CONTRATO ESTATAL, INTERVENTORÍA, PLIEGO DE CONDICIONES

Texto del concepto

CONTRATO ESTATAL – Deber de vigilancia y control

[…] los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 ibidem consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, incluyendo las especificaciones de los bienes, obras y servicios, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

INTERVENTORÍA – Características

[…] la interventoría: i) será un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública ‒art. 32, numeral 1, Ley 80 de 1993‒; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen” ‒art. 83, Ley 1474 de 2011‒. ii) Este mecanismo de vigilancia exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados. iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto a través de un concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría ‒art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993‒, de manera que la interventoría es realizada por una “persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” ‒art. 83, Ley 1474‒. iv) Le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. v) En caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” ‒art. 83, inciso 3‒. Finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad ‒art. 83, inciso 4‒.

INTERVENTORÍA – Documentos tipo de infraestructura de transporte – Relación frente al contrato de obra

[…] el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría.

En línea con lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió los documentos tipo de concurso de méritos para contratar la interventoría de infraestructura de transporte, cuya versión 3 es la que rige en la actualidad, adoptada mediante la Resolución 725 de 2024. Estos documentos tipo aplican a los procesos de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte que se adelanten bajo la modalidad de selección de concurso de méritos.

En todo caso, teniendo en cuenta el objeto de su consulta, debe advertirse que, las modificaciones que pretendan realizarse en relación con un contrato de obra o interventoría adelantado con documentos tipo, únicamente tendrán efectos frente al negocio jurídico específico y solo podrán ser realizadas por quienes figuren como partes del contrato. Por lo tanto, el interventor no podría alterar las condiciones o elementos del contrato de obra sobre el cual se ejerce la interventoría, pues pese a su estrecha relación, se trata de contratos distintos con contratistas diferentes.

PLANEACIÓN – Estudios previos

[…] la planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales.

ESTUDIOS PREVIOS – Planeación – Análisis del sector

Antes de iniciar un procedimiento de selección, teniendo en cuenta los artículos 25 de la Ley 80 de 1993 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, la entidad estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etcétera, cuya contratación, se haya determinado necesaria; iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato; v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades, y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato que se pretenda celebrar.

PLIEGO DE CONDICIONES – Naturaleza jurídica – Contenido – Carácter prevalente

[…] el pliego de condiciones es la hoja de ruta o plan sobre el cual se diseña, estructura y concreta el proceso de selección de contratistas. El mismo ha sido definido como un “acto jurídico mixto, que nace como un acto administrativo de contenido general y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”.

[…]

Conforme a lo anterior, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en señalar la prevalencia del pliego de condiciones respecto de los demás documentos contractuales, en la medida en que los efectos que devienen de su naturaleza normativa irradian el desarrollo del proceso de selección, la celebración del contrato y su ejecución. Debido a esto, no resulta posible que la Entidad Estatal ejerza la autonomía de la voluntad contraviniendo en la minuta las reglas o elementos del negocio jurídico que debe consolidarse como resultado del Proceso de Contratación. Esta prevalencia también puede predicarse frente a los estudios previos, los cuales no deberían ser contrarios al contenido de los pliegos de condiciones, por cuanto deben servir de sustento para la elaboración y estructuración de los últimos.

Sin embargo, el carácter prevalente del pliego de condiciones no puede alegarse con la finalidad de transgredir el interés general o el ordenamiento jurídico. […]

Bogotá D.C., 26 Agosto 2025

Señor

Edgar Daniel Mantilla Blanco

emantilla9@gmail.com

Valledupar, Cesar

Estimado señor Mantilla Blanco:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, así como lo establecido en el artículo 4 de la Resolución 1707 de 2018 expedida por esta Entidad, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde su solicitud de consulta de fecha 16 de julio de 2025, en la cual manifiesta que:

“*¿Un interventor puede cambiar, direccionar o alterar el desglose de los análisis de precios unitarios presentados por el contratista, toda vez que este debe dar su concepto favorable según lo indica el numeral 8.1 de los documentos tipo para infraestructura de transporte?

*Sírvase de aclarar si el interventor tiene facultad para modificar algún precio ofertado por el contratista en su propuesta económica, bajo el pretexto de que el precio está mal configurado.

