El concepto CU-606 de 2020 desarrolla la adopción de documentos tipo obligatorios prevista en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, indicando que todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación deben aplicar los documentos tipo expedidos por el Gobierno nacional. A la vez, aclara que los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales, pues estas conservan libertad para definir requisitos habilitantes y aspectos técnicos, y pueden incluir condiciones particulares del negocio en la minuta. También relaciona los decretos de implementación gradual para infraestructura de transporte y precisiones sobre vigencia y ejecutoriedad de los actos administrativos conforme a la Ley 1437 de 2011.
Expediente: CU-606 de 2020 – Fecha: 02-10-2020 – Número Interno: N/A – Demandado: – Actor: – Radicado de entrada: 4202012000007670 – Radicado de salida: 2202013000009450 – Restrictor: – Descriptor: – Mes: Octubre – Año: 2020
Texto del concepto
DOCUMENTOS TIPO ― Obligatorios ― Ley 1882 ― Gobierno nacional
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el Gobierno nacional. Ahora bien, en virtud de la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte y, por tanto, es importante explicar el proceso previsto en dicho cuerpo normativo.
DOCUMENTOS TIPO ― Autonomía ― Entidades territoriales
De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al Gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden abrir un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien o servicio y además se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.
DOCUMENTOS TIPO ― Ley 1882 de 2018 ― Documentos tipo expedidos
Dada la relevancia económica y el impacto que tienen en el nivel territorial los proyectos de obra en el sector transporte, el Gobierno nacional, en vigencia del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, por el cual se adicionó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, inició la implementación gradual mediante el Decreto 342 del 5 de marzo de 2019, relacionado con los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte; el Decreto 2096 del 21 de noviembre de 2019, relacionado con los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de obras públicas de infraestructura de transporte que se adelanten por la modalidad de selección abreviada de menor cuantía y, finalmente, el Decreto 594 del 25 de abril de 2020, frente a los documentos tipo para los contratos de obra pública de infraestructura de transporte que se adelanten por la modalidad de mínima cuantía.
Estos documentos fueron implementados y desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por medio de la Resolución 1798 de 1 de abril de 2019, la Resolución 044 de 2020 de 14 de febrero de 2020 y la Resolución 094 del 21 de mayo de 2020.
VIGENCIA DE NORMAS ― Factor temporal ― Ley 153 de 1887
En el ordenamiento jurídico, por principio, las leyes, y en general los actos normativos, comienzan a regir a partir del momento en que se cumple la formalidad dispuesta para conferirles publicidad, pues con ello se busca garantizar que se pueda predicar la ficción normativa consistente en la presunción de conocimiento general del derecho; presunción que no tendría sentido si las normas fueran exigibles antes de su publicación, notificación o comunicación, es decir, antes de que los sujetos que son destinatarios de las mismas, fácticamente al menos, tengan la posibilidad de conocerlas. Como se advierte, pedir que las personas deban cumplir el contenido de normas sobre las cuales no han sido previamente informadas representaría un grave riesgo para sus derechos, y principalmente para su seguridad jurídica.
ACTO ADMINISTRATIVO ― Definición ― Firmeza ― Ejecutoriedad
El acto administrativo, en tanto «declaración unilateral de voluntad de un órgano del Estado que ejerce función administrativa, electoral o de control y que produce efectos jurídicos» o que también puede emanar de un particular que actúe en cumplimiento de dichas funciones, se caracteriza por el atributo de la ejecutoriedad, cuando ha quedado en firme. En efecto, el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– establece que «Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional».
EJECUTORIEDAD ― Pérdida de fuerza ejecutoria ― Decaimiento ― Sinónimos
Sin embargo, la fuerza ejecutoria o ejecutoriedad de los actos administrativos no es una condición eterna, sino que puede cesar por la materialización de ciertos supuestos de pérdida de fuerza ejecutoria –expresión que es sinónima de la de decaimiento–, que están reunidos en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.
PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Decaimiento ― Causales
[…] los actos administrativos en firme son obligatorios, es decir, tienen fuerza ejecutoria, salvo cuando han sido anulados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –previo trámite de alguno de los medios de control anulatorios previstos en la normativa procesal, como el de simple nulidad, el de nulidad y restablecimiento del derecho, el de nulidad electoral e incluso, en algunos casos, el de controversias contractuales, entre otros–; y agrega que también se produce el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo cuando: i) es suspendido provisionalmente por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –medida cautelar consagrada en el artículo 238 de la Constitución Política–; ii) desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho –en otras palabras, cuando la causa fáctica o jurídica que constituyó el motivo de la expedición del acto ha dejado de existir–; iii) no se han realizado dentro de los cinco años siguientes a su firmeza los actos necesarios para ejecutar la decisión –verbigracia, el cobro coactivo del acto que impone una obligación dineraria a favor de la Administración–; iv) se cumple la condición resolutoria a la que se encuentra sometido el acto –o sea, la circunstancia natural o social que, en caso de darse, hace que el acto deba dejar de ejecutarse, por ejemplo, una fecha o hecho económico; caso este último de común ocurrencia, aunque no exclusivamente, respecto de actos que conceden subsidios o ayudas–; o v) ha perdido vigencia –cuando el acto ha quedado sujeto a un plazo, como sucede cuando se concede una licencia por un período específico–.
PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Figura transversal ― Contratación estatal
Se llega a la conclusión de admitir la vigencia de la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo en la regulación de la contratación estatal, porque, luego de analizar tanto el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –es decir, las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como otras disposiciones complementarias– y los regímenes especiales –por ejemplo, las Leyes 30 de 1992, 100 de 1993 y 142 de 1994, entre otras–, no se encuentra en tales cuerpos normativos ni un tratamiento especial de la institución en comento, ni tampoco una regla que prohíba su aplicación. Entonces, en virtud del principio de subsidiariedad, al que se hizo alusión, debe cumplirse lo establecido en el artículo 91, que está ubicado, justamente, en la primera parte de la Ley 1437 de 2011.
Las entidades estatales también pueden arribar a esta misma conclusión por otra senda hermenéutica: la remisión contenida en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 a «las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa», las cuales, en virtud de dicho precepto, también «serán aplicables en las actuaciones contractuales». Esto quiere decir que el decaimiento del acto administrativo queda cubierto por tal remisión.
PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Revocación directa ― Figuras distintas
Ahora bien, conviene interrogarse: ¿ya que el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007 consagra la irrevocabilidad del acto administrativo de adjudicación, significa que tampoco puede decaer? La respuesta es negativa; es decir, sí puede operar el decaimiento, pues la figura de la revocación directa es diferente a la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo. La primera consiste en la expulsión que efectúa la autoridad de un acto administrativo por medio de uno posterior, en virtud de alguna de las causales previstas en el ordenamiento, actualmente establecidas –de manera general– en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. La segunda, esto es el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria –conceptos sinónimos, como se explicó–, es un fenómeno que ocurre de pleno derecho y que se presenta cuando el acto pierde ejecutoriedad en virtud de las causales del artículo 91 de la misma Ley.
