LIQUIDACIÓN, LIQUIDACIÓN BILATERAL, ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA

Texto del concepto

LIQUIDACIÓN – Definición – Objetivo

[…] la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Concepto – Fundamento normativo

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. En relación con el artículo 60 referido, la doctrina ha indicado que:

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las entidades estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato, así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse, convirtiéndose en estos contratos en una cláusula de la naturaleza, conforme a la clasificación prevista en el Código Civil.

LIQUIDACIÓN BILATERAL – Ajustes – Revisiones

De igual modo, respecto al contenido de la liquidación, es importante tener en cuenta los incisos segundo y tercero del artículo 60 del EGCAP, “[…] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar” y en ella “[…] constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esto hace que la liquidación no sólo sea un mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino también un medio para resolver asuntos relacionados con el desequilibrio económico del contrato. Sobre esta última faceta, la doctrina explica que la norma en comento consagra una posibilidad para que las entidades públicas garanticen el equilibrio económico si éste resultó afectado en la ejecución del negocio jurídico, así que la liquidación es el momento oportuno para resolver las diferencias existentes.

ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012 – Alcance

[…] la Sala Plena del Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, por regla general, no es posible solicitar reconocimientos económicos por la ejecución de obras extras o adicionales, sin la previa suscripción de un contrato adicional que las justifique. Esto en la medida que los artículos 39 y 41 del EGCAP disponen que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, requieren formalidad escrita, salvo que se presente una situación de urgencia manifiesta.

Excepcionalmente, la jurisprudencia citada admitió la posibilidad de reconocer al contratista la ejecución de obras extras o adicionales en tres (3) eventos de interpretación restrictiva: i) cuando existe prueba fehaciente de que la ejecución de obras o servicios extras o adicionales o el suministro de bienes, por fuera del objeto contractual, se haya realizado por la imposición de la entidad, en ejercicio de su autoridad; ii) que fueran urgentes para evitar una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) cuando se omite el decreto de la urgencia manifiesta y concurren las circunstancias para que ésta hubiera sido declarada.

ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA – Nueva Postura – Sentencia de Unificación Jurisprudencial – Elementos – Prueba de la Actividad – Circunstancia Excepcional – Procedencia

En todo caso, esta postura jurisprudencial consolidada cambió con la Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025, en la que se expresó la compensación del enriquecimiento sin justa causa no está condicionado a la subsunción de ciertos hechos que se concuerdan con una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definidas, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos y la revisión el comportamiento de las partes, establecer la viabilidad de ordenar que haya una corrección al traslado patrimonial injustificado por bienes y obras no previstos en el contrato.

[…]

Teniendo en cuenta los elementos, debe tenerse en cuenta la prueba de la actividad, sumado a la circunstancia excepcional que se invoca. El Consejo de Estado estableció que esta regla sobre el reconocimiento económico debe aplicarse a partir de la ejecutoria de la nueva sentencia de unificación, en aquellas pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa, de forma que no podrá dejarse de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos indicados en la Sentencia del 19 de noviembre de 2012.

Bogotá D.C., 8 de octubre de 2025

Señor

Iván Darío Gutiérrez Cardozo

ivandariog@hotmail.com

Neiva, Huila

Concepto C–1247 de 2025

Estimado señor Gutiérrez:

En ejercicio de la competencia otorgada por los artículos 3, numeral 5º, y 11, numeral 8º, del Decreto Ley 4170 de 2011, la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente– responde la solicitud de consulta presentada el 1 de septiembre de 2025, en la cual manifiesta:

“¿pueden las entidades estatales, reconocer y pagar en el acta de liquidación del contrato, mayores de cantidades de obra ejecutada de itens (sic) o actividades presentes en el contrato? que ocurre cuando esas actividades son no previstas o nuevas”.