* Si la propuesta económica del contratista de obra pública es evaluada durante el proceso de selección y esta se encuentra sujeta a una asignación de puntaje según los pliegos de condiciones, ¿Puede un interventor solicitar la variación de los precios unitarios ofertados por el ganador de la licitación de obra pública?

* ¿Prevalece el negocio jurídico entre el contratista y la entidad contratante por encima del estudio previo?”

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad sólo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos concretos de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias ni a brindar asesorías sobre casos puntuales.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias específicas que la hayan motivado, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problemas planteados:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia resolverá los siguientes problemas jurídicos sobre los documentos tipo de infraestructura de transporte:

• ¿Cuál es el alcance del contrato de interventoría frente al contrato sobre el cual recae?
• ¿Prevalece el contenido de un contrato celebrado sobre los estudios previos?

1. Respuestas:

1. Razones de las respuestas:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. El Estado acude a la contratación de bienes, obras y servicios para cumplir los fines que le impone el ordenamiento jurídico, la continuidad y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados y de quienes colaboran en la consecución de dichos fines, entre otros^[1]. Para la garantía de los fines de interés general involucrados en la contratación de las entidades estatales, el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública dispone que, en la etapa de ejecución del contrato, las entidades estatales y los servidores públicos que participan en ella tienen la obligación de controlar y vigilar la correcta ejecución del objeto contratado, para efectos de que las finalidades perseguidas con la celebración de los negocios jurídicos se logren de manera satisfactoria.

Por esto, la Ley 80 de 1993 alude a la obligación mencionada, que guarda relación con el principio de responsabilidad que rige la celebración y ejecución de los contratos estatales. Así, por ejemplo, los artículos 4, 5, 12, 14 y 26 ibidem consagran normas relacionadas con el control y vigilancia de la ejecución de los contratos estatales. Estas disposiciones establecen, entre otros aspectos, la obligación de las entidades estatales de velar por el correcto y oportuno cumplimiento de las prestaciones del contrato, incluyendo las especificaciones de los bienes, obras y servicios, las condiciones de calidad ofrecidas, etc. Esta obligación se predica, en principio, del jefe o representante legal de la entidad, por tener la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual, pero también de los servidores públicos que intervienen en ella. En ese sentido, las entidades estatales deben ejercer el control de la ejecución del contrato y, de ser el caso, tomar medidas para exigir el adecuado cumplimiento.

Las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011 complementan el régimen jurídico de la obligación de vigilar la correcta ejecución de los contratos estatales. En dichas leyes se impone el debido proceso como principio rector en materia sancionatoria contractual para la imposición de multas y la decisión de hacer efectiva la cláusula penal; principio que se debe respetar en el ejercicio del control y vigilancia de la ejecución contractual^[2]. De igual forma, se establecen los límites de la responsabilidad del representante legal ante la delegación de sus funciones en materia contractual^[3] y se regula la supervisión y la interventoría de los contratos estatales^[4]. La jurisprudencia de lo contencioso-administrativo, por su parte, ha considerado que la obligación de vigilar la correcta ejecución del objeto contractual es una función de la entidad contratante, en los siguientes términos:

“La función de vigilancia y control del contrato estatal supone el cuidado y la supervisión, de forma tal que en ejercicio de esa función, quien administra la adecuada y oportuna ejecución del contrato no sólo debe velar por que las partes den cumplimiento a las obligaciones contractuales, sino que el contrato se ejecute en el tiempo y la forma convenidos, para de esta forma garantizar la satisfacción de las necesidades que la administración buscaba alcanzar con la celebración del respectivo contrato”^[5].

En este punto, se reitera lo expuesto en el concepto emitido por esta Agencia con el radicado 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, esto es, que “el seguimiento de la ejecución del contrato para su dirección, control y vigilancia del correcto cumplimiento del objeto es un deber legal que permite a las entidades estatales tomar medidas orientadas a la satisfacción de los fines de la contratación, dentro de las cuales, se encuentra la posibilidad de pactar y ejercer las cláusulas exorbitantes, la designación de una supervisión o la contratación de una interventoría para vigilar la ejecución del contrato y la facultad de pactar e imponer multas, cláusula penal o hacer efectivas las garantías del contrato, previa declaratoria de incumplimiento de las obligaciones del contrato, en aras de lograr la satisfacción de las necesidades de bienes, obras o servicios que se pretenden suplir con la celebración de los contratos estatales”. En desarrollo del deber descrito, se analizará uno de los instrumentos dispuestos por el ordenamiento jurídico para su cumplimiento, relacionado con la interventoría de los contratos estatales.