CPACA ― Remisión ― Armonización ― Consejo de Estado
[…] la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoce que la ausencia de tratamiento normativo expreso, en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de figuras como los recursos, la práctica de pruebas –y lo mismo puede decirse de la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento de los actos administrativos– no impide que tales instituciones jurídicas se apliquen en el sector de la contratación estatal, porque estas existen en las normas procedimentales generales, que también rigen en la contratación estatal. Esto no quiere decir que las figuras de la primera parte de la Ley 1437 de 2011 deban aplicarse automáticamente y sin ningún tipo de límite, pues en la misma sentencia el Consejo de Estado reconoce que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 exige armonizar las instituciones generales del procedimiento administrativo con los principios y reglas especiales contenidos en el estatuto contractual.
DOCUMENTOS TIPO ― Ley 2022 de 2020 ― Cambios
El 22 de julio de 2020 se sancionó la Ley 2022, por medio de la cual se modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. El objetivo de la modificación consiste en que los documentos tipo sean un referente obligatorio en la elaboración de cualquier pliego de condiciones y no solo en los relacionados con procesos de obra pública. De igual manera, busca que el contrato estatal pueda ser utilizado racionalmente como instrumento de ejecución de los recursos públicos, para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de las necesidades de la comunidad.
[…]
Conforme a lo anterior, los principales cambios implementados a partir de la Ley 2022 de 2020 son los siguientes: i) la adopción de los documentos tipo recae en la Agencia Nacional de Contratación pública y, por tanto, no corresponden al Presidente de la República, ii) se adoptarán documentos tipo para cualquier modalidad de contratación, iii) se obliga a la Agencia Nacional de Contratación Pública a fijar un cronograma y definir en coordinación con las entidades especializadas o técnicas el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo y, finalmente, iv) indica que se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación a los municipios.
DOCUMENTOS TIPO ― Concepto unificado ― Ley 2022 de 2020 ― Tránsito legislativo ― Mantiene pliegos anteriores
De conformidad con el quinto inciso del parágrafo 7 del artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, modificado por la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo para los procesos de selección de obras públicas –entre otros–, sin distinguir cuándo se expidieron, ni bajo qué modalidad –licitación pública, selección abreviada o mínima cuantía–, «serán de uso obligatorio», «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». En otras palabras, si antes de la entrada en vigencia de la Ley 2022 se expidió un documento tipo para regular el trámite de «procesos de selección de obras públicas» y aquello se efectuó «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente», dichos documentos tipo conservan vigencia y continúan siendo obligatorios, hasta tanto sea derogados por una norma posterior.
Esto permite concluir que los documentos tipo de mínima cuantía de infraestructura de transporte expedidos mediante la Resolución 094 de 2020 no han perdido fuerza ejecutoria –no han decaído– en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 2022 de 2020, la cual, si bien está produciendo efectos –y por eso los pliegos tipo que expida en adelante la Agencia deben fundamentarse en ella–, conservó en el inciso quinto del parágrafo 7º el carácter obligatorio de los documentos tipo expedidos de conformidad con la reglamentación correspondiente; lo cual guarda consonancia con los criterios de interpretación de las normas que atribuyen competencia, las cuales deben analizarse en el momento de proferir el acto administrativo.
Bogotá D.C., 02/10/2020
N° Radicado: 2202013000009451
Señor
Ricardo Javier Palacios
Ciudad
Concepto CU ‒ 606 de 2020
Temas: | DOCUMENTOS TIPO ― Obligatorios ― Ley 1882 ― Gobierno nacional / DOCUMENTOS TIPO ― Autonomía ― Entidades territoriales / DOCUMENTOS TIPO ― Ley 1882 de 2018 ― Documentos tipo expedidos / VIGENCIA DE NORMAS ― Factor temporal ― Ley 153 de 1887 / ACTO ADMINISTRATIVO ― Definición ― Firmeza ― Ejecutoriedad / EJECUTORIEDAD ― Pérdida de fuerza ejecutoria ― Decaimiento ― Sinónimos / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Decaimiento ― Causales / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Figura transversal ― Contratación estatal / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA ― Revocación directa ― Figuras distintas / CPACA ― Remisión ― Armonización ― Consejo de Estado / DOCUMENTOS TIPO ― Ley 2022 de 2020 ― Cambios / DOCUMENTOS TIPO ― Concepto unificado ― Ley 2022 de 2020 ― Tránsito legislativo ― Mantiene pliegos anteriores. |
Radicación: | Respuesta a consulta # 4202012000007676
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Estimado señor Palacios:
En ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública ― Colombia Compra Eficiente responde su consulta del 2 de septiembre del 2020.
- Problema planteado
Usted formula las siguientes preguntas: «[…], la Ley 2022 de 2020, determina que los documentos o pliegos tipo se incorporarán gradualmente, previa capacitación de Colombia Compra Eficiente a las entidades. Sin embargo, antes de la sanción de dicha Ley ya existía la Resolución No. 094 de 2020 que implementa documentos tipo para mínimas cuantías. La pregunta es ¿dicha Resolución sigue vigente y deben acatarse los documentos o pliegos tipo allí contenidos? o ¿Se debe esperar el cronograma de Colombia Compra eficiente y las capacitaciones?, ¿Para el caso de Nariño los pliego tipo en mínimas cuantías del sector transporte ya deben implementarse?».
- Consideraciones
Para desarrollar el problema planteado y unificar el criterio de esta Subdirección sobre la vigencia de los pliegos de condiciones tipo obligatorios que se han publicado hasta este momento, dado el tránsito normativo entre la Ley 1882 de 2018 y la Ley 2022 de 2020, es necesario explicar: i) los pliegos de condiciones tipo en la contratación estatal, ii) la vigencia de las normas en el tiempo, iii) el concepto de decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos y iv) la vigencia de los pliegos de condiciones que se han expedido, teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la Ley 2022 de 2020.
La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se pronunció sobre los pliegos de condiciones tipo de licitación pública –versiones 1 y 2–, de selección abreviada de menor cuantía y de mínima cuantía, para la celebración de contratos de obra pública de infraestructura de transporte, entre otros, en los siguientes conceptos: C-294 del 18 de mayo de 2020, C-276 y C-277 del 26 de mayo de 2020; C–380 y C–381 del 1 de junio de 2020; C-404 del 12 de junio de 2020, C-352 del 30 de junio de 2020, C-430 del 7 de julio de 2020, C-481 del 27 de julio de 2020, C-502 del 29 de julio de 2020, C-500 del 3 de agosto de 2020, C-563 del 26 de agosto de 2020 y C-570 del 27 de agosto de 2020. Igualmente, analizó el tránsito normativo y la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento de los actos administrativos, respectivamente, en los conceptos: C-536 del 24 de agosto de 2020 y C-549 del 28 de agosto de 2020. Por su parte, la interpretación y el mandato de implementación gradual de los pliegos de condiciones tipo a partir de la entrada en vigencia de la Ley 2022 del 22 de julio de 2020, se estudió en el concepto C-541 del 21 de agosto de 2020 y en las comunicaciones con radicado 4202012000007510 y 4202012000007679 de septiembre del 2020. Las ideas expuestas en dichas oportunidades se reiterarán a continuación y se complementarán en lo pertinente.
2.1. La adopción de pliegos de condiciones tipo obligatorios en la contratación estatal
La adopción de los documentos tipo obligatorios en el ordenamiento jurídico colombiano se incluyó por primera vez en el parágrafo 3 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007[1], que facultó al Gobierno Nacional para expedirlos, pero solo cuando se tratara de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización; sin embargo, esta facultad no ha sido ejercida hasta la actualidad.
