El Concepto C-945 de 2022 de Colombia Compra Eficiente explica el fundamento normativo para adoptar documentos tipo y su obligatoriedad en la actividad contractual de entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en especial para documentos tipo de consultoría. También precisa el ámbito de aplicación: aplica cuando el proceso busca contratar consultoría definida en la Ley 80 de 1993 y se relaciona con infraestructura de transporte, según criterios de la Ley 1682 de 2013 y la Matriz 1 de actividades y tipos. Finalmente, desarrolla consideraciones para la validez de la experiencia del proponente y menciona modificaciones introducidas por la Resolución 304 de 2021, aclarando cómo acreditar experiencia cuando un contrato incluye varias actividades.
Expediente: C-945 de 2022 – Fecha: 17-02-2022 – Número Interno: C-945 de 2022 – Demandado: – Actor: Sara Taborda Morales – Radicado de entrada: P20221207012083 – Radicado de salida: RS20230217001407 – Restrictor: Fundamento normativo,Ley 2022 de 2020,Ámbito de aplicación,CONSIDERACIONES PARA LA VÁLIDES DE LA OFERTA DEL PROPONENTE,VERSIÓN 1 2 Y 3,Modificaciones – Descriptor: DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA,DOCUMENTOS TIPO – Mes: Febrero – Año: 2022
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020
[…] posteriormente fue expedida la Ley 2022 de 2020 «Por la cual modifica el artículo 4 de la ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones». En su artículo 1, esta norma modificó el Articulo 4 de la Ley 1882 de 2018, estableciendo a cargo de esta Agencia la adopción de documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020, «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión».
DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Ámbito de aplicación
Como se indicó anteriormente, en ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte», la cual ha sido modificada por la Resolución 304 de 2021 y Resolución 275 del 28 de junio de 2022. El artículo 5 de dicha Resolución 193 de 2021 dispuso que los documentos tipo que adoptó se deben aplicar «a los procedimientos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique el 9 de agosto de 2021 o en una fecha posterior».
Por tanto, el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo adoptados por Resolución 193 del 14 de julio de 2021 está determinado por los siguientes aspectos que deberá estudiar cada entidad estatal para definir si procede su aplicación obligatoria. En primer lugar, se deberá verificar si el proyecto a contratar corresponde a la ejecución de un contrato de consultoría. Para esto, se considera pertinente remitirse a la definición contenida en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
[…]
En segundo lugar, la Entidad Estatal debe analizar si la consultoría a contratar se relaciona con proyectos de infraestructura de transporte. Así, la Ley 1682 de 2013 es útil para determinar si se está ante una infraestructura de transporte o no. En efecto, el artículo 2 de la citada ley, definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]». Por su lado, el artículo 4 enumera los elementos que conforman el sistema de infraestructura de transporte.
[…]
De forma más precisa, para determinar si la entidad regida por el EGCAP está obligada a aplicar los documentos tipo para la respectiva contratación, habrá que determinar si el objeto a contratar se encuadra dentro de los tipos de infraestructura y actividades establecidas dentro de la respectiva Matriz 1, documento que además estandariza los requisitos de experiencia exigibles para cada uno de los objetos contractuales que deben contratarse aplicando Documentos Tipo.
DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Consideraciones para la válides de la oferta del proponente
[…] Conforme se denota de la transcripción de las dos disposiciones, en la primera versión de adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte establecía que en los eventos en que el contrato que se pretendiera acreditar como experiencia contuviera varias actividades, de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido por la «Matriz 1 – Experiencia» asociado con actividades de consultoría, la entidad debía descontar los valores del contrato, dimensiones y magnitudes relacionadas con las actividades que se encuentran por fuera del requisito de experiencia a través de los documentos válidos aportados. Y señala que en el caso que no fuera posible identificar el valor de las actividades correspondientes a través de los documentos válidos aportados, la entidad tendría en cuenta únicamente el diez (10%) del valor total del contrato aportado conforme a la suma registrada en el RUP, sin que fuera procedente requerir al oferente para la subsanación de la información solicitada.
DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Versión 1, 2 y 3 – Modificaciones
Como se observa, a partir de la expedición de la Resolución 304 de 2021, la Agencia Nacional de Contratación Pública, modificó el literal K) del numeral 10.1.2 «Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» en los documentos tipo de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de concurso de méritos, a través de la cual se aclara la manera en que se acredita la experiencia cuando en un contrato se ejecutan varias actividades de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido en la «Matriz 1 – Experiencia». De este modo, establece que, si un contrato contiene varias actividades, de las cuales solo algunas de ellas se ajustan a lo exigido por la Matriz 1 – Experiencia, la entidad deberá descontar los valores del contrato, dimensiones y longitudes relacionadas.
[…]
De igual forma, se concluye que cuando los contratos aportados como experiencia contengan actividades de obra y de consultoría de estudios y diseños, la entidad estatal solo tendrá en cuenta los valores relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. Para ello, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados empleando alguno de los documentos válidos aportados establecidos en el numeral 10.1.5 del pliego de condiciones.
Bogotá, 17 de febrero de 2022
Señora
Sara Taborda Morales
Profesional Comercial MAB Ingeniería de Valor
Bogotá D.C.
Concepto C ‒ 945 de 2022
Temas: | DOCUMENTOS TIPO – Fundamento normativo – Ley 2022 de 2020 / DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Ámbito de aplicación / DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Consideraciones para la válides de la oferta del proponente / DOCUMENTOS TIPO DE CONSULTORÍA – Versión 1, 2 y 3 – Modificaciones |
Radicación: | Respuesta a consulta radicado P20221207012083 |
Estimada señora Taborda:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 7 de diciembre del 2022.
1. Problema planteado
En relación con los Documentos Tipo de Concurso de Méritos para Consultoría de Estudios de Ingeniería para Infraestructura de Transporte - Versión 3, en especial, lo dispuesto en el literal K) del numeral 10.1.2 «CONSIDERACIONES PARA LA VALIDEZ DE LA EXPERIENCIA DEL PROPONENTE» del Documento Base, concretamente, frente a la fórmula de la media aritmética alta, usted pide la siguiente aclaración:
«[…] En atención a la versión 3 de los pliegos tipo para CONSULTORÍA DE ESTUDIOS DE INGENIERÍA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, en los cuales se establece en el numeral 10.1.2 CONSIDERACIONES PARA LA VALIDEZ DE LA EXPERIENCIA DEL PROPONENTE literal K lo siguiente:
"En los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas de obra y de consultoría de estudios y diseños, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores ejecutados relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados dentro del respectivo contrato correspondientes a la consultoría, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones. En los casos en que el proponente no cumpla esta exigencia, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados. En caso de que el Proponente subsane, en relación con este contrato se aplicará lo dispuesto en el literal A) del numeral 4.1 del Pliego de Condiciones. De no lograrse la discriminación de los valores ejecutados en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación."
En versiones anteriores de los pliegos de condiciones se establecía de forma adicional a la situación planteada en el numeral K, se tomaba el valor total del contrato al incluir en el objeto o alcance los estudios y diseños o en su defecto se establecía un porcentaje de acreditación del valor del contrato en caso de no contar con el desglose de los valores correspondientes a ESTUDIOS Y DISEÑOS, el cual era el 10% del valor registrado en el RUP. Entendiendo que no todas las entidades realizan el desglose de los componentes de ESTUDIOS Y DISEÑOS Y DE OBRA, agradecemos por favor pronunciamiento frente a esta situación que genera confusión y se presenta repetitivamente, ya que no hay claridad en los pliegos tipo en la versión actual.
Adicional a lo anterior, es claro que al no incluir diferenciación en los casos que no se tiene el desglose, se están desconociendo las actividades adicionales que realizan los consultores en proyectos que incluyen en su objeto la interventoría de los estudios y diseños y la obra en un solo contrato, por lo cual se está limitando la participación de los oferentes en este tipo de procesos al no tener una orientación clara en las situaciones no contempladas en esta versión de los pliegos tipo. Solicitamos se emita un concepto claro en el cual se acepte la totalidad del valor de los contratos que incluyan en su objeto o alcance los estudios y diseños o se determine un porcentaje del contrato a tener en consideración al no tener el desglose del mismo. […]».