De manera preliminar, resulta necesario acotar que esta entidad solo tiene competencia para responder consultas sobre la aplicación de normas de carácter general en materia de compras y contratación pública. En ese sentido, resolver casos particulares desborda las atribuciones asignadas por el legislador extraordinario, que no concibió a Colombia Compra Eficiente como una autoridad para solucionar problemas jurídicos particulares de todos los partícipes del sistema de compra pública. La competencia de esta entidad se fija con límites claros, con el objeto de evitar que la Agencia actúe como una instancia de validación de las actuaciones de las entidades sujetas a la Ley 80 de 1993 o de los demás participantes de la contratación pública. Esta competencia de interpretación de normas generales, por definición, no puede extenderse a la resolución de controversias, ni a brindar asesorías sobre casos puntuales, ni a determinar grados de responsabilidad por las actuaciones de los diferentes participes del sistema de compra pública.

Conforme lo expuesto, en aras de satisfacer el derecho fundamental de petición se resolverá su consulta dentro de los límites de la referida competencia consultiva, esto es, haciendo abstracción de las circunstancias particulares y concretas mencionadas en su petición, pero haciendo unas consideraciones sobre las normas generales relacionadas con el problema jurídico de su consulta.

1. Problema planteado:

De acuerdo con el contenido de su solicitud, esta Agencia procede a resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente en la liquidación de contratos de obra reconocer el pago de los ítems no previstos y de mayores cantidades de obra?”

1. Respuesta:

1. Razones de la respuesta:

Lo anterior se sustenta en las siguientes consideraciones:

i. La liquidación es el momento en el cual, una vez concluido el contrato estatal, las partes cruzan cuentas respecto de sus obligaciones. Por tanto, su objetivo es determinar si pueden declararse a paz y salvo mutuo o si, por el contrario, existen aún obligaciones por cumplir, para acordar la forma en que deben ser finalizadas^[1]. En armonía con lo anterior, la doctrina ha definido la liquidación de la siguiente manera:

“[…] la liquidación del contrato estatal corresponde al arreglo o ajuste económico, técnico y jurídico al que se llega de forma bilateral (por las partes del negocio), unilateralmente (por la administración), por el juez o por el árbitro, según el caso, para determinar el estado final de la relación contractual, no solo en cuento al cumplimiento del objeto acordado y al recibo a satisfacción de los productos contratados (bienes y servicios), sino, además, para definir la situación en la que quedan los contratantes, luego de la ejecución del contrato, en el sentido de disponer cuánto se adeudan, de qué manera y en qué plazos se han de efectuar los pagos pendientes y las condiciones para el establecimiento del respectivo paz y salvo. En otras palabras, la liquidación es el acto jurídico bilateral, administrativo o judicial, en el que se plasma y formaliza la situación financiera y jurídica de las partes, al término de la relación contractual (aspecto subjetivo) y el grado de cumplimiento del objeto contratado (aspecto objetivo); de ahí que pueda hablarse, en términos amplios, de un doble contenido, que debe estar presente en toda liquidación. En efecto, el corte de cuentas realizado en ella tiene un doble alcance: (i) hacer un balance definitivo del negocio, en sus aspectos técnicos, financieros y jurídicos (aspecto objetivo o material) y ii) definir la situación jurídica de las partes, estableciendo si pueden constituirse o no a paz y salvo; lo que exige, en la práctica, que los negociantes dialoguen e intenten ponerse de acuerdo (aspecto subjetivo)”^[2].

Según lo expuesto, la liquidación es el ajuste de cuentas donde las partes hacen un balance económico, técnico y jurídico del cumplimiento de las obligaciones que tienen a su cargo. Así lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia del 20 de octubre de 2014, en la que consideró, por un lado, que liquidar supone un ajuste en relación con las cuentas y el estado de cumplimiento del contrato estatal y, por el otro, que la liquidación debe incluir el análisis de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, así como el balance económico y el comportamiento financiero del negocio^[3].