Debido a lo anterior, el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018 se convierte en el antecedente más relevante respecto a los documentos tipo. A partir de esta norma se determinó la obligatoriedad por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública de aplicar los documentos tipo adoptados por el Gobierno nacional. Ahora bien, en virtud de la Ley 1882 de 2018 se expidieron varios documentos tipo para el sector de infraestructura de transporte y, por tanto, es importante explicar el proceso previsto en dicho cuerpo normativo.
La Ley 1882 de 2018, en el artículo 4, establecía que el Gobierno nacional adoptaría los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas y consultoría en ingeniería para obras, los cuales debían ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelantaran[2].
Asimismo, señalaba que dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptaría de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Finalmente, para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendría en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
Por último, se facultaba al Gobierno para adoptar los documentos tipo cuando lo considerara necesario en relación con otros contratos o procesos de selección.
De la norma descrita se concluía lo siguiente: i) la adopción de los documentos tipo estaba en cabeza del Gobierno nacional, ii) estos debían relacionarse con procesos de obra públicas, la interventoría para las obras públicas, la interventoría para consultoría de estudios y diseños y, finalmente, consultoría en ingeniería para obras, iii) eran de obligatorio cumplimiento por parte de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, iv) en los documentos tipo se indicarían las condiciones generales de requisitos habilitantes, así como factores técnicos y económicos de escogencia, según correspondiera para cada modalidad de selección, v) el Gobierno nacional tenía la facultad de adoptar documentos tipo en otros contratos o procesos de selección y, por último, vi) los documentos tipo serían adoptados por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación.
Esta norma fue estudiada por la Corte Constitucional en la sentencia C-119 de 2020. Al respecto, indicó que la adopción de los documentos tipo no afectaba la autonomía de las entidades territoriales, en cuanto la estandarización se predicaba únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección del contratista, materia en la que existe reserva de ley y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. De igual manera, se establece que esta autonomía se garantiza con la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato[3].
De este modo, los documentos tipo no afectan la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior, debido a que la definición de los requisitos habilitantes y de aspectos técnicos de la selección del contratista en los procesos de selección, son aspectos en los que el legislador tiene amplia libertad de configuración legislativa y, por tanto, puede atribuir dicha regulación al Gobierno nacional. Ahora, dicha autonomía se materializa cuando las entidades territoriales deciden abrir un proceso de convocatoria para satisfacer sus necesidades para la adquisición de un bien o servicio y además se incluyen en la minuta del contrato las condiciones particulares del negocio jurídico a celebrar.
Explicado el proceso para adoptar los documentos tipo en virtud de la Ley 1882 de 2018 y estudiada su constitucionalidad, de acuerdo con el pronunciamiento de la Corte Constitucional, a continuación se identificarán los documentos tipo adoptados por el Gobierno nacional en virtud de esta ley.
Dada la relevancia económica y el impacto que tienen en el nivel territorial los proyectos de obra en el sector transporte, el Gobierno nacional, en vigencia del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, por el cual se adicionó el parágrafo 7 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, inició la implementación gradual mediante el Decreto 342 del 5 de marzo de 2019, relacionado con los documentos tipo para los procesos de selección de licitación de obra pública de infraestructura de transporte; el Decreto 2096 del 21 de noviembre de 2019, relacionado con los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de obras públicas de infraestructura de transporte que se adelanten por la modalidad de selección abreviada de menor cuantía y, finalmente, el Decreto 594 del 25 de abril de 2020, frente a los documentos tipo para los contratos de obra pública de infraestructura de transporte que se adelanten por la modalidad de mínima cuantía.
Estos documentos fueron implementados y desarrollados por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, por medio de la Resolución 1798 de 1 de abril de 2019, derogada por la Resolución 045 del 14 de febrero de 2020; la Resolución 044 del 14 de febrero de 2020; y la Resolución 094 del 21 de mayo de 2020.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la Ley 2022 de 2020 fue sancionada por el Presidente de la República el 22 de julio, por lo que su expedición es reciente. En este sentido, con la finalidad de realizar un desarrollo armónico y ajustado a la ley que otorga esta competencia, la Agencia Nacional de Contratación Pública expidió la Resolución 160 del 15 de septiembre de 2020 «Por la cual se adopta el procedimiento para implementar los documentos tipo y se define el sistema para su revisión».
En todo caso, como se indicó, debe tenerse en cuenta que hasta el momento se han expedido los siguientes documentos tipo que son obligatorios para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública: i) documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 1–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 1 de abril de 2019; ii) documentos tipo para licitación de obra pública de infraestructura de transporte –versión 2–, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 10 de marzo de 2020; iii) documentos tipo para procesos de selección abreviada de menor cuantía de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuyo aviso de convocatoria se haya publicado desde el 17 de febrero de 2020; iv) documentos tipo para procesos de mínima cuantía de infraestructura de transporte, obligatorios para los procesos cuya invitación pública se haya publicado a partir del 10 de junio de 2020.
Además, actualmente la Agencia está construyendo un nuevo documento tipo, con una estructura similar a los anteriores, por lo que próximamente se adoptará el documento tipo para las interventorías de obra pública de infraestructura de transporte, que se adelanten por la modalidad de concurso de méritos. De hecho, la entidad ya publicó el proyecto de documento tipo en la página web para observaciones de los interesados.
Cabe aclarar que la Agencia Nacional de Contratación Pública sigue avanzando en la expedición de nuevos documentos tipo; sin embargo, debe tenerse en cuenta que estos exigen un minucioso desarrollo en el cual se deben tener en cuenta las observaciones de las entidades técnicas y especializadas, con la finalidad de expedir documentos tipo que contengan las mejores prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
2.2. Vigencia de las normas en el tiempo
En el ordenamiento jurídico, por principio, las leyes, y en general los actos normativos, comienzan a regir a partir del momento en que se cumple la formalidad dispuesta para conferirles publicidad, pues con ello se busca garantizar que se pueda predicar la ficción normativa consistente en la presunción de conocimiento general del derecho; presunción que no tendría sentido si las normas fueran exigibles antes de su publicación, notificación o comunicación, es decir, antes de que los sujetos que son destinatarios de las mismas, fácticamente al menos, tengan la posibilidad de conocerlas. Como se advierte, exigir que las personas cumplan el contenido de normas sobre las cuales no han sido previamente informadas representaría un grave riesgo para sus derechos, y principalmente para su seguridad jurídica[4].
Tal es la garantía que se desprende del artículo 29 de la Constitución Política –aplicable también a las actuaciones administrativas, como dice su primer inciso–, el cual establece que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa»; significando que nadie puede ser sancionado –no solo en el ámbito penal, sino también en el administrativo– salvo al amparo de una disposición que se haya expedido antes de la realización de la conducta activa u omisiva sobre la cual se imputa el reproche. Esto es lo que se conoce en el derecho como la irretroactividad de las leyes.
Dicha norma constitucional guarda consonancia con los enunciados normativos anteriores a la Carta del 91, y que continúan en vigor, para regular el asunto concerniente a la vigencia de las leyes en el tiempo; especialmente, nos referimos a los artículos 17 al 49 de la Ley 153 de 1887. Pero, por su aplicación al caso concreto, que se analiza en este concepto, se resaltan los siguientes artículos de dicha Ley:
Artículo 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración.
