actividades no relacionadas.
Asimismo, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, consideró que, en la evaluación de la experiencia con tales tipos de contratos, al igual que debían descartarse los valores correspondientes a las actividades no relacionadas con el requisito de experiencia, también debían ser descontadas las magnitudes físicas, longitudes o áreas sobre las que se ejecutaron obras que no se relacionan con la experiencia exigida.
En este sentido, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente tenía una postura clara frente a la forma en que se la acreditaba la experiencia cuando se ejecutaban varias actividades y algunas de ellas no se relacionaban con lo previsto en la «Matriz 1 - Experiencia», por lo que se consideró necesario y oportuno concretar esta regla expresamente en el pliego de condiciones. Esto para determinar la conducta de las entidades ante estas circunstancias, y, por tanto, evitar confusiones o dobles interpretaciones en la aplicación del documento base.
Por lo anterior, mediante la Resolución 161 del 17 de junio de 2021, que modificó los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, se aclaró la manera en que se acredita la experiencia cuando en un contrato se ejecutan varias actividades de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido en la «Matriz 1 – Experiencia»[8]. A continuación, nos referiremos de forma expresa al ajuste que realizó la mencionada resolución.
El artículo 22 de la Resolución 161 del 17 de junio de 2021, adicionó el literal i) al numeral 3.5.3 de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de infraestructura de transporte – versión 3 así:
CONSIDERACIONES PARA LA VALIDEZ DE LA EXPERIENCIA REQUERIDA
La Entidad Estatal tendrá en cuenta los siguientes aspectos para analizar la experiencia acreditada y que la misma sea válida como experiencia requerida:
[…]
J. Cuando el contrato que se pretende acreditar como experiencia contenga varias actividades, de las cuales solo alguna de ellas se ajustan a lo exigido por la “Matriz 1 - Experiencia”, asociadas con actividades de obra pública de infraestructura de transporte, la Entidad Estatal deberá descontar los valores del contrato, magnitudes y áreas construidas relacionadas con las actividades que se encuentran por fuera del requisito de experiencia.
Conforme con lo señalado, cuando el contrato aportado para cumplir el requisito contenía actividades relacionadas con la experiencia exigida, y otras que no, la entidad debía fraccionar la evaluación de la experiencia a efectos de solo tener en cuenta lo atinente a la parte del objeto contractual que sí cumplía con el requisito habilitante, empleando para tal fin los documentos soporte allegados por el proponente. De este modo, la entidad evaluaría únicamente la actividad que cumplía realmente con la experiencia exigida, descontando el valor, las magnitudes y áreas construidas de las actividades diferentes, que no se enmarcaran en la experiencia definida en la Matriz 1.
No obstante, esta regla sobre la acreditación de la experiencia en contratos con pluralidad de actividades varió con la modificación a los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, efectuada por medio de la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021.
Al respecto, es pertinente mencionar que, a Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente adelantó diferentes mesas de trabajo con las entidades del sector transporte en las cuales manifestaron las dificultades que tenían en la evaluación de las ofertas. Particularmente, porque los oferentes no allegaban certificaciones de experiencia que determinaran el alcance de las magnitudes ejecutadas.
Además, algunas entidades señalaron que la regla creada por la Agencia no definía de manera clara el actuar de la Entidad en aquellos casos que el proponente no allegaba un certificado de experiencia que permitiera identificar la magnitud de las obras ejecutadas. Asimismo, las entidades plantearon que el desagregado de actividades solo es conveniente para actividades ajenas a la obra pública de infraestructura de transporte[9].
En consecuencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, atendiendo la solicitud de las entidades del sector transporte mediante el artículo 11 de la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021, modificó el literal J) del numeral «3.5.3 Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» de los documentos tipo de obra de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de licitación pública. De esta forma la modificación dispuso[10]:
J. El cumplimiento de los requisitos de experiencia que impliquen la acreditación de valores y magnitudes intervenidas deberá evaluarse de acuerdo con lo señalado en la Matriz 1 – Experiencia para la respectiva actividad a contratar. En los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura de transporte, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas relacionadas con este tipo de infraestructura.
Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores y magnitudes intervenidas dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.6 del Pliego de Condiciones. En todo caso, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados y magnitudes intervenidas. De no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
De acuerdo con lo anterior, en los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura de transporte, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas en este tipo de infraestructura.
Para estos efectos, el proponente deberá acreditar los valores y magnitudes dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.6 del pliego de condiciones. Además, se precisó que, de no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
Así, la regla planteada por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente −que se mantiene hasta la actualidad− tiene dos finalidades: i) garantizar la idoneidad del futuro contratista evaluando solamente la experiencia que está relacionada directamente con el tipo de infraestructura a ejecutar y, además, ii) facilitar la evaluación a las Entidades Estatales en aquellos supuestos en que los documentos válidos aportados en la oferta no permitan discriminar el valor de las actividades correspondientes al objeto a ejecutar.