Las disposiciones legales que regulan la etapa de liquidación de los contratos estatales son el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, y el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. El primero de estos artículos se refiere al alcance sustantivo de la liquidación y los contratos en que procede, mientras que el segundo contiene reglas procedimentales para su realización. En relación con el artículo 60 referido, la doctrina ha indicado que:

“La ley 80 de 1993 […] dispuso en el artículo 60 que serían objeto de liquidación todos los contratos de tracto sucesivo, entendiendo por estos los de ejecución y cumplimiento prolongados en el tiempo, así como los demás que lo requieran –que son generalmente aquellos de ejecución instantánea en los que la misma se ha extendido temporalmente–, etapa en la cual las partes debían acordar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que hubiera lugar, y que el contenido de la misma debía reflejar ‘los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo’”^[4].

De acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuyo cumplimiento o ejecución se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran “serán objeto de liquidación”. El mismo artículo prescribe que no será obligatoria la liquidación en los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Adicionalmente, en los contratos las entidades estatales deben definir la oportunidad y forma de recibir el objeto contratado y, en cada caso, si un contrato requiere o no de liquidación, con arreglo a criterios tales como la naturaleza, objeto y plazo del contrato^[5], así como la probabilidad de que puedan surgir diferencias durante la ejecución del contrato; sin perjuicio de que, como se indicó, todos los contratos estatales de tracto sucesivo o aquellos cuya ejecución se prolongue en el tiempo siempre deban liquidarse, convirtiéndose en estos contratos en una cláusula de la naturaleza, conforme a la clasificación prevista en el Código Civil.

ii. La liquidación bilateral es el negocio jurídico entre el contratista y la Administración, la cual está contenida en un acta en la que se estipula el ajuste de cuentas, originado por la terminación del contrato o por el disenso de las partes. En tal sentido, la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo, tiene como finalidad principal el ajuste de cuentas entre los contratantes y precisar las prestaciones pendientes del contrato. Asimismo, la doctrina la define:

“La liquidación bilateral es el negocio jurídico, suscrito de común acuerdo entre las partes del contrato, plasmado en un acta en la que se expresa el ajuste de cuentas derivado de la terminación del objeto contractual o del disenso recíproco de los contratantes, y en la que, igualmente, se establece el estado de las obligaciones, con el fin de conseguir el correspondiente paz y salvo, o de prever, formalmente, las obligaciones pendientes, así como la fecha en la que se cumplirán”^[6].

Bajo esta misma idea, la doctrina señala que el acta de liquidación es un medio para conciliar y transigir las diferencias, evitando así pleitos futuros entre la Administración y el contratista por sobrecostos, compensaciones o reconocimientos en la ejecución del contrato^[7]. Al respecto, el Consejo de Estado ha expresado entre otras cosas que la liquidación bilateral es el acuerdo entre las partes, para precisar los derechos y obligaciones que subsisten, con el fin de extinguir definitivamente las relaciones jurídicas que se derivaron del contrato estatal^[8].

De las definiciones expuestas, se infiere que la liquidación bilateral o de mutuo acuerdo tiene una naturaleza negocial, es decir, es un negocio jurídico, lo que implica que es un acto cuya voluntad se encamina a la producción de efectos jurídicos. Se determina que ese negocio jurídico, se manifiesta en un acta que configura un título ejecutivo, pues contiene obligaciones claras, expresas y exigibles. Al comprender la liquidación como un negocio, implica aludir a sus elementos de existencia y de validez. Es así que, los requisitos o condiciones de esta cláusula como negocio jurídico^[9] son: i) la manifestación de voluntad de los sujetos de la relación jurídica, la cual debe exteriorizarse, ya que el derecho le interesa los actos que trascienden del fuero interno; y ii) el objeto jurídico, que consiste que la manifestación de voluntad debe encaminarse a la producción de efectos jurídicos, esto es, definir las obligaciones pendientes para el respectivo paz y salvo.

En cuanto a los elementos de validez de la liquidación bilateral, se remite a lo dispuesto en el artículo 1501 del Código Civil, esto es: i) que sea legalmente capaz, que significa que la persona se obligue por sí misma; ii) que haya un consentimiento del acto o declaración, la cual no puede adolecer de vicio –error, fuerza o dolo-; iii) que tenga un objeto lícito; y iv) una causa lícita. En tal sentido, la doctrina expresa que de la liquidación bilateral se desprende que si no se estipuló el desacuerdo en el acta, goza del principio de intangibilidad, por lo que no podrá debatir en sede judicial lo que no se estipuló por escrito^[10].