Exceptúanse de esta disposición:
1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y
2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada con arreglo á la ley bajo la cual se hubiere cometido.
Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.
De dichos enunciados se pueden extraer las siguientes subreglas: i) en principio, las leyes promulgadas rigen hacia el futuro, es decir, no regulan situaciones del pasado; son, pues, irretroactivas. En consecuencia, nadie puede ser «juzgado» ni sancionado, sino conforme a leyes preexistentes al acto que se imputa; ii) por lo tanto, las leyes que regulan los contratos son las vigentes al momento de su celebración; es decir que si cambian, el contrato se continúa rigiendo por las anteriores, a excepción de las leyes posteriores que regulen asuntos procesales o sanciones por incumplimiento de las obligaciones contractuales por hechos ocurridos en vigencia de la nueva ley, las cuales sí aplican a los contratos previamente celebrados; iii) no obstante, en materia sancionatoria, rige el principio de favorabilidad, lo que significa que debe aplicarse la ley más beneficiosa a la persona. Esta subregla, a su vez, tiene dos hipótesis: 1) si la ley posterior es más favorable que la que estaba vigente cuando, supuestamente, se cometió la falta o delito, se debe aplicar la posterior al momento de sancionar; en otras palabras, se exige, en este caso, la aplicación retroactiva de la ley; y 2) si una persona se encuentra cumpliendo una sanción impuesta en vigencia de una ley y se expide posteriormente una que elimina el delito o falta, lo indulta o rebaja la sanción, también debe aplicarse retroactivamente la ley posterior[5]. Así lo ha entendido la Corte Constitucional, al indicar que en las actuaciones administrativas se debe aplicar el principio de favorabilidad. Fue esta la tesis que defendió en la Sentencia C-619 de 2001, que estudió la demanda de inconstitucionalidad en contra del primer inciso del artículo 67 de la Ley 610 de 2000[6].
En relación con las normas procesales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 es claro en el sentido de indicar que las diligencias o etapas que se hubieren iniciado continúan rigiéndose por las normas vigentes en el momento de comenzar el trámite, lo cual también se aplica a los procedimientos administrativos, y dentro de estos, a los de selección.
En otras palabras, si bien por regla general las normas que regulan la sustanciación de los procedimientos comienzan a regir desde el momento en el que se cumple con la formalidad de la publicación de las mismas, también lo es que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que las diligencias o términos que hubieran empezado al amparo de otras normas siguen rigiéndose por estas en lo que a la etapa que no ha culminado se refiere, pues es una forma de evitar variaciones abruptas en el ordenamiento procesal. De este modo, si se encuentra abierto el procedimiento de selección contractual, las normas que regularon la elaboración del pliego de condiciones se mantienen vigentes durante todo el procedimiento e incluso se incorporan al contrato, como se desprende del artículo 38 de la Ley 153 de 1887.
2.3. Pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento del acto administrativo: análisis de su aplicación en la contratación estatal
El acto administrativo, en tanto «declaración unilateral de voluntad de un órgano del Estado que ejerce función administrativa, electoral o de control y que produce efectos jurídicos»[7] o que también puede provenir de un particular que actúe en cumplimiento de dichas funciones, se caracteriza por el atributo de la ejecutoriedad, cuando ha quedado en firme. En efecto, el artículo 89 de la Ley 1437 de 2011 –Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– establece que «Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá requerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional».
La ejecutoriedad del acto administrativo también ha recibido la denominación de fuerza ejecutoria y es un rasgo que deviene de la llamada autotutela ejecutiva[8] de que goza la Administración, poder que le permite hacer eficaz por sí misma sus propias declaraciones, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, cuando se dan los presupuestos jurídicos para que el acto administrativo obtenga firmeza[9].
Sin embargo, la fuerza ejecutoria o ejecutoriedad de los actos administrativos no es una condición eterna, sino que puede cesar por la materialización de ciertos supuestos de pérdida de fuerza ejecutoria –expresión que es sinónima de la de decaimiento–, que están reunidos en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011; disposición que, por su importancia para responder la presente consulta, se cita integralmente a continuación:
Artículo 91. Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:
1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.
5. Cuando pierdan vigencia.
La norma ratifica que los actos administrativos en firme son obligatorios, es decir, tienen fuerza ejecutoria, salvo cuando han sido anulados por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –previo trámite de alguno de los medios de control anulatorios previstos en la normativa procesal, como el de simple nulidad, el de nulidad y restablecimiento del derecho, el de nulidad electoral e incluso, en algunos casos, el de controversias contractuales, entre otros–; y agrega que también se produce el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo cuando: i) es suspendido provisionalmente por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo –medida cautelar consagrada en el artículo 238 de la Constitución Política[10]–; ii) desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho –en otras palabras, cuando la causa fáctica o jurídica que constituyó el motivo de la expedición del acto ha dejado de existir–; iii) no se han realizado dentro de los cinco años siguientes a su firmeza los actos necesarios para ejecutar la decisión –verbigracia, el cobro coactivo del acto que impone una obligación dineraria a favor de la Administración–; iv) se cumple la condición resolutoria a la que se encuentra sometido el acto –o sea, la circunstancia natural o social que, en caso de darse, hace que el acto deba dejar de ejecutarse, por ejemplo, una fecha o hecho económico; caso este último de común ocurrencia, aunque no exclusivamente, respecto de actos que conceden subsidios o ayudas–; o v) ha perdido vigencia –cuando el acto ha quedado sujeto a un plazo, como sucede cuando se concede una licencia por un período específico–.
Como la consulta de alguna manera se relaciona con la causal prevista en el numeral 2 del referido artículo, o sea con la procedencia o no del decaimiento del acto administrativo ante la desaparición de «[…] sus fundamentos de hecho o de derecho», se complementa lo dicho anteriormente, señalando que la jurisprudencia ha interpretado esta circunstancia como la pérdida de fuerza ejecutoria del acto «cuando ya no existen las circunstancia de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico»[11].
Para que pueda haber decaimiento del acto administrativo no es necesaria su declaratoria, pues se configura por ministerio de la ley, es decir, de pleno derecho; pero nada obsta para que la autoridad así lo haga constar en una manifestación[12], como puede ocurrir en el evento en el que se encuentra realizando la actuación dirigida a hacer cumplir la decisión y alguien se opone, es decir, cuando se formula la excepción de pérdida de ejecutoriedad regulada en el artículo 92 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo texto se lee que «Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo alegando que ha perdido fuerza ejecutoria, quien lo produjo podrá suspenderla y deberá resolver dentro de un término de quince (15) días. El acto que decida la excepción no será susceptible de recurso alguno, pero podrá ser impugnado por vía jurisdiccional».
El decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo también se da en la contratación estatal, pues la primera parte de la Ley 1437 de 2011 se aplica en ausencia de regulación de una materia del procedimiento administrativo en leyes especiales o ante los vacíos que en estas se presenten. Es a eso a lo que se le conoce con la denominación de principio de subsidiariedad; postulado que se encuentra consagrado en los artículos 2[13], 34[14] y 47[15] de la Ley 1437 de 2011 y que se define como el criterio en virtud del cual las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo en dicho Código se aplican de manera supletiva.