2. Consideraciones
Para absolver los interrogantes formulados en su consulta, esta dependencia analizará los siguientes temas: i) fundamento normativo de los documentos tipo; ii) ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte y; iii) análisis del literal K) del numeral 10.1.2. de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los documentos tipo en la contratación estatal en los siguientes conceptos: C-294 del 18 de mayo de 2020, C-276 y C-277 del 26 de mayo de 2020; C–380 y C–381 del 1 de junio de 2020; C-404 del 12 de junio de 2020, C-352 del 30 de junio de 2020, C-430 del 7 de julio de 2020, C-481 del 27 de julio de 2020, C-502 del 29 de julio de 2020, C-500 del 3 de agosto de 2020, C-563 del 26 de agosto de 2020, C-570 del 27 de agosto de 2020, C-713 del 2 de diciembre de 2020 y C-744 del 22 de diciembre de 2020, C-179 del 28 de abril de 2021, C-188 del 29 de abril de 20212 y C-332 del 7 de mayo de 2021. Así mismo, en relación con la acreditación de la experiencia en los documentos tipo se expidió el concepto C-323 del 6 de julio de 2021. Algunas de las consideraciones de estos conceptos se reiteran a continuación y se complementan en lo pertinente.
2.1. Fundamento normativo de los documentos tipo
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[1], que facultó al gobierno nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, no obstante, esta facultad que no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 es el antecedente más relevante de la expedición de documentos tipo con alcance obligatorio. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública – en adelante EGCAP – de aplicar los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional. En virtud de las competencias atribuidas por la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al EGCAP en los procesos de selección que adelantaran[2].
Así mismo, señalaba que, dentro de los documentos tipo, el gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local. Por último, se facultaba al gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.
De la norma descrita se concluía lo siguiente: i) la adopción de los documentos tipo estaba en cabeza del gobierno nacional; ii) estos debían relacionarse con procesos de obra públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños y, finalmente, consultoría en ingeniería para obras; iii) eran de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades sometidas al EGCAP; iv) en los documentos tipo se indicarían las condiciones generales de los requisitos habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera para cada modalidad de selección; v) el gobierno nacional tenía la facultad de adoptar documentos tipo en otros contratos o procesos de selección, y por último; vi) los documentos tipo serían adoptados por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación.
Esta norma fue estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia C-119 de 2020. Al respecto, indicó que la adopción de los documentos tipo no afectaba la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto la estandarización se predicaba únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección del contratista, materia en la que existe reserva de ley y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. De igual manera, se establece que esta autonomía se garantiza con la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato[3].
De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden iniciar un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien, obra o servicio y, además, se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.
Explicado el proceso para adoptar los documentos tipo en virtud de la Ley 1882 de 2018 y estudiada su constitucionalidad, de acuerdo con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, a continuación, se identificarán los documentos tipo adoptados por el gobierno nacional en virtud de esta ley. Dada la relevancia económica y el impacto que tienen en el nivel territorial los proyectos de obra en el sector transporte, el gobierno nacional, en vigencia del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, por el cual se adicionó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, inició la implementación gradual mediante el Decreto 342 del 5 de marzo de 2019, relacionado con los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte.
Luego se expidió el Decreto 2096 del 21 de noviembre de 2019, que permitió el desarrollo de los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de obras públicas de infraestructura de transporte que se adelantaran por la modalidad de selección abreviada de menor cuantía. Finalmente, se profirió el Decreto 594 del 25 de abril de 2020, frente a los documentos tipo para los contratos de obra pública de infraestructura de transporte que se surtieran por la modalidad de mínima cuantía. Estos documentos fueron implementados y desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por medio de la Resolución 1798 de 1 de abril de 2019 –derogada por la Resolución 045 del 14 de febrero de 2020–, la Resolución 044 del 14 de febrero de 2020 y la Resolución 094 del 21 de mayo de 2020.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que posteriormente fue expedida la Ley 2022 de 2020 «Por la cual modifica el artículo 4 de la ley 1882 de 2018 y se dictan otras disposiciones». En su artículo 1, esta norma modificó el Articulo 4 de la Ley 1882 de 2018[4] , estableciendo a cargo de esta Agencia la adopción de documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020, «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión».