Al respecto, la Ley 1474 de 2011 enmarcó el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato estatal dentro del principio de moralidad administrativa. El artículo 83 ibidem prescribe que “con el fin de proteger la moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda”. Además, el legislador, en el mismo artículo, definió las nociones de supervisión e interventoría, como mecanismos que pueden usar las entidades estatales para vigilar el contrato, en estos términos:

“La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.

La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría”.

De este modo, la interventoría: i) será un mecanismo de vigilancia contingente en la medida que solo es obligatorio para el seguimiento de los contratos de obra adjudicados por licitación pública ‒art. 32, numeral 1, Ley 80 de 1993‒; en los demás casos se requerirá cuando “el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen” ‒art. 83, Ley 1474 de 2011‒. ii) Este mecanismo de vigilancia exige, en su ejecución, la utilización de conocimientos especializados. iii) Por lo anterior, la entidad contrata un experto a través de un concurso de méritos, al tratarse la interventoría de una especie del contrato de consultoría ‒art. 32, numeral 2, inciso 2, Ley 80 de 1993^[6]‒, de manera que la interventoría es realizada por una “persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal” ‒art. 83, Ley 1474‒. iv) Le es inherente el seguimiento técnico, frente a la vigilancia de la correcta ejecución del contrato vigilado; sin embargo, el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que en el contrato de interventoría también se pacten obligaciones para que el contratista realice el seguimiento administrativo, financiero, contable o jurídico. v) En caso de que no se encomiende al interventor el seguimiento total del contrato, en el contrato de interventoría “se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor” ‒art. 83, inciso 3‒. Finalmente, vi) el contrato de interventoría será supervisado directamente por la entidad ‒art. 83, inciso 4‒.

De lo anterior se desprende que el interventor es un contratista externo a la entidad estatal y al contratista vigilado, de manera que es seleccionado por la entidad estatal mediante los procedimientos del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, en principio, a través del concurso de méritos. Lo anterior, sin perjuicio de que eventualmente aplique alguna causal especial que permita la celebración de este tipo de contratos mediante una modalidad diferente, como podría suceder frente a la posibilidad de realizar, por ejemplo, una contratación de mínima cuantía o una contratación directa, en caso de presentarse alguna de las causales establecidas en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, que dé lugar a acudir a otra modalidad de selección.

El interventor contratado usará las facultades previstas en el artículo 84 de la Ley 1474 de 2011 para hacer el seguimiento al cumplimiento obligacional del contrato y estará sometido a los deberes y responsabilidades que implica el ejercicio de dicha actividad. De esta forma, aun cuando el contrato de interventoría se celebra con un tercero a quien se le confía la labor de vigilar la ejecución idónea de otro contrato, por lo general un contrato de obra pública, aquel actúa con facultades similares a las que tiene la entidad estatal cuando ejerce la supervisión por su propia cuenta. Lo anterior en la medida que ambos son mecanismos a través de los cuales las entidades cumplen el deber de vigilar la correcta ejecución de los contratos, por lo que comparten una finalidad común.

El contrato de interventoría supone la existencia de otro contrato –es decir, el contrato vigilado–, y por eso la jurisprudencia ha caracterizado la interventoría como un negocio jurídico íntimamente relacionado en su objeto con el contrato respecto del que ejerce las actividades del interventor^[7]. No obstante, a pesar de lo anterior, el contrato de interventoría es independiente del otro contrato en aspectos específicos como, por ejemplo, la prórroga y el incumplimiento. En efecto, la prórroga de la obra no implica de suyo la del interventor, aunque puede realizarse cumpliendo las solemnidades de ley; además, el incumplimiento del contrato vigilado, como lo sería un contrato de obra, no significa por sí solo el incumplimiento del de interventoría^[8].