Se llega a la conclusión de admitir la vigencia de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo en la actividad contractual del Estado, porque, luego de analizar tanto el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública –es decir, las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, así como otras disposiciones complementarias– y los regímenes especiales –por ejemplo, las Leyes 30 de 1992, 100 de 1993 y 142 de 1994, entre otras–, no se encuentra en tales normativas ni un tratamiento especial de la institución en comento, ni tampoco una regla que prohíba su aplicación. Entonces, en virtud del principio de subsidiariedad, al que se hizo alusión, debe cumplirse lo establecido en el artículo 91, ubicado, justamente, en la primera parte de la Ley 1437 de 2011.
Las entidades estatales también pueden llegar a esta misma conclusión por otra senda hermenéutica: la remisión contenida en el artículo 77 de la Ley 80 de 1993[16] a «las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa», las cuales, en virtud de dicho precepto, también «serán aplicables en las actuaciones contractuales». Esto quiere decir que el decaimiento del acto administrativo queda cubierto por tal remisión.
Sin perjuicio de lo anterior, la materialización de la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo es un asunto que debe valorar la entidad estatal contratante en cada caso. En otras palabras, si bien, como acaba de expresarse, el decaimiento es una institución que también puede presentarse frente a los actos administrativos expedidos con ocasión de la actividad contractual del Estado, no puede perderse de vista que las entidades públicas deben salvaguardar unos principios que orientan la adquisición de los bienes y servicios –como los de la función administrativa y la gestión fiscal[17]–; pues la contratación estatal tiene un carácter instrumental para la satisfacción de los fines del Estado social de derecho[18]. Por consiguiente, aunque los actos administrativos expedidos durante la etapa precontractual, contractual y post-contractual pueden decaer cuando se origine alguna de las causales del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, las entidades estatales deben tratar, en la medida de sus posibilidades, de que tales causales no se configuren si suponen una transgresión de los principios de la contratación. Por ejemplo, la entidad debe hacer estudios previos serios que impidan, en lo posible, que el acto administrativo de adjudicación decaiga, porque antes de la suscripción del contrato se descubra que el terreno no es apto para construir la obra, cuando esta circunstancia haya podido preverse en el estudio de suelos. Por supuesto que aquí nos referimos a lo que es previsible para la entidad estatal, pues lo extraordinario e irresistible escapa a dicha consideración. Y además, aun cuando se presenten errores de planeación, se configura el decaimiento si se ha concretado alguna de sus causales. Una cosa es, pues, el reproche que pueda hacerse –no en todos los casos, sino cuando la pérdida de fuerza ejecutoria ha tenido origen en la conducta de los agentes de la Administración– y otra la figura misma del decaimiento.
Ahora bien, conviene preguntar: ¿ya que el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007[19] consagra la irrevocabilidad del acto administrativo de adjudicación[20], significa que tampoco puede decaer? La respuesta es negativa; es decir, sí puede haber decaimiento, pues la «revocación directa» es diferente a la «pérdida de la fuerza ejecutoria» del acto administrativo. La primera consiste en la exclusión que efectúa la autoridad de un acto administrativo por medio de uno posterior, en virtud de alguna de las causales previstas en el ordenamiento, actualmente establecidas –de manera general– en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011[21]. La segunda, esto es el decaimiento o pérdida de fuerza ejecutoria –conceptos sinónimos, como se explicó–, es un fenómeno que ocurre de pleno derecho y se presenta cuando el acto pierde ejecutoriedad en virtud de las causales del artículo 91 de la misma Ley.
En la sentencia del 26 de marzo de 2014[22] el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se pronunció sobre la revocación directa del acto de adjudicación y, en general, de los actos expedidos durante la actividad contractual, analizando la posibilidad de remitirse al régimen de los procedimientos administrativos, previsto antes en el Decreto 01 de 1984 y luego en la Ley 1437 de 2011. Indicó que si bien el artículo 30, numeral 11, de la Ley 80 de 1993 establecía una regla más rígida de irrevocabilidad del acto de adjudicación, se morigeró con el artículo 9 de la Ley 1150 de 2007, con el cual, aunque en principio continúa prohibida la revocatoria directa de dicho acto, se ha tornado procedente en otros eventos[23]. Y en lo que respecta a la posibilidad de integrar la regulación especial del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública con las disposiciones generales aplicables a los procedimientos administrativos, expresó que «[…] si en la legislación especial no existe una institución que es propia del procedimiento administrativo –por ejemplo, el silencio, la revocatoria directa, los recursos, la práctica de pruebas, entre otras materias–, el operador jurídico debe llenar los vacíos con la legislación administrativa común, siempre que sea compatible».
Obsérvese que la Sección Tercera del Consejo de Estado reconoce que la ausencia de tratamiento normativo expreso en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, de figuras como los recursos, la práctica de pruebas –y lo mismo puede decirse de la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento de los actos administrativos– no impide que tales instituciones jurídicas se apliquen en el sector de la contratación estatal, porque estas existen en las normas procedimentales generales, que también rigen en la contratación estatal. Esto no quiere decir que las figuras de la primera parte de la Ley 1437 de 2011 deban aplicarse automáticamente y sin límite, pues en la misma sentencia el Consejo de Estado reconoce que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 exige armonizar las instituciones generales del procedimiento administrativo con los principios y reglas especiales contenidos en el estatuto contractual[24]. En este sentido, sostiene que:
[…] en muchos casos la discusión sobre la existencia misma del vacío o sobre la manera de aplicar la legislación común a él, suelen estar cargadas de discusiones complejas. No obstante, lo importante para el planteamiento que resolverá el caso concreto es que existe un mandato legal que ordena armonizar o complementar los procedimientos administrativos especiales con ayuda del procedimiento administrativo común o general, de modo que la eventual dificultad de concretar una solución específica es un asunto que no elimina la obligación de hacerlo[25].
Dicho de otro modo, aunque en cada caso pueden presentarse circunstancias que dificulten el acoplamiento de las normas de la contratación estatal y las del procedimiento administrativo actualmente contempladas en la Ley 1437 de 2011, de allí no se concluye que esté prohibida la aplicación de las instituciones procedimentales que no se encuentren expresamente reguladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dentro de ellas el «decaimiento del acto administrativo» –que sí lo está, como ya se indicó, en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011–, sino que se impone un reto mayor para el operador jurídico –en especial para la entidad estatal– de apreciar en el supuesto específico si existe vacío regulatorio y, en caso afirmativo, si se dan las condiciones para aplicar la figura.
En suma, la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento es una institución del procedimiento administrativo que puede materializarse frente a los actos administrativos precontractuales, contractuales y post-contractuales, pero los operadores jurídicos, y dentro de ellos las entidades estatales, deben valorar razonablemente, en cada caso, si el acto ha perdido eficacia por alguna de las causales del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 –dentro de ellas la del numeral 2, que es aquella por la que se interesa el peticionario–, compatibilizando la procedencia de esta figura con los principios y reglas de la Ley 80 de 1993.
2.4. Ley 2022 de 2020: vigencia de los pliegos de condiciones tipo expedidos con anterioridad
El 22 de julio de 2020 se sancionó la Ley 2022, por medio de la cual se modificó el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. El objetivo de la modificación consiste en que los documentos tipo sean un referente obligatorio en cualquier proceso contractual y no solo en los relacionados con obra pública. De igual manera, busca que el contrato estatal pueda ser utilizado racionalmente como instrumento de ejecución de los recursos públicos, para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de las necesidades de la comunidad[26].