Con fundamento en dicha Ley, se profirió la Resolución 240 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0045 de 2020». De igual manera, se expidió la Resolución 241 del 27 de noviembre de 2020, «Por la cual se actualizan los Documentos Tipo para los procesos de selección abreviada de menor cuantía de obra pública de infraestructura de transporte y se deroga la Resolución 0044 de 2020». Adicionalmente, entró en vigor la Resolución 256 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concursos de méritos, para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte».
Por otra parte, se expidió la Resolución 248 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico»; la Resolución 249 de 2020, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad llave en mano»; así como la Resolución 269 de 2020, «Por la cual se adopta el documento tipo para los procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos».
De otro lado, en el 2021 se expidió la Resolución 161 de 2021 «Por la cual se modifican los documentos tipo adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente», esta última versión de los pliegos tipo rige desde el 28 de junio de 2021. Además, se profirió la Resolución 193 de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte». Finalmente, se expidió la Resolución 219 del 6 de agosto de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social» y la Resolución 220 del 6 de agosto de 2021 «Por la cual se adoptan los documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo».
Es importante resaltar que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, el 13 de octubre de 2021, expidió la Resolución 304 mediante la cual se modifican los documentos tipo de licitación de obra pública de infraestructura de transporte, agua potable y saneamiento básico, y los de infraestructura social para adecuarlos al Decreto 680 de 2021. La principal modificación realizada en esta resolución consiste en la modificación al factor de evaluación de apoyo a la industria nacional.
Con posterioridad, el Decreto 1860 de 2021 modificó el Decreto 1082 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional, incorporando una regulación detallada de la Ley 2069 de 2020 para su efectiva implementación en el sistema de compras y contratación pública, además de incluir algunas disposiciones adicionales para la reglamentación efectiva de la citada Ley. En este sentido, el parágrafo del artículo 8 del Decreto 1860 de 2021 otorgó un plazo de seis (6) meses contados a partir de su expedición, para que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente adecuara los Documentos Tipo a las disposiciones previstas en dicho decreto. Ante este cambio normativo, se expidió la Resolución No. 275 del 24 de junio de 2022, la cual modificó los documentos tipo, adecuándolos a las nuevas reglas contenidas en el decreto en comento. Sin embargo, dichas modificaciones aplicarán para los procedimientos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 29 de agosto de 2022, como se establece en el artículo 179 de dicha resolución[5].
Finalmente, se expidió la Resolución No. 333 del 27 de julio de 2022 «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico», aplicable a los procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 3 de octubre de 2022.
En síntesis, hasta el momento se han expedido los siguientes documentos tipo que son obligatorios para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública:
i) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 1–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de abril de 2019.
ii) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 2–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 10 de marzo de 2020.
iii) Documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 3–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
iv) Documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 1–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 17 de febrero de 2020.
v) Documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte –versión 2–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
vi) Documentos tipo para procesos de mínima cuantía de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuya invitación pública se haya publicado a partir del 10 de junio de 2020.
vii) Documentos tipo para procesos de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de enero de 2021.
viii) Documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 9 de agosto de 2021.
ix) Documentos tipo para procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 11 de diciembre de 2020.
x) Documentos tipo para procesos de licitación pública para obras de infraestructura de agua potable y saneamiento básico en la modalidad llave en mano, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 11 de diciembre de 2020.
xi) Documentos tipo para procesos de gestión catastral con enfoque multipropósito que se celebren a través de contratos interadministrativos, obligatorios para los contratos celebrados a partir del 1 de febrero de 2021.
xii) Documentos tipo para procesos de licitación de obra pública de infraestructura social, que entraron a regir de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 6 de la Resolución 219 de 2021 −modificado por el artículo 1 de la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021−.
xiii) Documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector educativo, que entraron a regir de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 6 de la Resolución 219 de 2021 −modificado por el artículo 1 de la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021−.
xiv) Documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector salud, que entraron a regir de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 6 de la Resolución 219 de 2021 −modificado por el artículo 1 de la Resolución 336 del 2 de noviembre de 2021− y en el artículo 4 de la Resolución 392 de 18 de noviembre de 2021.