En línea con lo anterior, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente expidió los documentos tipo de concurso de méritos para contratar la interventoría de infraestructura de transporte, cuya versión 3 es la que rige en la actualidad, adoptada mediante la Resolución 725 de 2024. Estos documentos tipo aplican a los procesos de interventoría de obra pública de infraestructura de transporte que se adelanten bajo la modalidad de selección de concurso de méritos.

En todo caso, teniendo en cuenta el objeto de su consulta, debe advertirse que, las modificaciones que pretendan realizarse en relación con un contrato de obra o interventoría adelantado con documentos tipo, únicamente tendrán efectos frente al negocio jurídico específico y solo podrán ser realizadas por quienes figuren como partes del contrato. Por lo tanto, el interventor no podría alterar las condiciones o elementos del contrato de obra sobre el cual se ejerce la interventoría, pues pese a su estrecha relación, se trata de contratos distintos con contratistas diferentes.

ii. Por otra parte, la planeación contractual es una herramienta de gerencia pública, que exige estructurar el proceso contractual dedicando tiempo y esfuerzos para elaborar estudios previos, con el fin de determinar la necesidad que pretende satisfacer la entidad estatal y cuál es la mejor manera de hacerlo, consultando el tipo de bienes y servicios que ofrece el mercado y sus características, especificaciones, precios, costos, riesgos, garantías, disponibilidad, oferentes, etc. Lo anterior con la finalidad de realizar la escogencia diligente de la mejor oferta, para beneficiar los intereses y fines públicos inmersos en la contratación de las entidades estatales.

Antes de iniciar un procedimiento de selección, teniendo en cuenta los artículos 25 de la Ley 80 de 1993 y 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015, la entidad estatal podrá determinar con los estudios previos: i) la verdadera necesidad de la celebración del contrato; ii) las modalidades existentes para satisfacer esa necesidad y las razones que justifiquen la modalidad o tipo contractual que se escoja; iii) las calidades, especificaciones, cantidades y demás características que puedan o deban reunir los bienes, las obras, los servicios, etcétera, cuya contratación, se haya determinado necesaria; iv) los costos, valores y alternativas que, a precios de mercado reales, podría demandar la celebración y ejecución del contrato; v) la disponibilidad de recursos o la capacidad financiera de la entidad contratante, para asumir las obligaciones de pago producto de la celebración de ese pretendido contrato; vi) la existencia y disponibilidad, en el mercado nacional o internacional, de proveedores, constructores, profesionales, etc., en condiciones de atender los requerimientos y satisfacer las necesidades, y vii) los procedimientos, trámites y requisitos que deban satisfacerse, reunirse u obtenerse para llevar a cabo la selección del respectivo contratista y la celebración del contrato que se pretenda celebrar.

A su turno, es necesario explicar que, el pliego de condiciones es la hoja de ruta o plan^[9] sobre el cual se diseña, estructura y concreta el proceso de selección de contratistas. El mismo ha sido definido como un “acto jurídico mixto, que nace como un acto administrativo de contenido general y que, con la adjudicación y suscripción del contrato estatal, algunos de sus contenidos se transforman para incorporarse al texto del negocio jurídico y, por consiguiente, se convierten en cláusulas vinculantes del mismo”^[10].

El Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, fuera de la potestad exorbitante de interpretación unilateral establecida en el artículo 14, el componente del principio de economía referido por el numeral 2° del artículo 25^[11] y la regla general de interpretación consagrada en el artículo 28 de la Ley 80 de 1993^[12], no establece una disposición que prevea la posibilidad de interpretar discrepancias entre los documentos precontractuales, el pliego de condiciones y la minuta del contrato.

No obstante, la jurisprudencia contencioso administrativa ha sido enfática en reconocer el carácter prevalente del pliego de condiciones respecto de los demás documentos del contrato. Al respecto, en providencia del 29 de enero de 2004, la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó lo siguiente:

“[…] los pliegos de condiciones forman parte esencial del contrato porque son la fuente principal de los derechos y obligaciones de las partes y son la base para la interpretación e integración del contrato, en la medida que contienen la voluntad de la administración a la que se someten por adhesión los proponentes y el contratista que resulte favorecido. Por tal motivo, las reglas de los pliegos de condiciones deben prevalecer sobre los demás documentos del contrato y en particular sobre la minuta, la cual debe limitarse a formalizar el acuerdo de voluntades y a plasmar en forma fidedigna la regulación del objeto contractual y los derechos y obligaciones a cargo de las partes”^[13] [Énfasis fuera de texto].