En la Gaceta del Congreso No. 733 de 2018 se indica que la justificación de esta norma es garantizar la uniformidad dentro de la universalidad de la contratación estatal, garantizando no solo la seguridad jurídica, sino las reglas de la ética y la moralidad administrativa, mediante una lucha y una posición frontal contra la corrupción que se presenta en nuestro país. Estos documentos tipo evitan, entre otras cosas, la manipulación o el direccionamiento específico de los pliegos de condiciones a un proponente en particular, y, asimismo, facilitan el control fiscal y disciplinario respecto de los funcionarios involucrados en la contratación[27].
En el mismo sentido, señala que los beneficios de estos documentos tipo son: i) la reducción en el tiempo que requieren las entidades en la elaboración de los documentos de los procedimientos de selección, ii) permitir a los proponentes conocer las condiciones generales de forma anticipada y los requisitos que deben cumplir, iii) promover la transparencia de los procesos, y finalmente, iv) diseñar cláusulas para incentivar la libre competencia y participación de la mayor cantidad posible de oferentes en los procesos licitatorios[28].
En efecto, la finalidad de la expedición de la Ley 2022, según la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 82 de 2018 – Senado, 389 de 2019 – Cámara, fue extender la implementación de los pliegos de condiciones tipo a modalidades de selección adicionales a las que se encontraban en la redacción inicial del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018[29]. Esta idea se mantuvo a lo largo del trámite legislativo[30].
Por otra parte, inicialmente, el proyecto indicaba que sería el Gobierno nacional quien tendría la facultad de expedir tales documentos tipo, pero en el primer debate realizado en la Comisión Primera del Senado se realizó una modificación al texto, para asignar dicha competencia a la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, dada su experticia y buen desempeño en la materia[31], y así quedó consignado en el texto definitivo aprobado en sesión plenaria del Senado[32], siendo también aprobado de este modo en la Cámara de Representantes[33].
Luego, en el texto propuesto para segundo debate al proyecto de ley en la Cámara de Representantes, se incluyó el siguiente inciso: «Los documentos tipos ya adoptados bajo el Decreto 342 de 2019, continuarán siendo vigentes y son de obligatorio cumplimiento, hasta la expedición de los pliegos tipo de que trata este parágrafo»[34]. Por su parte, en sesión plenaria de los días 9 y 12 de diciembre de 2019 fue aprobado en segundo debate el texto definitivo, modificando el referido inciso por el siguiente: «Hasta tanto se efectúe los ajustes a lo determinado en la presente ley y sus decretos reglamentarios los documentos tipo ya adoptados continuarán vigentes y son de obligatorio cumplimiento»[35]. Sin embargo, más adelante este inciso desapareció del proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 2022, tal como consta en el informe de conciliación, sin que conste la razón por la cual se suprimió del texto conciliado[36]. Sin embargo, el último inciso del artículo 1º del texto aprobado quedó redactado de la siguiente manera:
En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente.
Obsérvese que este apartado normativo, que hoy corresponde al quinto inciso del parágrafo 7 del artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, modificado por la Ley 2022 de 2020, establece que los documentos tipo para los procesos de selección de obras públicas –entre otros–, sin distinguir cuándo se expidieron, ni bajo qué modalidad –licitación pública, selección abreviada o mínima cuantía–, «serán de uso obligatorio», «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». En otras palabras, si antes de la entrada en vigencia de la Ley 2022 se expidió un documento tipo para regular el trámite de «procesos de selección de obras públicas» y aquello se efectuó «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente», dichos documentos tipo conservan vigencia y continúan siendo obligatorios, hasta tanto sean derogados por una norma posterior.
Además, se eliminó el inciso que también existía en el texto definitivo aprobado por la Cámara de Representantes, según el cual la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente tendría un término no superior a seis (6) meses para presentar al Congreso de la República un plan de trabajo para elaborar los pliegos tipo, pues la Comisión Accidental de Conciliación consideró que no podía sujetarse temporalmente a la Agencia, ni bajo la condición de presentar un plan al Congreso, para dicha labor, pues la elaboración de los documentos tipo es una actividad que exige rigor técnico y que, por tanto, puede tardar más. Por ello solo se mantuvo el mandato de que la Agencia debe fijar un cronograma, así como el procedimiento para la implementación gradual de los documentos tipo.
En razón a lo anterior, la Ley 2022 de 2020 establece que la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública[37].
Dentro de estos documentos tipo se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
Por su parte, indica que, con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo se tendrán en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto, se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios.
Además, obliga a la Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente a fijar un cronograma y definir, en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes, el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar su incorporación en el sistema de compra pública, debiendo establecer un procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo que expida.
La norma señala que, en todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría e ingeniería para obras, que llevan a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Conforme a lo anterior, los principales cambios implementados a partir de la Ley 2022 de 2020 son los siguientes: i) la adopción de los documentos tipo recae en la Agencia Nacional de Contratación pública y, por tanto, no corresponden al Presidente de la República, ii) se adoptarán documentos tipo para cualquier modalidad de contratación, iii) se obliga a la Agencia Nacional de Contratación Pública a fijar un cronograma y definir en coordinación con las entidades especializadas o técnicas el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo y, finalmente, iv) indica que se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación a los municipios.
Esta ley reitera varios aspectos que contenía la regulación anterior del artículo 4 original de la Ley 1882 de 2018. De manera que se mantiene que en los documentos tipo se definirán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública. De igual manera que, con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local, el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo se tendrán en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación.
En el mismo sentido, la nueva ley establece, de la misma forma que el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018, que los documentos tipo son de uso obligatorio por parte de las entidades estatales que realicen procesos de contratación que se encuentren sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, es decir, aquellas entidades estatales mencionadas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993[38]. Esto significa, de una parte, que dichos documentos tipo tienen como fin servir como fuente obligatoria para la elaboración de los pliegos de condiciones y, de otra, que los documentos tipo adoptados por la Agencia son obligatorios por expreso mandato del legislador para las entidades sometidas a la Ley 80 de 1993 y que celebren contratos que se rigen por dicho estatuto.
Finalmente, como se dijo, del inciso final del artículo primero de la Ley 2022 de 2020 se desprende que los documentos tipo –adoptados en virtud del artículo 4 de la Ley 1882 de 2018– para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, esto es, los documentos tipo de infraestructura de transporte, que fueron los que se adoptaron en vigencia de dicha ley, son de obligatorio cumplimiento y no pierden vigencia con la expedición de la Ley 2022 de 2020.
Esto permite concluir, por ejemplo, que los documentos tipo de mínima cuantía de infraestructura de transporte expedidos mediante la Resolución 094 de 2020 no han perdido fuerza ejecutoria –no han decaído– en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 2022 de 2020, la cual, si bien está produciendo efectos –y por eso los pliegos tipo que expida en adelante la Agencia deben fundamentarse en ella–, conservó en el inciso quinto del parágrafo 7º el carácter obligatorio de los documentos tipo expedidos de conformidad con la reglamentación correspondiente; lo cual guarda consonancia con los criterios de interpretación de las normas que atribuyen competencia, las cuales deben analizarse en el momento de proferir el acto administrativo[39].
Por lo tanto, la Subdirección de Gestión Contractual aprovecha esta oportunidad para unificar su criterio, en el sentido de considerar que los documentos tipo obligatorios expedidos en materia de infraestructura de transporte antes de la entrada en vigencia de la Ley 2022 de 2020 conservan su fuerza vinculante hasta tanto la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente adopte nuevos documentos tipo en dichas materias.