Bajo este panorama, frente a la inquietud planteada en la petición de consulta, relacionada con la actividad «2.5 PROYECTOS DE SEÑALIZACIÓN (HORIZONTAL O VERTICAL) Y/O DEMARCACIÓN DE VÍAS TERCIARIAS» de la Matriz 1 – experiencia, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, resulta pertinente realizar las siguientes consideraciones:
De acuerdo con esta actividad, la experiencia general que se debe solicitar en este proceso de contratación es «PROYECTOS QUE CORRESPONDAN O HAYAN CONTENIDO ACTIVIDADES DE: SEÑALIZACIÓN VERTICAL U HORIZONTAL O DEMARCACIÓN DE VÍAS PRIMARIAS O SECUNDARIAS O AEROPISTAS O URBANAS». Al respecto, incluye una nota la cual dispone que «En caso de requerirse la intervención de la estructura de pavimento deberá combinarse con la experiencia respectiva».
Ahora bien, en relación con la experiencia específica, se dispone que «[p]or lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar en el componente de señalización o demarcación un valor igual o superior al 40% del Presupuesto de esta actividad o componente».
Aplicando la regla respecto de la experiencia cuando existe pluralidad de actividades, contenida en el literal J) del numeral «3.5.3 consideraciones para la validez de la experiencia requerida», de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte − versión 3, si un proponente presenta para acreditar experiencia un contrato cuyo objeto corresponde a la construcción de vías primarias, con un valor de 500 SMMLV y de estos solo 5 SMMLV corresponde a señalización vial, la entidad debe aceptar la totalidad de los 500 SMMLV para acreditar la experiencia general y la experiencia especifica. Esto, teniendo en cuenta que si bien, se trata de un contrato que contiene actividades ejecutadas distintas a la solicitada como experiencia general, estas no son ajenas a la obra pública de infraestructura de transporte. Por lo tanto, la entidad no puede descontar los valores ejecutados.
Finalmente, es pertinente mencionar que, para la actividad que es objeto de análisis, se solicita como experiencia especifica que por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar en el componente de señalización o demarcación un valor igual o superior al 40% del Presupuesto de esta actividad o componente. De esta forma, debe observarse lo dispuesto en el subnumeral (ii), del literal A, del numeral 3.5.2 «Características d ellos contratos presentados para acreditar experiencia», de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, que dispone que «[…] en el caso que el requisito de experiencia a solicitarse esté expresado en un componente o actividad correspondiente a un porcentaje del Presupuesto Oficial, este deberá calcularse respecto del cien por ciento (100 %) del valor del Presupuesto Oficial».
3. Respuestas
«[…] en el caso hipotético que la entidad requiera el cumplimiento de la actividad a contratar 2.5 PROYECTOS DE SEÑALIZACIÓN (HORIZONTAL O VERTICAL) Y/O DEMARCACIÓN DE VÍAS TERCIARIAS y un proponente presenta para acreditar experiencia un contrato cuyo objeto corresponde a “Construcción de vías primarias” con un valor de 500 SMMLV y dentro de este solo 5 SMMLV corresponden a señalización vial, la entidad debe considerar»: i) Por una parte, aceptar y validar la acreditación de solo los 5 SMMLV correspondientes a señalización vial, descontando los 495 SMMLV que corresponden a actividades diferentes a señalización», o ii) Por otra parte, aceptar la totalidad de los 500 SMMLV para acreditar la experiencia general y experiencia específica, porque la totalidad corresponde a infraestructura de transporte.
Sobre la acreditación de la experiencia en contratos con pluralidad de actividades debe tenerse en cuenta que la modificación a los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, efectuada por medio de la Resolución 304 del 13 de octubre de 2021. Mediante el artículo 11 de la referida resolución se modificó el literal J) del numeral «3.5.3 Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» de los documentos tipo de obra de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de licitación pública.