En el mismo sentido, la referida corporación judicial realizó las siguientes consideraciones en sentencia del 10 de marzo de 2011:

“El contenido del contrato fruto de un proceso licitatorio como el que es objeto de la presente litis, debe coincidir con los términos anunciados en el respectivo pliego de condiciones, el cual constituye no solo la ley del proceso de selección, por establecer todas las normas de participación, evaluación y adjudicación de la respectiva licitación o concurso, sino también la ley del futuro contrato, en la medida en que debe establecer el contenido del negocio jurídico que se celebrará como resultado de la licitación y especificar los derechos y obligaciones que surgirán para las partes del contrato a adjudicar. Así lo ha considerado la jurisprudencia de la corporación, para la cual, una vez suscrito el contrato, las disposiciones del pliego hacen parte integral de su clausulado y se imponen sobre las pactadas en el contrato mismo”^[14]. [Énfasis fuera de texto].

Tal prevalencia otorgada al pliego de condiciones respecto de los demás documentos contractuales tiene que ver con el carácter normativo de este acto, el cual condiciona la relación contractual que surge del proceso de selección que regula. Sobre el particular la doctrina nacional ha señalado:

“Las sentencias de la Sección Tercera, en múltiples oportunidades ha destacado la característica fundamental del pliego de condiciones, esto es su carácter prevalente respecto del mismo contenido contractual.

La razón es evidente: si la mejor oferta para ejecutar el contrato es seleccionada con fundamento en los requisitos ponderables y habilitantes exigidos en el pliego de condiciones, una vez perfeccionado el mismo, las condiciones de su ejecución deben corresponder al cumplimiento de esos requisitos iniciales exigidos en el pliego, tanto sobre las calidades del contratista y de su grupo de trabajo, como las derivadas del objeto y las condiciones de tiempo, lugar y modo para su cumplimiento.

Si tales condiciones variaran sin una razón justificable y sobreviniente, dejaría sin razón de ser el pliego y el mismo proceso de selección, pues la ejecución del contrato no correspondería a las reglas sobre las cuales se edificó el procedimiento y el mismo pliego.

Cuando se presenten contradicciones entre el pliego de condiciones y el contrato, es necesario afirmar la prevalencia del primero, independiente de las menciones que se hagan en el mismo cuerpo contractual, pues su obligatoriedad y preeminencia no dependen del acuerdo de voluntades, sino de su carácter normativo que se impone como orientador del acuerdo entre ellas”^[15] [Énfasis fuera de texto].

Conforme a lo anterior, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en señalar la prevalencia del pliego de condiciones respecto de los demás documentos contractuales, en la medida en que los efectos que devienen de su naturaleza normativa irradian el desarrollo del proceso de selección, la celebración del contrato y su ejecución. Debido a esto, no resulta posible que la Entidad Estatal ejerza la autonomía de la voluntad contraviniendo en la minuta las reglas o elementos del negocio jurídico que debe consolidarse como resultado del Proceso de Contratación. Esta prevalencia también puede predicarse frente a los estudios previos, los cuales no deberían ser contrarios al contenido de los pliegos de condiciones, por cuanto deben servir de sustento para la elaboración y estructuración de los últimos.