xv) Documentos tipo complementarios para los procesos de licitación de obra pública de infraestructura social relacionados con el sector cultura, recreación y deporte, que entraron a regir de acuerdo con los términos establecidos en el artículo 4 de la Resolución 454 de 2021.
xvi) Documentos tipo de interventoría para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de infraestructura de transporte –Versión 2–, para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de noviembre de 2022, de conformidad con la Resolución 326 del 22 de julio de 2022.
xvii) Documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos para contratar la interventoría de obras públicas de infraestructura de agua potable y saneamiento básico, obligatorios para procesos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 3 de octubre de 2022.
xviii) Documentos tipo para procesos de obra pública de infraestructura de transporte en la modalidad de mínima cuantía, que entran a regir a partir del 27 de febrero de 2023, de acuerdo con la Resolución 625 del 16 de diciembre de 2022.
Cabe aclarar que la Agencia Nacional de Contratación Pública sigue avanzando en la expedición de nuevos documentos tipo. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que estos exigen un minucioso desarrollo en el cual se consideran las observaciones de las entidades técnicas y especializadas, con la finalidad de expedir documentos tipo que contengan las mejores prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
2.2. Ámbito de aplicación de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
Como se indicó anteriormente, en ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió la Resolución No. 193 del 14 de julio de 2021, «Por la cual se adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte», la cual ha sido modificada por la Resolución 304 de 2021 y Resolución 275 del 28 de junio de 2022. El artículo 5 de dicha Resolución 193 de 2021 dispuso que los documentos tipo que adoptó se deben aplicar «a los procedimientos de selección cuyo aviso de convocatoria se publique el 9 de agosto de 2021 o en una fecha posterior».
Por tanto, el ámbito de aplicación de los Documentos Tipo adoptados por Resolución 193 del 14 de julio de 2021 está determinado por los siguientes aspectos que deberá estudiar cada entidad estatal para definir si procede su aplicación obligatoria. En primer lugar, se deberá verificar si el proyecto a contratar corresponde a la ejecución de un contrato de consultoría. Para esto, se considera pertinente remitirse a la definición contenida en el numeral 2º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Esta consagra lo siguiente:
«2o. Contrato de Consultoría.
Son contratos de consultoría los que celebren las entidades estatales referidos a los estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, así como a las asesorías técnicas de coordinación, control y supervisión.
Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría, asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos, anteproyectos y proyectos».
Como se observa de la norma, si las actividades a desarrollar corresponden, entre otras, a la realización de estudios necesarios para la ejecución de proyectos de inversión, estudios de diagnóstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos específicos, se estará ante un contrato de consultoría. En este punto, no sobra precisar que aunque la interventoría es una especie de contrato de consultoría, Colombia Compra Eficiente adoptó unos Documentos Tipo particulares para estos contratos mediante la Resolución 256 del 11 de diciembre de 2020. En consecuencia, si las actividades a desarrollar consisten «en el control, vigilancia, inspección y verificación del cumplimiento de una, varias o todas las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, en nombre y representación de ella»[6], la entidad prescindirá del uso de los Documentos Tipo de consultoría, y por ende, deberá estudiar si los Documentos Tipo de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte son aplicables al proyecto a contratar.
En segundo lugar, la Entidad Estatal debe analizar si la consultoría a contratar se relaciona con proyectos de infraestructura de transporte. Así, la Ley 1682 de 2013 es útil para determinar si se está ante una infraestructura de transporte o no. En efecto, el artículo 2 de la citada ley, definió la infraestructura de transporte como un «[…] sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado […]». Por su lado, el artículo 4 enumera los elementos que conforman el sistema de infraestructura de transporte.
Bajo ese entendido, si el contrato de consultoría se relaciona con el sistema de infraestructura de transporte, la entidad estatal deberá analizar el aspecto que se va a explicar en el párrafo siguiente. Lo anterior teniendo en cuenta que, de no relacionarse con aquel, la entidad no se verá obligada a aplicar los Documentos Tipo adoptados por la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, pues su ámbito de aplicación se limita a proyectos de infraestructura de transporte.