3. Respuestas
«[…], la Ley 2022 de 2020, determina que los documentos o pliegos tipo se incorporarán gradualmente, previa capacitación de Colombia Compra Eficiente a las entidades. Sin embargo, antes de la sanción de dicha Ley ya existía la Resolución No. 094 de 2020 que implementa documentos tipo para mínimas cuantías. La pregunta es ¿dicha Resolución sigue vigente y deben acatarse los documentos o pliegos tipo allí contenidos? o ¿Se debe esperar el cronograma de Colombia Compra eficiente y las capacitaciones?, ¿Para el caso de Nariño los pliego tipo en mínimas cuantías del sector transporte ya deben implementarse?».
De conformidad con el quinto inciso del parágrafo 7 del artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, modificado por la Ley 2022 de 2020, los documentos tipo para los procesos de selección de obras públicas –entre otros–, sin distinguir cuándo se expidieron, ni bajo qué modalidad –licitación pública, selección abreviada o mínima cuantía–, «serán de uso obligatorio», «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente». En otras palabras, si antes de la entrada en vigencia de la Ley 2022 se expidió un documento tipo para regular el trámite de «procesos de selección de obras públicas» y aquello se efectuó «en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente», dichos documentos tipo conservan vigencia y continúan siendo obligatorios, hasta tanto sea derogados por una norma posterior.
Esto permite concluir que los documentos tipo de mínima cuantía de infraestructura de transporte expedidos mediante la Resolución 094 de 2020 no han perdido fuerza ejecutoria –no han decaído– en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 2022 de 2020, la cual, si bien está produciendo efectos –y por eso los pliegos tipo que expida en adelante la Agencia deben fundamentarse en ella–, conservó en el inciso quinto del parágrafo 7º el carácter obligatorio de los documentos tipo expedidos de conformidad con la reglamentación correspondiente; lo cual guarda consonancia con los criterios de interpretación de las normas que atribuyen competencia, las cuales deben analizarse en el momento de proferir el acto administrativo.
Por último, aunque el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011 no le asignan competencia a la Agencia para responder consultas sobre casos concretos y sin perjuicio de ello, ante su pregunta de si los documentos tipo de mínima cuantía en infraestructura de transporte son aplicables a Nariño, esta se responde en abstracto, recordándole que dichos documentos son obligatorios para las entidades estatales sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, incluidos entonces los departamentos, según el artículo 2 de la Ley 80 de 1993. Además, al tratarse de documentos tipo que son obligatorios, según el quinto inciso del parágrafo 7 del artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, modificado por la Ley 2022 de 2020, no hay que esperar que la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia Compra Eficiente expida cronogramas ni capacitaciones sobre los documentos tipo vigentes, pues esto último lo establece la nueva Ley para la adopción e implementación gradual de los documentos que se expidan después de la promulgación y sanción de aquella. Entonces los documentos tipo de mínima cuantía de infraestructura de transporte adoptados mediante la Resolución No. 094 de 2020 deben aplicarse en este momento.
Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Atentamente,
Elaboró: | Cristian Andrés Díaz Díez Contratista de la Subdirección de Gestión Contractual |
Revisó: | Sebastián Ramírez Grisales Gestor T1 – Grado 15 Subdirección de Gestión Contractual |
Aprobó: | Andrés Ricardo Mancipe González Subdirector de Gestión Contractual (E) |
«Parágrafo 3. El Gobierno Nacional tendrá la facultad de estandarizar las condiciones generales de los pliegos de condiciones y los contratos de las entidades estatales, cuando se trate de la adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas uniformes y de común utilización por parte de las entidades». ↑
Ley 1882 de 2018: «Artículo 4. El Gobierno nacional adoptará documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, los cuales deberán ser utilizados por todas las entidades sometidas al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos de selección que adelanten. Dentro de los documentos tipo el Gobierno adoptará de manera general y con alcance obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, las condiciones habilitantes, así como los factores técnicos y económicos de escogencia, según corresponda a cada modalidad de selección y la ponderación precisa y detallada de los mismos, que deberán incluirse en los pliegos de condiciones, teniendo en cuenta la naturaleza y cuantía de los contratos. Para la adopción de esta reglamentación el Gobierno tendrá en cuenta las características propias de las regiones con el ánimo de promover el empleo local.
»La facultad de adoptar documentos tipo la tendrá el Gobierno nacional, cuando lo considere necesario, en relación con otros contratos o procesos de selección.
»Los pliegos tipo se adoptarán por categorías de acuerdo con la cuantía de la contratación, según la reglamentación que expida el Gobierno nacional». ↑
Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo. «Encontró la Corte en el control abstracto de constitucionalidad, que de la norma no surge vulneración alguna de la autonomía de los entes territoriales, en cuanto que la estandarización se predica únicamente de los requisitos habilitantes y los criterios de escogencia, elementos propios del procedimiento de selección de contratistas, materia en la que existe reserva de ley, el Legislador goza de un amplio margen de configuración normativa y que no se encuentra atribuida a la regulación de las entidades territoriales. Resaltó que la norma cuestionada no interfiere en la facultad de las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, la que, en materia contractual, se predica particularmente de la identificación autónoma de sus necesidades y la configuración de los elementos del contrato». ↑
En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que en vigencia de la Constitución Política de 1991 la publicación de la ley es coetánea a su promulgación, y que tal es un requisito tanto para la validez, como para la eficacia (oponibilidad) de las leyes, las cuales solo tienen vigencia si se han promulgado y publicado en el Diario Oficial (Sentencia C-932 de 2006. Magistrado Ponente: Humberto Antonio Sierra Porto). ↑
Tales subreglas son coherentes con la forma como la doctrina del Derecho administrativo comparado ha entendido de tiempo atrás la vigencia de las leyes. Al respecto, basta leer las palabras de Marienhoff, cuando se pregunta «¿Y cuál es la vigencia de la ley con relación al tiempo?», respondiendo a renglón seguido: «El principio general consiste en que las leyes rigen “ex nunc”, para el futuro y, además, sin término, vale decir, por tiempo indefinido. Excepcionalmente, las leyes pueden tener un lapso dado de duración. Con el mismo carácter “excepcional”, la ley puede regir para el pasado, es decir, puede tener efecto retroactivo, “ex tunc”; pero la intención del legislador de dar efecto retroactivo a una ley debe resultar de una declaración expresa o bien de otra forma inequívoca: la regla es la irretroactividad, principio que también rige para el derecho administrativo» (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho administrativo. Tomo I, Teoría General. 5ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2000. pp. 228-229). ↑
El apartado normativo establece: «En los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar en vigencia la presente Ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se encuentren en etapa de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de conformidad con el procedimiento regulado en la Ley 42 de 1993. En los demás procesos, el trámite se adecuará a lo previsto en la presente ley». ↑
Así lo definió esta Subdirección en Concepto CU-348 del 3 de julio de 2020, acogiendo el concepto construido a nivel doctrinario. Al respecto puede verse también el texto: MARÍN CORTÉS, Fabián Gonzalo. El concepto de acto administrativo. Texto inédito. p. 13 y siguientes. ↑
MORA PÉREZ, José Misael. La autotutela en el derecho administrativo. Un enfoque crítico sobre su existencia. Bogotá: Temis, 2011. 105 pp. ↑
El artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 prevé que «Los actos administrativos quedarán en firme:
»1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.