Sin embargo, el carácter prevalente del pliego de condiciones no puede alegarse con la finalidad de transgredir el interés general o el ordenamiento jurídico. Sobre este punto el Consejo de Estado ha indicado:

“Se ha sostenido que, en lo que al contenido respecta, las cláusulas de los pliegos de condiciones admiten una suerte de categorización, en tanto un grupo o categoría de cláusulas cumplen la función práctico-jurídica de determinar las reglas generales con arreglo a las cuales el contrato habrá de ejecutarse, en tanto otro grupo o categoría está orientado a disciplinar el reglamento que habrá de regir el proceso de selección del oferente. Pues bien, sea que se trate de las cláusulas cuya función es disciplinar el procedimiento de selección exclusivamente, ya se trate de aquellas que se integran al contenido del contrato estatal, es lo cierto que la Administración no puede establecer criterios irrazonables que no consulten el interés general presente tanto en el proceso de selección como en la ejecución del contrato estatal, so pena de ineficacia de dichas cláusulas predispuestas ante casos de violación mayúscula del ordenamiento jurídico -v. gr., contravención de norma de orden público-, o de exponerse a un control riguroso de contenido por parte del juez del contrato, quien por la vía de la cláusula general de buena fe o, bajo la óptica del principio de objetividad o de igualdad, puede corregir o ajustar el contenido de la cláusula, con el propósito de preservar la eficacia vinculante de la que ha sido predispuesta, garantizando así, en todo caso, la aplicación cabal de los principios informadores de la contratación estatal”^[16]. [Énfasis fuera de texto].

De acuerdo con lo anterior, es importante tener en cuenta que el pliego de condiciones definitivo es un acto que surge como resultado de una fase previa de planeación en el marco de la cual se establece su contenido. Tal planeación se expresa en el análisis del sector, ejercicio en el marco del cual, de acuerdo el artículo 2.2.1.1.1.6.2 del Decreto 1082 de 2015, se deben determinar los requisitos habilitantes, así como en los estudios y documentos previos, dentro de los cuales se deben establecer los criterios para seleccionar la oferta más favorable, según lo indicado en el numeral 5 del artículo 2.2.1.1.2.1.1 del Decreto 1082 de 2015. En ese sentido, sin perjuicio de las modificaciones que puedan realizarse en respuesta a las observaciones al proyecto de pliego de condiciones, es claro que los requisitos de participación y adjudicación que deben expresarse en el mismo deben guardar relación con lo establecido en los documentos precontractuales expedidos el marco de la planeación, garantizando la selección objetiva.

Esto significa que, el carácter prevalente del pliego de condiciones no puede servir para desconocer las características del negocio jurídico determinadas en el marco de la etapa de planeación, ni requisitos que resultan de obligatoria aplicación en virtud de la ley, como, por ejemplo, los requisitos habilitantes diferenciales y puntajes adicionales para emprendimientos y empresas de mujeres, regulados en los artículos 32 de la Ley 2069 de 2020 y 2.2.1.2.4.2.15 del Decreto 1082 de 2015, los cuales son de obligatoria aplicación en los procesos de selección adelantados en las modalidades de licitación pública, selección abreviada de menor cuantía y concurso de méritos.

Con todo, corresponde a las Entidades Estatales contratantes analizar en cada caso concreto si en efecto se presentan contradicciones entre el contenido de los diferentes los Documentos del Proceso, en aras de determinar el tratamiento interpretativo del que deben ser objeto las mismas con el fin de preservar la legalidad del Proceso de Contratación.

1. Referencias normativas, jurisprudenciales y otras fuentes:

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la obligación de controlar y vigilar la ejecución de los contratos estatales en los conceptos 4201913000004799 del 30 de agosto de 2019 y 4201913000008240 del 20 de diciembre de 2019, C-064 del 28 de febrero de 2020, C-077 del 18 de marzo de 2020, C-150 del 18 de marzo de 2020, C-134 del 30 de marzo de 2020, C-180 del 13 de abril de 2020, C-344 de 26 de mayo de 2020, C-765 de 1 de enero de 2021, C-603 de 02 de noviembre de 2021, C-745 de 3 de febrero de 2022, C-506 del 3 de agosto de 2022, C-577 del 15 de septiembre de 2022, C-620 del 27 de septiembre de 2022, C-830 del 28 de noviembre de 2022, C-930 del 30 de diciembre de 2022 y C-1071 del 19 de agosto de 2025. Por su parte, se refirió a los estudios previos, planeación en los procesos de contratación pública, pliego de condiciones, su naturaleza, claridad y precisión de su contenido, en los conceptos C-218 de 13 julio del 2023, C-274 de 14 julio del 2023, C-309 de 28 julio del 2023, C-344 de 18 agosto del 2023, C-346 de 25 agosto del 2023, C-297 de 3 octubre del 2023, C-201 de 26 octubre de 2023, C-144 de 6 diciembre del 2023, C-440 de 12 diciembre del 2023, C-001 de 25 enero del 2024, C-030 de 9 abril del 2024, C-053 de 7 mayo del 2024 y C-314 del 22 de agosto de 2024.

Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de Relatoría de la Agencia, en el cual también podrá encontrar jurisprudencia del Consejo de Estado, laudos arbitrales y la normativa de la contratación concordada con la doctrina de la Subdirección de Gestión Contractual. Acceda a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/.

La Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente recomienda a todas las entidades públicas, independientemente de su naturaleza, que gestionan recursos públicos, la aplicación de los Documentos Tipo. Esta recomendación es válida tanto para su uso obligatorio, cuando así lo establezca la normatividad vigente, como para su implementación como una buena práctica. El objetivo es garantizar la transparencia y promover un proceso de selección objetiva en la contratación pública, contribuyendo así a mejorar la eficiencia, la competencia y la confianza en el manejo de los recursos del Estado.

También, le contamos que ya se encuentra disponible la Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017. Esta Guía se expide en el marco del cumplimiento de la orden proferida por la Honorable Corte Constitucional en la Sentencia T-302 del 2017. Con su implementación, se busca contribuir a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la situación de vulneración masiva y recurrente de los derechos fundamentales de los niños y de las niñas del Pueblo Wayúu. Puede consultar la guía en el siguiente enlace: Guía de lineamientos de transparencia y selección objetiva para el departamento de La Guajira – Objetivo sexto constitucional de la Sentencia T-302 del 2017.

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Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones aquí utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. Artículo 3 de la Ley 80 de 1993. ↑

2. Artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. ↑

3. Artículo 21 de la Ley 1150 de 2007. ↑

4. Artículos 83 a 86 de la Ley 1474 de 2011. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO. Sección 3ª. Sentencia del 27 de noviembre de 2017. Exp. 51.802. M.P. Jaime Orlando Santofimio. ↑

6. “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría […]” ↑

7. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 28 de febrero de 2013. Exp. 24.266 M.P. Danilo Rojas Betancourth. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia del 8 de marzo de 1996, expediente n.° 8070, C.P. Jesús María Carrillo: “el interventor carece de facultades para exigir del contratante un supuesto derecho a prórrogas, como queriendo hacer valer el contrato de interventoria como un contrato accesorio del contrato de obra, y con esa perspectiva alegar que por la sola naturaleza accesoria ‘debe’ obtener la misma suerte que la del contrato principal”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 13 de septiembre de 1991, expediente n.° 5127, C.P. Carlos Betancur: “Debe distinguirse entre el contrato de obra pública y el de interventoría, pues el incumplimiento del contratista de obra no puede imputarse al del interventor como si éste fuera obligado a la ejecución de la obra”. ↑

9. OSPINA MENA, Jesús Marino. Régimen de la Contratación Estatal. Un salto a la contratación líquida. Bogotá: Ed. 1ª. Diké, 2020. p. 383. ↑

10. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Sentencia de 30 de noviembre de 2006. Exp. 18.059. M.P. Alier Hernández Enríquez. ↑

11. “Artículo 25. del Principio de economía. En virtud de este principio: 

      […]

    2o. Las normas de los procedimientos contractuales se interpretarán de tal manera que no den ocasión a seguir trámites distintos y adicionales a los expresamente previstos o que permitan valerse de los defectos de forma o de la inobservancia de requisitos para no decidir o proferir providencias inhibitorias”.  ↑

12. “Artículo 28. De la interpretación de las reglas contractuales. En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos”.  ↑

13. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 29 de enero de 2004, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, Exp. No. 10.779. ↑

14. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 10 de marzo de 2011, C.P. Danilo Rojas Betancourth, Exp. No. 15.666. ↑

15. GONZÁLEZ LÓPEZ, Edgar, Los contratos estatales. El proceso de selección y la modificación de los contratos, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, Ed. Tirant lo Blanch, 2023, pp. 813-814. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 1999, Exp. No. 12344, C.P. Daniel Suarez Hernández. ↑