De forma más precisa, para determinar si la entidad regida por el EGCAP está obligada a aplicar los documentos tipo para la respectiva contratación, habrá que determinar si el objeto a contratar se encuadra dentro de los tipos de infraestructura y actividades establecidas dentro de la respectiva Matriz 1, documento que además estandariza los requisitos de experiencia exigibles para cada uno de los objetos contractuales que deben contratarse aplicando Documentos Tipo[7]. En tal sentido, la entidad asociará el objeto contractual a una de las «consultorías generales» relacionadas en la Matriz 1, y establecerá si las «actividades» a desarrollar corresponden a alguna de las señaladas para el correspondiente tipo de infraestructura. De estar contemplada la actividad a contratar en la Matriz 1, deberán emplearse los documentos tipo para el desarrollo del proceso de selección, y aplicarse los requisitos de experiencia establecidos para esta, de acuerdo con el rango en el que se encuentre la cuantía del proceso de contratación.
2.3. Análisis del literal K) del numeral 10.1.2. de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte
En atención a la consulta planteada, resulta relevante poner a consideración que, mediante la Resolución 193 del 14 de julio de 2021, se adoptó la primera versión de los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. En el numeral 10.1.2. «Consideraciones para la validez de la experiencia del proponente» literal K), se establecía lo siguiente:
«Cuando el contrato que se pretende acreditar como experiencia contiene varias actividades, de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido por la “Matriz 1 – Experiencia” asociado con actividades de consultoría, la Entidad deberá descontar los valores del contrato, dimensiones y magnitudes relacionadas con las actividades que se encuentran por fuera del requisito de experiencia a través de los documentos válidos aportados.
En el caso que no sea posible identificar el valor de las actividades correspondientes a través de los documentos válidos aportados, la Entidad tendrá en cuenta únicamente el diez (10%) del valor total del contrato aportado conforme a la suma registrada en el RUP. En este sentido, la Entidad no requerirá al oferente para la subsanación de la información solicitada».
Ahora bien, en los documentos tipo de consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte - versión 2, modificación que fue adoptada mediante la Resolución 304 del 2021, vigentes a partir del 2 de noviembre 2021, en el mismo literal K) del numeral 10.1.2. se dispuso:
«En los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas de obra y de consultoría de estudios y diseños, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores ejecutados relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados dentro del respectivo contrato correspondientes a la consultoría, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones. En los casos en que el proponente no cumpla esta exigencia, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados. En caso de que el Proponente subsane, en relación con este contrato se aplicará lo dispuesto en el literal A) del numeral 4.1 del Pliego de Condiciones. De no lograrse la discriminación de los valores ejecutados en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación».
La anterior regla fue replicada en la versión 3 de los adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, adoptados mediante Resolución 325 de 2022.
Conforme se denota de la transcripción de las dos disposiciones, en la primera versión de adoptan los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte establecía que en los eventos en que el contrato que se pretendiera acreditar como experiencia contuviera varias actividades, de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido por la «Matriz 1 – Experiencia» asociado con actividades de consultoría, la entidad debía descontar los valores del contrato, dimensiones y magnitudes relacionadas con las actividades que se encuentran por fuera del requisito de experiencia a través de los documentos válidos aportados. Y señala que en el caso que no fuera posible identificar el valor de las actividades correspondientes a través de los documentos válidos aportados, la entidad tendría en cuenta únicamente el diez (10%) del valor total del contrato aportado conforme a la suma registrada en el RUP, sin que fuera procedente requerir al oferente para la subsanación de la información solicitada.
La anterior disposición fue modificada en la versión 2 de los documentos tipo para los procesos de selección de concurso de méritos, para contratar la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte, adoptada mediante la Resolución 304 del 2021, y replica en la versión 3 adoptada mediante la Resolución 325 del 28 de junio de 2022, para establecer que en aquellos contratos que contengan actividades ejecutadas de obra y de consultoría de estudios y diseños, solo tendrá en cuenta los valores ejecutados relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. A su vez se dispuso que, para dichos efectos, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados dentro del respectivo contrato correspondientes a la consultoría, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones. A diferencia de la versión 1, en las versiones 2 y 3 se determinó que, en caso de que el proponente subsane, en relación con este contrato se aplicará lo dispuesto en el literal A) del numeral 4.1 del Pliego de Condiciones. Y como norma supletiva en el evento de que no se logre discriminar los valores ejecutados en el marco del respectivo contrato, determinó que la entidad estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación, por lo cual ya no aplica la regla según la cual se tendría el diez por ciento (10%) del valor total del contrato.