En el marco del acta de liquidación bilateral pueden consignarse desacuerdos, que se denominan dentro de la contratación estatal como salvedades, que son aquellas objeciones y diferencias frente al acta de liquidación propuesta por la entidad. Al respecto, el Consejo de Estado expresa que toda salvedad debe ser expresa y concreta en el acta de liquidación bilateral, ya que es un presupuesto material para que se dicte una sentencia de fondo y prosperen las pretensiones en un futuro litigio judicial^[11].

Se precisa que, al suscribir el acta de liquidación bilateral con salvedades, el contratista está manifestando dos aspectos: i) acepta el contenido, en la que se salda algunas obligaciones; y ii) precisa aquellos asuntos respecto de los que se estipula la correspondiente salvedad, como manifestación de las diferencias en torno a la liquidación propuesta. De acuerdo a lo expresado, de las salvedades que se consignen en el acta liquidación depende la posibilidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para las reclamaciones y reconocimientos económicos, no previstos en el acta de liquidación. Sin embargo, es válido que, ante las salvedades, se posibilite la liquidación unilateral parcial por parte de la Administración, es decir, en aquellos aspectos donde se dejaron los desacuerdos, la entidad debe completar la liquidación del contrato.

De igual modo, respecto al contenido de la liquidación, es importante tener en cuenta los incisos segundo y tercero del artículo 60 del EGCAP, “[…] las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar” y en ella “[…] constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo”. Esto hace que la liquidación no sólo sea un mecanismo alternativo de solución de conflictos, sino también un medio para resolver asuntos relacionados con el desequilibrio económico del contrato. Sobre esta última faceta, la doctrina explica que la norma en comento consagra una posibilidad para que las entidades públicas garanticen el equilibrio económico si éste resultó afectado en la ejecución del negocio jurídico, así que la liquidación es el momento oportuno para resolver las diferencias existentes. De esta manera:

“A través de la liquidación de los contratos se busca en especial establecer el equilibrio final en las relaciones suscitadas entre la entidad estatal y el contratista, con el objeto de dejar niveladas las prestaciones y derechos surgidos del negocio jurídico. En este sentido, el principio de la conmutatividad, entendido como la equivalencia obvia que debe existir entre lo que se da o hace por una parte y lo que se recibe por la otra, se torna en regla vinculante e imperativa, que debe ser restablecida al final de la relación jurídica, con el propósito de que el negocio finalmente sea equivalente entre las partes”^[12].

No obstante, conforme lo explica la doctrina, hay 2 posturas en el Consejo de Estado frente a la reclamación económica en el contrato estatal: i) una amplia, que consiste en que las obras adicionales, sobrecostos y demás aspectos relacionados con la ejecución del contrato se le liquidan al contratista; ii) una estricta, que alude a que se liquida al contratista aquellas prestaciones y contraprestaciones estipuladas en el contrato estatal, es decir, lo que este contenido en el objeto contractual^[13].

Frente a este punto, es pertinente indicar que la Sala Plena del Consejo de Estado expidió la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, por regla general, no es posible solicitar reconocimientos económicos por la ejecución de obras extras o adicionales, sin la previa suscripción de un contrato adicional que las justifique. Esto en la medida que los artículos 39 y 41 del EGCAP disponen que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, requieren formalidad escrita, salvo que se presente una situación de urgencia manifiesta.^[14] Dentro de esta línea:

“EL E.C. establece que en el acta de liquidación del contrato podrán efectuarse las transacciones a las que hubiere lugar. Se trata de un mecanismo de solucionar eventuales conflictos de orden contractual, por esto, no se podrán incorporar reconocimientos que se han causado y que resulten ajenos a las obligaciones contractuales y legales. Aquellas actividades ejecutadas por el contratista que no se desprendan o se encuentren incorporadas en el contrato, no podrán ser reconocidas en el acta de liquidación. Esto no significa que a la entidad se le cierre la posibilidad de solucionar directamente el conflicto, pero, podrá precaverlo, suscribiendo un contrato de transacción con las formalidades establecidas en nuestro ordenamiento”^[15].