»2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.
»3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
»4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
»5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo». ↑
Este artículo establece: «La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial». ↑
Así lo indicó la Corte Constitucional en la Sentencia C-069 de 1995 (M.P. Hernando Herrera Vergara), que examinó la exequibilidad del, entonces vigente, artículo 66 del Decreto 01 de 1984 –anterior Código Contencioso Administrativo–, que en el numeral 2 preveía la misma causal que aquí se estudia. ↑
«Según el criterio de la Sala, el fenómeno del decaimiento de un acto administrativo se produce ope legis, es decir, por ministerio de la ley. Por lo anterior, no es preciso adelantar ningún trámite para que opere dicho fenómeno, más sin embargo, nada impide que en sede administrativa la autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de la Administración, pues se trata simplemente de un acto de simple constatación de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el legislador» (Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 3 de abril de 2014. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-25-000-2005-00166-01). ↑
Este artículo dispone: «Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.
»Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción.
»Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». ↑
El tenor de este artículo es el siguiente: «Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». ↑
Según esta norma: «Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.
»Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso.
»Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.
»Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia». ↑
Enunciado que expresa: «En cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley, las normas que rigen los procedimientos y actuaciones en la función administrativa serán aplicables en las actuaciones contractuales. A falta de éstas, regirán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.
»Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo.
»Parágrafo 1o. El acto de adjudicación no tendrá recursos por la vía gubernativa. Este podrá impugnarse mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según las reglas del Código Contencioso administrativo.
»Parágrafo 2o. Para el ejercicio de las acciones contra los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina». ↑
Artículos 209 y 267 de la Constitución Política. ↑
Artículo 2 de la Constitución Política. ↑
«Artículo 9o. de la adjudicación. En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hará de forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al proponente favorecido en dicha audiencia.
»Durante la misma audiencia, y previamente a la adopción de la decisión definitiva de adjudicación, los interesados podrán pronunciarse sobre la respuesta dada por la entidad contratante a las observaciones presentadas respecto de los informes de evaluación.
»El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este podrá ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993.
»Sin perjuicio de las potestades a que se refiere el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, en aquellos casos en que la entidad declare la caducidad del contrato y se encuentre pendiente de ejecución un porcentaje igual o superior al cincuenta por ciento (50%) del mismo, con excepción de los contratos de concesión, se podrá contratar al proponente calificado en el segundo lugar en el proceso de selección respectivo, previa revisión de las condiciones a que haya lugar» (Cursiva fuera de texto). ↑
Así también lo establecía el artículo 30, numeral 11, de la Ley 80 de 1993, derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007. ↑
«Artículo 93. Causales de revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
»1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
»2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
»3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Expediente: 25.750. ↑
Así lo sustuvo la Sección: «En conclusión, i) en vigencia de la Ley 80 de 1993 el acto de adjudicación era, sencillamente, irrevocable; ii) pero en vigencia de la Ley 1150 esta idea cambió, porque es teóricamente irrevocable, pero en la práctica revocable casi en los mismos casos en que lo regulaba el CCA. para cualquier otro acto administrativo particular favorable –pero por aplicación de las causales de la Ley 1150-; y iii) con la Ley 1437 de 2011 cualquier acto administrativo particular favorable es irrevocable –salvo consentimiento del titular-, pero el de adjudicación quedó sujeto a la norma especial que lo regula –la Ley 1150-, de manera que tiene más supuestos de revocabilidad que los del común de los actos administrativos favorables» (Ibíd). ↑
En efecto, el primer inciso del artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece que la aplicación de las normas que rigen las actuaciones y procedimientos en la función administrativa solo es posible «en cuanto sean compatibles con la finalidad y los principios de esta ley». ↑
Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. Expediente: 25.750. ↑
Gaceta del Congreso No. 733 del 2018. Pág. 19 ↑
Gaceta del Congreso No. 733 del 2018. Pág. 20. ↑
Gaceta del Congreso No. 733 del 2018. Pág. 20. ↑
«El propósito de este proyecto de ley, a partir del antecedente normativo ya sentado por la citada ley, es que los documentos tipo para la confección de los pliegos de condiciones se apliquen para todos los procesos de selección mediante licitación pública que deban surtirse para la celebración de toda clase de contratos estatales, no solo los que tengan que ver con infraestructura. Además, que su campo de acción se extienda de manera imperativa para toda la estructura del Estado, tanto del orden nacional como del orden territorial e, inclusive, a los particulares que integran la llamada descentralización por colaboración, precisamente por cumplir funciones públicas o administrar bienes o recursos públicos. Ninguna entidad pública puede estar exceptuada de este régimen, el cual además de contribuir a la gerencia pública de contratación, garantiza que el contrato estatal pueda ser utilizado racionalmente como instrumento de ejecución de los recursos públicos para garantizar el cumplimiento de los fines del Estado y la satisfacción de las necesidades de la comunidad» (Gaceta del Congreso. No. 584. 10 de agosto de 2018). ↑
Gaceta del Congreso. No. 733 del 19 de septiembre de 2018. ↑
Gaceta del Congreso. No. 1050 del 28 de noviembre de 2018. ↑
Gaceta del Congreso. No. 395 del 23 de mayo de 2019. ↑
Gaceta del Congreso. No. 676 del 30 de julio de 2019 No. 806 del 28 de agosto de 2019 y No. 827 del 9 de septiembre de 2019. ↑
Gaceta del Congreso. No. 931 del 25 de septiembre de 2019 y No. 958 del 1 de octubre de 2019. ↑
Gaceta del Congreso. No. 71 del 17 de febrero de 2020. ↑
Gaceta del Congreso. No. 286 del 8 de junio de 2020. ↑
Ley 2022 de 2020: «Artículo 1. Modifíquese el artículo 4º de la Ley 1882 de 2018, el cual quedará así:
»Artículo 4º. Adiciónese el siguiente parágrafo al artículo 2º de la Ley 1150 de 2007.
»Parágrafo 7º. La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente o quien haga sus veces, adoptará documentos tipo que serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
»Dentro de estos documentos tipo, se establecerán los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública.
»Con el ánimo de promover la descentralización, el empleo local el desarrollo, los servicios e industria local, en la adopción de los documentos tipo, se tendrá en cuenta las características propias de las regiones, la cuantía, el fomento de la economía local y la naturaleza y especialidad de la contratación. Para tal efecto se deberá llevar a cabo un proceso de capacitación para los municipios
»La Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente fijará un cronograma, y definirá en coordinación con las entidades técnicas o especializadas correspondientes el procedimiento para implementar gradualmente los documentos tipo, con el propósito de facilitar la incorporación de estos en el sistema de compra pública y deberá establecer el procedimiento para recibir y revisar comentarios de los interesados, así como un sistema para la revisión constante de los documentos tipo que expida .
»En todo caso, serán de uso obligatorio los documentos tipo para los pliegos de condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras, que lleven a cabo todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, en los términos fijados mediante la reglamentación correspondiente».
Ley 80 de 1993. «Artículo 2. De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:
»1o. Se denominan entidades estatales:
»a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
»b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos […]». ↑
BOCANEGRA SIERRA, Raúl. La teoría del acto administrativo. Madrid: Iustel, 2015. pp. 89-93. ↑