Como se observa, a partir de la expedición de la Resolución 304 de 2021, la Agencia Nacional de Contratación Pública, modificó el literal K) del numeral 10.1.2 «Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» en los documentos tipo de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de concurso de méritos, a través de la cual se aclara la manera en que se acredita la experiencia cuando en un contrato se ejecutan varias actividades de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido en la «Matriz 1 – Experiencia». De este modo, establece que, si un contrato contiene varias actividades, de las cuales solo algunas de ellas se ajustan a lo exigido por la Matriz 1 – Experiencia, la entidad deberá descontar los valores del contrato, dimensiones y longitudes relacionadas.
En relación con esta regla, debe señalarse que, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, conforme lo establece la memoria justificativa de la Resolución 304 de 2021, adelantó diferentes mesas de trabajo con las entidades del sector transporte en las cuales manifestaron las dificultades que habían tenido en la evaluación de las ofertas. Particularmente, porque los oferentes no allegaban certificaciones de experiencia que determinen el alcance de las magnitudes ejecutadas. Además, algunas entidades señalaron que la regla creada por la Agencia en la versión 1 no definía de manera clara el actuar de la entidad en aquellos casos que el proponente no allega un certificado de experiencia que permita identificar la magnitud de las obras ejecutadas.
En consecuencia de lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente atendió la solicitud de las entidades del sector transporte y, modificó el literal K) del numeral «10.1.2 Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» en los documentos tipo. Lo anterior con la finalidad de precisar que en los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas ajenas a la obra de infraestructura de transporte, la entidad estatal sólo tendrá en cuenta los valores y magnitudes ejecutadas en este tipo de infraestructura. Para estos efectos, el proponente deberá acreditar los valores y magnitudes dentro del respectivo contrato, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 3.5.6 del pliego de condiciones. Además, como se señaló con antelación, se precisa que, de no lograrse la discriminación de los valores y magnitudes ejecutadas en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación.
La regla planteada por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente tiene dos finalidades: i) garantizar la idoneidad del futuro contratista evaluando solamente la experiencia que está relacionada directamente con el tipo de infraestructura a ejecutar y, además, ii) facilitar la evaluación a las Entidades Estatales en aquellos supuestos en que los documentos válidos aportados en la oferta no permitan discriminar el valor de las actividades correspondientes al objeto a ejecutar.
De igual forma, se concluye que cuando los contratos aportados como experiencia contengan actividades de obra y de consultoría de estudios y diseños, la entidad estatal solo tendrá en cuenta los valores relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. Para ello, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados empleando alguno de los documentos válidos aportados establecidos en el numeral 10.1.5 del pliego de condiciones.
3. Respuesta
«[…] En atención a la versión 3 de los pliegos tipo para CONSULTORÍA DE ESTUDIOS DE INGENIERÍA DE INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE, en los cuales se establece en el numeral 10.1.2 CONSIDERACIONES PARA LA VALIDEZ DE LA EXPERIENCIA DEL PROPONENTE literal K lo siguiente:
"En los contratos aportados como experiencia que contengan actividades ejecutadas de obra y de consultoría de estudios y diseños, la Entidad Estatal solo tendrá en cuenta los valores ejecutados relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte.
Para estos efectos, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados dentro del respectivo contrato correspondientes a la consultoría, empleando alguno de los documentos válidos establecidos en el numeral 10.1.5 del Pliego de Condiciones. En los casos en que el proponente no cumpla esta exigencia, la Entidad Estatal permitirá la subsanación, en los términos del numeral 1.6 del Pliego de Condiciones, requiriendo al Proponente para que acredite los valores ejecutados. En caso de que el Proponente subsane, en relación con este contrato se aplicará lo dispuesto en el literal A) del numeral 4.1 del Pliego de Condiciones. De no lograrse la discriminación de los valores ejecutados en el marco del respectivo contrato, la Entidad Estatal no lo tendrá en cuenta para la evaluación."