Excepcionalmente, la jurisprudencia citada admitió la posibilidad de reconocer al contratista la ejecución de obras extras o adicionales en tres (3) eventos de interpretación restrictiva: i) cuando existe prueba fehaciente de que la ejecución de obras o servicios extras o adicionales o el suministro de bienes, por fuera del objeto contractual, se haya realizado por la imposición de la entidad, en ejercicio de su autoridad; ii) que fueran urgentes para evitar una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud; y iii) cuando se omite el decreto de la urgencia manifiesta y concurren las circunstancias para que ésta hubiera sido declarada^[16].

En todo caso, esta postura jurisprudencial consolidada cambió con la Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025, en la que se expresó la compensación del enriquecimiento sin justa causa no está condicionado a la subsunción de ciertos hechos que se concuerdan con una lista de hipótesis fácticas previa y taxativamente definidas, sino que corresponde al juez, en virtud de los elementos sustantivos y la revisión el comportamiento de las partes, establecer la viabilidad de ordenar que haya una corrección al traslado patrimonial injustificado por bienes y obras no previstos en el contrato^[17]. Dicho reconocimiento está supeditado a que la parte interesada demuestre la concurrencia de los siguientes elementos:

“Ese reconocimiento, además, está supeditado a que se reúnan los siguientes elementos: (i) la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la entidad; (ii) un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, el cual pueda atribuirse al acrecimiento mencionado; (iii) la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido, en cuanto a que no haya sido generada por un hecho o un acto jurídico, como tampoco por una disposición expresa de la ley; (iv) que el demandante carezca de cualquier otro mecanismo para reclamar la compensación, lo que pone en evidencia su subsidiariedad; y (v) la compensación no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley”^[18].

Teniendo en cuenta los elementos, debe tenerse en cuenta la prueba de la actividad, sumado a la circunstancia excepcional que se invoca. El Consejo de Estado estableció que esta regla sobre el reconocimiento económico debe aplicarse a partir de la ejecutoria de la nueva sentencia de unificación, en aquellas pretensiones de compensación por enriquecimiento sin causa, de forma que no podrá dejarse de conceder lo pedido por el solo hecho de que el caso no se enmarque en los eventos indicados en la Sentencia del 19 de noviembre de 2012^[19]. De este modo, dicha Sentencia de Unificación expresa:

“Sobre lo primero, en torno a la configuración y procedencia del enriquecimiento sin justa causa cuando se han ejecutado actividades sin el respaldo de un contrato, en favor de entidades que -en su gestión- deben aplicar el Estatuto General de Contratación Pública, se decantó que la respectiva pretensión de compensación, cuando se carezca de otro mecanismo para reclamar, debe cumplir los presupuestos procesales de la reparación directa (incluso cuando se ha celebrado un contrato cuyo objeto se haya agotado para el momento de la extinción del plazo previsto y ante el desarrollo de actividades con posterioridad a la finalización), sin que sea exigible haber provocado una decisión por parte de la administración y, al satisfacerse, debe ser tramitada, pese a que el demandante mencione otro medio o guarde silencio sobre su denominación. Su prosperidad es absolutamente excepcional, depende de la plena prueba de la actividad desarrollada, sustentada en la demostración de una circunstancia extraordinaria y en razones de interés general, sin que, al respecto, se preestablezcan hipótesis fácticas taxativas; pero, sí se debe supeditar a la existencia de una ventaja patrimonial en beneficio de la demandada, un empobrecimiento correlativo sufrido por el demandante, la ausencia de causa jurídica en el desequilibrio producido y que no se haya soslayado la ley. Cumplido lo anterior, procede corregir el traslado patrimonial injustificado, mas no indemnizar un daño, salvo que el menoscabo emane de una conducta constitutiva de responsabilidad extracontractual del Estado, como una coacción o constreñimiento, que realmente constituyen eventos de falla del servicio”^[20].