En virtud de tal modificación se dispuso que, en la evaluación de los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura de transporte, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas en este tipo de infraestructura. Para estos efectos, el proponente deberá acreditar los valores y magnitudes dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.6 del pliego de condiciones. Además, se precisó que, de no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
Bajo este panorama, frente a la inquietud planteada en la petición de consulta, relacionada con la actividad «2.5 PROYECTOS DE SEÑALIZACIÓN (HORIZONTAL O VERTICAL) Y/O DEMARCACIÓN DE VÍAS TERCIARIAS» de la Matriz 1 – experiencia, de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte – versión 3, resulta pertinente realizar las siguientes consideraciones:
i) De acuerdo con esta actividad, la experiencia general que se debe solicitar en este proceso de contratación es «PROYECTOS QUE CORRESPONDAN O HAYAN CONTENIDO ACTIVIDADES DE: SEÑALIZACIÓN VERTICAL U HORIZONTAL O DEMARCACIÓN DE VÍAS PRIMARIAS O SECUNDARIAS O AEROPISTAS O URBANAS». Al respecto, incluye una nota la cual dispone que «En caso de requerirse la intervención de la estructura de pavimento deberá combinarse con la experiencia respectiva»;
ii) En relación con la experiencia específica, se dispone que «[p]or lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar en el componente de señalización o demarcación un valor igual o superior al 40% del Presupuesto de esta actividad o componente»;
iii) Aplicando la regla contenida en el literal J) del numeral «3.5.3 consideraciones para la validez de la experiencia requerida» de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, si un proponente presenta para acreditar experiencia un contrato cuyo objeto corresponde a la construcción de vías primarias, con un valor de 500 SMMLV y de estos solo 5 SMMLV corresponde a señalización vial, la entidad debe aceptar la totalidad de los 500 SMMLV para acreditar la experiencia general y la experiencia especifica. Esto, teniendo en cuenta que si bien, se trata de un contrato que contiene actividades ejecutadas distintas a la solicitada como experiencia general, estas no son ajenas a la obra pública de infraestructura de transporte. Por lo tanto, la entidad no puede descontar los valores ejecutados.
Finalmente, es pertinente mencionar que, para la actividad que es objeto de análisis, se solicita como experiencia especifica que por lo menos uno (1) de los contratos válidos aportados como experiencia general debe acreditar en el componente de señalización o demarcación un valor igual o superior al 40% del Presupuesto de esta actividad o componente. Al respecto, debe observarse lo dispuesto en el subnumeral (ii), del literal A, del numeral 3.5.2 «Características de los contratos presentados para acreditar experiencia», de los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte versión 3, que dispone que «[…] en el caso que el requisito de experiencia a solicitarse esté expresado en un componente o actividad correspondiente a un porcentaje del Presupuesto Oficial, este deberá calcularse respecto del cien por ciento (100 %) del valor del Presupuesto Oficial».
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Carlos Mario Castrillon Endo Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Alejandro Sarmiento Cantillo Gestor T1-15 de la Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Nohelia del Carmen Zawady Palacio Subdirectora de Gestión Contractual |
El parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 facultó por primera vez al Gobierno Nacional para adoptar estándares generales en los pliegos de condiciones, razón por la cual dispuso lo siguiente: «El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 458 de 2005. ↑
Ibidem.
Diario Oficial. Gaceta del Congreso 416 de 2007, Informe de Conciliación Senado. ↑
El artículo 1 de la Ley 2022 de 2020 modifica el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, el cual adiciona el parágrafo 7 al artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y dispone que: «La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
» Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
» Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
» En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
«ARTÍCULO 1o. Modifíquese el artículo 4o de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
»Artículo 4o. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2o de la Ley 1150 de 2007.
»PARÁGRAFO 7o. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo, que expida.
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». ↑
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente. Concepto C-531 del 21 de agosto de 2020. Radicado de entrada No. 4202013000006510. Radicado de salida No. 2202013000007770. ↑
Memoria justificativa Resolución 161 de 2021: «Al respecto, es importante aclarar que la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente en el Concepto C-020 del 25 de febrero de 2021 zanjó la discusión indicando que, Ios proponentes deberán acreditar la experiencia que cumpla con las especificaciones establecidas en el literal A del numeral 3.5.2 del documento base, cuyo contenido está determinado por la subsunción del objeto contractual en los tipos de infraestructura y actividades establecidas en la Matriz 1 -Experiencia. Por tanto, si un contrato contiene varias actividades, de las cuales solo algunas se ajustan a 1o exigido por la "Matriz 1-Experiencia", Ia entidad deberá descontar los valores del contrato, dimensiones y longitudes relacionadas con las actividades que se encuentran por fuera del requisito de experiencia». ↑
Mesa de trabajo adelantada el 23 de septiembre de 2021, con las entidades del sector transporte –Ministerio de Transporte, el INVIAS, el IDU y la Aerocivil−. ↑
Esta modificación se incluyó en los documentos tipo de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte – versión 2. Asimismo, se introdujo, en los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte de tal manera que se aclara que cuando los contratos aportados como experiencia contengan actividades de obra y de consultoría de estudios y diseños, la entidad estatal solo tendrá en cuenta los valores relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. Para ello, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados empleando alguno de los documentos válidos aportados establecidos en el numeral 10.1.5 del pliego de condiciones. ↑