En versiones anteriores de los pliegos de condiciones se establecía de forma adicional a la situación planteada en el numeral K, se tomaba el valor total del contrato al incluir en el objeto o alcance los estudios y diseños o en su defecto se establecía un porcentaje de acreditación del valor del contrato en caso de no contar con el desglose de los valores correspondientes a ESTUDIOS Y DISEÑOS, el cual era el 10% del valor registrado en el RUP. Entendiendo que no todas las entidades realizan el desglose de los componentes de ESTUDIOS Y DISEÑOS Y DE OBRA, agradecemos por favor pronunciamiento frente a esta situación que genera confusión y se presenta repetitivamente, ya que no hay claridad en los pliegos tipo en la versión actual.
Adicional a lo anterior, es claro que al no incluir diferenciación en los casos que no se tiene el desglose, se están desconociendo las actividades adicionales que realizan los consultores en proyectos que incluyen en su objeto la interventoría de los estudios y diseños y la obra en un solo contrato, por lo cual se está limitando la participación de los oferentes en este tipo de procesos al no tener una orientación clara en las situaciones no contempladas en esta versión de los pliegos tipo. Solicitamos se emita un concepto claro en el cual se acepte la totalidad del valor de los contratos que incluyan en su objeto o alcance los estudios y diseños o se determine un porcentaje del contrato a tener en consideración al no tener el desglose del mismo. […]».
De acuerdo con las consideraciones antes expuestas, a partir de la expedición de la Resolución 304 de 2021, la Agencia Nacional de Contratación Pública, modificó el literal K) del numeral 10.1.2 «Consideraciones para la validez de la experiencia requerida» en los documentos tipo de infraestructura de transporte adelantados bajo la modalidad de concurso de méritos, a través de la cual se aclara la manera en que se acredita la experiencia cuando en un contrato se ejecutan varias actividades de las cuales solo algunas se ajustan a lo exigido en la «Matriz 1 – Experiencia». De este modo, establece que, si un contrato contiene varias actividades, de las cuales solo algunas de ellas se ajustan a lo exigido por la Matriz 1 – Experiencia, la entidad deberá descontar los valores del contrato, dimensiones y longitudes relacionadas.
Por lo tanto, se concluye que cuando los contratos aportados como experiencia contengan actividades de obra y de consultoría de estudios y diseños, la entidad estatal solo tendrá en cuenta los valores relacionados con la consultoría de estudios de ingeniería de infraestructura de transporte. Para ello, el oferente deberá acreditar los valores ejecutados empleando alguno de los documentos válidos aportados establecidos en el numeral 10.1.5 del pliego de condiciones.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.
Atentamente,
Elaboró: | Diana Lucia Saavedra Castañeda Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Martha Alicia Romero Vargas Gestor T1-15 Subdirección Contractual |
Aprobó: | Nohelia del Carmen Zawady Palacio Subdirectora de Gestión Contractual |
«Parágrafo 3. El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Ley 1882 de 2018: «Artículo 4. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
»La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.
»Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. «Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato». ↑
ARTÍCULO 4º. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. PARÁGRAFO 7º. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública. Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. (…) ↑
«Artículo 179 – VIGENCIA. Esta resolución rige a partir de su publicación y aplicará a los Procesos de Contratación cuyo aviso de convocatoria se publique a partir del 29 de agosto de 2022». ↑
Esta definición del contrato de interventoría fue expuesta por el Consejo de Estado en la siguiente sentencia: Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 13 de febrero de 2013. Exp. 24996. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. ↑
En efecto, en la introducción de cada uno de los documentos base de los documentos tipo, se establece una regulación como la siguiente, utilizando de modo ejemplificativo lo señalado frente a los de licitación –Versión 3–: «Los Documentos Tipo aplica a los procesos de licitación de obra pública de infraestructura de transporte (versión 3), que correspondan a las actividades definidas en la Matriz 1 – Experiencia. En consecuencia, las actividades de infraestructura de transporte no contempladas en la Matriz 1 – Experiencia no tienen que aplicar los documentos tipo». ↑