Conforme al artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, “Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas” (Énfasis fuera de texto). Por tanto, en la actualidad existe la posibilidad de reconocer en la liquidación actividades no incluidas o ítems no previstos dentro del contrato, pues no se limita a los supuestos planteados de la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, sino que se configuren los elementos del enriquecimiento sin justa causa, la prueba de la actividad, sumado a la circunstancia excepcional que se invoca.

Ahora bien, respecto al reconocimiento de las mayores cantidades de obra en la liquidación, sea lo primero precisar que esta figura se presenta en los contratos de obra pactados a precios unitarios cuando las partes deben aumentar las cantidades de algunos ítems que sí estaban contemplados en el contrato, pero que su cálculo preliminar resultó insuficiente. Así, por ejemplo, si en un contrato de obra se habían previsto y contratado cien metros cúbicos (100³) de excavación, pero, en la etapa de ejecución, se determinó que este número no era suficiente, las partes pueden incrementar los metros que deberán excavarse, en atención a que dicho aumento resulta esencial para cumplir la finalidad pública que se perseguía con la contratación^[21].

Así, mientras que las mayores cantidades de obra implica aumentar las cantidades de los ítems pactados desde el comienzo, la noción de ítems no previstos exige incluir obras o actividades que no habían sido convenidas, pero que, de todos modos, son indispensables para el cumplimiento del objeto.

En este sentido, en los contratos celebrados bajo la modalidad de precios unitarios, el valor total inicialmente establecido tiene un carácter meramente estimativo o aproximado, debido a que el valor definitivo dependerá de las cantidades de obra que efectivamente se ejecuten durante la vigencia del contrato, multiplicadas por los precios unitarios previamente acordados. En consecuencia, el reconocimiento de mayores cantidades de obra constituye la aplicación del mecanismo de pago pactado por las partes, consistente en calcular el valor final del contrato con base en la cantidad real de unidades ejecutadas y los valores unitarios definidos en el clausulado.

Desde esta perspectiva, resulta relevante señalar que la esencia del sistema de precios unitarios radica precisamente en que el pago se efectúa sobre cantidades reales verificadas en la ejecución del objeto contractual, a las cuales se aplican los precios unitarios establecidos. Por ello, lo vinculante en estos casos no es el valor inicialmente estimado ni las cantidades presupuestadas en la etapa precontractual, sino los valores unitarios acordados para cada ítem, los cuales permiten determinar el monto definitivo a reconocer con base en la ejecución efectiva de la obra.

Sin embargo, tal y como lo ha manifestado el Consejo de Estado, lo expuesto no implica que el contratista pueda ejecutar mayores cantidades de obra de forma ilimitada. Al respecto, señaló:

“Lo anterior no significa que el contratista pueda adelantar cualquier mayor cantidad de obra sin ningún tipo de límite, debido a que solamente podrá construir aquello que sea imprescindible para cumplir con el objeto. En estos casos, la entidad deberá ejercer un riguroso control, en atención a las cantidades que se están ejecutando, puesto que deberá verificar, antes de proceder con el pago, que las mismas sí eran indispensables para finiquitar o culminar con las obligaciones a cargo del contratista. De cualquier manera, las partes podrán estructurar, en ejercicio de la autonomía de la voluntad, mecanismos de control adicionales, como autorizaciones con requisitos especiales, en aquellos eventos en que, por ejemplo, las cantidades superen el valor inicialmente estimado^[22]”.

En tal sentido, para que proceda el reconocimiento de mayores cantidades de obra es indispensable que dichas cantidades no hayan sido ejecutadas de manera unilateral o autónoma por el contratista, sino que cuenten con la aceptación por parte de la entidad contratante. Asimismo, debe acreditarse que las mayores cantidades ejecutadas resultaban necesarias, proporcionales y razonables para alcanzar el cumplimiento integral del objeto contractual, conforme a las condiciones técnicas pactadas. En este sentido, no basta con que se hayan ejecutado físicamente, sino que es necesario demostrar que dichas cantidades eran imprescindibles para el cabal cumplimiento del contrato.

De esta forma, teniendo en cuenta que la liquidación del contrato constituye el momento en el cual las partes realizan el ajuste final de cuentas, se considera jurídicamente viable el análisis del reconocimiento de mayores cantidades de obra ejecutadas, siempre que se acrediten los presupuestos previamente señalados. Así, el simple hecho de demostrar su ejecución no implica, por sí solo, el derecho automático a su pago, ya que dicho reconocimiento está sujeto a la verificación técnica, jurídica y financiera correspondiente. Por consiguiente, en el marco del acta de liquidación bilateral, la entidad contratante puede analizar y pronunciarse sobre la procedencia del reconocimiento de estas mayores cantidades y el contratista podrá dejar las constancias de las salvedades o discrepancias que puedan surgir frente al contenido del acta de liquidación propuesta.

Al margen de la explicación precedente debe advertirse que el análisis requerido para resolver problemas específicos en torno a los reconocimientos económicos derivados del desequilibrio en el contrato por ítems no previstos en el contrato debe realizarse por quienes tengan interés en ello, de acuerdo con lo explicado la aclaración preliminar del presente oficio. De esta manera, las afirmaciones aquí realizadas no pueden interpretarse como juicios de valor sobre circunstancias concretas relacionadas con los hechos que motivan la consulta. Por lo anterior, previo concepto de sus asesores, la solución de situaciones particulares corresponde a los interesados adoptar la decisión correspondiente y, en caso de conflicto, a las autoridades judiciales, fiscales y disciplinarias.

Dentro de este marco, la entidad contratante definirá en cada caso concreto lo relacionado con el tema objeto de consulta. Al tratarse de un análisis que debe realizarse en el procedimiento contractual específico, la Agencia no puede definir un criterio universal y absoluto por vía consultiva, sino que brinda elementos de carácter general para que los partícipes del sistema de compras y contratación pública adopten la decisión que corresponda, lo cual es acorde con el principio de juridicidad. Así, cada entidad definirá la forma de adelantar su gestión contractual, sin que sea atribución de Colombia Compra Eficiente validar sus actuaciones.

1. Referencias normativas y jurisprudenciales

1. Doctrina de la Agencia Nacional de Contratación Pública:

Esta Subdirección se ha pronunciado sobre la liquidación en los conceptos 4201912000004908 del 27 de septiembre de 2019, CU-028 de 25 de febrero de 2020, C-221 de 21 de abril de 2020, C-078 del 17 de marzo de 2021, C-220 del 18 de mayo de 2021, C-444 del 23 de julio de 2021, C-747 del 8 de noviembre de 2022, C-739 de del 29 de noviembre de 2022, C- 176 de 3 de mayo de 2023, C-158 del 6 de junio de 2023, C-326 del 15 de agosto de 2024, C-568 del 18 de octubre de 2024 y C-774 del 20 de noviembre de 2024, C-510 del 4 de junio de 2025, C-605 del 27 de junio de 2025, C-889 del 15 de agosto de 2025, C-913 del 19 de agosto de 2025, entre otros. En todo caso, este concepto se ajusta a la Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025, en torno al enriquecimiento sin justa causa, modificando la línea que había establecido la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012 en torno a tres supuestos taxativos. Estos y otros conceptos se encuentran disponibles para consulta en el Sistema de relatoría de la Agencia, al cual se puede acceder a través del siguiente enlace: https://relatoria.colombiacompra.gov.co/busqueda/conceptos.   

Este concepto tiene el alcance previsto en el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y las expresiones utilizadas con mayúscula inicial deben ser entendidas con el significado que les otorga el artículo 2.2.1.1.1.3.1 del Decreto 1082 de 2015.

Atentamente,

1. “La última formalidad que deben cumplir los contratos de la Administración dentro del marco jurídico de la contratación estatal se refiere a la liquidación, definida, en principio, como un negocio jurídico bilateral cuyo objeto es la realización del corte de cuentas entre las partes contratantes, en el cual queda establecida la relación directa entre las prestaciones ejecutaras, el valor cobrado por las mismas y su cancelación por parte del deudor de estas, sin perjuicio de los descuentos económicos a que haya lugar con motivo de la aplicación de estipulaciones contractuales específicas” (EXPOSITO, Juan Carlos. Forma y contenido del contrato estatal. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2013. pp. 89 -90). ↑

2. DÍAZ DÍEZ, Cristian Andrés. La liquidación. Serie: Las Cláusulas del Contrato Estatal. Medellín: Librería Jurídica Sánchez y Centro de Estudios de Derecho Administrativo –CEDA–, 2013, pp. 53-54. ↑

3. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P: Enrique Gil Botero. Exp. 27.777. Allí se dijo: “[…] liquidar supone un ajuste expreso y claro sobre las cuentas y el estado de cumplimiento de un contrato, de tal manera que conste el balance tanto técnico como económico de las obligaciones que estuvieron a cargo de las partes. En cuanto a lo primero, la liquidación debe incluir un análisis detallado de las condiciones de calidad y oportunidad en la entrega de los bienes, obras o servicios, y el balance económico dará cuenta del comportamiento financiero del negocio: recursos recibidos, pagos efectuados, estado del crédito o de la deuda de cada parte, entre otros detalles mínimos y necesarios para finiquitar una relación jurídica contractual”. ↑

4. EXPÓSITO VÉLEZ, Juan Carlos. Op. cit, p. 90. ↑

5. CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 6 de agosto de 2003. C.P. Augusto Trejos. Rad. No. 1453. ↑

6. DÍAZ DIEZ, Cristian. Op. cit. p. 169 ↑

7. PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel. Contratación de las entidades estatales. Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. S.A.S., 2020, p. 626-627. ↑

8. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 18 de julio de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp: 22.221. Igualmente, se reitera en: Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 1 de abril de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 50.217. ↑

9. Guillermo Ospina Fernández y Eduardo Ospina Acosta expresan sobre los elementos del acto o negocio jurídico lo siguiente: “De la definición que hemos formulado del acto jurídico como la manifestación de voluntad directa y reflexivamente encaminada a producir efectos jurídicos y de los anteriores análisis realizados en torno de la noción lógica del acto, resulta que sus elementos esenciales son dos, a saber: a) la manifestación de voluntad de uno o más sujetos de derecho, y b) el objeto jurídico a que dicha manifestación de voluntad se endereza”. OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo; OSPINA ACOSTA, Eduardo. Teoría general del contrato y del negocio jurídico. Bogotá: Temis, 2005, p. 28. ↑

10. DÍAZ DÍEZ, Cristián Andrés. Op cit. p. 182. ↑

11. CONSEJO DE ESTADO. Sección Tercera. Subsección B. C.P. Sentencia del 27 de marzo de 2014. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Exp. 20.912. ↑

12. SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado de derecho administrativo: contratación indebida. Tomo IV. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2004. pp. 388-389. ↑

13. HERNÁNDEZ SILVA, Aida Patricia. La liquidación del contrato estatal. En: Revista Digital de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia, N° 1, 2009. Disponible en línea: http://revistas.uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/view/2597 p. 1 ↑

14. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 24987. ↑

15. PINO RICCI, Jorge. El régimen jurídico de los contratos estatales. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005. pp. 376-377. ↑

16. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Exp. 24987. ↑

17. CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sección Tercera. Sentencia de Unificación del 31 de julio de 2025. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Exp. 57464. ↑

18. Ibídem. ↑

19. Ibídem. ↑

20. Ibídem. ↑

21. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. C.P.: María Adriana Marín. Sentencia del 22 de agosto de 2023. Radicación número: 85001-23-33-000-2015-00211-01 (58.634) ↑

22. Ibídem ↑